2011年第7期 辽宁行政学院学报No .7,2011(第13卷第7期)
J ou rnal of L i aoning Adm i n istrati on C oll ege
(Vo.l 13.No .7)
公共管理
整体性治理:超越新公共管理的治理理论
崔会敏
(河南大学,河南开封475004)
[摘 要] 整体性治理是西方国家继新公共管理之后政府改革的新理论,是对新公共管理的修正,整体性治理理论以公众
的需要为基础,内容包括重新整合与整体性治理方式,本文对整体性治理的兴起背景、组织基础和主要内容进行了分析,指出整体性治理理论以公众为中心,改进了 管理主义 的价值倾向;以整体性为取向,克服了碎片化管理的困境;以综合组织为载体,修正了过度分权带来的弊端。
[关键词] 整体性治理;新公共管理;重新整合
[中图分类号]D035-3 [文献标识码]A [文章编号]1008 4053(2011)07 0020 03 西方国家自上世纪90年代后期开始,政府改革运动出现新的动向,形成了不同于新公共管理的整体性治理理论。 长达二十年之久的新公共管理改革之后,在现代公共部门的第二轮改革中。改革的重点已经从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向整体政府。 [1]对整体性治理的分析和研究将有助于我国政府改革顺利进行。
一、整体性治理的兴起整体性治理理论对新公共管理的一种修正。新公共管理是从经济和社会的视角看待政府的管理,其背景是全球经济一体化的推进对效率的要求,西方现代工业社会对公共服务提出的多元化的要求,以及官僚体制的结构和运作方式由于繁文缛节和低效率而遭到普遍诟病。因此,新公共管理所采用的治理方式,比如强调绩效、结果、分权以及解制、效率、重塑政府等都反映了当时时代的要求。
而整体性治理理论则是以政府内部机构和部门的整体性运为出发点的,其背景是信息时代的来临。20世纪90年代后信息技术的迅速发展和普遍应用,使新公共管理的一些治理方式被终止或被改革。新公共管理在提升政府解决问题的能力、在服务提供者的竞争过程中引入多样性等诸方面取得了不少的成功。但是,新公共管理的市场化、分权化与解制也使政府机构破碎化,极大地增加了决策系统的复杂性。而信息技术的发展要求政府管理从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合。在登力维看来,数字信息时代的治理的核心在于强调服务的重新整合,整体的、协同的
决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。
[2]
此外,与新公共管理要打破官僚制的努力不同,整体性治理是以官僚制作为基础的,即,整体性治理强调,信息技术的运做是以官僚制组织为基础的。正如菲利普 库珀所言,现代公共管理是在垂直的权威模式和平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。唐纳德 凯特尔在评论斯蒂芬 戈
德史密斯和威廉 D 埃格斯著的 网络化治理:公共部门的新形态 一书时曾指出, 戈德史密斯和埃格斯的最深刻的见地是,必须按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线,并根据新兴的各种网络建立横向的行动线。 [3]
二、整体性治理的组织基础
新公共管理在实施政府改革时以灵活的组织形式实现分权化、市场化、解制式的管理理念,其中虚拟化组织是新公共管理的创新组织形式。整体性治理模式的组织基础是什么呢?
任何理论都有其假设前提,这个前提决定了理论的方向。按照希克斯的说法,整体性治理理论背后有三个假设。第一个是如果政府机构的文化、结构以及能力是问题取向,而不是有效的管理过程取向的话,那么就更有可能解决一些民众最担忧的问题。第二个是公众有一些需要合作解决的问题,也就是说,政府并不是完全按照它的功能来解决问题的,尽管它是按功能建立起来的。第三个是为了解决一些问题,政府各部门、专业、层级以及机构之间的整合的运作是必
要的。[4]整体性治理理论的目标就是如何整合政府的职责功能,以便更有效地处理公众最关心的一些问题,而不是在部门和机构之间疲于奔命。
在这三个假设当中,后两个假设使我们再次回到马克斯 韦伯的理想官僚制模式,即一是公民有需要合作才能解决
的问题;二是政府存在目的之一就是要解决这些问题。官僚制建立在理性的基础上,其最大的优点是非人格化、专业化、制度化的特征,这就否定了家长制下的人治现象,促使公共行政由经验管理转变为科学管理。官僚制组织就是按照纵向的等级层次和横向的功能结构(通常的形式是部、委等)建立起来的,其纵向结构反映了权威的模式,而横向的功能结构则是问题取向的设置,是社会分工的结果。比如教育部主管教育问题,公安部解决公共安全问题,这种专业化是科学
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[收稿日期]2011-03-11
[作者简介]崔会敏(1974-),女,河南大学哲学与公共管理学院教师。
2011年7月第13卷第7期崔会敏:整体性治理:超越新公共管理的治理理论
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管理的前提,有助于取得预期结果。
整体性治理理论的第一个假设提到的问题涉及到多功能的问题,也就是需要多部门协同解决的问题。按照这种问题建立组织是可能的,如一些旨在解决这些问题的临时性的协作机构或团体担负的就是这种职能。网络结构在某种程度上可以说是这样的一种结构形式,但问题是,这种结构形式至少在今天还不能替代主流的、相对稳定的官僚制组织。因为 网络化治理很难,真的相当难。有无数条道儿都可能会使你误入歧途 。 网络化治理一个巨大的障碍是:政府的组织、管理和人事制度是为等级制政府模式而不是为网络化政府模式设计的,因此,两种管理模式在实际运行中经常会发生冲突。应该说,管理一大堆供应商网络与管理政府雇员的方式肯定不一样,它要求一种完全不同于政府及其公民已经习惯了上百年的公共管理模式 。[5]
在20世纪,韦伯的科层官僚制是用来提供公共服务和实现公共政策目标的主要组织模式。官员在等级体制里用命令下属的方式完成日常政务。但是,这种靠命令与控制程序、严格的规章制度、非人格化的组织文化维系的官僚体制,已经完全不能适应21世纪这一复杂而快速变革的时代的要求。当权力分散、组织界限越来越不固定的时候,各种问题也变得越来越全球化,越来越地方化。传统的官僚制组织已经不能很好地处理那些超越组织界限的责任问题,如在国防安全领域,无论是国防部还是公安部,都不可能单独有效地阻止恐怖分子。这些机构需要严格跨政府部门和层级的信息平台给予协助,因为他们需要各种沟通系统,以过去不可能的速度、成本和水平跨越各种公共组织和私人组织进行情报收集、分析、转化和行动。同理,灾难控制和预防中心也无法只靠传统组织完成自己的职能要求。
因此,某种程度上,整体性治理理论是建立在官僚制组织基础上的理论,但它是超越了官僚制和新公共管理的范式。台湾学者彭锦鹏在论及整体性治理时,将整体性治理与传统官僚制和新公共管理做了如下的比较(见下表)。
公共行政三种典范的比较
传统官僚制新公共管理整体性治理时期1980年代前1980年-2000年2000年后管理理念公共部门形态管理私人部门形态管理公私合伙、中央地方结合
