文章编号：
1009-6000(2015)05-0023-06中图分类号：
F061.5 文献标识码：B doi ：
10.3969/j.issn.1009-6000.2015.05.004基金项目：国家自然科学基金面项目（41471138）；教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（11JJDZH007）；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（11JZD028）。作者简介：袁奇峰，硕士，中山大学地理科学与规划学院，中山大学教授、博士生导师、国家注册城市规划师，教授级高级工程师；陈世栋，博士研究生，中山大学地理科学与规划学院；欧阳渊，硕士，北京市规划委员会。
摘要：
“多规合一”成为转型期协调“条块分割”下多部门规划衔接、多元主体利益诉求和东部城市应对空间资源紧约束、基尼系数扩大等问题的必然趋势，为此，规划管理领域必须进行体制创新，利用城乡规划公共政策属性加强空间主体权责约束。大部制以来，佛山市顺德区的一系列行政体制改革，对城市规划管理权限进行了多维重构，为提高城市化质量和统筹区域发展提供了新路径，本文总结了顺德规划管理特征，提出了“片区统筹”模式及城乡规划管理机构重组和业务流程再造的方案。关键词：
多规合一；城乡规划管理；体制机制；创新；顺德
Abstract: " Multi-planning integrated " has become the inexorable trend of coordinating the three problems below. They are connection of multi-department under “the segmentation of trap and block”, interest demanding of multi-parties, restraining of space resources and the expanding of Gini Coefficient. Therefore, institutional innovation and the urban planning public policy must be used to constraint the right and obligation of spatial entities. A series of administrative system reform of Shunde District, Foshan City, the multi-dimension reconstruction for urban planning management rights, has provided new path to improve the quality of urbanization and regional development as a whole. This paper summarizes the characteristics of planning management about Shunde District of Foshan City . Based upon these, this paper put forward the "area as a whole" mode, the scheme of organizational restructuring for urban planning management department and the reengineering of its business process.
Key words : multivariate planning; rural and urban planning management; system and mechanism; innovation; Shunde district
以体制创新推动“多规合一”
——以佛山市顺德区为例
Ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｎ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ｔｏ Ｐｒｏｍｏｔｅ ＂Ｍｕｌｔｉ－Ｐｌａｎｎｉｎｇ Ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄ＂： Ａ Ｃａｓｅ Ｓｔｕｄｙ ｏｆ Ｓｈｕｎｄｅ Ｄｉｓｔｒｉｃｔ ｉｎ Ｆｏｓｈａｎ Ｃｉｔｙ
袁奇峰 陈世栋 欧阳渊
ＹＵＡＮ Ｑｉｆｅｎｇ ＣＨＥＮ Ｓｈｉｄｏｎｇ ＯＵＹＡＮＧ Ｙｕａｎ对于城市规划管理在不同时期的集权和分权，理论界进行了积极的探讨[1-4]。改革开放前30年体制改革的重点在于上下
级政府之间的纵向“块块”分权，而同时期从中央到地方各部门的“条条”分割也
被各个部门分别制订的法律所固化。产业、
2015.05ＦＯＣＵＳ： ＴＨＥ ＴＨＥＯＲＹ ＡＮＤ ＰＲＡＣＴＩＣＥ ＯＦ ＭＵＬＴＩＰＬＥ ＰＬＡＮＮＩＮＧ ＣＯＯＲＤＩＮＡＴＩＯＮ
国土、环保和建设等部门分别从各自立场出发编制规划，这些规划之间缺乏协调，因此，尽管“多规合一”已经是一个讨论了多年的话题[5-8]，也有了很多改革和尝试，但是由于部门之间的条条分割，始终缺乏体制机制上的突破，所以，如何协调空间资源的有限性和利益主体多元化的矛盾？尚需研究。
从珠江三角洲城乡规划管理的实践看：(1)改革开放初期向下分权有利于赋予基层一定的空间发展权，释放基层活力，有助于自下而上城市化地区的快速发展；但是随着空间资源日益紧缺，分权式的城乡规划管理模式已经难以适应经济转型升级的要求。(2)国家各部委大量“一票否决”式的规划及审批要求在基层都要落实到空间上，规划确实可以从不同角度去做，但是空间却只有一个，因此在城市和县一级必须也必然实现“多规合一”。
顺德一直是广东县级行政单元体制改革的试点，从1990年代的企业产权改革，到2009年的大部制改革，顺德体制改革一直在为珠江三角洲地区发展探路。在转型升级大背景下，总结顺德的规划管理经验，对城市和县级政府通过制度创新统筹空间资源配置很有必要。
１ 顺德大部制改革——规划管理权限的多维重构
大部制，是市场化程度比较高的国家为发挥市场在资源配置中的基础作用、减少政府干预而普遍实行的一种政府管理模式[9-11]。2009年，顺德基于“大规划、大经济、大建设、大监管、大保障”的理念，按照管理业务“同类项合并”、“行政权力分权制衡”思路，将区级党政机构从41个精简为16个①，对各部门管理职能进行重组。
１．１ 顺德的“多规合一”
大部制改革的一个重要目的就是改变目前政府管理业务的“条块分割”，按照管理业务的内在逻辑关系，重新划分管
辖范围[9]。在城乡规划领域，大部制改革
后顺德将涉及宏观层面的规划编制权收拢。
由原经济贸易局负责编制的产业发展规划、
原佛山市国土资源局顺德分局负责编制的
土地利用总体规划、原环境保护局负责编
制的环境保护规划职能归并至发展规划统
计局（以下简称发规统局）。从而实现了土
地利用总体规划、产业发展规划、环境保
护规划、国民经济和社会发展规划和城乡
规划“五规合一”，解决了宏观层面规划的
协调问题，据调研，宏观层面规划缺乏协
调，一定程度上是顺德以往规划执行不力、
城乡空间均质化蔓延的重要原因。在规划
编制权的纵向划分方面，目前，顺德区级
城乡规划管理部门负有对宏观层面规划及
重点地段控规的编制权，镇街一级则负有
