济南市人民政府
二○○九年七月
目录
第一章引言 1
第一节规划目的 1
第二节规划依据 1
第三节规划原则 2
第四节规划策略 3
第五节规划范围与期限 4
第二章土地利用总体规划背景 4
第一节土地利用现状 4
第二节上轮规划实施评价 5
第三节土地利用面临的机遇与挑战 5
第三章土地利用战略与目标 6
第一节土地利用战略方向7
第二节社会经济可持续发展目标9
第三节土地资源可持续利用目标11
第四章土地利用结构调整与布局优化13
第一节土地利用规模结构调整13
第二节土地利用综合分区及发展指向15 第三节土地利用功能分区及用途管制17 第五章区域土地利用调控21
第一节严格保护和合理利用农用地21 第二节节约集约利用建设用地24
第三节加强国土生态屏障用地建设29 第六章土地利用重点工程32
第一节土地整理复垦开发32
第二节重点土地保护工程35
第三节新农村建设用地保障工程36
第七章规划实施机制与保障措施38
第一节规划实施的行政措施38
第二节规划实施的法律措施38
第三节规划实施的经济措施39
第四节规划实施的技术手段39
第五节规划实施的公众参与机制41
第一章引言
第一节规划目的
以科学发展观为指导，深入贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，围绕发展省会经济、维护省城稳定、建设美丽泉城，统筹土地利用与经济社会协调发展，坚守耕地红线，保障合理用地，优化用地结构和布局，提高用地效益和水平，强化用地调控和管理，促进省会经济社会又好又快发展。
第二节规划依据
主要依据有：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）、《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资发[2009]43号）、《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）、《全国土地利用总体规划》（2006年—2020年）、《山东省土地利用总体规划》（2006年—2020年）。
第三节规划原则
一、保护优先原则
围绕保障粮食安全，严格保护耕地特别是基本农田，加大土地整理复垦开发补充耕地力度，提高粮食综合生产能力；坚持耕地占补平衡，实现耕地保护数量和质量并举。
二、节约集约原则
依据建设资源节约型社会的要求，加强政策引导，转变用地方式，严格控制新增建设用地总量，积极盘活存量，加强城镇用地整合，鼓励低效用地增容改造和深度开发。强化规划统筹，积极拓展建设用地新空间。
三、保障发展原则
围绕济南市国民经济和社会发展目标，科学安排各类用地，重点保障基础设施用地、民生民计用地、现代服务业用地，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。
四、优化结构原则
围绕促进经济发展方式转变，按照工业化、城镇化发展方向和进程，基本稳定农用地，有效控制建设用地，合理开发未利用地，优化配置各业各类用地，努力使用地结构和产业结构优化升级相协调。
五、因地制宜原则
围绕形成国土开发新格局，根据土地资源空间分布特征，遵循“宜保则保、宜耕则耕、宜建则建”的规律，加强区域土地利用调控和引导，明确区域土地利用方向，促进主体功能区的形成。
六、可持续发展原则
按照可持续发展的要求，坚持保护和改善生态环境，优先保护国土生
态屏障用地，保障土地可持续利用。
第四节规划策略
一、空间拓展
积极探索各种可拓展用地空间，缓解土地资源的压力。通过地下及地上可利用空间拓展，拓宽城市建设发展空间，提高土地的综合承载能力。
二、循环利用
强化土地用途的可更新性，加快土地使用权的流转，探索完善土地循环利用的有效措施和管理机制。
三、有效替代
以土地的“功能占补平衡”替代“数量占补平衡”，将城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，实现建设用地结构优化；建立农业生产向规模经营和农业园区集中、工业向开发区和工业集中区集中、农民居住区向城镇和农村新型社区集中的“三集中”机制。
第五节规划范围与期限
一、规划范围
济南市行政辖区内所有土地，包括历下区、市中区、槐荫区、天桥区、历城区、长清区、章丘市、平阴县、济阳县、商河县。
二、规划期限
以2006年～2020年为规划期。2005年为基期年，2010年为近期目标年，2020年为远期目标年。
第二章土地利用总体规划背景
第一节土地利用现状
根据2005年土地利用变更调查结果，济南市土地总面积799851公顷。农用地560515公顷，占全市土地总面积的70.08%。其中耕地366995公顷，主要分布在济阳、商河、平阴、章丘及历城、长清的平原地区及沿河滩地区；园地29104公顷，主要分布在历城及章丘、长清、平阴低山丘陵区；林地76182公顷，主要分布在长清、章丘和历城的山区和丘陵地区，平原地区分布较少；其他农用地88234公顷，主要分布在章丘、长清、济阳、商河等地。
建设用地138210公顷，占全市土地总面积的17.28%，其中城乡建设用地116012公顷，交通水利用地18750公顷，其他建设用地3448公顷。
其他土地101126公顷，占全市土地总面积的12.64%。
第二节上轮规划实施评价
1996年—2005年，济南市农用地产出率从1.3万元/公顷增加至2.4万元/公顷，年均递增11.00%。同时，农用地在调节区域气候，吸收有害气体，保护全市泉域环境，创造环境舒适感方面发挥着重要的生态效益。
1996年—2005年，济南市建设用地地均GDP呈逐年上升趋势，从1996年的44.4万元/公顷上升到2005年的126.2万元/公顷，年均增长率为8.12%。上一轮规划实施基本满足了经济社会发展对各类用地的需求，保障了交通、水利等基础设施建设所必要的用地需求，实现了建设用地社会效益的最大化。
同时，上一轮规划实施过程也存在不足。具体表现为，建设用地供需矛盾较突出，土地利用总体规划的法律权威性尚未得到很好的体现，生态优先的理念在上轮规划中未能充分体现。
第三节土地利用面临的机遇与挑战
一、土地利用面临的机遇
（一）在政策层面上，科学发展观的深入贯彻落实，将更加促进土地利用的规范化、科学化、制度化。党中央、国务院和各级地方党委、政府坚持以科学发展观统领土地管理工作，将其放到整个工作大局日益重要的位置加以部署，党的十七届三中全会确定了最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，这将更加有利于土地宏观调控措施的贯彻落实，有利于经济建设中粗放型、外延型的土地利用方式的加快转变，有利于市场配置土地资源基础性作用的充分发挥，从根本上促进土地利用的规范化、科学化、制度化。
（二）在实践层面上，建设现代化省会城市的资源需求，将更加拓展土地利用的深度和广度。济南市是山东省的省会城市，是半岛城市群和“济南都市圈”的核心城市，是未来环渤海地区南翼和黄河中下游地区的中心城市，要率先建设全面小康社会、率先实现基本现代化，最大程度地发挥辐射带动作用，客观上必然要求进一步拓展土地利用的深度和广度，优化土地利用结构和布局，提高土地利用效益和水平，增强土地承载能力和生态功能，为提升济南市核心竞争力奠定牢固基础。
（三）在战略层面上，统筹城乡协调发展的历史要求，将更加推动土
地管理体制机制的创新和完善。在我国改革发展的历史进程中，土地问题始终是一个带有全局性、根本性和战略性的重大问题。科学发展观提出了统筹城乡协调发展的历史性要求，土地管理将紧紧抓住这一重要机遇，积极稳妥地推进农村土地管理制度改革，逐步完善城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，大力实施城乡土地资源的深度整合和优化配置，促进和支持社会主义新农村建设。
二、土地利用面临的挑战
（一）耕地保护形势更加严峻。保持一定数量和质量的耕地是济南市实现经济社会可持续发展的根本保障和义不容辞的责任。城镇化、工业化的推进将不可避免地占用部分耕地。但是，耕地后备资源不足，分布偏远、零散，且开发利用的生态环境约束较大，制约了耕地资源补充能力，保持耕地总量动态平衡的难度进一步加大。
（二）建设用地的供需矛盾更加突出。济南市正处于城镇化、工业化快速发展阶段，到2010年和2020年，城镇化率将分别达到67%和75%，城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平；推进城乡统筹和区域一体化发展，建设社会主义新农村，还将需要一定规模的新增建设用地作为支撑。但是，可用作新增建设用地的空间十分有限，各项建设用地的供给面临前所未有的压力，保障社会经济发展用地的难度进一步加大。