运作原则功能性分工政府功能部分整合政府整合型运作
组织形态层级节制直接专业管理网络式服务
核心关怀依法行政运作标准与绩效指标解决人民生活问题
成果检验注重输入产出控制注重结果
权力运作集中权力单位分权扩大授权
财务运作公务预算竞争整合型预算
文官规范法律规范纪律与节约公务伦理与价值
运作资源大量运用人力大量利用信息科技网络治理政府服务项目政府提供各种服务强化中央政府掌舵能力政策整合解决人民生活问题时代特征政府运作的逐步摸索改进政府引入竞争机制政府制度与人民需求科技、资源的高度整合资料来源:彭锦鹏. 全观型治理:理论与制度化策略 . 政治科学论丛 (台湾)2005(23)。
三、整体性治理的主要特征及内容
整体性治理是以公众的需要为基础的,这让整体性治理远远超越了公众参与治理过程的传统范围。与新公共管理强调企业过程管理不同,整体性治理把 重点放在真正以公民需要为基础、以服务为基础上。它的含义遍及所有相关的公共部门网络 确定新的宏观结构,组织重组,过程重新评价以及管理方式和信息系统的根本变革,对新问题灵活反应的新模式 。[6]
(一)重新整合
整合是整体性治理的一个重要概念,整体性治理与整合有联系但又有区别的。M eij ers和S tead对合作、协调、整合这几种理念强调的政府实践进行了进一步的阐释和区分。他们认为,对这几个概念进行理解主要可以参照两个变量:(1)互动程度;(2)产出。相比之下,整合是最高目标,协调其次,合作的要求最低。整合需要最多的部门间互动,因为达成合作只需要各部门的政策产出更有效,协调只需要各部门的政策产出相互一致不冲突,但整合的结果则意味着一个大的整体性的政策产出。这种区别又可从目标的不同来解释,合作是从各个部门的角度出发,通过协商达成 共赢 的局面。对合作的双方或几方而言,只要各自的结果比以前更好就具备了合作的条件,因此,合作并不一定产生一个没有冲突的结果。协调是建立在各部门政策目标的基础上的协调,尽管最终的结果可能是不冲突的,但出发点和立足点仍是部门的目标,而整合强调的范畴则超越了部门,它是从全局性的、跨部门的目标出发,对各个部门的决策提出要求,使其政策产出一开始就同整体的目标相一致。[7]
重新整合是一种对新公共管理的反思与修正。重新整合涉及的内容包括:(1)逆碎片化和大部门式治理。通过合并,把一些功能相近和雷同的机构重新组合成部门化的组织,取消一些准政府机构,以及重新在以往被鼓励进行无限制竞争的地方层面建立合作的、以社区为基础的结构。(2)重新政府化和加强中央过程。这是对新公共管理碎片化改革产生的重复的多头的等级结构的回应。由于新公共管理导致的分散的竞争的无政府主义,一些提议开始重新强调秩序,特别是在信息技术领域。同时将一些在新公共管理改革在外包给私人部门的公共部门的产品或活动,重新交由公共部门进行。(3)极大地压缩行政成本。(4)利用新的信息技术,重塑一些具有公务支撑功能的服务提供链。(5)集中采
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购和专业化。(6)以 混合经济模式 为基础的共享服务。鼓励较小的部门和机构共同使用一些服务支撑功能或一些与政策相关的服务。以往那种旧式的集中提供模式对下级是强制性的,在运作中反应迟钝和僵化,而共享的服务提供采用的是一些较灵活的方式。(7)网络简化。现代官僚制的一个突出问题不是官员的预算最大化,而是为相互高度连接的公共机构、准政府和非政府机构网络建立复杂的管制和指导层次。精简管制检查以及简化基础性的网络可以在一些敏感的政策领域制止这种多重管理队伍的建立。
(二)整体性治理
整体性治理主要包含以下方面的内容:(1)共享的数据库和互动的信息搜寻和提供。这对于整体性治理来说是最基本的。通常的行政状况是不同的信息掌握在各不相干的层次、互不适应的行政系统中,这使得信息要么常常很难得到运用,要么只用于具体的研究需要。而共享数据库使得有关福利、税收和保障领域里每一个案的数据都可以得到,使政府机构能预测公民的需要和政策的主要风险。互动的机制(利用信息技术而不是以纸质为基础的形式)会自动地催促机构人员和系统对人民的需要和偏好采取更整体性的看法。(2)以顾客为基础和以功能为基础的组织重建。如成立一个大部门,把所有与某类服务对象相关的福利集中起来进行提供。(3)一站式服务提供。即在一个地方提供多种行政服务,或与特定的顾客进行面对面的交往,以及网络整合的服务。(5)重塑从结果到结果的服务。从结果到结果的方法确保项目小组着重整个过程,而不人为地去划分现存机构的边界。(6)灵活的政府过程,旨在使政府决策在与企业最好的实践进行竞争中取得速度、灵活性和回应性。(7)可持续性。整体性治理克服了新公共管理只关注于企业运作取向,忽略企业负面的外部效应的缺陷,它认真考虑公民和企业的需要,并使这些需要成为所有公共部门内在运作的一部分。
四、整体性治理理论的意义
整体性治理理论的意义是相对于新公共管理理念的缺陷而言的,主要有以下几个方面:
(一)以公众为中心,改进了 管理主义 的价值倾向。新公共管理理论是一种以效率为基本价值取向的改革运动,对市场机制、私人部门的管理原则和工具及方法推崇备至,具有 管理主义 的价值倾向,严重损害诸如公平与正义、回应性、责任性等民主价值。整体治理以公众需要和公众服务为中心,强调政府的社会管理和公共服务职能,通过协调、合作、整合等方法促使公共服务各主体紧密合作,为公众提供无缝隙公共服务,把民主价值和公共利益置于首要位置,具有 宪政 特征。
(二)以整体性为取向,克服了碎片化管理的困境。新公共管理改革通过结构再造形成了一种不同于传统官僚制的组织结构形式,即扁平化与分散化的组织结构形式,但直接面临着组织不协调的困境。同时,新公共管理通过竞争机制提供高质量、多样化的服务,但组织间 在引入竞争机制的同时,却忽视了部门之间的合作与协调,造成碎片化的制度结构。 [8]在整个公共部门中,各部委与执行局缺乏合作决策机制,形成碎片化治理的困境。整体治理则借助信息技术的优势,通过建立一个跨组织的、将整个社会治理机构联合起来的治理结构,既克服了政府组织内部的部门主义、各自为政的弊病,又调整了社会和市场的横向关系,并发挥政府的战略协作与统筹服务的作用,构建一种政府与市场和社会通力合作、运转协调的治理网络。
(三)以综合组织为载体,修正了过度分权带来的弊端。新公共管理倡导 分权化政府 ,但过度分权也造成了组织间信息失真和沟通不畅,使地方利益主体为追求各自利益而加大了离心力,降低了政府聚合力量服务公众的能力。整体治理修正了新公共管理过度分权产生的多头等级结构的弊端,提倡一种横向的综合组织结构,这种综合组织建立在官僚制等级基础之上,强化了中央对政策过程的控制能力,为跨部门联系与合作提供了便利。
(四)提供一套全新的治理方式与治理工具。整体治理理论以整体主义为理论基础,以网络信息技术为平台,对不同的信息与网络技术进行整合,推动了政府行政业务与流程的透明化,提高了政府整体运作效率和效能,使政府扮演一种整体性服务供给者的角色。
注释
[1][挪]T o m Christensen P er L agre i d: 后新公共管理改
革 作为一种新趋势的整体政府 ,张丽娜,袁何
俊译, 中国行政管理 2006年第9期
[2]Pa tr i ck D un leavy.D i g ital Era G overnance:I T.Co rpo ra