镇街层面总体规划和非重点地段控规的编
制权。总体来看，宏观层面规划协调的解
决增强了对专项规划和控规的指导性，加
强了顺德整体统筹能力。
１．２ 行政分权的影响和问题
大部制的另一个重要目的是分权制
衡[10]，在规划管理上体现为规划编制、
审批与监检权限在相关部门之间的分工与
协调。大部制前后规划编制权限的变化如
前文所述；规划审批方面，“一书两证”
的核发权在发规统局，消防、人防等由公
安、国土等部门办理，在审批职能的纵向
划分上，区发规统局则将临近区域性主干
道路以外的用地面积小于8000m2的居住
用地（含兼容商业服务业）以及用地面积
小于2000m2的公共设施用地的建设工程
设计方案审核、建设工程规划许可证核发
下放至镇街，问题是发规统局内与规划职
能相关科室由于创立不久，在机构合并和
人员精简后，行政人员的大量精力被投放
至具体的规划审批事务中而应接不暇，但
是，“发规统局”在大部制改革中被定位
为“决策局”，大量具体而微的事务降低
了行政效率，影响了决策的科学性，与大
部制的目的背道而驰。监检职能在大部制
前统一由城市综合执法局执行，大部制后
则由环境运输与城市管理局执行，“发规
统局”只负责对违建给出认定的法律依据，
在此过程中如两者缺乏协调，往往难以执
法，一定程度上降低了规划权威性。
另一方面，与大多数城市如深圳、武
汉[12、13]大部制改革中将国土部门与规划
部门合并不同的是，顺德将发展改革与
统计部门和规划部门合并，成立“发展
规划和统计局”，这在当时是全国独一份。
顺德产业部门与空间部门的整合，解决
了空间资源配置与产业空间载体之间的
矛盾，统计职能则作为考核绩效的保障；
同时，宏观层面的规划编制权限的收
拢，有利于利用城乡规划的公共政策属
性[14-16]制定城市转型发展的政策和制度，
使得发规统局作为决策局，成为了顺德
转型发展的“参谋部”，远期将成为政府
协调区域和社会关系的重要部门。总体
看来，“发规统局”的成立为顺德的“多
规合一”创造了体制机会，是顺德规划
管理领域的新尝试。
１．３ 简政强镇的影响和问题
如果说大部制改革从横向上划定了政
府职能的话，紧随其后的“简政强镇”改
革则是从纵向上划分上下级政府职能的重
大举措。大部制后，由于原来部分职能重
叠或相似部门的合并，裁汰了冗员及减少
了部门扯皮的现象，但也使得区级行政人
员的事务增加，这样，区向镇街的分权成
为必然。另一方面，由于珠三角顺德、南海、
东莞等城市的镇街无论从经济体量、管辖
范围和人口规模都远非传统镇或街道可比，
仅用1954年颁布的全文仅600字的《城
市街道办事处组织条例》去框定其管辖权
限显然不合时宜。在此情况下，佛山地区
普遍进行的“简政强镇”改革，赋予了镇
街更多的自主发展权，将区级政府的部分
管理权限下放至镇街，区级政府强化统筹
与协调的能力，主要负责全区经济社会发
展规划、宏观政策制订和实施，并对镇(街)
的业务进行指导和监督考核；而镇级主要
负责经济社会发展微观层面的管理和服务。因而规划管理的上下级权限也发生了变化。
大部制改革前，顺德城乡规划实行垂
直管理：区级政府执行城乡规划职能的是
佛山市规划局顺德分局，镇街政府执行城
乡规划职能的是镇街的规划所，规划所是
区规划局的下属机构，规划所协助街镇落
实空间发展规划，但不是镇街的下级机构。这种垂直的管理模式，提高了顺德城乡规
划管理的效率，服务于城乡整体发展大局。但是对镇街空间发展诉求有一定的制约。
大部制后，镇街城乡规划职能由区“发
规统局”委托镇街的国土城建与水利局
执行，镇街国土城建与水利局并非区“发
规统局”的下属机构，前者仅在业务上接
受后者的指导，行政上则隶属于镇街政府，其人、财、物都由镇街政府统管。这种分
权化管理模式，有利于镇街自主性的发挥；
但是政出多门，镇街国土城建与水利局既
在行政上服从镇街政府，满足镇街的发展
诉求，又在业务上服从区“发规统局”的
指导，两者存在协调问题，镇街增量发展
的惯性思维仍在继续，与城市整体转型
升级存在矛盾，空间发展权分散是顺德一
直以来空间分散和蔓延式发展的主要原因。从协调空间资源的有限性与多元利益主体
诉求之间的矛盾来看，空间资源配置权必
须集中。
２ 新时期顺德规划角色演变——从服务发
展到引领城市转型升级
改革开放以来，城乡规划职能在顺德
社会经济发展中起到了重要作用[17-19]。城
乡规划职能与城市空间格局演化过程具有
耦合关系。
２．１ 规划跟随城市发展阶段
20世纪80年代，顺德乡镇企业与集
体经济起步并蓬勃发展。农村集体所有
制产权单位在空间上具有广泛分布和区位
分散的特点，集体建设用地也呈现出点多、
规模小、均质分布的特点，导致了“村村
点火、户户冒烟”的农村城市化格局。进
入1980年代末，顺德组建了“科龙”、“美
的”等大型企业，镇域经济形态雏形出现，
北滘、容奇②也成为珠江三角洲的工业卫
星镇。大良凭其顺德县城的地位也获得了
快速发展。整体来看，二十世纪八十年代
顺德以村办、镇办乡镇工业为主导的地位，
使得城镇空间结构出现较为均质和分散的
格局，这与珠江三角洲发展早期整体“小
集聚、大分散”格局一致。该时期城乡规
划职能由建委执行，规划服务于城市建设
与社会经济发展。规划职能自身尚存在亟
需改进的地方，规划的前瞻性作用没有得
到严格的落实。
２．２ 规划服务于招商引资阶段
20世纪90年代，“专业镇”发展时
代。由于80年代的分散建设导致用地低
效，顺德开始推行集约化建设,出现了兴
建工业园区的热潮。“大企业、大市场”
格局以及由核心企业和专业市场带动下的
产业集群和镇域经济开始出现和扩大，顺
德空间进入轴向延伸与圈层拓展并举的时
期。这一时期顺德“快速增长的非农经济、
强烈的城乡交互作用、土地利用混杂”等
地域形态和McGee所描述的“Desakota”[20]
形态较为相似，顺德“城乡一体化”的混
合空间格局基本确立。
这一时期规划服务于项目建设和招商
引资，规划以项目定空间。各层级发展主
体对空间资源争夺加剧，规划对空间资源
的优化配置作用难以有效发挥。在“重国土，
轻规划”的模式下，规划对城市发展控制
不足，规划对城市形态塑造乏力。
２．３ 规划引领城市转型阶段
进入2l世纪，顺德发展重点集中在
新城区建设和集约化建设。一方面，进行
大规模的中心城区和新城区建设，如德胜
新城及东部中心区的规划建设，东部各城
图1 大部制改革前的垂直管理模式图2 大部制后的分权管理模式
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ＦＯＣＵＳ： ＴＨＥ ＴＨＥＯＲＹ ＡＮＤ ＰＲＡＣＴＩＣＥ ＯＦ ＭＵＬＴＩＰＬＥ ＰＬＡＮＮＩＮＧ ＣＯＯＲＤＩＮＡＴＩＯＮ
镇形成连绵之势；另一方面，对存量用地优化提升，建立“集约工业区”和大型“专业交易市场”，加强土地资源集约利用，如乐从的“皇朝”、“罗浮宫”等大型企业设立专门店，龙江也通过家具材料城等的建设推动镇区发展。农村则通过村庄合并和城中村改造，加快城市化步伐。总之，通过增量用地的大规模集中式拓展和存量用地的内涵优化，区一级层面的宏观统筹力度得到加强。这一时期，东、北部城镇发展呈连绵带状之势，中南部则以散点开发的传统农村地区水乡格局为主，两者呈现完全不同的空间增长模式和形态。顺德
“两带三点”(两带为105国道和325国道，三点为勒流、杏坛和均安)的空间发展格局确立。
但是，由于该时期经济建设与社会建设不匹配，导致生活配套缺乏，土地利用低效及建成区蔓延未得到有效遏制，城市空间质量亟待提升。面对土地资源制约，原有发展模式已不适应于新时期的发展要求。但是竞争机制下，镇街争相要求土地指标，并提出自己的发展战略，甚至自编控规不上报却用于指导建设，而“大部制改革”后的顺德区政府，整体协调能力有待增强，现状街镇各自为政的局面影响了城市整体空间品质的优化和城市竞争力的