（三）统筹土地利用的任务更加艰巨。经济社会的快速发展和人民日益丰富的物质生活，对交通、水利、能源、教育、居住等基础和公益设施建设需求日益增长，各行业、各区域土地利用目标日益多元化，
调整优化土地利用结构的需要日益迫切，统筹协调土地利用布局的任务日益繁重，土地供应宏观调控的难度进一步加大。
第三章土地利用战略与目标
第一节土地利用战略方向
以建设具有独特自然风貌、深厚历史文化底蕴、浓郁现代化气息、代表山东省会形象的区域中心城市为发展目标，以科学发展观统领土地利用全局，严格保护耕地、优先布设国土生态屏障用地，留置现有文化景观廊道用地，优化土地利用结构和布局，统筹城乡建设用地，构建一种和谐的、可持续的土地利用模式。
着力提升济南作为环渤海地区特大城市的综合承载能力和服务功能，按照全面建设小康社会和率先实现现代化的要求，落实国家区域土地利用总体战略，统筹各业各类用地，保障经济社会发展必需的建设用地，优先发展先进制造业和高新技术产业，提升主城区商贸服务业、发展壮大金融服务业，以用地结构优化调整促进产业结构升级和经济发展方式转变。
强化城市用地的集聚规模和效益，促进建设用地节约集约利用，努力构建以中心城市用地为重点、县（市）城用地为依托、中心镇用地为基础、主要交通用地为轴线的区域土地利用格局，形成国土开发新格局，促进城乡统筹和区域协调发展。
专栏1 济南市土地利用空间战略布局
第二节社会经济可持续发展目标
一、人口和城镇化发展目标
到2010年全市总人口达到714万，城镇人口达到478万，城市化水平达到67％左右；到2020年全市总人口达到840万，城镇人口达到630万，城市化水平达到75％左右。
二、经济发展目标
到2010年全市GDP达到3800亿元，年均增长13%，人均GDP达到60000元。地方财政一般预算收入达到230亿元，年均增长17%。社会消费品零售总额达到1800亿元，年均增长17%。固定资产投资累计完成7200亿元，年均增长18%。产业结构进一步优化，达到工业化较高级阶段，基本实现现代化。
到2020年全市GDP达到9000亿元左右，从2010年到2020年年均增长9.00％，人均GDP达到128000元，完成工业化，城市发展水平从基本现代化向全面现代化提升。
三、基础设施建设发展目标
适应济南经济和社会发展需要，构筑“便捷、安全、高效、生态、多元”的一体化城市综合交通体系。到2020年中心城公共交通出行比例达到全方式出行的45%；道路用地率达到16%，人均道路用地面积达到15.2平方米，道路网密度达到6公里/平方公里以上。2020年市域污水回用量将达到 4.2亿立方米。城市生活垃圾无害化处理率达到100%。人均城市绿地达到14平方米，绿地率达到38%。全市国内生产总值能耗降低50%以上，清洁能源占终端能源消费总量的70%以上。全市用电量约为480亿千瓦时，最大负荷为9000兆瓦，全市人均综合用电指标5700千瓦时/（人?年）。燃气用气量折合天然气9亿
立方米。
四、统筹城乡经济社会发展
到2020年，在优化济南市主城区用地格局的基础上，以城区周边中心镇委依托，统筹安排主城区和中心市镇的公共服务、基础设施建设，同时结合现代化农业和社会主义新农村建设，大力推进农村居民点改造建设，统筹城乡经济社会发展。
第三节土地资源可持续利用目标
一、耕地保有量指标
到2010年，全市耕地保有量不少于366701公顷；到2020年，全市耕地保有量不少于366295公顷。
二、基本农田保护面积指标
规划期内全市基本农田保护面积不低于320106公顷，基本农田保护率不低于87.39%。
三、建设用地指标
到2010年，全市建设用地控制规模为143912公顷，其中城乡用地控制规模为120759公顷，城镇工矿用地控制规模为59223公顷。
到2020年，全市建设用地控制规模为157389公顷，其中城乡用地控制规模为128187公顷，城镇工矿用地控制规模为69370公顷。
四、新增建设用地与补充耕地指标
2006年—2010年，全市新增建设用地总量控制在6348公顷以内，其中新增建设用地占用农用地4528公顷，占用耕地3785公顷，整理复垦开发补充耕地面积不少于3785公顷。
2006年—2020年，全市新增建设用地总量控制在21097公顷以内，其中新增建设用地占用农用地16564公顷，占用耕地14225公顷，整理复垦开发补充耕地面积不少于14225公顷。
五、土地整理复垦开发指标
2006年—2020年全市规划土地整理复垦开发面积53275公顷，增加耕地14225公顷，其中独立工矿用地复垦补充耕地860公顷，农用地整理复垦补充耕地6668公顷，农村居民点整理补充耕地2547公顷，未利用地开发补充耕地4150公顷。
近期规划（2006年—2010年）年均整理复垦开发新增耕地800公顷以上，使耕地的增减趋于平衡，土地利用率达到83％以上；远期规划（2011年—2020年）年均整理复垦开发新增耕地1000公顷以上，全市土地利用率达到86％以上；土地利用效益得到显著提高，促进土地资源集约合理利用和经济、社会的可持续发展。
六、土地集约利用指标
规划到2010年和2020年全市单位建设用地第二、三产业产值分别达到182万元/公顷、292万元/公顷。
规划到2010年，全市人均城镇工矿用地为147平方米/人，2020年为143平方米/人，其中，到2020年中心城区为95平方米/人。
到2020年，通过迁村并点，提高城镇化率，减少“两栖人口”占地等，使全市农村居民点用地面积明显减少，逐步达到国家规定的人均用地面积150平方米的标准。
七、生态建设和环境保护目标
增加生态用地，提高生态安全水平。2020年生态用地面积不小于500000公顷，生态用地占土地总面积的60%以上。全市林木覆盖率达到并稳定在36%以上，生态环境趋于优化，生态服务功能显著提高。加强山区水土流失治理，水土流失状况明显改善。在南部泉水补给区和沿河划定生态控制线，进行生态清退，保护生态环境。
第四章土地利用结构调整与布局优化
第一节土地利用规模结构调整
一、调整原则
（一）集中安排耕地与基本农田。耕地集中保护片区内优先安排耕地，协调安排农业基础设施用地，促进一般农田整理为基本农田；园林渔业用地需扩大用地规模的，应充分利用荒山、荒坡、荒水、荒滩地，原则上不得占用耕地。
（二）优先安排国土生态屏障用地。优先安排南部国土生态屏障用地，形成最基本的国土生态屏障。保护黄河泄洪通道，在保持自然地貌连续性的前提下，按最大的生态适宜度安排各类用地
（三）协调安排基本农田和基础设施用地。在避让国土生态屏障用地的前提下，协调安排基本农田和基础设施用地。基本农田与基础设施要相互协调，合理布局。
（四）优化城镇村工矿用地布局。以节约集约用地为目标，优化城镇村内部用地布局，构建功能完善、有机联系、相互协调的城乡建设用地体系。新增建设用地需避让国土生态屏障用地和基本农田保护区。（五）适度开发其他土地。在保护土地生态环境的前提下，根据可持
续发展的要求，适度开发其他土地，宜农则农，宜林则林，宜建则建。
二、总体结构调整
2005年济南市农用地、建设用地、其他土地现状比例分别为70.08%、17.28%、12.64%，根据土地利用现状和经济社会发展需求，规划到2020年三者比例分别调整为70.55%、19.67%、10.09%。
三、农用地调整
全市2005年农用地现状面积560515公顷，至2020年农用地面积约为565564公顷。2005年耕地、园地、林地、其他农用地现状面积占济南市农用地总面积的比例分别为65.47%、5.19%、13.59%、15.74%，规划到2020年分别调整为45.80%、3.68%、10.22%、11.01%。其中包括：
2005年耕地现状面积为366995公顷，规划至2020年面积达到366295公顷，规划期内减少700公顷。规划期内基本农田保护面积为320106公顷，保护率达到87.39%。
2005年园地现状面积为29104公顷，规划至2020年面积达到29460公顷。
2005年林地现状面积为76182公顷，规划至2020年面积达到81763公顷。
四、建设用地调整
全市2005年建设用地现状面积138210公顷，到2020年建设用地总面积控制在157389公顷以内，规划期内净增19179公顷。其中，2005年城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地占济南市建设用地总
