公众参与环境保护的法律基础探析
郝瑞彬1 李子田1 沈 方1
（1.唐山师范学院地理系 河北唐山 063000；2.南开大学国际商学院 天津 300071） 摘 要：环境权理论是公众参与环境保护的理论基础，然而环境权概念的内涵比较模糊，不便于指导司法实践，因此在环境权理论的基础上派生出了公众参与环保权的概念。本文对环境权概念的起源、发展以及其进一步派生出环保公众参与权概念的历史过程进行了论述，并对我国环境法中关于公众参与环保的规定及存在问题进行了讨论，认为公众参与环境保护是国际和时代的潮流，我国应把握这一趋势，加强公众参与环境保护方面的法制建设。
关键词：公众参与 环境保护 环境权 法律基础
公众参与环境保护已经成为世界范围内的一种潮流，其法律渊源起于环境权的概念，经过几十年的发展在环境权概念的基础又派生出了公众参与环境保护的概念。本文将对这两个概念的提出的背景、内涵、两者之间的关系以及其对我国环境法制建设的意义做一简要论述。
一、公众环境权概念的由来及发展
环境权的主张是在20世纪60年代初由联邦德国的一位医生首先提出来的。1960年，这位医生向欧洲人权委员会提出控告，认为向北海倾倒放射性废物的违法行为违反了《欧洲人权条约》中保障清洁卫生的环境的规定，从而引发了是否要把环境权追加进欧洲人权清单的大讨论。同年，美国也掀起了一场举世瞩目的争论，即公民要求在良好环境中生活的宪法根据是什么？在这场争论中，美国密些根州立大学的教授约瑟夫·萨克斯以法学中的“共有财产”和“公共委托”理论为根据，提出了系统的环境权理论。随后，日本学者又提出了环境权的两条基本原则：“环境共有原则”和“环境权为集体性权力原则”，进一步发展了环境权理论。1970年在日本东京举行了有13个国家参加的“公害问题国际座谈会”，会后发表的《东京宣言》第五项指出：“我们请求，把每个人享有其健康和福利等要素不受侵害的环境权利和当代人传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来。”[1]环境权首次得到国际上的承认是在1972年6月联合国召开的人类环境会议，会议通过了《人类环境宣言》。该宣言宣布：“人类有权在一种能够过尊严和福利生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境的庄严责任”。欧洲人权委员会经过十多年的讨论，也接受了环境权的主张。在1973年维也纳欧洲环境部长会议上制定的《欧洲自然资源人权草案》将环境权作为一项新的人权加以肯定，并将其作为《世界人权宣言》的补充[2]。
目前世界上有四分之一的国家——40多个国家在它的宪法和环境法中规定了环境权[3]。只不过是各国的表述方式和立法的层次略有不同而已。有些国家在宪法中明确创设了权，如韩国1980年宪法第33条规定：“国民有生活于清洁环境之权利，国家及国民均负有保护环境的义务”。而有些国家则是在其宪法中宣示对环境进行保护，如1972年巴拿马宪法第110条规定：“根据国家经济和社会发展情况，积极保护生态条件，防止环境污染和生态失衡，是国家的一项基本职责”，我国《宪法》第26条第1款也规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，这类宣示性规定虽没有明确规定环境权，但其隐含着保护公民环境权的意思。还有些国家则是在环境保护立法中对环境权进行规定的，如1969年美国《国家环境政策法》第3 条规定：“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境做出贡献。”1969年日本《东京都公害防止条例》序言中明确规定：“所有市民都有过健康、安全及舒适生活的权利，这种权利不能因公
害而受到损害。”
国家对环境权的承认，则意味着国家和地方各级政府要承担起保护环境的职责，使本国、本地区人民的环境权得以实现和得到保障，使环境质量的改善和提高使人能够过上尊严和福利的生活。
但是，环境权有一个非常显著的特点——内涵模糊[3]。国际社会虽然承认了环境权的存在，但是对其含义、内容等却难以达成共识。这种内涵模糊的特性使其不便适用于司法审判，在保障环境权得以实现的司法实践中，人们不能或者难以据此指导审判，进行司法判决。正因为如此，20世纪90年代通过的国际环境文件一般都不再提环境权，而是强调公众在环境问题上有知情权、参与权和获得法律救济的权利，并由此在环境权的概念中派生出了公众参与环境保护的权利。
二、公众参与环境保护的法律规定
公众参与环境保护的权利首次在国际环境法律中得以确认是在1992年世界环境与发展大会上通过的《里约宣言》中，该宣言第十项原则宣布：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”