提升。同时城乡规划从编制到实施的机制
并不顺畅，导致规划实施难，影响了城市空间的建构。
３ 规划体制机制的进一步设计——“片区统筹”管理模式及事权划分
３．１ 分片管理，
纵向分权考虑到顺德明显的区域差异，从发展阶段和现状建设情况来看，顺德全域分为城市中心所在的东部片区、北部片区和生态环境较好的中南部片区。三大片区所处的发展阶段不一样，面临的问题各有不同，东部片区由于发展较早，已经是城市化较成熟地区，应在巩固优化中升级，北部片区正处于快速发展时期，应在融合中
表１ 顺德规划与城乡发展关系
时间 发展阶段 转型 转型的 主要手段 城市化 城市化 规划的 规划存在
规划与发展 原因 阶段 格局
角色 的问题
的关系
1980 乡镇经济 农业到初 乡镇工业 工业立市，发展乡 起步期 “村村点火、户户 规划服务 规划没能发挥前瞻 规划被动服务年代 时期 级工业化 崛起 镇工业和集体经济 冒烟”的农村城市 镇街发展 作用 于发展
化格局
1990 专业镇时 从计划经 企业“遍 全面推进综合体制 蔓延期 形成了“村村像城 规划服务 规划缺位，规划引导 建设发展迅速，年代 期 济向市场 地开花”、 改革 镇、镇镇像农村” 项目建设， 作用不强。没有形成 规划落后于发 经济转变， 资源浪费 的区域景现格局 以项目定 完整的规划体系 展的需求，导致 产权制度 和效率低 空间 规划缺位 改革
2000年 统筹发展 工业化带 资源与环 推行新型工业化和 改造期 中心区和新城区建 规划确定 区与部分镇街诉求矛 土地资源难以为以来 时期 动城市化， 境等制约；集约城市化 提升期 设，优化提升存量 空间资源 盾；控规覆盖不全， 继，规划与发展 体制改革， 镇街各自 用地，加强土地集 分配，引 缺少法定依据；规划 矛盾凸显
实现农村 为政，城 约利用 领项目建 的实施难 向城市、 市整体竞 设和经济 传统社会 争力提升
发展
向现代化 难 社会的转 型
注：根据文献[18]、[19]和[20]以及调研资料整理。
图4 三大片区统筹管理模式
图3 20世纪90年代以来顺德城乡格局演变
升级，而中南部片区担负城市的生态功能，应在生态保育中升级。目前，顺德根据三大功能片区的思路设置了片区直属局，各大直属局是区局的派出机构，按照属地管理原则，管理各自片区内各镇街的规划管理事务，东部片区直属局与区局合署办公。总体而言，片区分局模式优点明显，一是符合顺德城乡发展战略，有利于扭转现状镇街各自为政的格局，服务于顺德城乡整体转型升级，二是有利于城乡规划体制机制活力的发挥和城乡空间资源的有效配置，符合顺德提高城市化质量的发展趋势。未来，顺德规划管理的重点应是利用大部制改革构筑好的体制基础，充分发挥城乡规划公共政策属性，以规划的引领实现城市和产业的转型和升级。 ３．２ 区局与直属局事权划分
规划行政体制改革如火如荼地进行，但是，职能部门的事权划分依然需要进行深层次的划分。按照“决策在上，执行在下”及“规划上收，审批下移”的思路，将规划管理事权进行如下划分：发规
统局集中精力做好全区全局性的规划组织、规划研究、统筹协调、政策及技术性文件的制定，强化规划宏观决策及规划引领作用；直属局侧重于日常规划管理和个案审批工作，实现建设项目规划管理重心下移，全面提高规划管理效能和服务水平。
３．３ “多规合一”
及决策机制探讨尽管顺德规划体制创新已经走在全国前列，但现有规划管理框架依然可以做以下探索。城乡规划管理模式的创新既要
考虑转型期社会的特点，也要具有本地性。顺德城乡规划进一步的体制机制创新可从
以下两方面着手。
在规划编制体系方面，为了协调长远目标与短期安排之间的矛盾，在“五规合一”的基础上，编制五年规划和近期规划，另外，为了加强对空间的弹性安排，则应编制年度计划，方便对空间需求的预测及监控。为保障“多规合一”的落实，还应
加强以下决策机制的设计。
第一，为加强城乡规划的民主性，可设立城乡规划决策委员会。作为全区最
高规划决策机构，由顺德区区长担任主任，发规统局局长担任副主任，各政府部门和
镇街主要领导人为委员，发规统局主管规划的副局长担任秘书长。负责审批经过城乡规划委员会审查的全区以及各镇街各层
级规划。
第二，为加强城乡规划管理的科学性，应完善规划委员会制度。规划委员会可下设三大机构：发展决策委员会、技术审查委员会和环境艺术委员会。发展决策委员会负责全区的发展策略咨询，技术委员会负责城乡规划编制方案的技术审查、技术标准等的制定，环境艺术委员会负责城乡景观管理，建筑以及建设工程的管理。城乡规划委员由公务委员和非公务委员组成，公务员委员由区和各镇街分管城乡规划建设的领导、城乡规划行政主管部门和其
它相关部门的主要负责人或技术负责人组成；非公务员委员由人大代表、政协委员、基层社区代表、利益相关方、专家学者组成。委员由区人民政府聘任。其中公务员比例不得高于二分之一。
第三，为加强城乡规划的落实，创立规划评估制度[21]。分别对重大城乡规
划项目立项前进行评估；项目的实施过程
图5 顺德城乡规划管理业务划分图6 顺德城乡规划体制创新思路
2015.05ＦＯＣＵＳ： ＴＨＥ ＴＨＥＯＲＹ ＡＮＤ ＰＲＡＣＴＩＣＥ ＯＦ ＭＵＬＴＩＰＬＥ ＰＬＡＮＮＩＮＧ ＣＯＯＲＤＩＮＡＴＩＯＮ
中评估，跟踪项目进展情况，可以对项目的实施进行监督；项目实施后，通过评估机制，可以对项目的实施情况进行反馈，以便对项目的修改和对项目实施带来的社会效益进行量化分析，有利于优化决策。 总之，顺德规划体制的改革充分说明了处于城市化中后期的地区规划公共政策属性在统筹各主体和社会各阶层权益的重要性。
４ 结语
空间资源的紧缺及发展主体多元化成为转型期城市规划管理必须面对的重大问题，行政体系的“条框化”和多部门立法形成的部门规划从各自的立场出发，各自对城市发展进行引导和控制，特别是在涉及城市宏观层面的规划，缺乏统一指导，各部门各行其是，缺乏协调，造成的“规划浪费”将阻碍城市的进一步发展，所以，涉及宏观领域的“多规合一”是已进入或即将进入城市化后期阶段地区必须要解决的问题，而县域一级行政单元，最适合为“多规合一”进行体制改革的探索。
顺德运用改革前沿阵地的优势，为城市转型和产业升级架构体制保障，是变革生产关系以符合生产力要求的表现。在转型时期，先发展地区要取得进一步发展，解决环境资源紧约束及区域及城乡差异等问题是前提，城乡规划的公共政策属性为这些问题的解决提供了路径，而公共政策属性的有效发挥有赖于空间资源配置权的集中，所以，顺德的“五规合一”及“发规统局”的设立无疑是对这些问题的有力回应。而在具体的体制设计上，先发展地区可根据区域自然本底和发展现状划定片区，实行片区差异化管治，这是协调区域差异和城乡差异的有效措施，统筹片区的规划管理模式有利于减少管理层级并提高效率，管理的垂直化有利于加强规划统筹力度、按照“决策在上、执行在下”原则划分上下级规划管理权限是科学决策和有效执行的前提，是加强对空间主体权责约
束的有效手段。
总之，顺德城乡规划管理面临的问
题与珠三角乃至中国东部沿海先发展地
区面临的问题具有一定的相似性，顺德
规划管理的创新对这些地区具有一定的
借鉴意义。
注释：
①顺德的大部制改革详见《佛山市顺德区党政
机构改革方案》（2009年09月16日）。
②2000年，容奇镇与桂州镇合并，成立容桂镇。
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2011(6):12-19.