面积的比例分别为83.94%、13.57%、2.49%，规划到2020年分别调整为84.76%、8.81%、6.43%。
五、其他土地调整
2005年济南市其他土地现状面积为101126公顷，规划到2020年调整为80667公顷，其中水域45362公顷，滩涂沼泽6267公顷，未利用土地104公顷，分别占其他土地总面积的56.23%、7.77%、0.13%。第二节土地利用综合分区及发展指向
依据全市自然条件、经济社会发展情况以及适宜性评价和生态敏感性评价结果，结合山东省社会经济发展空间战略规划，对济南市进行土地利用区划，将全市划分为三个土地利用综合分区，形成“一脊两翼”的空间架构：中部城镇建设区是城市空间和产业的主要发展区，以城市建设和产业发展为主导功能，形成济南发展的中“脊”，是中心城发展的主体；北部农业发展区和南部生态保护区是粮食生产和生态涵养的重要功能区，形成“两翼”。
专栏2 济南市土地利用综合分区图
第三节土地利用功能分区及用途管制
为优化城乡土地资源配置，有效保护土地资源和生态环境，实现城镇建设发展与资源、环境的统筹协调，在对市域空间进行规划引导的同时，在土地利用综合分区的基础上，将全市土地资源划分为城镇发展区、基本农田集中区、一般农田发展区、自然与历史文化遗产保护区
和生态环境安全控制区。
专栏3 济南市土地利用功能分区图
依托土地利用功能分区，依据济南市区域发展指向及经济社会发展需求，结合自然、生态条件、土地利用现状格局、社会经济发展状况及行政区划等因素，制定区域土地利用用途管制政策，保障社会、经济与环境的和谐发展。
一、城镇发展区
城镇发展区主要包括中心城区、各县级中心城区、省级及以上开发区，土地总面积为216878公顷。城镇发展区是以城镇功能为主导用途的区域，也是市域非农产业和人口集聚的区域，应严格控制用地规模，高效集约利用土地资源，根据资源条件和环境容量，科学合理地确定开发模式和开发强度。本区重点以章丘市作为城镇“东拓”的主要承接地。坚定“工业立市”的发展模式，逐步搬迁市区内污染工业并安排在产业集中发展区，繁荣第三产业，提高本区的宜居程度。对本区内的农用地，在批准改变用途以前，应严格按原用途使用；禁止建设占用规划确定的基本农田、永久性绿地和菜地。
由于本区内泉水较多，对于涉及地下水水源涵养保护区内及泉域地下水重点渗漏区的城市建设活动，应进行科学分析论证，予以重点控制。
二、基本农田集中区
基本农田集中区主要分布在308国道、济青高速以北，长清区和平阴县也有分布，土地总面积为231792公顷。该区为基本农田分布集中
度较高、优质基本农田占比例较大，需要重点保护和进行基本农田建设的区域，应对区内各类开发建设活动进行严格限制，不宜安排城镇开发建设项目，确有必要开发建设的项目应符合城镇建设整体和全局发展要求，并应严格控制项目的性质、规模和开发强度，适度进行开发建设。对该区内的基本农田保护区，严禁进行村镇建设、采矿、挖土挖沙等一切非农活动。要有计划地进行土地整理、复垦和开发，扩大耕地的有效面积，提高土地资源的利用率和产出率；通过土地整理将零星分布的农村居民集中，控制农村建设用地的规模。
三、一般农田发展区
一般农田发展区主要分布在济南市南部的长清区和平阴县，土地总面积87044公顷。该区是以发展种植农业和林业为主的区域。鼓励各种农业设施的建设，促进各类中、低产田及其他一般农田向基本农田转化。重要生态廊道内鼓励进行生态建设和农业生产活动，保留原有自然地貌形态，如农田、林地、菜地等，加强植树绿化，调节气候，改善生态环境。
四、自然与历史文化遗产保护区
自然与历史文化遗产保护区主要包括现有的自然保护区核心区、森林公园及地质公园，土地总面积为90143公顷。该区以资源环境保护为主，核心区内除必须的管护设施外，不得增设其他任何工程设施。积极开发旅游资源，利用商河县的温泉资源优势，发展度假休闲、商务会议等产业。
五、生态环境安全控制区
生态环境安全控制区主要分布在黄河、小清河、徒骇河沿岸2公里缓冲区、南部水源涵养区及地表水源保护区内，土地总面积为173994公顷。该区以生态服务为主导功能，以保证区域生态安全为前提，加强生态林建设和湿地保育，通过退耕还林、荒山绿化、小流域治理、生态廊道建设，改善生态环境质量，提高水资源涵养能力。
第五章区域土地利用调控
第一节严格保护和合理利用农用地
一、严格控制耕地流失
（一）严格控制非农建设占用耕地。加强对各类非农建设占用耕地的控制和引导。建设项目选址加强用地评价和多方案比较论证，尽量少占或不占耕地。
（二）合理引导农业用地结构调整。因地制宜调整农业用地结构。严格落实国家生态退耕政策，凡不符合国家生态退耕规划和政策、未纳入生态退耕计划自行退耕的，限期恢复耕作条件或补充数量质量相当的耕地。要通过经济补偿机制、市场手段引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行。
（三）加大灾毁耕地防治和复耕力度。开展耕地抗灾能力建设，降低自然灾害对耕地的危害程度，减少自然灾害损毁耕地数量。加强耕地灾毁情况的监测，对灾毁耕地及时复耕。
二、加强基本农田建设与保护
（一）科学划定基本农田集中区。按照土地利用总体规划确定的保护目标，依据基本农田划定的有关规定和标准，参照农用地分等定级成
果，划定基本农田保护集中区。根据“多方协调、因地制宜、统筹兼顾、合理布局”的原则划定基本农田，优先将优质耕地和整治后的优质园地、养殖水面划入基本农田保护区。按照“定量到村、定位到块、定责到人”的要求，设立标志，登记造册，建立档案，落实责任。规划批准后三个月内必须完成基本农田划区定界工作。
（二）实行基本农田先补后占。实行先补后占，超指标划定质量相当的基本农田，作为未来国家、省级重点基础设施项目占用基本农田的预先补划。规划实施时，凡符合条件的重点基础设施项目占用基本农田，不需补划基本农田和进行听证，直至预先多划定的基本农田指标用完为止。
依照法律规定，能源、交通、水利等基础设施项目因选址特殊，确需占用基本农田的，按照“占一补一”的原则，补划数量质量相当的基本农田，并报国务院审批。严禁以退耕还林为名，将平原地区耕作条件良好的基本农田纳入退耕范围；禁止以农业结构调整为名在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；禁止占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。
坚持在保护中建设、以建设促保护的基本农田建设与保护思路。建立基本农田保护区建设的财政补贴制度，提高农户保护基本农田的主动性和积极性。通过有效的行政管理和经济调控手段，提高建设占用基本农田的门槛。推进基本农田保护示范区和高产农田建设，提高基本农田的质量。
（三）基本农田示范区建设。积极推进基本农田示范区建设，规划期
内全市实现“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”的目标，进一步提升基本农田质量。
三、加大土地整理复垦开发力度
（一）大力开展土地整理。大力开展田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产生活条件，增加有效耕地面积，提高耕地质量。积极支持生态脆弱区耕地整理，大力推进济南市粮食主产区、基本农田保护区等土地整理重大工程的实施。
（二）积极推行建设用地复垦。按照统筹规划、突出重点、用地适宜、经济合理、技术可行的要求，立足优先农业利用、鼓励多用途使用和改善生态环境，加快闭坑矿山、采煤塌陷、挖损压占等废弃土地的复垦。
（三）稳步提高耕地质量。制定土地开发整理工程建设标准和补充耕地数量、质量等级折算的具体方法，确保补充耕地的数量和质量。鼓励将建设占用的耕地的耕作层剥离，在符合水土保持要求的前提下，用于新开垦耕地和基本农田建设。建立耕地质量监测体系，实施沃土工程、测土配方施肥、土壤有机质提升、农田节水等重大工程，培肥耕地地力。
四、统筹利用园地与林地
（一）加强园地管理，提高园地利用效益。根据济南市土壤与气候条件，适度扩大园地面积，加强对中低产园地的改造和管理，稳步提高园地单产和效益。
（二）严格保护林地，不断扩大林地面积。加强林地征占用管理，禁