自此以后，公众参与环境保护的权利在有关国际环境保护法律文件和一些国家的国内立法中相继得到确认。1993年联合国环境规划署理事会通过的修改后的《蒙特维的亚方案》，为国际社会在当时和21世纪环境法的发展指明了方向，其中的第七个领域为“环境觉悟，教育信息和公众参与”。《世界自然宪章》第23条则指出了公众个人参与权的内容：“人人都应当有机会按照本国法律个别的或者集体的参加拟定与环境直接有关的决定”。1998年6月25日欧洲经济委员会通过的《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的奥胡斯公约》简称《奥胡斯公约》，则是公众参与环境保护方面最具代表性的法律文件之一。该公约在确认公民既有权在适合其健康和福利的环境中生活，又有责任为今世和后代保护和改善环境的基础上，认为公民为了享受上述权利并履行上述义务，在环境问题上应当享有获得信息，参与决策和诉诸法律的权利，并做出了具体的规定[4]。
以环境权理论为依据，世界上许多国家已经开始了公众参与环境保护的立法实践，如美国1969年《国家环境政策法》的102(c)款就将进行公众评议作为编制环境影响评价报告的一个必经程序和内容，并且于1978年发布了“国家环境政策法实施条例”，该条例详细规定了环境影响评价的实施程序，包括环境影响评价的公众参与程序[5]。加拿大1999年修订后的环境保护法则被称为发达国家最先进的此类立法之一，其最重要的修改包括拓展了公众参与的途径，将公众参与的规定具体化[3]。另外欧盟各国也都对公众参与环境保护，尤其是参与环境影响评价做了十分具体的规定。
三、我国对环境权及公众参与环境保护的法律规定
⒈关于公众环境权的规定或宣示
我国《宪法》第26条第1款：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”对公众环境权予以宣示。另外我国现行的《环境保护法》第1条关于立法目的规定为“为保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其它公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”也体现了保护公众环境权的思想。
⒉关于公众参与环境保护的规定
我国《宪法》第 2 条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和方式，管理国家事务，管理经济和建设事业，管理社会事务”。这就赋予了我国公民广泛参与国家环境事务管理的权力。
在有关的环境保护法律法规中也都对公众参与环境保护的权力和义务做了阐述。1973年8月国务院召开了第一次全国环境保护会议，会议审议通过了“……依靠群众、大家动手、保护环境……”的环保工作32字方针。这一方针充分体现了我国的环保工作是要依靠公众参与的思想。《环境保护法》第6条中还规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。这一条对公众参与环境管理和对污染破坏环境的行为进行起诉的权力做了规定(在其它的有关环境保护单行法规中也都有类似的规定)。
环境影响评价是公众参与环境保护的一个重要方面，1996年修订后的《水污染防治法》中增加了一款新规定：“环境影响报告书中，应该有该建设项目所在地单位和居民的意见。”这是我国环境法律法规中第一次对公众参与问题做出的明确规定。2002年10月我国《环境影响评价法》获得通过，该法在公众参与的主体范围、公众参与的具体程序和形式、公众参与的组织召集人、公众参与的对象以及对公众参与意见的处理等方面都做了具体的规定。可以说这是我国公众参与环境保护立法方面的一个重大突破，意义重大。
在目前适用的《环境信访办法》中也明确“环境信访人享有下列权利：(一)检举、揭发、控告违反环境保护法律、法规和侵害公民合法环境权益的行为；(二)对环境行政主管部门及其工作人员提出批评和建议，对污染防治工作提出意见和建议；(三)检举、揭发环境保护行政主管部门工作人员的违纪、违法及失职行为……。”
四、讨论
⒈公众环境权和参与环境保护权确立的重大意义
环境权以及公众参与环境保护的权利在现实的法律中得以确认是环境法和国际环境法的重要进展，对各国环境法和国际环境法的发展以及环境保护事业和可持续发展都有重要的意义，尤其是《奥胡斯公约》对公众环境知情权、参与决策权、诉诸司法权的规定更为重要。这三项权利体现的核心理念就是公众参与环境保护，它的确立是公众参与环境保护法律制度建设的重要成果。