基于“多规合一”的项目生成机制研究 ——厦门的实践与思考 李佩娟，蔡莉丽，何子张 摘要：“多规合一”工作的目标在于推进政府治理体系和治理能力的现代化，基于建设项目审批制度改革的项目生成策划是实现这一目标的重要抓手和突破口。本文概述了现阶段项目生成工作存在的普遍问题，以厦门市的“多规合一”改革探索为例，分析了厦门基于“多规合一”的项目生成机制的概念内涵与改革路径，总结了项目生成机制的工作方法与实践成效，认为项目生成策划是“多规合一”工作的重要领域，将在提升城市空间治理能力中发挥着蔚为重要的作用。 关键词：“多规合一”项目生成厦门 1引言 在中央的战略部署和城市转型发展内在需求的要求下，各地都在探索不同形式、不同路径、不同深度的“多规合一”，学界也兴起了与“多规合一”相关的体系变革、制度创新、技术探索等的理论研究[1-3]。但从现阶段的地方实践和学术研究看来，多数的探索还停留在“一张图”的空间规划编制阶段。然而，值得注意的是，“多规合一”工作并不是开展一个独立类型的规划编制，它是一项系统的改革工程，其根本目的在于利用信息化的手段，建立统一的空间规划体系，推动空间发展和空间治理转型，实现政府治理体系和治理能力的现代化。实现这一目的必须借助有效的空间治理手段，其中，建设项目审批制度的改革就是重要的手段之一；依托统一的空间信息平台，推动建设项目科学高效的生成、审批与落地，持续优化城乡建设空间内的用地布局，才能充分发挥政府在城市建设中的引领作用与治理能力。 在项目审批制度改革中，项目生成（即项目前期的管理）是项目审批全流程再造的首要环节，项目生成的效果决定着后续审批环节和监管环节的实施效果，是改革的重点。厦门市自2014年年初开展“多规合一”工作以来，基本编制完成“一张蓝图”，构筑了“一个平台”，推行审批“一张表格”，并正在完善与之配合的“一套运行机制”[4]；其中“一张蓝图”于2014年7月编制完成，此后厦门“多规合一”工作重点转向于建设项目审批制度改革，即
浔龙河生态艺术小镇，坐落于长沙县果园镇西北部，接近长沙市三环，处在长沙县“一心三片”中经济核心区东北部，距长沙县城10分钟车程，距市区25分钟车程。是以浔龙河1.4万余亩原生山河资源(包括近8000亩山地，2000余亩水域，以及4800余亩建设用地)为基础，结合全球最前沿的小镇规划与本土人文风情而打造的世界级田园综合体，旨在为湖南呈现一个既生态环保又原味浓情的理想小镇。 项目依托生态农业基础，充分结合政府PPP模式，围绕现代农业、生态旅游、宜居城镇来营造乐农、慢游、宜居的生活之境，形成了以景观农业+旅游产业+生态居住为产业核心，以颐养产业、第二居所、亲子产业、文创产业、农业产业为辐射产业的整体布局规划。
建设成就：截至2016年底，全国已公布190个宜居示范小镇和575个宜居示范村庄中，湖南长沙浔龙河生态艺术小镇被纳入第四批宜居示范村庄之列，成为湖南农村“公共工程建设”与“产业发展”双轮驱动城乡一体化探索的新型城镇化建设成功案例。 案例意义：浔龙河生态城镇模式，是棕榈股份“穷山恶水如何变成青山绿水，青山绿水又如何成为金山银山”的成功范例。项目按照“政府推动和监管、企业市场运作、基层组织保障、群众参与决策”的方式，通过村民集中居住促进公共服务集中推进、环境集中保护和资本集中下乡，让城市文明与乡村文明有机融合，形成新型农村社区，既实现了当地村民就地城镇化，又打通了城市居民下乡的通道;通过土地集中流转，依托独特的交通区位、山水资源优势，发展现代农业、现代休闲旅游和小城镇商居开发建设的一、二、三产业，促进村民就地就业，进而形成农民增收、农业增效和农村发展的良好局面。 项目基础条件 1 地理区位 项目位于长沙县果园镇双河村，区位优势明显，接近长沙市三环，处在长沙县“一心三片”中经济核心区东北部，距长沙县城10分钟车程，距市区25分钟车程，距黄花国际机场25分钟车程。
厦门市同安区土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善方案 厦门市同安区人民政府 二0一七年九月
目录 一、指导思想 (1) 二、调整原则 (1) 三、主要内容 (3) 四、指标分解方案 (5) 五、永久基本农田划定与保护 (8) 六、土地利用布局优化调整 (13) 七、保障措施 (13) 八、附表 (15)
一、指导思想 全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，认真落实党中央、国务院、省政府的决策部署，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。同时基于规划中期评估和全国第二次土地调查成果，根据《国土资源部办公厅关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（国土资厅函[2016]1096号）、《福建省国土资源厅关于做好市县乡级土地利用总体规划调整完善有关工作的通知》（闽国土资文[2016]328号）、《福建省国土资源厅关于进一步加快推进土地利用总体规划调整完善有关工作的通知》（闽国土资文[2017]248号）的要求，通过对土地利用总体规划的调整，强化规划管理和用途管制，构筑生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的空间格局，促进经济持续健康发展和社会和谐稳定，维护土地利用总体规划的严肃性、权威性和可操作性。 二、调整原则 （一）总体稳定、局部微调。按照国家和省确定的土地利用总体规划调整完善工作的指导原则、规划目标和主要任务，继续实施规划确定的土地分区引导原则,保持建设用地和永久基本农田布局总体稳定，结合本区“十三五”规划部署，在“大稳定、小调整”原则指导下，合理调整耕地、永久基本农田和建设用地等主要规划指标，优化土地
广东省人民政府办公厅关于印发 《广东省“三规合一”工作指南（试行）》的通知 各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构： 《广东省“三规合一”工作指南（试行）》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行过程中遇到的问题，请径向省住房城乡建设厅反映。 广东省人民政府办公厅 2015年2月13日 广东省“三规合一”工作指南（试行） 目录 1．总则 (1) 1．1制定目的 (1) 1．2适用范围 (1) 1．3概念界定 (1) 1．4工作任务 (2) 1．5工作原则 (2) 2．“三规合一”控制线体系 (3) 2．1一级控制线体系 (3) 2．2二级控制线体系 (5) 3．“三规合一”工作流程 (5) 3．1制定工作方案 (6) 3．2收集基础资料 (6)
3．3开展部门调研 (6) 3．4比对“三规”差异 (6) 3．5衔接评估规划 (9) 3．6划定“三规合一”控制线 (10) 3．7制定实施保障措施 (10) 4．“三规合一”技术要求 (11) 4．1基础数据选取标准 (11) 4．2用地分类对照标准 (11) 4．3建设用地布局差异分析技术要求 (12) 4．4控制线划定技术要求 (14) 5．“三规合一”成果要求 (16) 5．1工作成果 (16) 5．2成果数据标准 (17) 6．“三规合一”管理建议 (18) 6．1控制线管理要求 (18) 6．2联动修改工作机制 (19) 6．3监督保障 (22) 附录 (24) 附录A“三规合一”一级控制线体系空间关系示意图 (24) 附录B“三规合一”工作流程图 (25) 附录C控制线与用地分类及规划分区对照标准 (29) 附录D法定规划与“三规合一”控制线联动修改流程图 (37) 附录E“三规合一”控制线与已有管理规则的对照 (40) 附录F城乡规划与土地利用总体规划用地分类标准差异对照 (47) 附录G数据整理与入库标准参考表格 (50) 附录H各类规划的空间管制区划与管制要求 (57) 1．总则 1．1制定目的 为贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会以及中央城镇化工作会议精神，指导全省各地级以上市开展“国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划（以下简称三规）合一”工作，促进新型城镇化健康发展，根据有关法律法规，结合我省实际情况，制定本指南。 1．2适用范围 各地级以上市开展“三规合一”工作应遵守本指南相关规定。县（市）开展“三规合一”工作，可结合实际情况，参照本指南执行。 1．3概念界定