济南市土地利用变迁及其驱动机制分析 摘要：遥感技术与地理信息系统技术的发展, 为研究全球变化和可持续发展提供了信息源和技术手段。而土地利用作为地球表层系统最突出的景观标志,其变化是近年来全球变化研究的重要领域。本文以济南市为例对土地利用时空变化进行监测与分析, 研究结果表明，济南市研究时间段内城市建设用地迅速增加，而城市绿地和农业用地明显减少；济南整体景观格局的破碎度加大。在未来的几十年里，济南市建设用地面积呈增加的趋势，绿地和农业用地持续减少．研究结果将为城市土地利用的规划和城市自然景观的管理与保护提供参考和依据。 关键词：济南市；研究方法；土地利用变迁；驱动机制 1 引言 快速城市化是改革开放以来中国经济和社会发展的一个重要特征。随着城市化进程的加快,城市用地明显向外扩张,城市建成区面积不断增大,对周边的耕地、农村居民点和工矿、交通等其他建设用地等不断造成侵占。这种扩张不仅影响着城市自身的发展,还对城市所在的区域生态环境有着深刻的影响,因此,城市用地扩展是目前地理学、环境学和遥感应用等研究的热点问题之一。 我国对城市土地利用扩展规律的研究较为薄弱和零散,是伴随着改革开放以来城市土地有偿使用制度的实行、房地产业的迅猛发展和城市用地快速扩展逐渐暴露出土地、环境等各种问题后才开始活跃起来。应用遥感技术进行土地利用动态监测在我国已有近20年的历史，动态监测的目的有两个：一是利用遥感影像监测土地利用的动态变化情况；另一个是利用监测数据对影响土地利用变化的因素及其变化过程、变化趋势进行分析。土地利用的变化研究对环境监测、生态环境保护以及区域土地可持续利用具有重要意义。 改革开放以来,济南市的经济建设和社会发展取得了巨大进步,城市化进程不断加快,城区扩展速度较快。近年来关于济南市的土地利用研究工作取得了一些成果。然而,利用多源遥感数据,对改革开放以来济南市建成区扩展及其影响还没有进行过多时相、长时间序列的系统性地研究。遥感影像可以宏观、快速地提取地物信息,应用不同时期的遥感数据监测城市的扩展过程是遥感技术的优势所在。本文采用遥感影像对济南市近期土地利用状况进行研究,揭示济南市建成区扩展规律,为今后的发展规划提供依据。 2 研究区概况
土地利用总体规划评估修改指导意见 二〇一二年九月
目录 一、指导思想 (1) 二、土地利用总体规划实施评估 (1) （一）评估目的 (2) （二）评估方式 (2) （三）评估层级和工作组织 (2) （四）评估原则 (3) （五）评估程序 (4) （六）基础资料收集 (5) （七）规划评估主要内容 (5) 三、土地利用总体规划修改 (10) （一）规划修改适用情形 (10) （二）规划修改层级、时限和工作组织 (11) （三）规划修改原则 (12) （四）规划修改程序 (13) （五）规划修改的控制性要求 (14) 四、土地利用总体规划评估修改成果要求 (15) （一）规划评估成果 (15) （二）规划修改成果 (16) 五、土地利用总体规划评估修改成果审批 (18) （一）土地利用总体规划评估成果审批 (18)
（二）土地利用总体规划修改成果审批 (18) 附录1 规划评估工作程序 (19) 附录2 土地利用总体规划实施情况定量评价计算方法. 20附录3 土地利用总体规划评估成果表格示例 (27) 附录4 土地利用总体规划修改成果表格示例 (36)
土地利用总体规划评估修改指导意见 目前，全国省、市、县、乡新一轮土地利用总体规划（以下简称规划）基本编制完成，进入全面实施阶段。为建立健全规划评估制度，严格规范规划修改，充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用，保障和促进科学发展，特制定土地利用总体规划评估修改指导意见。 一、指导思想 土地利用总体规划评估修改工作以科学发展观为统领，围绕保护资源和保障发展目标，坚持实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，强化土地用途管制，促进节约集约用地，有效参与宏观调控，提高土地规划的科学性和权威性，使土地利用总体规划能够应对经济社会客观发展的要求，促进经济社会全面协调可持续发展。 二、土地利用总体规划实施评估 土地利用总体规划实施评估（以下简称“规划评估”）是指在规划实施期间，以规划目标为依据，按照有关评价方法和要求，针对规划编制、审批和实施等情形进行定期跟踪、监测，分析规划对经济、社会与环境等方面发展变化产生的影响、规划实施取得的成效以及存在的问题，评估规划的合理性与现势性，就促进规划有效实施提出评估意见和解决方
国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知 国土资发…2012?2号 各省、自治区、直辖市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，各派驻地方的国家土地督察局，部有关直属单位，部机关各司局： 国务院批准《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》（以下简称《纲要》）以来，各省（区、市）根据《纲要》确定的各项土地利用目标和要求，积极推进地方各级土地利用总体规划修编和审批工作。目前，地方各级土地利用总体规划修编工作已基本完成，大部分规划已批准实施。从2012年4月1日起，土地管理各项相关工作以经批准的新一轮土地利用总体规划和数据库为依据。为严格实施土地利用总体规划，充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用，落实最严格的土地管理制度，保障和促进科学发展，现就有关事项通知如下： 一、充分认识严格实施土地利用总体规划的重要意义 土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制的重要依据，事关国家和人民长远利益。各级国土资源主管部门要充分认识土地利用总体规划在土地管理工作中的基础地位和引领作用，切实做好土地利用总体规划实施管理工作，不断提高土地资源对经济
社会全面协调可持续发展的保障能力。 土地利用总体规划一经批准，具有法定效力，任何单位和个人不得违反。各级国土资源主管部门要严格依据土地利用总体规划，从严审查各地区、各部门、各行业编制的城乡建设、区域发展、产业布局、基础设施建设、生态环境建设等相关规划，不得以任何名义改变土地利用总体规划确定的用地规模、结构和布局安排，确保各类规划在土地利用上与土地利用总体规划相衔接。凡不符合土地利用总体规划的，必须及时调整和修改，核减用地规模，调整用地布局，强化土地利用总体规划对土地利用的整体管控作用。 二、严格依据规划划定和保护基本农田 （一）及时划定基本农田。各地要严格按照土地利用总体规划确定的基本农田保护目标、保护区布局及管制规则，在土地利用总体规划批准之后3个月内完成基本农田划定工作。基本农田划定后，实行永久保护，任何单位和个人未经批准不得改变或者占用。 （二）完善基本农田保护区管理。列入县、乡级土地利用总体规划设定的交通廊道内，或已列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在不突破多划基本农田面积额度的前提下，占用基本农田保护区中规划多划的基本农田时，按一般耕地办理建设用地审批手续，不需另外补划基本农田，但用地单位必须落实补充耕地任务，按
城市规划与土地利用总体规划的关系
城市规划与土地利用总体规划的关系： 相同之处：1、都有相关的法律依据，土地利用总体规划依据的是《土地管理法》城市规划依据的是《城乡规划法》 2、组织领导，都由各级人民政府负责组织 3、规划审批，都是分级审批 4、两规关系的法律规定，两规法律均规定 规划的不同之处： 1、规划的范围不同《土地管理法》第四条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。说明土地利用总体规划范围是相应行政级别辖区内全部土地资源，是从整体上把握区域内全部土地资源的合理利用、开发和整治。《城乡规划法》第三条规定，城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市 总体规划中划定。 2、关于规划思路。两规的规划思路是不同的，这两规之间重要的相异之处。《土地管理法》第十八条明确规定，下级土地利用总体规划应当依
土地利用总体规划和城乡总体规划（以下简称“两规”）同为指导地区经济发展的重要空间性规划，两规的充分衔接对城乡建设顺利进行和可持续发展都有巨大的促进作用。然而在两规的编制过程中，由于出发点、规划对象、范围等方面存在不同，导致两规无法充分衔接，如城镇用地规模和布局难以协调一致、城镇形态难以保持一致及基础设施规划布局不同等。两规内容的不一致使部分建设项目无法同时符合两个规划，从而不能实现用地。这样不仅降低了土地利用效率、浪费了两规的建设用地指标，而且让土地使用者无所适从，损害了政府职能部门的公信力。两规不能充分衔接与目前规划编制实施的制度方法有很大关系，系统地分析两规编制中存在的问题，并从制度的角度研究解决方案，是促使两规协调的关键。 一、两规协调的基础 土地利用总体规划和城乡总体规划都是地方政