ti ons t he State,and E-G overn m ent.Ox ford U n i ve rs i ty
P ress2006:233
[3][美]斯蒂芬.戈德史密斯、威廉.D.埃格斯著: 网络
化治理:公共部门的新形态 (孙迎春译),北京大学
出版社,2008年版,前言
[4]竺乾威: 从新公共管理到整体性治理 ,载于 中国
行政管理 ,2008.10(52-58)
[5][美]斯蒂芬.戈德史密斯、威廉.D.埃格斯著: 网络
化治理:公共部门的新形态 (孙迎春译),北京大学
出版社,2008年版:20
[6]Pa trick D unleavy.D i g ita l E raG overnance:I T Co rpo ra
ti ons,the Sta te,and E-G ove rn-m ent.O xford U n i ve r
sity P ress,2006:227
[7]M eij ers,E.,&Stead,D.(2004).Po li cy Integration:
W hat D oes It M ean and H ow Can It Be A chieved?A
M u lti-d i sci p lina ry R ev i ew,P aper P resented at the Hu
m an D i m ensi ons of G loba l Env iron m ental Change:
G reening of Po li c ies Be rli n.转引自张铉: 整体政
府 的理念与实践 跨部门协作角度的诠释 ,北
京大学硕士论文,2007年
[8]转引自胡佳: 整体性治理:地方公共服务改革的新
趋向 ,载于 国家行政学院学报 ,2009.3(106-
109)
[责任编辑:文哲]
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治理理论（Theories of Governance） 作者介绍： 乔治·弗雷德里克森教授（1934－）是新公共行政学派的代表人物，曾任《公共行政理论与研究》杂志的主编，美国公共行政学会会长。1987年起出任堪萨斯大学埃德·斯滕尼特聘教授之职。此前，他还担任华盛顿大学校长十年，同时担任密苏里大学公共与社区服务学院院长，印第安纳大学公共与环境事务学院副院长等职。自1991年以来，弗雷德里克森一直担任《公共行政研究与理论》（Journal of Public Administration Research and Thory）杂志的主编，并曾担任过美国公共行政学会的主席。1990年获美国公共行政学会和公共行政与公共事务学院全美联合会共同颁发的“杰出研究奖”。1992年获美国公共行政学会为公共行政专业研究作出杰出贡献的学者颁发的“德怀特·沃尔多奖”。 20世纪60年代后期，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论（New Public Administration），发展了社会公平理论，认为经济和效率不是公共行政的核心价值，核心价值应是社会公平（social equity），主张将“效率至上”转为“公平至上”；强调公共行政组织变革的终极目标是建立民生行政之模型，强调公共行政的顾客导向。新公共行政学派对威尔逊以来的“政治—行政”二分法的观点进行了批评与唾弃。他们认为，建立在这种二分法基础之上的公共行政研究局限在一个非常狭窄的领域——执行政策上，把研究重点放在了政府机关预算、人事、编制等内部事务以及大量其他的所谓“中性”问题上，相反却很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会现实之外，远远不能满足社会问题、处理社会危机的需要。 新公共行政强调公共行政不能保持价值中立，应当承担起对社会的责任，不仅要关注以经济的、有效的方式为社会提供产品和服务，更重要的是要把社会公平作为追求的价值目标。要实现社会公平，必须以设计出一种新的具有灵活性的组织体制，以取代呆板僵硬的官僚组织体制，这种新的组织设计必须实现两个目标：第一，顾客导向，即将公众的需求作为组织存在和发展的前提；第二，应变灵活，即组织结构弹性大，能够对外界刺激作出迅速的回应，这种回应是评价现代政府组织结构与功能的重要指标。这样分权、权力下放、项目、组织发展、责任扩大、冲突、顾客至上、参与和沟通就成为新公共行政分析组织问题的一些基本概念。 一、背景：公共管理对于治理理论的需求 在20世纪大部分时间里，公共行政可以说是官僚机构、科层和问责的同义词。在20世纪最后25年间，由于赤字增加、经济滞涨、对于福利国家承诺中断的觉醒以及公众关于政府侵犯个人自由的共识等，工业化民主国家在政府目标和手段方面发生了巨大的变化。
跨文化管理 百科名片 跨文化管理又称为“交叉文化管理(Cross Cultural Management)”，即在全球化经营中，对子公司所在国的文化采取包容的管理方法，在跨文化条件下克服任何异质文化的冲突，并据以创造出企业独特的文化，从而形成卓有成效的管理过程。 目录 简介 跨文化管理的发展 企业进行跨文化管理要树立正确的观念 企业跨文化管理的策略选择 跨文化管理的有效手段 简介 跨文化管理的发展 企业进行跨文化管理要树立正确的观念 企业跨文化管理的策略选择 跨文化管理的有效手段 展开 编辑本段 简介 跨文化管理又称为“交叉文化管理(Cross Cultural Management)”，即在全球化经营中，对子公司所在国的文化采取包容的管理方法，在跨文化条件下克服任何异质文化的冲突 跨文化管理
，并据以创造出企业独特的文化，从而形成卓有成效的管理过程。其目的在于在不同形态的文化氛围中设计出切实可行的组织结构和管理机制，在管理过程中寻找超越文化冲突的企业目标，以维系具有不同文化背景的员工共同的行为准则，从而最大限度地控制和利用企业的潜力与价值。全球化经营企业只有进行了成功的跨文化管理，才能使企业的经营得以顺利运转，竞争力得以增强，市场占有率得以扩大。 编辑本段 跨文化管理的发展 跨文化管理并不是一个新的事物，它起源于古老的国际间的商贸往来。 早在古代古埃及人、腓尼基人、古希腊人就开始了海外贸易，并懂得了如何与不同文化背景下的人们做生意。到了文艺复兴时期，丹麦人、英国人以及其他一些欧洲国家的商人更是建立起了世界范围的商业企业集团。当他们与自己文化环境以外的人们进行贸资保蔷突岫杂胨遣煌幕尘跋虏挠镅浴⑿叛鲆约跋肮弑３置舾幸员苊夥⑸逋徊⑺忱 迪纸灰住Ｕ庑┦率瞪暇褪窃诖邮驴缥幕木牍芾砘疃２还馐焙虻目缥幕芾砘疃耆【鲇诖邮旅骋谆疃纳倘嗣堑母鋈司椋泄匚幕拔幕钜煊胂嗨频难芯恳步鼋鍪侨死嘌Ъ业氖隆９居肫笠祷购苌僮⒁舛晕幕捌洳钜斓难芯靠缥幕芾恚不姑挥谐晌幻哦懒⒌目蒲А? 跨文化管理 跨文化管理真正作为一门科学，是在20世纪70年代后期的美国逐步形成和发展起来的。它研究的是在跨文化条件下如何克服异质文化的冲突，进行卓有成效的管理，其目的在于如何在不同形态的文化氛围中设计出切实可行的组织结构和管理机制，最合理地配置企业资源，特别是最大限度地挖掘和利用企业人力资源的潜力和价值，从而最大化地提高企业的综合效益。 兴起这一研究的直接原因是二战后美国跨国公司进行跨国经营时的屡屡受挫。 美国管理学界一直认为，是他们将管理理论进行了系统化的整理和总结，是他们最先提出了科学管理的思想，也是他们最先将这一思想应用于