由于环境权内涵的模糊性，在《奥胡斯公约》通过之前，公众参与问题在各国环境法律中只停留在原则阶段，没有明确的参与范围、参与方式、参与途径以及法律保障。近年来，随着全球环保浪潮的高涨和可持续发展战略的实施，以及非政府组织的兴起和对环境事务的积极参与，公众参与环境保护的制度化在某些国家和地区取得了可喜的进展。《奥胡斯公约》中三项权利的规定就是一个突出的例证。它提供了高水平、民主化的环境管理模式，为国际环境法和国内环境法的发展指引了方向。
环境保护的制度安排主要是在三个领域中构建：政府行政强制、市场调节和公众参与。环境保护主要依靠政府行政强制的传统思维方式在有些国家的某些方面已经有些过时，并且受到了有些学者的批评，而市场调节和公众参与则是国际上的前沿领域，因此也应该成为我国环境法制建设的重点领域。
公众参与是环境管理民主化、公开化的重要体现。在现代环境法律理念中，空气、水和阳光等人类生活所必须的环境要素被视为“公共财产”，稀缺的“公共资源”，任何人不能任意对其进行占有、支配和损害。作为“公共财产”应当由代表全体公众意志的民选的政府机关来管理，而政府机关必须对公众负责，公众则可以通过行政或司法等程序对政府的环境管理行为进行监督[6]。在这样的管理和监督的过程中必须遵循公开、公平、公正的现代性原则。而公众参与、民主决策是实现公开、公平、公正的重要前提条件，公众可以从根本制度上对政府的权力进行限制，保障环境决策的科学化、民主化。
公众参与环境保护符合环境问题的特点。在环境事务中，环境利益与经济利益的冲突、企业与公众的冲突、不同社会群体之间的冲突，表现的非常明显，环境决策者就是要平衡这些利害、调节冲突，这样难免会伤及某些人或某些群体的利益，造成不满甚至反对。公
众参与因其过程公开、公平、公正，所以透明度更高，使政府的环境决策更容易获得认同和支持，也有利于说服反对者减少冲突。
公众参与是实现可持续发展的重要方面。1992年联合国环境与发展大会的《里约宣言》原则之10，要求鼓励和发展公众对环境事务的参与权利，包括获取资料和信息的权利，参与各项决策的权利，参与司法和行政诉讼的权利，这是对可持续发展和公众参与环境保护关系的原则肯定。
⒉公众环境权和参与环境保护权法律规定对我国的启示
环境保护公众参与制度是与一个国家的民主与法制建设的整体水平相联系的，与国家的经济、社会发展程度相联系的。我们看到加入《奥胡斯公约》的国家，以及象加拿大那样实行环境保护公众参与制度的国家，都是实行民主政治的经济发达国家。《奥胡斯公约》中的很多规定在我国目前都是难以做到的。但是我们必须认识到，公众参与环境保护是民主化的世界潮流，它应该成为中国环保法制建设的努力方向。事实上，从1996年以来，我国正在建立和完善公众参与环境保护的机制：如1996年颁布的《全国环境宣传教育行动纲要》，提出了逐步建立公众在环保方面的参与监督机制；1998年江泽民在中央计划生育和环境保护座谈会上提出“建立和完善公众参与制度，鼓励群众参与环境保护，并加强社会舆论监督”；2000年国家环保总局聘请了一批社会知名人士为环境使者，以加大社会各界对环保工作的监督力度，逐步建立和完善环境保护的公众参与机制；2002年，朱总理在第五次全国环境保护会议上强调“要搞好环境警示教育，把公众和新闻媒体参与环境监督作为加强环保工作的重点”；2001年，为疏通群众举报投诉渠道，国家环保总局在全国开设了全国统一的环保举报热线（12369）。所有这些对于建立和完善环保公众参与制度都是非常重要的。另外从立法看，我国环境立法中也有一些关于环境诉讼权、决策参与权的规定。如《环境保护法》第六条可以看作是对环境诉讼权的原则规定；而1996年修改后的《水污染防治法》关于环境影响评价的新增规定可以看作是对公众决策参与权的规定。但是，这类规定由于缺乏程序保证和制度保障，在实践中大多未实际有效的运作。2002年《环境影响评价法》对公众参与制度和程序的规定是环境立法方面的一个突破，希望该法正式实施后会有一个令人满意的效果。
公众参与不仅要有法律保证，还需要社会基础。公民社会的发育成长，不同利益群体和团体的形成，社会的多元化，都是公众参与的社会条件。公众个人的力量是有限的，因此参加环保社团进行有组织的参与就成了公众参与的重要形式。而我国一向是国家和社会权利一体化，国家权力偏大，社会权力小，民间组织少，民间媒体和大众传播工具不发达；另外，我国公民的环境意识普遍较低，尤其是文化落后地区和社会群体的环境意识普遍来讲更低。这些条件都不利于公众对环境保护的参与。