土地利用总体规划调整完善工作方案 土地规划调整完善工作方案 一、规划调整完善工作的主要任务 （一）合理调整规划目标和主要控制指标 严格根据上级下达的控制指标，依据土地利用总体规划中期评估成果和全国第二次土地调查成果，合理调整各乡（镇、街道）土地利用总体规划目标和控制指标。其中耕地保有量和基本农田控制指标原则上在原分解下达任务的基础上，根据规划实施情况、异地调剂情况以及上级调整情况进行调整。对矛盾较为突出的城乡建设用地坚持眼光向内，积极盘活现有的存量，努力推进实施城乡建设用地增减挂钩政策，探索规划建设用地空间管控新办法。新增建设用地规模坚持剩余规模进行统筹，通过建立规划实施年度调节机制，在城乡建设用地扩展边界内根据区域内低效用地再开发利用、闲置土地开发利用、批而未供土地利用、盘活存量用地等节约集约用地状况，按年度追加予以落实，用有限的增量撬动存量的方法促进全省土地节约集约利用。 （二）严格划定“三条红线” 按照国家新型城镇化发展要求，依据第二次全国土地调查成果，合理划定“城市开发边界”、“永久基本农田红线”和“生态保护红线”，进一步落实建设用地空间管制和用途管制制度。“三条红线”相辅相成，划定工作应在规划调整完善中统筹安排，以规划调整完善工作为基础，加强部门间沟通协调，形成合力，引导形成合理的国土空间开发格局。 永久基本农田的划定要遵循耕地保护优先、数量质量并重的原则，将通过标准农田建设、高标准基本农田建设、粮食生产功能区建设、农田水利标准化建设、农业综合开发等工作建成的优质耕地优先划为永久基本农田，其中将集中连片、设施完善、质量优良、土壤清洁、适合规模经营和现代化耕作方式的平原优质耕地划为永久基本农田示范区。同时，将劣质耕地和不符合要求的其它土地划出永久基本农田，稳妥有序地优化永久基本农田结构和布局。 生态保护红线划定要在现有规划的禁止建设区基础上，将自然保护区核心区、风景名胜核心区、水源地一级保护区、森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地等，划入生态保护红线。 城镇建设用地扩展边界（即城市开发边界）划定应以现行土地利用总体规划的允许建设区和有条件建设区为基础，与城市规划充分协调，避让基本农田和生态保护红线、蓄滞洪区、地质灾害区，通过“摸家底、定底线、定规模、定形态”等步骤，充分利用线型基础设施和自然地物边界综合确定。农村建设用地扩展边界划定应与新农村建设规划、农村土地整治规划相衔8 / - 1 - 土地利用总体规划调整完善工作方案 接，对中心村、保留村边界划定要充分征求当地群众意见。 （三）严格更新规划数据库
土地利用总体规划的编制程序 编制土地利用总体规划的程序主要分为以下四个阶段： （1）准备工作阶段 准备工作包括成立规划领导小组和规划办公室，拟定规划工作方案和工作计划，并报同级人民政府批准，落实规划经费和人员，广泛收集已有的现状和规划资料等，具体包括： 1）组织准备 因为土地利用总体规划是一项综合协调工作，涉及到许多部门，所以土地总体规划应由当地政府来领导，成立由主管县长任组长，有关部门领导为成员的总体规划领导小组，办公室设在土地管理部门，负责日常工作。规划办公室是具体编制规划的工作班子，应包括主要学科的科技人员，但更重要的是有适合做综合工作的专家。 2）思想准备 思想动员是一项重要的准备工作，因为目前规划无用论的思想还相当普遍。思想动员首先要说明规划的意义、目的和作用。 3）业务准备 包括编制和批准规划任务书（或工作方案）、业务培训、制定切实可行的工作计划、落实经费等。 ①规划任务书：要求明确规划的范围、时间期限、指导思想、目的、参与规划的部门、成果要求以及方法步骤、领导机构和工作班子等。 ②工作计划：要求在明确土地利用总体规划任务的基础上制定，
内容包括：详细列出需搜集的各种信息资料及来源，明确每一步骤的具体任务和方法，进行人员分工和业务培训，明确物资设备供应，作出费用预算，确定时间进度表，制定必要的规章制度等。 （2）调查研究阶段 收集、整理和分析有关自然资料、土地资源、土地利用和社会经济等方面的数据、图件、文件等资料。已有资料的不足部分或不准确部分，应进行必要的补查和核实。设置专题开展研究。通过上述工作，要对全区域土地利用状况、土地资源的优势和潜力，以及今后各项事业的土地需求量作出准确的预测，找出土地利用中存在的主要问题和应采取的方针与对策，编写《问题报告书》，为编制规划提供可靠依据。资料的质量对分析研究的结论是否准确有决定性的影响、因此，要通过资料的整理和对比，选择其中可靠程度高者加以应用。 1）确定土地利用问题 重点开展如下几方面研究 ①土地利用现状分析。了解土地利用的演变及其规律，目前土地利用的状况及存在问题。 ②土地利用潜力研究。包括土地资源的自然适宜性，待开发土地的潜力，以及不同投入水乎下土地资源的生产潜力和人口承裁潜力。 ③各部门用地需要量预测。根据规划期间人口增长和社会经济发展趋势，预测各部门用地的需求量。 根据以上三方面调查研究，同社会经济发展目标相对照，可以提出当前存在的和规划期间可能发生的各种土地利用问题。从而确定土
南京市秦淮区光华路街道土地利用总体规划（2006—2020年）调整方案 南京市秦淮区光华路街道办事处 二O一七年一月
目录 第一章总则 (1) 第二章土地利用现状 (4) 第三章土地利用总体规划指标调整 (5) 第四章土地利用结构与布局调整 (6) 第一节土地利用结构调整 (6) 第二节土地利用布局优化 (7) 第五章土地用途分区 (8) 第六章建设用地空间管制分区 (10) 第七章重点建设项目 (11) 第八章规划实施保障措施 (11) 第一节行政措施 (12) 第二节经济措施 (12) 第三节经济措施 (13) 第四节社会措施 (13) 第九章附则 (15) 附表 (16)
第一章总则 1、规划目的 为贯彻党中央、国务院对国土资源工作提出的新要求，进一步统筹区域土地利用结构和布局，促进新型城镇化和生态文明建设，加强耕地和基本农田保护，促进土地节约集约利用水平明显提高，保障土地资源的可持续利用，依据国家、江苏省有关法律法规和方针政策，编制《南京市秦淮区光华路街道土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》。 2、指导思想 全面贯彻党的十八大以来中央的系列要求和省委、省政府的决策部署，落实五大发展理念，坚持“保护资源、节约集约、维护权益、创新改革”的工作要求，按照“保护为先、优化为本、调控为要”的原则，以资源环境承载力评价为前提，以节约集约用地为核心，严控建设用地总量和强度，统筹安排各类用地，强化土地利用空间管制，提高土地资源配置效率，为实现全面跨越发展提供土地资源保障。 3、基本原则 1、保护优先、统筹兼顾。坚持耕地数量、质量、生态三位一体保护，优先划定永久基本农田和生态保护红线。统筹安排生产、生活、生态空间，引导形成合理的国土空间开发格局。 2、总量控制、布局优化。综合资源环境承载力评价，确定建设用地规模，优化城乡建设用地结构和布局，形成功能清晰、协调有序
济南市控制性规划编制技术导则 第一章 总则 第一条为促进济南市经济社会的发展，指导城市建设，满足城市规划管理要求，规范城市控制性规划编制，根据《中华人民共和国城市规划法》、《城市规划编制办法》、《山东省城市控制性详细规划编制技术规定》和《济南市城市规划管理办法》等相关法律、法规和技术规定，结合济南市实际，制定本导则。 第二条本导则适用于济南市城市规划区内需编制控制性规划的地区。 第三条编制控制性规划应落实城市总体规划和各专项规划，强调总体控制、分层控制和重点控制，强化规划控制与规划管理的衔接，突出实用性、针对性、时效性和可操作性。 控制性规划编制的技术思路可概括为“二个结合、二个核心、三个层次、一张蓝图”。 “二个结合”指将分区规划、控制性详细规划及专项规划有机结合，将刚性控制和弹性引导有机结合。 “二个核心”指规划控制的两个核心内容，即“六线”控制和土地使用控制。 “三个层次”指三个编制管理层次，即按照片区-街坊-地块”三级管理单元分别进行规划控制和引导。 “一张蓝图”指整合控制性规划内容，形成操作性强的控制性规划管理应用系统，纳入济南市城市规划管理“一张蓝图”信息系统。 第四条编制控制性规划，应由市政府统一领导，区政府(高新区管委会)和城市规划主管部门具体负责相关片区编制组织工作，委托具备相应资质的规划设计单位承担规划编制工作。为提高规划设计质量和可操作性，规划编制过程中应邀请专家参与讨论审查，还应采取公示、征询等方式广泛吸纳公众参与。 第五条编制控制性规划，应符合国家和省有关标准、规范的要求，并符合济南市相关技术规定的要求。