PASSAGE1 A study reported that life expectancy has fallen or is no longer increasing in some parts of the United States. The situation is worst among poor people in the southern states, and especially women. Public health researchers say it is largely the result of increases in obesity, smoking and high blood pressure. They also blame differences in health services around the country. In 2006, a study found that only 4% of elementary schools provided daily physical education all year for all grades.This was true of 8% of middle schools and 2% of high schools. The study also found that 22% of all schools did not require students to take any P.E. Charlene Burgeson is the executive director of the National Association for Sport and Physical Education. She says one problem for P.E. teachers is that schools are under pressure to put more time into academic subjects. Also, parents may agree that children need exercise in school. Yet many parents today still have bad memories of being chosen last for teams because teachers favored the good athletes in class. But experts say P.E. classes have changed. They say the goal has moved away from competition and toward personal performance, as a way to build a lifetime of activity. These days, teachers often lead activities like weight training and yoga. Some parents like the idea of avoiding competitive sports in P.E. class. Yet others surely dislike that idea. In the end, schools may find themselves in a no-win situation. 参考译文： 2006年,一项调查发现只有4%的小学全年给所有年级的学生安排了每日活动时间。8%的初中和2%的高中学校也存在这样的情况。调查还发现, 22%的学校根本就不要求学生参加体育课。 Charlene Burgeson是全美运动和体育教育协会的执行理事。她说,体育老师面对的一个问题是学校在重压之下不得不把更多的时间分配给文化科目。 另外,家长赞同孩子在学校进行锻炼。但因为老师通常青睐体育好的学生,很多家长至今保留着班级里分组时最后才被挑选上的不愉快的记忆。 然而,专家说体育课已经发生了改变。他们说体育课的目的从竞技转为个人表现，而把其当作一种建立终身运动的方法。现在, 体育老师经常带领学生进行如负重训练和瑜伽之类的锻炼。 一些家长支持不在体育课里教授竞技体育的想法。但另一些家长却完全不赞同。结果,学校可能会处于一种两头不讨好的尴尬处境。 Health and Fitness----To A Healthier and Stronger Life! Health and Fitness' is dedicated to all those who wants to have a better health for a better life. A fit body leads to a healthy mind and a healthy mind would in turn have a wealthy soul! So, the aim is to provide with information and guidance to achieve a healthy and wealthy body and soul.
新公共管理理论 新公共管理思想以现代经济学和企业的管理理论与方法作为自身的理论基础，包括公共选择理论、委托代理理论和治理理论，主要强调的是市场与政府的协调。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如“理性人”的假设，即人的理性都是为自己的利益，有自身的需求，不可能以为处于政治市场就会变为“大公无私”的人，都希望以最小的付出获得最大利益，只要财政补贴这部分公共资金的支出能够有利于地区社会利益的增进，能够为整个社会创造出更多的社会福利，配置财政补贴就认为是有效率的，就是理性的。本文从该假设中能够得到绩效评价的依据；公共选择理论和交易成本理论认为政府应以市场和居民为导向的，形成一种“企业式的政府”模式，为社会公共的“顾客”提供较高的政府服务，政府的成本不再是依据各项规章制度，而是管理活动的产出以及绩效，从成本－效益分析中对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从企业管理方法中消化吸收新的内容，引入了市场机制的概念。新公共管理理论认为，企业许多管理方式和手段都具有可行性，政府也可以拿来借用。例如，企业科学的组织管理形式能灵活地适应环境；对产出和结果的高度重视（对企业来说，产出就意味着利润，而要想实现自身利润的最大化就必须为企业的顾客和利益相关者提供高质量的服务，同时尽可能地降低企业的成本），而不是只关心企业的投入、不重视企业的产出等等。新的公共管理认为，政府作为公共服务的提供者，负有公共受托责任，引入市场竞争机制，能够提高政府服务的质量和效率，企业所成功运用着的管理方法，如绩效管理模式、目标管理制度、组织发展方法等政府机构也可以进行借鉴，这些并非是企业所独有的，这些科学有效的管理模式也可以运用到公共管理中，以促进政府服务的质量和效果。 政府财政补贴的的有效率使用是将其合理用于公共产品，为本地居民增加社会公共福利，例如改善地区生产或生活环境，用于医疗、教育、扶贫、基础设施、改善自然环境等多个方面，使本地的居民能够通过政府财政补贴政策获得实惠以提高地区的福利水平。但是，政府财政补贴资金在一定约束条件下配置给企业，企业对这部分公共资金的使用就应该产生一种公共利益，这种公共利益表现为促进增加固定资产投资扩建和促进研发经费的支出、提高企业的竞争优势和长期发展、为本地居民提供更多就业机会以及提高本地区的形象，并提高长期的财政收