1“三规合一”的初步分析了解 1.1“三规合一” 1.1.1国民经济与社会发展规划 国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，以国民经济、科技进步、社会发展、城乡建设为对象，体现了国家或地方方向、社会发展的主要任务以及城乡建设的各个方面所作的全面规划、部署和安排，提出政府在规划期内经济社会发展的方针政策、战略目标、主要任务、实施重点，是具有战略意义的指导性文件。 关于国民经济计划与城市规划的关系，从法定地位上讲，国民经济和社会发展规划是城市规划的上位规划，但是两者在内容上实际上是互补的，因此应该是一种相互依存、互为依据的关系。前者的国家规划色彩更强，后者在地方政府特别是城市政府中的地位正逐步提高。但是前者近年来酝酿的改革中一个最主要的方向是向空间领域倾斜，这对于城市规划而言毫无疑问是一个巨大的挑战，使得两者的主要矛盾之处不仅限于城区内短期（5年）的规划安排，而且拓展到区域层次的规划问题。 关于城市规划与土地利用总体规划的关系，在地域覆盖上，城市规划包含在土地利用总体规划之中，但在城市规划区内，后者承认前者的特殊的法定地位；在调节的内容上，城市规划包含土地利用总体规划；在法定地位上，城市规划略高于土地利用总体规
划；在实际操作中，城市规划明显逊于土地利用总体规划，后者否定了前者的特殊地位。总体讲，法律规定的城市规划与土地利用总体规划的“衔接”关系，正逐渐演变或被诠释为“服从”关系或“依据”关系。 1.2 三大规划存在不足与矛盾 虽然城乡总体规划与国民经济发展规划、土地利用规划三大规划职能明确，但由于三大规划独立编制，部门之间缺乏协调配合，导致长期以来三大战略规划存在内容不一致、相互衔接差等缺陷，不能有效起到空间统筹、优化开发和耕地保护的作用。 建设部主管的城市规划最具有技术和管理实力，但建设部属于专业管理部门，城市规划在综合作用的发挥上受到较大制约。国家发改委具有综合协调发展职能，但其空间规划技术力量与管理基础相对薄弱，行使区域规划职能力不从心，无法解决空间结构合理组织的全部问题，不能替代同层次的空间规划。国土资源部也是一个专业管理部门，空间规划的技术和管理基础相对薄弱。土地利用总体规划是以耕地保护为主要约束条件的单一目标规划体系，难以在快速工业化、城镇化进程中发挥各项用地供需之间的综合协调作用。 1.2.3 城市总体规划与土地利用规划对经济社会因素考虑不足 相对来看，城市总体规划的实施约束力相对较强，但是城市总体规划和土地利用规划均存在对区域社会经济发展条件考虑不够的硬伤。 1.3“三规合一”中需要解决的实践问题 1.3.1经济社会发展与土地开发利用相协调
湖南省市县级“多规合一”信息平台 建设指南 湖南省住房和城乡建设厅 长沙市规划信息服务中心 2018年5月 1 总则 1.1 编制目的 为全面贯彻落实党的十九大精神，深入落实中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，及中央关于空间规划改革、“多规合一”的安排部署，指导我省各市（州）、县（市）开展“多规合一”信息平台建设工作，促进空间治理体系和治理能力现代化，制定本指南。 1.2 适用范围 适用于湖南省各市（州）、县（市）“多规合一”信息平台的建设，为“多规合一”的规划编制、数据建库、成果管理、应用开发及管理运维工作提供技术指导。 2 建设要求 2.1 建设目标 近期目标是通过信息平台整合各类空间性规划和相关规划，做到“发展目标、用地指标、空间坐标”相一致，形成城乡统筹、全域覆盖、要素叠加的一本规划、一张蓝图，促进相关部门信息共享交互，实现项目协同审批，提高行政服务效能。中期通过对城市规划建设管理信息资源的全面感知、全面整合、全面协同，提高
城市管理信息化水平。远期集成大数据、云计算、移动互联、人工智能等新技术，促进智慧城市建设，提升城市治理水平。 其中，近期建设目标具体为： 全域现状数字化：摸清城乡发展现状，汇集相关部门数据，以基础地理信息为底图，叠加人口、土地、建筑、经济、社会、环境资源、城市运行等数据，制作全域数字化现状图，并建立更新机制。 空间管控精准化：统一空间参考、数据基础、差异协调规则，开展国土空间开发适宜性评价、资源环境承载能力评价，落实主体功能区战略，精确划定各类空间管制分区、控制线，优化空间格局和功能布局，加强资源要素的精准配置，提升空间治理能力。 项目审批协同化：实现信息共享、项目生成、空间协调、协同审批，各职能部门相关审批业务在线协同运行，最大程度利企便民，提高政务管理和服务水平。 实施监督动态化：辅助行政监管和社会监督，建立利用卫星遥感监测等多种手段共同监督规划实施的工作机制；基于规划核心指标，建立评估考核模型，支持开展规划实施“一年一体检、五年一评估”。 2.2 建设原则 统一标准、互联互通：建立“多规合一”数据资源、服务应用、基础环境、管理运行等标准，保障信息平台统一管理、功能交互、信息互通、动态更新。 统筹建设、共建共享：落实政务信息化工程相关规划，整合各部门相关信息系统和数据资源，建立物理分散、逻辑集中、资源共享的大数据，构建深度应用、上下联动、纵横协同的大平台。
生态环境与“多规合一” 十八大报告强调生态文明建设，提出“把生态文明建设放在更加突出的地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”的总体布局，并进一步指出要建立“最严格的环境保护制度”。建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载力为基础，以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。 “多规合一”是实现生态文明建设的平台 生态文明的建设要求区域空间规划克服传统规划偏重 于经济要素，忽略社会、环境、生态等重要因素，同时又要兼顾传统经济发展规划提出的目标、土地利用规划划定的红线、城市总体规划提出的功能、定位，这就形成了“多规合一”提出的前提。可见，“多规合一”是融合土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划的基础，是实现生态文明建设的平台。 土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划分别作为土地管理、土地使用、环境保护工作的“龙头”，而生态文明建设中的重要内容――“优化国土空间开发格局”和“加大自然生态系统和环境保护力度”使得其战略地位得到了进一步的提升。但就目前看来，土地利用规划、城市总体规划、
环境保护规划之间存在着诸多问题，诸如环境保护规划被动依据国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划等进行编制，难以从区域、流域范围，依据生态环境格局和资源环境承载力，预先确定发展的“生态红线”，使 得环境保护规划的基础指导作用难以发挥；三个规划的基础数据不一致，规划目标不协调，以及编制主管部门问缺乏有效沟通导致其间的衔接性差等。 随着国家“多规合一”试点工作的开展，将进一步提升生态文明建设在土地利用规划和城市总体规划中的地位，同时，“三界四区”、“四区”、环境功能分区分别作为土地利用规划、城市总体规划及环境保护空间管制的重要抓手，对于三个规划的编制和实施意义重大，据此，本文将对“三界四区”、“四区”、环境功能分区的空间衔接展开研究，以期扎 实推进生态文明建设，为三个规划的融合提供参考借鉴。 “三界四区”、“四区”、环境功能分区内涵 “三界四区”：是在新一轮土地利用总体规划中为加强 对城乡建设用地的空间管制而划定的，“三界”即规模边界、扩展边界和禁建边界，“四区”即允许建设区、有条件建设区、禁止建设区和限制建设区。 城市总体规划中的“四区”：是城市总体规划中为了引 导城乡空间的开发建设，根据土地利用开发的强度而划定的，分为已建区、适建区、限建区、禁建区。
关于“多规合一”规划的思路方法与技术应用 广东省城乡规划设计研究院 蔡克光 2015.04
?关于“三规合一”—多规融合的思路与方法?信息技术的应用（GIS-CAD-GPS）
“多规合一”的背景、目的与意义
（一）城乡建设与经济发展不匹配，需要”多规合一”进行统筹协调 随着经济社会的快速发展，全国各地不同程度出现城乡建设与经济 发展不匹配，资源配置效率不高等问题，主要表现在： （1）?土地城镇化?快于人口城镇化，建设用地粗放低效； （2）城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配； （3）生态环境与历史文化遗产保护不力，城乡建设缺乏特色。 中央十八大提出?五位一体?的发展思想，在我国经济进入新常态 的背景下，如何推进新型城镇化、城乡统筹及推动经济转型升级，是摆在各地方政府面前的重要课题。 全域统筹、城乡一体、多规合一的综合性规划是解决这一系列问题 的重要途径。通过对包括经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划、交通规划等规划相互衔接，实现多规合一。
（二）我国部分省市对多规合一的探索与实践1、广东 ?2008年6月，《关于争当实践科学发展观排头兵的决定》，提出?统筹规划城乡空间布局，逐步推进‘三规合一’?。 ?2010年2月，在《关于印发2010年省政府工作 要点的通知》中进一步明确?积极推进广州、河源、云浮等地‘三规合一’试点?。 ?2008年河源市启动广东省第一个地级市三规合一规划，2010年云浮也完成了三规合一规划， ?2012年广州在总结经验的基础上，启动了全市三规合一规划。云浮市 广州市 河源市