第六条编制控制性规划，应与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划以及其他相关法定规划相协调。 第七条济南市控制性规划成果应与规划管理信息系统相衔接，规划编制成果数据应符合济南市控制性规划计算机辅助制图规范及成果数据标准》的要求。 第二章 片区规划内容和深度要求 第八条片区规划的主要任务是具体落实和深化城市总体规划，在对片区土地使用、人口分布、公共设施和城市基础设施配置、“六线”规划、生态环境与城市景观控制等内容进行专项研究和系统规划的基础上，确定片区发展规模、功能分区、空间布局、土地使用、景观环境和城市设施，保障城市健康发展，指导街坊和地块规划。 第九条土地使用规划：依据城市总体规划和相关专项规划，按照《济南市控制性规划编制城市用地分类和代码》划分至中类进行土地使用规划，合理确定规划范围内各类城市建设用地的布局、面积与界限；对于水域、耕地、郊野公园、村镇建设用地等非城市建设用地，划定适宜建设、限制建设、禁止建设等规划控制区，提出相应空间管制措施和要求。 第十条“六线”规划：“六线”包括道路红线、城市绿线、城市紫线、城市蓝线、城市黄线、城市橙线，其规划内容应在总体规划和已有定线的基础上，进行“六线”系统规划，确定线位、规模及相关规划控制要求。 “六线”规划具体内容和深度应遵循《济南市“六线”规划标定技术要求》和《济南市“六线”规划标定工作规则》。 第十一条公共设施规划：应在进行专项研究和系统规划基础上，按照市级、地区级、居住区级三个级别，确定各类公共设施的规划原则、分布位置、用地界线、使用性质、设施规模、服务范围及其它规划控制要求。 第十二条道路交通规划：应在进行专项研究和系统规划基础上，深化道路网规划，明确各级道路和城市轨道线路的走向，确定道路断面、主要交叉口型式与控制标高；确定公共交通枢纽站、首末站、停车场、保养场的位置和用地规模，确定公共停车场及交通管理设施的建设规模和布局要求；确定各级铁路、公路、运输管道等的位置、
《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020 年）》 目录 .、八、- 刖言 第一章土地利用面临的形势 第一节土地利用现状 第二节机遇与挑战 第二章指导原则与目标任务 第一节指导原则 第二节规划目标 第三节主要任务 第三章保护和合理利用农用地 第一节严格控制耕地流失第二节加大补充 耕地力度第三节加强基本农田保护第四节 强化耕地质量建设第五节统筹安排其他农 用地第四章节约集约利用建设用地第一 节严格控制建设用地规模第二节优化配置 城镇工矿用地 第三节整合规范农村建设用地
第四节保障必要基础设施用地 第五节加强建设用地空间管制 第五章协调土地利用与生态建设 第一节加强基础性生态用地保护 第二节加大土地生态环境整治力度 第三节因地制宜改善土地牛态环境 第7V章统筹区域土地利用 第一节明确区域土地利用方向 第二节实施差别化的区域土地利用政策 第三节加强省级土地利用调控 第七章规划实施保障措施 第一节加强规划对土地利用的整体控制 第二节健全规划实施管理制度 第三节兀善规划实施的利益调T机制 第四节加强规划实施的基础建设 第五节推进规划民主决策 附表 耕地保有量、基本农田保护面积指标1 : 附表 建设用地指标 2 : 附表 园地指标 3 : 附表 林地指标 4 : 附表 牧草地指标 5 : 附表6:近期新增建设用地及补充耕地指标 ■、八、- 刖百
为了深入贯彻科学发展观，切实落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕 地的基本国策，更好地统筹土地资源的开发、利用和保护，促进国民经济又好又快发展，依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策，在《全国土地利用总体规划纲要（1 997 — 20 10年）》基础上，制定《全国土地利用总体规划纲要（2 0 0 6 — 2 0 2 0年）》（以下简称《纲要》）。 《纲要》主要阐明规划期内国家土地利用战略，明确政府土地利用管理的主要目标、任务和政策，引导全社会保护和合理利用土地资源，是实行最严格土地管理制度的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设和各项建设的重要依据。 《纲要》以2 0 0 5年为基期，以2 0 2 0年为规划期末年。《纲要》的规划范围未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省。 第一章土地利用面临的形势 第一节土地利用现状 根据全国土地利用变更调查，到2 0 0 5年底，全国农用地面积为6 5 7 0 4.74万公顷（9 8 5 5 7 1万亩），建设用地面积为3 1 9 2.2 4万公顷 （ 4 7 8 8 4万亩），其他为未利用地。在农用地中，耕地面积为1 2 2 0 8. 2 7万公顷（1 8 3 1 2 4万亩），园地面积为1 15 4. 9万公顷（1 7 3 2 3 万亩），林地面积为2 3 5 7 4.1 1万公顷（3 5 3 6 1 2万亩），牧草地面积为2 6 2 1 4.3 8万公顷（3 9 3 2 1 6万亩），其他农用地面积为255 3.0 9万公顷（3 8 2 9 6万亩）。在建设用地中，居民点及工矿用地面积为 2 6 0 1.5 1万公顷（3 9 0 2 3万亩），交通运输用地面积为2 3 0.8 5 万公顷（3 4 6 3万亩），水利设施用地面积为3 5 9.8 7万公顷（5 3 9 8 万亩）。 党中央、国务院高度重视土地利用和管理。自《全国土地利用总体规划纲要 （ 1 9 9 7 — 2 0 10年）》批准实施以来，通过制定和实施一系列加强土地宏观调控和管理的政策措施，土地用途管制制度逐步得到落实，控制和引导土地利用的成效日益显现： ——农用地特别是耕地保护得到强化，非农建设占用耕地规模逐步下降。1 9 9 7 — 2 0 0 5年，全国非农建设年均占用耕地2 0. 3 5万公顷（ 3 0 5万亩），与1 9 9 1 — 1 9 9 6年年均占用2 9.3 7万公顷（441万亩）相比降低了3 1%。 ——建设用地节约集约利用水平逐步提高，保障了经济社会各项事业发展的必要用地。2 0 0 5年与1 9 9 6年相比，单位建设用地二、三产业产值从1 9.63万元/公顷（1.31万元/亩）增加到50万元/公顷（3.33万元/亩），增长了 1.5倍。 土地整理复垦开发力度加大，总体上实现了建设占用耕地的占补平衡
济南市控制性规划编制 技术导则 （试用稿） 济南市控制性规划编制工作委员会办公室 2006年5月
第一章总则 第一条为促进济南市经济社会的发展，指导城市建设，满足城市规划管理要求，规范城市控制性规划编制，根据《中华人民共和国城市规划法》、《城市规划编制办法》、《山东省城市控制性详细规划编制技术规定》和《济南市城市规划管理办法》等相关法律、法规和技术规定，结合济南市实际，制定本导则。 第二条本导则适用于济南市城市规划区内需编制控制性规划的地区。 第三条编制控制性规划应落实城市总体规划和各专项规划，强调总体控制、分层控制和重点控制，强化规划控制与规划管理的衔接，突出实用性、针对性、时效性和可操作性。 控制性规划编制的技术思路可概括为“一张蓝图、两个结合、三个层次、四个重点”。 “一张蓝图”指整合控制性规划内容，形成集各类规划管理要素于一体、能够有效指导城市建设、操作性强的规划管理信息系统。 “两个结合”指将分区规划、控制性规划及专项规划有机结合，将刚性控制和弹性引导有机结合。 “三个层次”指三个编制管理层次，即按照“片区－街坊－地块”三级管理单元分别进行规划控制和引导。 “四个重点”指规划控制的四方面重点内容，即市政基础设施与公益性公共设施、“六线”规划与定线、城市环境与城市设计、规划强制指标与建设管理规定。 第四条编制控制性规划，应由市政府统一领导，区政府（高新区）和城市规划主管部门具体负责相关片区编制组织工作，委托具备相应资质的规划设计单位承担规划编制工作。为提高规划设计质量和可操作性，规划编制过程中应邀请专家参与讨论审查，还应采取公示、征询等方式广泛吸纳公众参与。 第五条编制控制性规划，应符合国家和省有关标准、规范的要求，并符合济南市相关技术规定的要求。 第六条编制控制性规划，应与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划以及其他相关法定规划相协调。