公共治理的理论与实践：世纪之交的新浪潮 一.公共治理理论的兴起：公共管理的新范式 二.公共治理实践的展开：民主管理的新愿景 三.公共治理范式的传播：中国公共管理的新世纪 一、公共治理理论的兴起：公共管理的新范式 （一）公共管理的崭新范式：公共治理理论的勃兴 1.从20世纪的公共行政新浪潮到21世纪的公共治理新浪潮 (1)1887年W·威尔逊发表《行政研究》，开始了20世纪工业化国家的公共行政新浪潮。其结果，通过“政治和行政二分”，一方面，针对立法权偏重的“国会政府”格局,健全了以总统制和文官制为基础的现代行政体制；另一方面，在学术上也让现代行政学研究从政治学中脱颖而出，成为20世纪的一门显学。 (2)1989年世界银行发布“治理危机”报告，开始了21世纪全球性的公共治理新浪潮。其现状,Google英文检索：governance达385,000,000条；百度中文检索：治理有12,700,000条(06/3/5)。表现出全球性的治理热潮和中文世界治理的兴起。 2.从“单一统治”到“多元共治”：治理的内涵的根本性改变 （1）西文世界governance的简要考察 governance源于古希腊文和拉丁文的“操舵”，意指控制、操纵、统治，分别以governance 指与其相应的方式，以government指与其相应的机构。 在现代民族国家的制度框架下，统治的主体是单一的、排他的，统治的方式是集中的、垄断的。虽然现代政治实现了竞争性和多元化的民主制度建设，但是现代政府管理依然遵循陈旧的单一、集权和垄断的方式。 美国学者V.Ostrom从1960年代起，批判了单中心、集权化的官僚行政管理,并以复合共和制为基础,论证了多中心治理的新模式。1990年代,这种多元共治的模式得到广泛认同,导致遍及世界的从公司、社区、城市、区域到全球的治理浪潮。Governance的内涵就此发生了从“单一统治”到“多元共治”的根本转变。 （2）中文世界“治理”的简要考察 上古汉语一般为单音节词，把治和理分别使用。治，用作统治、整治、秩序化、安定之义。中古后，双音节词渐兴，治与理合用为治理，意即通过统治和管理使社会秩序化而安定。如张居正《答耿楚侗书》：“治理之道，莫要于安民”。可见，中文“治理”和西文governance 的传统含义大致相同。 2000年俞可平等介绍和研究治理问题，“治理”的词义才发生从政府“单一统治”而转向社会“共同治理”的变化。 （3）治道、管制、管治、治理，还是共治：关于governance汉语译名的讨论 目前，governance的中文对译情况有些混乱，前后有“治道”、“管制”、“管治”和“治理”等几种译名。 较早有刘军宁、毛寿龙的“治道”之译，这个对译与governance偏于方法的字面意义相合，但除了在有形上传统的政治学界有人使用外，未能在应用主导的行政学界得到推广。 同期有城市规划管理学界受港台同行的影响，对governance使用“管制”的中译。但“管制”一词在大陆被用作仅比“专政”轻一级的严酷监管之义，与governance的新义截然相反，造成极大的误会。后来又将“管制”调整为“管治”。 governance最普泛使用的对译是“治理”，但由于“治理”往往与政府单方面管理相混，比如常见的“政府治理”就是如此，我们认为“治理”的对译不能从这种含混中区隔出
第二章跨文化管理理论和实践 P27区分文化差异方法和纬度，指导我们理解、解释、预测特定群体文化行为。 2.1六大价值取向理论（克拉克洪和斯乔贝克） 《价值取向的变奏》提出六大问题： （1）对人性的看法； （2）人们对自身和外部自然环境的看法； （3）人们对自身与他人之关系的看法； （4）人的活动导向； （5）人的空间观念； （6）人的时间观念。 2.2文化维度理论（郝夫斯特） P34《文化的后果》提出四个维度： (1) 个体主义与集体主义(着眼于个体还是集体的利益)； 郝夫斯特将个体主义与集体主义定义为“人们关心群体成员和群体目标(集体主义)或者自己和个人目标的程度(个体主义)”。 个体主义文化强调个人目标、个人独立，而集体主义文化提倡人与人之间的相互依赖和不可分割的联系。 (2) 权力距离(人们对社会或组织中权力分配不平等的接受程度)； 权力距离指的是一个社会中的人群对权力分配不平等这一事实的接受程度。接受程度高的国家，社会层级分明，权力距离大；接受程度低的国家和民族，人和人之间比较平等，权力距离就小。 组织机构的扁平化和决策的民主化已成为西方国家管理的未来发展趋向，东方国家如果要学习，恐怕会经历长期的挣扎，因为这样的管理实践与东方社会高权力距离的文化土壤不算最弥合。 (3) 不确定性回避(对事物不确定性的容忍程度)； 不确定性规避指的是人们忍受模糊(低不确定性规避)或者感到模糊和不确定性的威胁(高不确定性规避)的程度。低不确定性规避文化中的人们敢于冒险，对未来充满信心；而高不确定性规避文化中的人则相反。在这个维度上，郝夫斯特混淆了几个方面的内容，以导致其研究结果模棱两可，有多种解释。 平均而言，中国学生与美国学生敢冒风险的程度无显著差异，但冒险领域不同。比较而言，中国学生在经济领域中比美国学生更敢冒险，而美国学生在社会领域中比中国学生更敢冒险，体现出强烈的文化差异。这个研究表明，在讨论不确定性规避这个概念时，一定得区分具体的领域，以及其他的边界条件，而不能笼统地一概而论。 (4) 事业成功与生活质量(追求物质还是强调人际和谐)； 这个维度指的是人们强调自信、竞争、物质主义(事业成功导向)还是强调人际关系和他人利益(生活质量导向)的程度。 (5) 长远导向与短期导向(着眼于现在还是放眼于未来)。新维度《文化与组织》提出 这个维度是指一个文化对传统的重视程度。 香港，台湾，韩国，新加坡都属于长期导向，重视传统，且有凡事都想到未来的倾向，而非只想当前，做一锤子买卖。 长期和短期导向文化中人们行动的切入点的不同。长期导向的人的行为习惯，从边缘切入，全部情况了解清楚之后，再进入中星点, 谈“正事”短期导向的人喜欢从中星点“正事”开始谈起，如果成功，再拓展关系，了解其他方面的情况。
陈振明版《公共管理学》之治理理论第一节治理理论20世纪90年代以来，治理及善治概念日益成为公共管理的核心概念，治理理论是在西方学术界日渐崛起的显学，而合作网络途径则是其在90年代中后期的新进展。 本节将主要从合作网络途径的角度，探讨作为公共管理的治理理论。 一、治理理论的实践基础自从有了人类社会，就有了处理群体生活的组织活动，就有了解决合作事务的具体实践。 公共管理就是这样一种实践活动，它的历史可以追溯到史前国家产生以前。 早在国家产生前，原始人就以氏族、部落和部落联盟为单位管理集体生产和共同防卫等事务。 这是公共管理在人类历史上的原始形态。 步入阶级社会后，国家和政府成了管理公共事务的主要组织方式。 国家除了要履行政治统治只能，还要履行社会管理职能，以维持社会生产和生活的秩序。 在传统的农业社会里，由于社会生产力水平低，公共事务少且目标单一，国家的公共管理只能带有鲜明的政治色彩，从根本上服务于统治阶级的共同意志和长远利益。 同时，国家的公共管理职能也反映了社会的共同利益，对缓和社会矛盾和阶级冲突具有重要的作用。 正如恩格斯所说的： “政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治只有在它执行了它的这种社会职能时才能维持下去。 ”随着农业社会向工业社会的过渡，尤其是近代资本主义社会的发展，国家公共管理的范围日趋扩展，规模不断扩大，大量社会事务被纳入政府议程，公共管理逐渐淡化阶级通知的色彩，进而获得了相对政治通知的独立性。