厦门市：“多规合一”工作汇报 二零一四年十月
工作概况 2014年3月，厦门市委市政府广泛借鉴先进经验， 结合市情，率全省之首，开展“多规合一”工作。成立了以王蒙徽书记为组长的工作领导小组，历时半年，协调历史积累的海量矛盾，保护生态、保障民生，划定边界，谋划完成“一张蓝图”，依托“一个平台“运行”一张表”，初步形成“一套运行机制”。
工作组织构架1、领导小组负责全市多规合一工作组织领导和统筹协调组长：市委书记副组长：市长、人大主任、政协主席、市委副书记、市委常委成员：市委副秘书长，市发改委、市规划局、市国土房产局等各局局长。2、领导小组办公室挂靠在市规划局，负责多规合一工作具体实施主任：市委常委、市政府常务副市长 副主任：市政府副秘书长、规划局局长、副局长、市发改 委主任、市国土房产局局长、市信息化局局长 3、专责小组 负责“多规合一”过程中的具体协调工作和技术工作。成 员由市发改委、市规划局、市国土局各抽调相关人员组成。 组长：规划局副局长 副组长：市发改委副主任、市国土房产局副局长、市信息 化局副局长 领导小组办公室 领导小组 专责小组技术单位
CONTENTS 一张图一 个 平 台 一 张 表 一 套 机 制 后 续 工 作0203 010405
一张图 以美丽厦门战略规划为引领，形成全市空间布局“一张蓝图”
前期准备，组织保障 制定工作方案 成立工作小组 规划梳理，摸清差异明确目标，确定方向多方参与，共同划定法定落实，动态维护发展规划 土地规划 城乡规划 梳理差异 核定需求 市级统筹林地规划 明确底线 法定规划联动修改 分区协作 部门联动 技 术 审 查 + 行 政 确 认公众参与控制线管控 控制线方案 控制线体系设置 控制线构成 划定管控边界，明确建设与保护空间 盘活存量用地，高效配置土地资源 完善民生配置，保障建设项目落地 消除规划差异，优化城乡空间布局 优化审批流程，提高政府行政效能 工作技术路线
国内城市现代有轨电车工程案例汇编 二零一八年五月
前序 现代有轨电车是采用电力驱动并在轨道上行驶的轻型轨道 交通车辆,随着以汽车为主导的交通模式所带来能源危机、环境污染、土地紧缺、交通拥堵等问题,现代有轨电车在欧洲及我国很多中小城市应运而生，作为城市新兴的一种先进的公交方式，在解决城市核心区换乘、市郊接驳、以及景区旅游观光等方面发挥了重要作用,现代有轨电车已完成了从传统到现代化的转变。 城市名片景观线 有轨电车作为“一道浪漫的移动城市”，不仅可以丰富城市旅游内涵，更可提升城市形象，传导城市文化。被世界公认的宜居城市如温哥华、墨尔本、慕尼黑等都将有轨电车作为自己的城市名片。 城市旅游黄金线 有轨电车优质、快捷、高效的运营特点，有利于将高铁车站、机场、景区、行政、商业中心等重要节点连接，形成快捷的接驳交通，提升当地群众及外来游客出行安全快捷的体验感，构建“站城一体”的交通新体系。 城市发展产业线 有轨电车由于其公共交通高度可达性，可以增加沿线人口居住密度，吸引大量客流，带动沿线的房地产业发展和物业增值，使社会投资人按照路网的整体布局做好企业及产业的规划，带动
一批有战略布点和产业转移需求的企业，推动城市产业功能的重新布局，形成新的经济长廊。 城市经济提升线 有轨电车作为地方城市交通，审批相对地铁及轻轨程序简单，申请建地铁（轻轨）的城市须满足地方财政收入100（60）亿元、GDP 1000（600）亿元和城区人口300（150）万，并需经国家发改委审批，方可实施。而有轨电车作为城市交通审批权限一般在地市级，且工程造价仅有地铁的1/5,建设周期仅有地铁的1/2，投资小，见效快。 城市安全生命线 有轨电车秉承以人为本的设计理念，采用低地板车厢，客车内没有台阶，一抬腿就能迈进车厢，尤其方便老人、儿童及有需要人士上下车。同时车内配备紧急开门装置、停车装置及呼叫装置，保证车辆安全行驶。 城市绿色环保线 现代有轨电车使用超级电容，利用停站时的30秒钟就可把 电车上的电池充满，刹车时产生的80%的动能被回收并转化成电能，能耗仅为公共汽车的1/2，小汽车的1/7，节能效果最好， 是零排放，零污染的绿色公共交通体系。 城市快捷舒适线 有轨电车半独立路权、优先信号，具有相对通行优先权，能在风，雨，雪，雾和冰霜等侵袭情况下保证正常运行，保证运营
邢台市多规合一工作中的GIS应用 “多规合一”，是指将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现一本规划、一张蓝图。 标签：多规合一；GIS；共享 政府编制的各类规划，是体现城市未来发展意图的蓝图，是城市治理体系的重要内容。但是长期以来，各地方规划编制管理体制部门分治、集权管理，国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划和生态环境保护规划，以及与其他各类基础设施规划之间存在许多不一致、不协调的现象，不利于对规划实施和发展进行合理引导。 “多规合一”对各类规划进行了有效的衔接，确保了保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致，有效配置土地资源、解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。利用信息化手段，按照“一张蓝图、一套标准、一个系统、一套制度”的目标，建立“多规合一”信息管理平台，实现各级各类空间性规划在统一数据标准、统一技术规范、统一坐标体系基础下，检测规划差异，辅助消除规划矛盾，最终形成动态更新的“一张图”。推进空间规划在编制、审查、决策、实施、监督全过程智能化服务，为建设项目一站式协同审批提供支撑。通过运用各类信息化资源，利用大数据、云计算等技术，挖掘数据价值，为规划编制提供辅助支持，为规划实施提供监测评估，为政府决策提供科学依据。 我市GIS应用在“多规合一”工作中有以下几点体现： 1、利用GIS技术编制规划一张图 GIS技术是基于计算机对空间信息进行分析和处理，把地图这种独特的视觉化效果和地理分析功能与一般的数据库操作集成在一起。可面向区域、资源、环境等规划进行管理和分析。 通过统一的数据标准，统一的坐标系，利用地理信息技术手段进行“多规融合”，能够全面整合各个部门中的各种基础数据和规划数据，保障各个部门可以共用同一套数据，为各个部门的业务决策提供统一的数据参考。 多规GIS信息平台通过数字化、图形化、集成化、结构化、服务化的管理模式，提供地图的基本操作、空间规划管理、三类空间划分、规划分析、规划调整、规划监督和资源共享等功能，保障平台中空间规划数据高度聚合、高度安全、实时同步、全面共享，消除了空间规划数据孤岛，打破各部门之间信息壁垒，实现我市的规划管控与监督，形成规划一张图，并将一张图数据共享给国土、环保、发改等部门。为多规融合的规划体系编制提供更丰富的信息参考，提高了区域空间规划体系的科学性。并能够直接分析报审项目的用地性质是否合规，以及建设范围与三线之间的关系，以此判定项目是否与道路（河道）红线、基本农田保护
“两图合一”的一张图式管理机制建设探索 ——以武汉市规划管理用图为例 潘聪，肖江 摘要：近年来“多规合一”成为规划体系改革和实践的一个重要方向和手段，但以基于编制体系的研究和技术标准、规程方面的研究居多，本文以武汉市“两图合一”一张图建设项目为例，论述了控规层面的一张图管理机制如何建立、运行并有效规范规划管理审批业务，协调城规与土规在空间上的高度融合与统一实施。 关键词：两图合一一张图管理机制 1.武汉市规划管理用图的建立 武汉市规划管理用图（简称“一张图”）自2010年正式发布以来，广泛应用于武汉市规划编制、管理等各项工作。“一张图”是以基础地理信息、规划审批信息和用地现状信息为基础，以控制性详细规划和乡（镇）级土地利用规划为核心，系统整合各层次、各专项规划成果，具备动态更新机制的信息共享技术平台，由“统一规划管理用图”和“法定规划库、专项规划库与现状信息库”构成。 建设初期，“一张图”主要由以控规为核心的各类城乡规划组成，随着应用的不断深化，服务范围的不断扩大，在“规土合一，编管合一”的新形势要求下，2011年武汉市国土资源和规划局启动了“两规融合”研究工作，将如何尽快在“一张图”平台中纳入土地利用规划信息，实现规划与土地的“两图合一”确定为“一张图”工作的首要任务。 经过系统的研究分析，最终确定“一张图”结构为：市、区、乡三级土地利用总体规划纳入法定规划库，土地储备近期规划、基本农田划定、城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡土地综合开发利用、年度土地储备供应计划和土地资产专项规划等纳入专项规划库，并最终建立了在主城区内部以中心城区（报国务院审批的控制范围）土地利用总体规划和控规导则、细则“融合”；在主城外则以乡（镇）级土地利用总体规划和组群控规导则、乡镇总规“融合”，并吸收相关土地整治专项规划内容，两者组合形成统一平台。