全国土地利用总体规划纲要 （2006～2020年）调整方案 为更好地保障“十三五”时期经济社会发展，确保我国实有耕地数量稳定、质量不下降，提高土地利用节约集约水平，维护土地利用总体规划的严肃性、权威性和可操作性，根据第二次全国土地调查（以下简称二次调查）成果，经国务院同意，对《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》（以下简称《纲要》）进行调整完善。 一、指导思想 全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，通过土地利用总体规划调整，强化规划管理和用途管制，加快生态文明建设，促进经济持续健康发展和社会和谐稳定。 二、调整原则 （一）总体稳定、局部微调。坚持《纲要》确定的指导原则、规划目标和主要任务基本不变，继续实施《纲要》确定的土地分区引导原则、土地整治重大工程和规划实施管理制度。局部调整完善《纲要》，增加耕地保护任务，优化建
设用地布局。 （二）应保尽保、量质并重。耕地是我国最为宝贵的资源。既要守住18亿亩耕地数量，更要保证耕地质量不下降，对二次调查查明增加的耕地，除根据国家统一部署纳入生态退耕规划和根据国家相关规划需要占用的以外，均予以保护；优质耕地除实施国家重大发展战略、“十三五”重点建设项目难以避让的以外，均划入基本农田，实行永久保护。 （三）节约集约、优化结构。按照坚定不移地推进节约用地的总要求，遏制建设用地过度外延扩张，有效控制建设用地总量；统筹建设用地增量与存量，合理调整优化建设用地结构和布局，降低工业用地比例，优化国土空间开发格局；适当增加新增建设用地规模，保障新型城镇化用地需求。 （四）统筹兼顾、突出重点。正确处理开发与保护、当前与长远、局部与全局的关系，重点做好耕地和基本农田调整、建设用地结构与布局优化，制定完善政策措施，切实解决影响耕地保护、节约集约用地和科学发展的突出问题。 （五）加强协调、充分衔接。坚持科学论证、标准统一、民主决策，强化国民经济和社会发展规划、城乡规划和生产力、交通布局等相关专项规划的协调，做好其对下级规划的控制，完善土地用途管制制度。 三、调整的主要内容 （一）关于耕地调整。按照坚守18亿亩耕地保护红线，确保实有耕地数量稳定、质量不下降的要求，到2020年，-2-
土地利用规划名词解释（试行） 全国土地利用总体规划修编工作委员会 2008年8月22日
组织牵头单位：国土资源部规划司 技术承担单位：中国土地勘测规划院协作单位：中国地质大学（北京） 审定： 主要编写人员： 参加人员：
土地利用规划名词目录（236条） 1．基本名词（33条） (5) 土地利用土地利用现状土地利用现状分类土地利用规划土地利用规划体系土地规划用途分类土地利用规划信息系统规划区规划期限规划目标规划指标约束性指标预期性指标基本农田土地利用规划区土地用途管制区基本农田保护区一般耕地区其它农地区林业用地区牧业用地区城镇建设用地区城镇近期建设用地区工矿用地区村镇建设用地区风景旅游用地区自然和人文景观保护区其它用途区土地利用方针土地利用问题土地利用现状分析土地利用战略土地可持续利用 2．总体规划（55条） (7) 土地利用总体规划全国土地利用总体规划纲要省级土地利用总体规划市级土地利用总体规划县级土地利用总体规划乡级土地利用总体规划土地利用总体规划程序土地利用规划供选方案土地利用总体规划方案土地利用总体规划编制土地利用总体规划修改土地利用总体规划调整土地供需平衡分析土地需求量预测土地利用数量结构土地利用空间结构土地利用数量结构调整土地利用布局调整城市扩展边界城乡建设用地扩展边界耕地保有量基本农田面积建设用地总规模城市建设用地规模城镇工矿用地城乡建设用地规模新增建设占用农用地规模新增建设占用耕地规模土地整理复垦开发补充耕地规模人均城镇工矿用地人均城镇工矿用地水平基本农田保护率土地利用率土地利用总体规划文本土地利用总体规划说明土地利用结构调整表土地利用总体规划图土地利用现状图土地利用规划分区图中心城区建设规模控制图市域建设规模控制图土地用途管制规则规划图件园地规模林地规模牧草地规模新增建设用地规模交通水利用地规模单位建设用地二三产业产值工矿废弃地复垦率基本农田保护面积规划大纲规划成果中心城市土地利用规划编制土地利用规划实施保障措施 3．土地利用分析与调查评价（53条） (10)
城市规划与土地利用总体规划的关系： 相同之处：1、都有相关的法律依据，土地利用总体规划依据的是《土地管理法》城市规划依据的是《城乡规划法》 2、组织领导，都由各级人民政府负责组织 3、规划审批，都是分级审批 4、两规关系的法律规定，两规法律均规定 规划的不同之处： 1、规划的范围不同《土地管理法》第四条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。说明土地利用总体规划范围是相应行政级别辖区内全部土地资源，是从整体上把握区域内全部土地资源的合理利用、开发和整治。《城乡规划法》第三条规定，城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。 2、关于规划思路。两规的规划思路是不同的，这两规之间重要的相异之处。《土地管理法》第十八条明确规定，下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。应当确保省、自治区、直辖市行政区域内耕地总量不减少。由此可知，土地利用总体规划编制思路是依据上一级下达的建设占用耕地、新增耕地面积和净增耕地面积三项控制指标，本着“从供给制约和引导需求”，重在“控制”，而且是刚性的。城市总体规划编制时，没有自上下达的规划控制指标，城市的发展思路和城市规模是建立在对城市的社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文背景等多因素综合分析，按照市场经济条件下城市发展的客观规律，提出城市发展目标和发展规模的设想，很少考虑耕地和基本农田保护的问题，是从需要出发，着眼于“发展”。 3、两个规划的行政主管部门不同 4、两个规划编制的工作路线不一样 5、从微观上来说，两大规划的统计口径和范围存在差异 6、规划期限不一样 土地利用总体规划和城乡总体规划（以下简称“两规”）同为指导地区经济发展的重要空间性规划，两规的充分衔接对城乡建设顺利进行和可持续发展都有巨大的促进作用。然而在两规的编制过程中，由于出发点、规划对象、范围等方面存在不同，导致两规无法充分衔接，如城镇用地规模和布局难以协调一致、城镇形态难以保持一致及基础设施规划布局不同等。两规内容的不一致使部分建设项目无法同时符合两个规划，从而不能实现用地。这样不仅降低了土地利用效率、浪费了两规的建设用地指标，而且让土地使用者无所适从，损害了政府职能部门的公信力。两规不能充分衔接与目前规划编制实施的制度方法有很大关系，系统地分析两规编制中存在的问题，并从制度的角度研究解决方案，是促使两规协调的关键。一、两规协调的基础 土地利用总体规划和城乡总体规划都是地方政府为了城市可持续发展、土地可持续利用而编制的，最终目标也都是为了合理利用土地资源，促进经济、社会与环境的协调、可持续发展，从根本上不存在矛盾。随着城市规划和土地利用规划两门学科的不断进步和完善，两规在编制中有越来越多的共通点，两规的方案更需要共同研究、相互衔接来确定，两规在前期研究、