从整体来看，我国的环境管理和环境保护法制中，公众参与机制并未真正的建立起来，现有的公众参与环境保护的法律规定主要是对环境污染进行检举、控告的权利和请求赔偿的权利，这些都是末端的参与权利，而相应的缺乏保证环境知情权、参与决策权等全过程参与的法律制度。我国目前整体法律制度中关于公众参与的法律制度十分匮乏，公众参与和民主决策的管理机制基本阙如[7]。但是，我们也必须看到，我国民主与法制建设的进展以及公众参与环保的社会基础成长很快，在加入WTO的带动下，我国环境法制和公众参与环保的法律制度一定会有一个良好的发展前景。因此，我们必须做好理论研究工作，包括借鉴和学习国际上的先进经验。
近年来国际环境法律文件所体现的环境与发展一体化，环境管理民主化，公众参与环境保护，发挥环保非政府组织的作用等都是国际潮流和时代潮流。各国环境立法呈现出趋同化的趋势[8]。我们应该把握住大趋势和潮流，结合我国的具体国情，加强和推进我国在公众参与环境保护方面的环境法制建设。
参考文献：
⒈环境科学大词典，北京：中国环境科学出版社，1993，305
⒉李艳芳，论环境权及其与生存权和发展权的关系[J]，中国人民大学学报（社科版），2000，5：95～101
⒊那 力，论环境事务中的公众权利[J]，法制与社会发展，2002，2：101～106
⒋程路连，奥胡斯协议及其对我国的启示［J］，环境科学动态，2001，2：31～36
⒌李艳芳，美国的环境影响评价公众参与制度［J］，环境保护，2001，10：33～34
⒍汪 劲，中国环境法原理[M]，北京：北京大学出版社，2000，103
⒎吕忠梅，中国环境法的革命[A]，中国环境法论丛（第一卷）[C]，北京：法律出版社，2001，33
⒏汪 劲，论全球环境立法的趋同化[J]，中外法学，1998，2：32～42
Discussion on the legal basis of public participation in environmental protection
Hao rui-bin Liu zheng-yuan
（Geography Department of TangShan Teacher’s College HeBei TangShan 063000）Abstract: Although the theory of environmental right is the academic foundation of the public participation, it can not direct judicial practice because of the illegibility of it's conception. So the conception of the right of public participation in environment protection derived from the environmental right theory. First, the article discourses upon the origin and development of environmental right, and then, the concept of public participation which is derived from environmental right has been discussed .Finally, the provision of public participation in China environmental law has been dissertated and the author thinks it is the international and era current of the public participation in environmental protection, so we should hold this current and strengthen constructing our environmental law in aspect of public participation.
Key words: public participation environmental protection environmental right legal basis
作者简介：
郝瑞彬（1975- ），男，河北人，唐山师范学院讲师，硕士，研究方向为资源与环境管理。
通讯地址：河北省唐山市建设北路156号 唐山师范学院地理系（063000）
E-mail: haorbzy@https://www.doczj.com/doc/ef11910344.html,
电 话：138********