放管服典型材料+经验材料：“多规合一”改善营商环境 “公司从递交材料到拿营业执照，前后只用了3天时间。”不久前，厦门睿曾金融信息技术服务有限公司的叶德全在厦门自贸片区综合服务大厅领到“一照一码”营业执照后开心地说。两年前，厦门率先在全国实施涉及工商、税务、质监三大政府职能部门的“三证三号”合并为“一照一码”，从而实现“三证合一”，大大提高了行政审批效率。除了效率的提高，厦门还实现商事登记“零成本”和最低实缴资本“零首付”。 2015年以来，厦门研究借鉴营商环境评价指标和评价方法，对标世界一流经济体先进做法，突出问题导向，聚焦企业需求，推动相关审批服务事项进一步减环节、优流程、压时限、提效率，推进营商环境建设。 厦门研究分析了世界银行2015年度营商环境报告，认为世行围绕企业全生命周期构建的营商环境评价体系，可以作为推进营商环境工作的有效抓手。厦门对照世行评价体系的十大领域31项指标，明确了3个环节、9个领域、25项工作任务，形成一份可量化可考核的改革任务清单，逐项查找差距和短板，逐领域提出具体的改革目标、任务和措施，明确责任部门、时间节点和进度要求。 厦门虽然参照了世行营商指标中手续、时间、成本、文件数等评价要素，但突破了各领域的案例场景限制，全领域、全流程推进简政放权，注重营商环境工作实效。比如，世行施工许可指标是以小型通用仓库为评估案例，但厦门市任务清单中的施工许可包括了各类型建设项目，以“多规合一”平台，从项目立项到竣工验收全链条优化简化审批流程，形成了建设领域营商环境提升的具体目标任务和改进措施。 厦门之所以能做到如此，还在于厦门创新打造“多规合一”建设项目并联审批平台，形成“一张图纸、一个平台、一张表格、一套机制”的“四个一”工作机制，加强了简权放权的协同配套。 例如，建设工程领域需要涉及相关审批管理部门12个，各阶段审批事项互为前置、串联审批，审批事项多、程序烦琐的问题较集中。为此，厦门市规划委牵头市政务中心管委会、市建设局等相关部门，通过“多规合一”并联审批平台，推进多部门业务系统互联互通，实现“一张图纸管控到底、一个平台协同管理、一张表格受理审批”，打破部门间互为前置、相互制约的现象。直接带来的好处就是，财政投融资项目实现从立项到施工许可核发的申请材料由249项减少至85项，审批时限压缩近60%，社会资本投资项目审批时限压缩近40%，为全国建设项目审批流程改革提供经验蓝本。
□ 翁芳玲，赵燕菁 厦门市“三规合一”规划审批改革 [摘 要]当前，我国规划审批程序相当繁琐，存在项目落地难、城市空间无序发展，项目推动慢、部门协调成本高，审批时间 长、报建材料多等问题。基于此，厦门市从简化规划审批流程、改革规划审批内容、共享规划审批信息和联动审批部门四个方 面对规划审批进行了改革，以期构建“三规合一”项目生成平台，扩大基础信息内容，实现多部门审批信息共享，提升审批效率。 [关键词]“三规合一” ；规划审批；改革；信息共享；部门联动 [文章编号]1006-0022(2015)08-0050-04 [中图分类号]TU981 [文献标识码]B “Three Plans Integration” Based Planning Inspection And Approval Reform, Xiamen/Weng Fangling, Zhao Y anqing [Abstract] Presently urban planning inspection and approval has redundant problems in project approval, departmental coordination etc. Xiamen city simpli? es the process from procedure, content, information sharing, and departmental coordination, to establish a “three plans integration” based project approval platform. [Key words] Three plans integration, Planning inspection and approval, Reform, Information sharing, Departmental coordination 0引言 2013年被称为大数据元年。2014年厦门市正式启动“三规合一”工作，并被国家发改、国土、环保和住建四部委列为“三规合一”试点城市之一。在这样的背景下，规划部门如何利用掌握大量数据的优势，结合“三规合一”工作进行城市规划的管理改革，引导城市快速、择优发展，显得尤为重要。 厦门市规划审批改革在这样一个背景下生成、推进，通过规划部门联动各相关审批部门，进行建设项目审批的改革，并响应了大数据时代的核心—数据共享，在数据共享及技术支撑的基础上，通过多部门联动，实现了国民经济与社会发展规划、城乡规划与土地利用总体规划的统筹，以及建设项目审批流程的精简与优化，提升了报建、审批的效率。1规划审批现状与存在的问题 现有的规划审批由于存在不同规划之间“打架”、涉及部门众多及审批时限冗长等问题，导致了政府效能不高。 1.1项目落地难，城市空间无序发展 当前我国的规划从编制到项目落地，往往面临“纸上画画、墙上挂挂”的困境，导致规划编制不能引导城市发展、确保项目实施，也不能充分发挥规划部门在城市发展战略和空间统筹方面的优势，常造成建设项目分散、城市配套设施不足、用地混杂、城市发展方向不明确及规划实施进度慢等问题，进而影响到城市空间整体发展效益，无法真正体现规划的战略作用 和龙头作用。 [作者简介]翁芳玲，博士，厦门市规划委员会主任科员。 赵燕菁，博士，厦门市规划委员会主任。
厦门市促进大数据发展工作实施方案 为夯实我市大数据发展基础，以政府大数据开放开发为先导，提升政府治理水平为示范，营造适合大数据产业发展的市场环境，抢抓大数据产业发展机遇，形成大数据产业和应用特色优势，根据《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》（国发〔2015〕50号）、《福建省人民政府关于印发福建省促进大数据发展实施方案（2016—2020年）的通知》（闽政〔2016〕27 号）、工信部《大数据产业发展规划（2016-2020）》和《厦门市大数据应用与产业发展规划（2015-2020年）》，制定本工作实施方案。 一、指导思想 坚持市委、市政府主导，加强顶层设计和统筹协调，把握国家大力发展新一代信息技术产业、推进中国制造2025、促进信息消费、全面推广三网融合等战略带来的新机遇，发挥市场在资源配置中的决定性作用，以体制机制创新为动力，以政府大数据开放开发为先导，推动大数据技术与社会经济各领域应用的深度融合；以企业为主体，突破大数据关键技术研发，着力推进数据汇集和发掘，深化大数据在各行
业创新应用，重点锤炼若干优势产业环节，全面提升我市大数据产业发展水平。 二、工作目标 加快大数据部署，深化大数据应用，坚持创新驱动，坚持“资源、技术、应用、产业”四位一体、协同互动的发展模式，推进政府治理精准化、公共服务便捷化和产业发展协同化，释放大数据红利，着力将我市打造成为国家级大数据综合示范应用城市。 （一）创新应用成效明显 建立政府大数据管理应用相关制度和标准，构建大数据汇聚、共享、开放、应用体系。到2017年底，完成全市政府数据资源梳理，建成政府信息资源目录体系，建设完善大数据管理和服务平台。到2018年底，完成卫生、教育、交通、信用、环保、旅游、气象、公共安全等重点领域数据整合共享及应用示范项目建设，促进政府治理能力和公共服务水平的提升。 （二）技术产业发展领先 推动大数据与云计算、物联网、移动互联网等新一代信息技术融合发展，探索工业大数据技术产业化应用，促进传统工业转型升级和新兴产业发展。到2020年底，大数据开发利用在全市各领域中全面展开，多项大数据关键技术在国内领先，形成一批具有自主知识产权的大数据应用产品、系