19世纪末20世纪初，为了适应公共管理的这种发展趋势，行政力迅速扩张，大量介入国家和社会事务，出现了行政国家现象。 建立在政治——行政二分法基础上的官僚行政成为这一时期管理公共事务组织工具。 它将社会生活的方方面面纳入到官僚组织的管理范围，随着公共事务的增多，政府的管理只能随之增加，政府规模随之膨胀，大政府时代也就到来了。 20世纪70年代的福利国家是官僚行政鼎盛时期的重要标志。 20世纪70年代末，一场质疑官僚行政有效性的运动在西方各国蔓延开来，各国开始重新调整国家和社会、政府与市场的边界，关注国家的竞争力，政府的合法性和公共部门对公众的回应能力，更少的政府，更多的治理成为西方政府改革的共同特征。 一开始，人们提倡民营化，主张将市场机制引入公共服务，采用工商业的管理方式治理公共事务，重塑政府。 进入90年代后，全球化和分权化的社会趋势极大地改变了公共管理的生态环境，社会关系日益复杂多变，相互依存的程度不断加深，范围不断扩展，政府、工商界和市民社会之间的1合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素。 在这种背景下，片面依靠市场竞争机制来改造公共管理的做法捉襟见肘。 合作网络应运而生，开始成为治理公共事务的重要形式。 在网络中，各种行动者通力合作，共同应对全球化和分权化提出的挑战，一起处理共同关注的社会问题，使公共管理开始成为真正的社会联合行动。 正如瓦尔特所言： “作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状，即相互依存的环境。 公共管理因而是种网络管理。
整体性治理 整体性治理就是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式。 兴起 整体性治理理论对新公共管理的一种修正。新公共管理是从经济和社会的视角看待政府的管理，其背景是全球经济一体化的推进对效率的要求，西方现代工业社会对公共服务提出的多元化的要求，以及官僚体制的结构和运作方式由于繁文缉节和低效率而遭到普遍垢病。因此，新公共管理所采用的治理方式，比如强调绩效、结果、分权以及解制、效率、重塑政府等都反映了当时时代的要求。 而整体性治理理论则是以政府内部机构和部门的整体性运作为出发点的，其背景是信息时代的来临。20世纪90年代后信息技术的迅速发展和普遍应用，使新公共管理的一些治理方式被终止或被改革。新公共管理在提升政府解决问题的能力、在服务提供者的竞争过程中引入多样性等诸方而取得了不少的成功。但是，新公共管理的市场化、分权化与解制也使政府机构破碎化，极大地增加了决策系统的复杂性。而信息技术的发展要求政府管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。在登力维看来，数字信息时代的治理的核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛
的数字化。 此外，与新公共管理要打破官僚制的努力不同，整体性治理是以官僚制作为基础的，即整体性治理强调，信息技术的运做是以官僚制组织为基础的。正如菲利普·库琅所言，现代公共管理是在垂直的权威模式和平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。唐纳德·凯特尔在评论斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯著的《网络化治理:公共部门的新形态》.书时曾指出，“戈德史密斯和埃格斯的最深刻的见地是，必须按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线，并根据新兴的各种网络建立横向的行动线。”
公共治理理论 一、公共治理理论产生背景 1、自20世纪70年代以来，西方发生的社会、经济和管理危 机，推动了公共管理和公共行政理论研究的范式变革。 2、近代资本主义社会的发展，政府公共管理的范围日趋扩展， 规模不断扩大，公共行政获得了相对独立于政治之外的地 位。 3、公民社会发展的需要。 4、现代信息技术的发展。 5、西方学者的努力和众多社会组织集团的迅速成长。 二、治理的含义 1、治理的基本含义： “治理”的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持 秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关 系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大 限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管 理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方 式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内 维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运 用。 2、罗茨（R.Rhodes）关于治理的六种不同定义： a.作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共 开支，以最小的成本取得最大的效益； b.作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运 行的组织体制； c.作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私 人部门的管理手段引入政府的公共服务； d.作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共 服务体系； e.作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部 门与私人部门之间的合作与互动； f.作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础