济南市城市总体规划（2006年—2020年） 第一章总则 第1条 2000年国务院批复的《济南市城市总体规划（1996年—2010年）》，在一定时期内对指导济南的城市建设、促进城市经济社会发展发挥了重要作用。随着济南经济社会的快速发展和城镇化进程的加快，原总体规划确定的城市规模等发展目标已提前实现。当前我国经济社会发展正处于重要战略机遇期，省会济南各项事业步入加快发展的新阶段，济南市的行政区划也进行了相应调整，原总体规划确定的城市空间布局和发展目标已不能满足城市发展需求。为适应形势发展要求，济南市人民政府适时提出了修编城市总体规划的申请。根据建设部《关于同意修编济南市城市总体规划的批复》（建规函[2003]255号）的精神，编制《济南市城市总体规划（2006年—2020年）》。 第2条本规划为规划区内土地使用及各项建设活动的基本依据，规划区各项规划的制定和县（市）城市总体规划的制定，须遵循本规划。 第3条规划指导思想 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，落实“五个统筹”，坚持以人为本，构建社会主义和谐社会。 按照转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量的要求，注重市域城乡一体、统筹协调发展；注重各类脆弱资源的有效保护利用和空间管制的要求；注重控制合理的环境容量和确定科学的建设标准，促进城市发展模式由粗放型向集约型、由外延式向内涵式转变，实现城市经济社会的全面协调可持续发展。 第4条规划原则 ⑴坚持协调发展的原则。统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，协调好济南与区域、城市与周围县（市）的关系，优化人口、资源、空间布局结构，促进城乡区域协调发展。 ⑵坚持生态优先的原则。以建设环境友好型社会为目标，以资源保护为重点，强化对水源、土地、自然保护区、山林绿地水系等自然资源的保护与管制，创造良好的城乡生态环境。 ⑶坚持公平和谐的原则。以构建社会主义和谐社会为目标，合理布局覆盖城乡的基础设施和公共服务设施，特别关注弱势群体需求，倡导公众参与，实现区域公平、城乡公平、个体公平和代际公平。 ⑷坚持资源节约的原则。按照建设节约型城市的要求，坚持开发与节约并重、节约优先，按照减量化、再利用、资源化的要求，发展循环经济，大力推进节能、节水、节地、节材，加强资源综合利用，合理确定城乡建设标准。 ⑸坚持规划协同的原则。城市总体规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划充分衔接、同步编制、协调一致。 第5条修编重点为城乡统筹发展、城市空间结构和规模调整、城市生态环境保护和资源节约利用、城市综合交通、城市公共事业发展、历史文化名城保护、城市安全与综合防灾体系等。 第6条规划基本依据 ⑴《中华人民共和国城市规划法》 ⑵《城市规划编制办法》（建设部） ⑶《山东半岛城市群总体规划》、《山东省城镇体系规划》 ⑷《济南市城市总体规划（1996年—2010年）》 ⑸《济南市国民经济和社会发展第十一个五年总体规划纲要》 ⑹《济南市城市空间战略及新区发展研究》
土地规划调整完善工作方案 一、规划调整完善工作的主要任务 （一）合理调整规划目标和主要控制指标 严格根据上级下达的控制指标，依据土地利用总体规划中期评估成果和全国第二次土地调查成果，合理调整各乡（镇、街道）土地利用总体规划目标和控制指标。其中耕地保有量和基本农田控制指标原则上在原分解下达任务的基础上，根据规划实施情况、异地调剂情况以及上级调整情况进行调整。对矛盾较为突出的城乡建设用地坚持眼光向内，积极盘活现有的存量，努力推进实施城乡建设用地增减挂钩政策，探索规划建设用地空间管控新办法。新增建设用地规模坚持剩余规模进行统筹，通过建立规划实施年度调节机制，在城乡建设用地扩展边界内根据区域内低效用地再开发利用、闲置土地开发利用、批而未供土地利用、盘活存量用地等节约集约用地状况，按年度追加予以落实，用有限的增量撬动存量的方法促进全省土地节约集约利用。 （二）严格划定“三条红线” 按照国家新型城镇化发展要求，依据第二次全国土地调查成果，合理划定“城市开发边界”、“永久基本农田红线”和“生态保护红线”，进一步落实建设用地空间管制和用途管制制度。“三条红线”相辅相成，划定工作应在规划调整完善中统筹安排，以规划调整完善工作为基础，加强部门间沟通协调，形成合力，引导形成合理的国土空间开发格局。 永久基本农田的划定要遵循耕地保护优先、数量质量并重的原则，将通过标准农田建设、高标准基本农田建设、粮食生产功能区建设、农田水利标准化建设、农业综合开发等工作建成的优质耕地优先划为永久基本农田，其中将集中连片、设施完善、质量优良、土壤清洁、适合规模经营和现代化耕作方式的平原优质耕地划为永久基本农田示范区。同时，将劣质耕地和不符合要求的其它土地划出永久基本农田，稳妥有序地优化永久基本农田结构和布局。 生态保护红线划定要在现有规划的禁止建设区基础上，将自然保护区核心区、风景名胜核心区、水源地一级保护区、森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地等，划入生态保护红线。 城镇建设用地扩展边界（即城市开发边界）划定应以现行土地利用总体规划的允许建设区和有条件建设区为基础，与城市规划充分协调，避让基本农田和生态保护红线、蓄滞洪区、地质灾害区，通过“摸家底、定底线、定规模、定形态”等步骤，充分利用线型基础设施和自然地物边界综合确定。农村建设用地扩展边界划定应与新农村建设规划、农村土地整治规划相衔
摘要：随着社会的发展与进步，重视土地利用总体规划与城市总体规划对于现实生活中具有重要的意义。本文主要介绍土地利用总体规划与城市总体规划存在的问题及建议的有关内容。 关键词：土地；利用；规划；城市；建议；理论 引言对于城市总体规划及其土地利用规划的讨论，近些年在规划界就从来没有停止过。大家不断地发现问题，又不断地提出对策建议，但是，多年来城市总体规划并没有产生很大的变革，规划的编制.审批以及规划师在认识方法上都没有太大的变化。虽然城市总体规划问题多多早已是不争的事实。但是改革一直未能以强有力的姿态开始。 1.土地利用总体规划与城市总体规划的理论基础 1．1规划的基本原则——可持续发展 1 9 9 4年中国制定并发布了《中国21世纪议程——中国2 1世纪人口.环境与发展白皮书》，这是世界上第一部国家级21世纪议程，它的核心思想是提出在中国实现可持续发展战略。中国政府为了在各级地方政府各部门贯彻执行中国21世纪议程，采取了一系列重大行动和措施，其中包括把可持续发展作为我国的发展战略之一，以推动地方实施中国21世纪议程《我们共同的未来》中提出可持续发展定义：“可持续发展既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成威胁”。 1．2 城市与区域发展的整体性——要求规划之间的融合城市是非农业人口集中.以从事工业.第三产业等非农活动的地域，是一定地域范围内社会经济和文化活动的集中点，是区别于比较单一而分散的农村居民的社会空间结构形式。与自然系统相比，城市是一个社会.经济活动高度密集的综合体，是一个以人为主体的较为脆弱的生态系统。城市以其紧密联系的区域为依托。与城市紧密联系区域的资源.大气.水.生物.经济和社会发展等因素是城市发展的基础，它们既起着为城市发展提供能源.水.粮食.劳动力等，又是城市产品的主要市场。同时起着消化.吸收和降解城市的废物。特别是随着城市化进程的逐步加速，城市与乡村之间逐渐融合，城市与区域日益成为一个发展的整体。按照霍华德的田园城市理论，城市与乡村之间应该避免利益相互冲突，力求建立一种城市与乡村融合的协调发展形式，城市与乡村统一规划@。城市规划与区域规划必须相结合，而我国现阶段所进行的土地利用总体规划的主要内容是区域规划与城市规划的一个部分。在国际规划界流行的一种观点：“真正的城市规划必须是区域规划(ture city planning must be regional planing)ⅲ。在中国城镇密集的高城市化地区，尤其应该加强区域规划。城市规划应该逐步拓展到大都市地区范围的规划。 1．3整体规划的原则要求根据著名规划专家萨伦巴教授所述，整体规划需要四个方面的结合：@①功能上的结合，是指物质规划.经济规划与社会规划之间的结合，将三者作为一个整体；②不同层次地域空间的结合，是指国土规划.区域规划.城市规划之间的结合，表明城市与乡村的规划必须结合起来，形成协调的有机整体；③地域规划与部门规划的结合，是将来自农业.工业.交通等各个部门上下级的纵向计划和建议与横向的地域空间规划联系起来，与地域的空间需求和发展可能结合起来。④时间上的结合，主要是考虑规划的动态性.时间和空间的结合性.规划的弹性等问题。规划的整体性原则要求城市总体规划.土地利用总体规划作为一个规划的整体，统一于区域与城市规划为主体的综合空间规划体系之中。 2.对城市总体规划现存问题的剖析 2．1城市总体规划历史的回顾在我国所有的城市规划类型中，城市总体规划无疑是法律地位.权威性.受重视程度和期望值最高的。从改革开放至今，我国的城市普遍经历过两轮总体规划。总体规划的期限一般为近期5年，远期15～2o年，并且重点放在远期，即期望总体规划能对城市未来20年的各项开发建设在统筹安排.合理布局的基础上做出综合的部署。但是现实往往并没有期望的那么完美，实践表明：第一轮的总体规划平均发挥了不到10年的作用。第二轮的刚过5年就已经与实际建设相去甚远。在当前我国“发展是硬道理”的大背景下．城市总体规划的处境十分尴尬。回顾我