奥格多规合一信息平台 奥格多规合一信息平台（APlan MPI）建设是多规合一整体工作内容之一，多规合一工作的开展离不开信息平台的支撑，信息平台既是多规合一“一张图”协调、编制、管理和更新的辅助工具，也是多规合一“一张图”运行的载体，是落实“底线控制”的重要技术手段，是实现业务联动的枢纽与支撑。奥格多规合一信息平台是奥格智慧规划系列产品之一，它以多规合一“一张图”为基础，基于“1+N”分布式架构（“1”指的是一个公共平台，“N”指的是发改、规划、国土、环保、林业等业务子系统），实现各部门规划协调、数据共享、信息联动及业务协同。为统一各地市/县区空间规划体系、优化审批流程、促进行政审批体制改革，提升城市治理能力提供系统支撑。 奥格公司于2013年成功研发国内首个“多规合一”信息平台（APlan MPI），目前该平台已在广州、厦门、珠海、云浮等城市上线应用，用户评价良好。该平台的应用主要体现在两个方面：在“多规合一”工作启动初期，编制单位可利用平台提供的差异图斑分析、会商调入调出等功能，辅助“多规合一”成果的生成与审定；在成果应用阶段，平台提供控制线检测、智能选址等功能，结合审批流程再造，可快速为建设项目精确匹配可用的指标和坐标，辅助行政审批的提速。奥格MPI，经过多个城市用户的使用之后，产品功能不断完善升级。 目前，奥格MPI功能稳定，性能良好，可快速完成部署交付用户使用，可在项目中标后30个工作日内完成平台部署。 附奥格实施项目案例，请参考： 1.广州市“三规合一”信息联动平台 广州市于2012 年开展全市“三规合一”工作，通过“三规合一”信息联动平台，实现了数据对接、信息共享及决策协同；保障了建设项目审批能够符合规划，使项目选址一目了然。平台具有以下特色： ?海量数据分析，快速发现差异 基于“多规”之间的拓扑关系，利用地理信息技术比对海量图斑，快速发现
空间规划（多规合一）数据库 一、概念内涵 数据库通俗的讲就是存储数据的仓库，那么空间规划数据库就是在计算机、服务器等硬件上存储的相关地理空间数据的总和。我们建立空间规划数据库就是为了将各类规划数据、图纸、地理信息等数据转化为计算机语言后，合理的、有顺序的存放在相关硬件介质上。就好比在仓库内分门别类的将物品存放。这样的好处是数据库调取内容方便、快捷，并且具有较高的易扩展性和独立性。空间规划数据库是后续建设空间规划信息平台的核心，因此空间规划数据库的建设是一项至关重要的工作。 空间规划信息平台的使用需要以空间规划数据库为基础，数据库是信息平台的内容支撑，信息平台的使用要以数据库的调用为前提。因此空间规划数据库的建设是搭建空间规划信息平台的一项基础性也是一项核心工作，是连接空间规划成果与信息平台的纽带。 二、提出背景 党的“十八大”提出“五位一体”总体布局，并首次将生态文明建设纳入国家总体战略。2015年9月，中共中央国务院颁发《生态文明体制改革总体方案》提出生态文明建设八项措施，其中明确提出要构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。2017年1月，中办、国办印发了《省级空间规划试点方案》，开展9个省级空间规划试点，总体要求是编制统一的省级空间规划，为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。推进空间规划，实现“多规合一”
已成为党和国家当前一项重要工作，并放在突出位置加紧安排部署并持续推进。 《省级空间规划试点方案》明确六项主要任务，其中之一是要搭建基础数据、目标指标、空间坐标、技术规范统一衔接共享的空间规划信息管理平台。《国家信息化发展战略纲要》提出要着力增强国家信息化发展能力，着力提高信息化应用水平，着力优化信息化发展环境，推进国家治理体系和治理能力现代化。《国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》要求加快推动政务信息系统整合共享，建设“大平台、大数据、大系统”。《住房城乡建设部关于城市总体规划编制试点的指导意见》提出各试点城市要在新一版城市总体规划编制时，同步完成空间规划信息平台的建设。 三、建设流程 空间规划数据库的建设包括资料收集、数据转换、数据编辑、数据质检、数据入库，如下图所示。 资料收集数据转换数据编辑数据质检数据入库各种图形、图像、文本数据，规划成果数据。 针对各部门规划数据、各种类型的数据、不同坐标系的数据，进行必要的数据转换工作，统一坐标系统并尽量保持原始数据的信息量。 对空间数据进行数据的编辑和数据属性表的录入。 针对在数据转换中出现的各种问题，如属性表字段问题，空间实体的拓扑问题，进行修改和修正。 在进行完上述工作后，把满足多规合一一张图标 准数据库的数据导入数据库。 空间规划数据库建库过程图
厦门市水系生态蓝线管理办法（试行） 第一章总则 第一条为切实加强水系保护与管理，改善生态及人居环境，确保水工程运行安全，促进经济社会可持续发展，根据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国河道管理条例》《城市蓝线管理办法》《福建省河道保护管理条例》《厦门市水利工程建设与管理若干规定》等法律、法规和规章，结合本市实际，制定本办法。 第二条本办法所称水系生态蓝线，是指厦门市行政区域范围内的水库、溪流和输水管渠等地表水体的保护和控制地域界线。 第三条水系生态蓝线实行统一管理与分级管理相结合，规划行政、水行政等相关主管部门按照部门职能分工负责蓝线的划定、管理和监督工作。 第四条任何单位和个人都有服从水系生态蓝线管理的义务，有监督水系生态蓝线管理和对违反水系生态蓝线管理行为进行检举的权利。 第二章水系生态蓝线划定
第五条水系生态蓝线规划由市水行政主管部门和规划行政主管部门联合组织编制，报市人民政府批准后实施。 第六条水系生态蓝线的划定，应当遵循以下原则： （一）控制范围界定清晰，做好与其他各类规划控制线的有效衔接； （二）统筹考虑水系的整体性、协调性、安全性和功能性，确保水工程安全，改善城乡生态和人居环境； （三）符合城市发展总体目标； （四）符合水资源综合规划要求； （五）符合有关法律、法规、规章和国家有关技术标准及规范要求。 第七条水库、溪流、输水管渠等水系，按照以下原则划定生态蓝线： （一）水库：水库生态保护蓝线范围为水库校核洪水位线外延30米确定，大坝部分为其周边外延50米确定；
（二）溪流：有堤防段的溪流，规划城市建设区按照堤防堤脚外沿线外延不少于30米确定，非规划城市建设区段按照堤防堤脚外沿线外延不少于15米确定；无堤防段的溪流，规划城市建设区按照防洪岸线外延不少于30米确定，非规划城市建设区段按照防洪岸线外延不少于15米确定； （三）输水管渠：原则上按照输水管渠的保护范围确定。 首次划定蓝线，局部与已实际用地重叠的，由水行政主管部门会同规划、土地等部门协商调整。 第八条水系生态蓝线规划报送审批前，应当征求相关部门、区级人民政府意见。 水系生态蓝线一经划定，未经批准不得随意变更或调整。因城乡规划建设发展需要调整的，应当进行科学论证，并报市水行政主管部门会同规划行政主管部门审查同意。调整后的水系生态蓝线，应当随调整后的城乡规划报市人民政府批准。 调整后的水系生态蓝线应当在报批前进行公示，但法律、法规规定不得公开的除外。 第九条在城乡控制性详细规划阶段，应当依据划定的水系生态蓝线，落实水系生态蓝线范围内的保护要求和控制指标。
厦门市简化优化审批服务流程方便群众办事创业打造一流营商环境实施方案 为进一步提高行政审批和公共服务的质量和效率，为群众提供公开公平、高效便捷的服务，更好地推动大众创业、万众创新，激发市场活力和社会创造力，打造国际一流营商环境，根据国务院办公厅《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》（国办发〔2015〕86号）、省政府《关于进一步规范行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》（闽政〔2015〕68号）以及省审改办《关于简化优化行政审批和公共服务流程的实施意见》（闽审改办〔2016〕36号）、省效能办《关于印发〈2016年深化“比服务”活动实施方案〉的通知》（闽效能办〔2016〕5号）精神，结合我市实际，制定本实施方案。 一、总体要求 全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，按照国务院和我省关于简政放权、放管结合、优化服务协同推进的部署，坚持问题导向，创新工作思路，综合施策、标本兼治、立行立改，务求在简环节、优流程、转作风、提效能、强服务方面取得突破性进展，不断提升审批服务水平和群众满意度。 ——服务便民利民。简化办事环节和手续，优化行政审批和公共服务流程，明确标准和时限，强化服务意识，丰富服务内容，拓
展服务渠道，创新服务方式，提高服务质量，让群众办事更方便、创业更顺畅。 ——办事依法依规。严格遵循法律法规，善于运用法治思维、法治方式，规范行政审批和公共服务事项办理程序，限制自由裁量权，维护群众合法权益，推进审批服务制度化、规范化。 ——信息公开透明。全面公开行政审批和公共服务事项，实现办事全过程公开透明，可追溯、可核查，切实保障群众的知情权、参与权和监督权。 ——数据开放共享。加快推进“互联网+公共服务”，运用大数据等现代信息技术，强化部门协同联动，打破信息孤岛，推动信息互联互通、开放共享，提升行政审批和公共服务整体效能。 二、工作任务 （一）规范事项管理 1.规范统一行政审批和服务事项名称。建立权责清单管理系统，推动审批服务事项“五个规范”和“四个统一”，即规范审批服务事项名称、申请材料、审批流程、办理时限、收费项目，统一审批服务事项的统计口径和目录、统一使用行政审批专用章、统一行政服务中心设置、统一行政服务中心工作规则，实现有效监管。