上的社会协调网络。 3、格里·斯托克（Gerry Stoker）关于治理的五种观点 a.治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共 机构和行为者。 b.治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中 存在着界限和责任方面的模糊性。 c.治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之 间存在着权力依赖。 d.治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。 e.治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不 限于政府的发号施令或运用权威。 4、治理与统治的区别 a.本质性区别：治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是 政府机关；而统治的权威则必定是政府。 b.主体的区别：统治的主体一定是社会的公共机构，而治理 的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公 共机构和私人机构的合作。 c.权力向度的区别：治理的权力向度是多元的、相互的，统 治的权力向度是单一的、自上而下的。 三、公共治理理论的主要内容 1、治理的主体多元化 公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系，包括有： a.政府部门（中央政府、地方政府、其他公共权威）现实中 的政府具有复杂的结构，地方、中央和国际层面的政府及不 同部门构成了多层级、多中心的决策体制，众多权威交叠共 存是这一体制的主要特征。 b.非政府部门（私营部门、第三部门）治理的主体包括政府， 但又不限于政府。只要各种公共部门和私营部门行使的权力 得到公众的认可，这些部门就可能成为不同层面上的权力中 心，即可成为社会治理的主体。 2、主体间责任界限的模糊性 治理主体间的责任界限存在一定的模糊性。这与治理主体
新公共管理理论的主要理论基础——公共选择理论新公共管理的主要理论基石是公共选择理论。他不是一个独立的理论，而是许多理论的集合，其主要代表人物是经济学家詹姆斯·布坎南，他是布莱克斯堡弗吉尼亚大学公共选择中心的教授，从1955年开始研究政治决策问题，20世纪60年代明确提出了公共选择的理论，与他人建立和公共选择协会，推动这一理论的发展与传播。布坎南在1972年出版了《公共选择理论：经济学在政治方面的应用》，比较完整的提出了自己的主张。 公共选择理论的理论基础有三个： 个人主义、经济理性、政治交易。 第一，个人主义，是指该理论应从个体的角度去寻找人的社会行为原因，个体行为的集合构成了集体行为。 第二，经济理性认为人的本性是理性的追求个人利益的最大化，公共选择理论提出，一般人所有的这种特性，政府官员在公务行为中也表现出来。 第三，政治交易是指公共选择理论认为政治是在解决利益冲突时的谈判和妥协的过程，具有交易的性质。 公共选择理论研究的主题是选民行为、政治官僚，以及政府官员们的行为，研究的核心问题是政府失败。 政府失败：指政府不能很好的满足个人对公共物品的需要，提供公共物品时存在巨大浪费。 政府失败的原因：
第一，由于政治家迎合短见，只代表少数人利益， 第二，信息不完全等原因造成的决策失误； 第三，由于对公共事务的垄断而缺乏竞争压力，以及没有降低成本的激励机制而导致的政府机构工作效率低下。 第四，政府官僚机构存在自我权力扩张的冲动，试图成为无所不为的政府，造成代替市场干预经济； 第五，政府权力寻租导致腐败。 基于这些弊端，公共选择理论主张改变政府职能，还权于市场，将对经济和大部分社会事务的管理建立在公共选择的基础之上。公共选择是一种社会机制，它通过集体行动和政治过程来决定资源在公共物品间的分配，八个人的选择转化为集体的选择。
西方治理理论综述 （一）治理的涵义 1、治理的内涵 以“governance"(“治理”)为题材的理论著作的涌现，反映着社会科学界对统治以不同方式体现出来的模式感到的兴趣。无论传统用法或辞书上的解释，都以“治理”为“统治”的同义词。但在愈来愈多的讨论治理的著作中，它的用法和内涵都转移了方向，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会。” 在众多定义中，联合国全球治理委员会的治理定义具有代表性和权威性：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。 2、治理的目标 简单地说，治理的目标就是实现“善治”。善治涉及到：“一种有效率的公共服务，一种独立的司法体制以及履行合同的法律框架；对公共资金进行负责的管理；一个独立的、代议制的立法机构负责公共审计机关；所有层次的政府都要遵守法律、尊重人权；多元化的制度结构以及出版自由。”（来福特维奇把善治区分为三个组成部分：系统意义的、政治意义的和行政管理意义的。）——这是一个“政治——行政”的治理框架。 治理的目标在于追求公共利益的最大化。其最大的特点就在于强调政府和社会对公共事务的共同治理。它不仅关注将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府公共部门，而且重视公共政策与社会资本的相互连接，强调非市场力量的凝聚(如公民和非营利部门的参与)。可以说，治理在公共管理的语境下，是以企业精神重塑政府，以社会资本的力量来应对政府合法性危机的公私合作的结构和过程，其目标在于提高公共管理的水平及公共服务的质量。——这是一个“社会——政治”的治理框架。 在美国，治理主要是通过调整技术层面的权力配置尤其是政府内部的权力配置来提高政府绩效，回应当前治理存在的问题，可以称之为内部解制型治理，而不关注国家与社会关系的调整。 3、治理兴起的主要原因 西方福利国家出现管理危机是治理理论兴起的根本原因。 治理理论的兴起还与市场和等级制的调节机制发生危机有关。 治理理论的兴起还与众多社会组织集团的迅速成长密切相关。——公民社会的成长 经济全球化直接推动了公共治理模式的产生。经济全球化使人们的活动跨越了国家疆域的限制，因此也产生了一些国际性的跨国经济、社会组织，直接导致新的管理领域和管理主体的产生。 治理理论的产生受惠于现代信息技术的发展。现代信息技术的发展和应用对于管理的影响是革命性的。一方而它使信息的收集、处理和传播更为便利，缩短了政府、组织和公民个人之间的相对距离，密切了管理主体和客体之间的沟通、反馈，从而加强了彼此之间的回应性和依赖性。另一方而，信息技术也增强了公民和社会在信息和知识方而的拥有量，从而削弱了传统政府的优势地位，对于传
治理理论 编辑本段一、治理的定义 随着全球对公共治理的关注变得更为广泛和日益重要，对于这一概念的界定出现了多种说法，直到现在治理仍是一个相对模糊和复杂的概念。“治理”被定义为多种，如“在管理国家经济和社会发展中权力的行使方式”，如“个人和机构，公共或私营，在管理公共事务上多种方式的的总和，如“确定如何行使权力，如何给予公民话语权，以及如何在公共利益上作出决策的惯例、制度和程序，这些定义有助于我们更加明确治理这一概念的内涵。然而，鉴于关系概念的性质，“治理”永远不可能被定义成一个具有普遍有效性的通用方式。 编辑本段二、治理理论的演化及主要特征 对治理的关注，是随着全球化进程的发展和新公共管理不能有效解释当代公共决策的更加复杂和动态的过程而不断向前的。两个最早的表现是20世纪80年代初的“地方治理”和产生于80年代后期的“公司治理”运动。截至20世纪90年代，这些不同的概念整合成一个更广泛的概念“公共治理”，它把单独的公共机构的公司治理与政策网络联系起来，通常涵括了公共部门的各个层级。 治理的特征大部分学者比较趋同，概括起来如下： 1.治理主体的多元化。 2.主体间责任界限的模糊性。 3.主体间权力的互相依赖性和互动性。 4.自主自治的网络体系的建立。 5.政府作用范围及方式的重新界定。 总之，治理是一个内容丰富、包容性很强的概念。 编辑本段三、治理理论的失效 治理理论可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不是万能的，它也内在地存在着许多局限。
Bob Jessop将治理理论的内在困境概括为四种两难选择。一是合作与竞争的矛盾，二是开放与封闭的矛盾，三是治理性与灵活性的矛盾，四是责任与效率的矛盾。 在90年代的发展问题的辩论中，“治理”概念之发挥核心作用最后还有一个特别重要的属于全球化和跨国组织的领域。这种治理理论或者说是全球治理理论削弱了国家主权和主权政府在国内和国际治理中的重要作 用，客观上有可能为强国和跨国公司干涉别国内政提供理论上的支持。所以，对于这一危险倾向，我们必须给予高度的警惕。 编辑本段四、当前治理理论的应用 针对如何克服治理的失效，不少学者和国际组织提出了“善治”(good governance)概念。“善治”是使公共利益最大化的社会管理过程。它的本质特征在于是政府与公民对公共生活的合作管理。它强调政府与公民的良好合作以及公民的积极参与，实现管理的民主化。 善政被普遍认为是减缓贫困的一个关键因素(世界银行，2001)。西方学者Grindle认为，对许多发展中国家的具有改革思想的公民，以及国际发展社会的学者和从业人员来说，善政不仅已经成为减少贫困的当务之急，也已成为发展的当务之急。在他的文章中，向我们展示了详细的善治议程。 从政治倾向上看，治理理论虽然主要是一种公共管理理论，但具有强烈的意识形态倾向，这就决定了我们在借鉴治理理论时，必须有所鉴别。尽管如此，治理理论对我国的政府体制改革仍然具有极其重要的启示意义。 编辑本段五、治理理论对我国行政改革的启示 治理理论要想在中国实现其善治的目标，除去其本身理论的不足，同时还要受到我国现有国情的影响。中国传统政治文化根深蒂固，官本位思想严重，全能政府色彩浓重，较少采取合作、互动的方式。同时，中国民间组织对政府的依赖性较强，政治参与意识和能力较弱。但是治理理论提出的“善治”模式，从某种角度讲可以成为中国政府改革的参照。 1.转变政府职能，树立有限、责任、法治、服务政府的观念。治理理论强调治理主体的多元化，但并不否定政府在公共事务治理中的主导地位和重要作用。 2.充分发挥党组织和人大、政协的整合、启蒙作用，增强治理能力。党的组织、人大、政协是我国政治体制中的一大特色。首先是党的角色和职能的转变，从行政主体的二元结构中撤出，专门从事对政府权力的控制、监督和调节。其次，人民代表大会是我国的权力机关，我国这种议行合一的结构决定了人大是政府与公民社会之间的一座桥梁，既能整合民意，又能监督政府。再次，政协发挥着政治协商和民主监督的作用，其成员是我
整体性治理理论及对本研究的适用性分析 本篇论文目录导航： 【题目】云南省公路局养护设备优化管理探析 【绪论】整体性治理下公路养护设备管理研究绪论 【第一章】整体性治理理论及对本研究的适用性分析 【第二章】云南干线公路管养体制概述 【3.1】云南省公路局养护设备管理现状 【3.2】公路局养护设备管理现存问题 【3.3】养护设备管理现存问题的原因分析 【第四章】整体性治理视角下养护设备管理顶层制度设计 【5.1 5.2】机械化养护和应急中心整体布局及养护设备配置 【5.3】全面实行养护设备动态管理 【结论/参考文献】公路局养护设备保养管理研究结论与参考文献第一章整体性治理理论及对本研究的适用性分析 云南省公路局养护设备管理体制的完善，契合整体性治理理论。本章通过阐述整体性治理理论产生的背景和特点，梳理其发展的脉络，发掘其理论内涵和要义，深入地分析整体性治理理论在完善云南省公路局养护设备管理体制方面的适用性，是分析研究云南省公路局养护设备管理的理论基础。 第一节整体性治理理论产生的背景和特点 整体性治理理论的创始人之一罗西瑙认为，“治理
”是由共同的目标所支持的活动。这个目标不一定需要强制力量以让别人服从，事实上依赖于主体间重要性的程度，甚至超过了颁布的宪法和宪章①.罗茨认为，“治理”应包含六个方面的内容： （1）最小的国家管理活动；（2）公司管理的治理；（3）新公共管理的治理；（4）善治的治理；（5）控制体系的治理；（6）组织网络的治理。 彼得斯提出了四种政府治理模式，以区别于传统的政府治理模式②.邓哈特在传统公共行政、新公共管理理论的基础上，提出了新公共服务。随着信息技术的发展及数字化产品在发达国家的普遍应用，逐步兴起了与信息时代相适应的整体性治理政府管理模式（Holistic Governmance），这一理论强调了信息时代背景下的整合与协作。 一、整体性治理理论产生的背景 英国早在18 世纪进行城市人口收集和分析时，就使用了整体性的工作方法，很好地利用了政府部门间的协作关系，有效实现了人口信息的统计，开创了整体性工作的理念。1845 年，英国的《诺斯科特·屈威廉报告》中提出了跨功能协调的理论要求，以合并观点、增加战后的国家福利。1981 年哈丁委员会在报告中提出了按功能性组织原则来进行观点合并的要求，从多个方面进行协调成为当时政治议案的重要内容。二十世纪60 年代，由于英国福利制度在协调方面的失败，需要对其进行弥补。思博（Seebohm ）委员会为
新公共管理理论 百科名片 新公共管理（new public management,NPM）是80年代以来兴盛、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府的等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。 新公共管理理论概念 20世纪70年代末以来，西方发达资本主义国家实行的政府改革，引起了极大的社会反响。“重塑政府运动”、“企业型政府”、“政府新模式”、“市场化政府”、“代理政府”、“国家市场化”、“国家中空化”等，只是对这场改革的不同称谓。人们普遍认为，区别于传统公共行政典范的、新的公共管理模式正在出现。赫克谢尔（C.Heckscher）指出，政府改革打破了单向的等级指挥关系，建立了互动交流和导向管理，并开始向“后官僚组织”变迁[1]。而巴扎雷（Michael Barzelay）说，摒弃官僚制的时代已经到来，公共管理由重视“效率”转而重视服务质量和顾客满意度，由自上而下的控制转向争取成员的认同和争取对组织使命和工作绩效的认同[2]。“重塑政府”运动的积极倡导者奥斯本和盖布勒总结美国改革地方政府和联邦政府的经验，宣扬政府管理的新范式[3]。胡德（Christopher Hood）把西方国家的政府改革所体现出来的政府管理新模式称作新公共管理典范[4]。“新公共管理”实践催生出不同于传统公共行政理论的理论新范式。这就是新公共管理理论。 新公共管理理论产生的历史背景 自上世纪中叶开始，西方发达资本主义国家普遍实行“福利国家”制度。它们运用凯恩斯主义经济学指导国家的经济活动，试图依靠政府的作用来弥补市场的不足。然而过了多年，“福利国家”制度并未取得如愿的经济增长和社会满意度。上世纪六七十年代以来，经济滞胀、政府扩大支出产生高税收、政府公共服务无效率，造成社会普遍不满，最终导致意识形态变革。人们开始从政治上批判“福利国家”的政策基础，主张以自由市场、个人责任、个人主义来重塑国家和社会。在意识形态上崛起的“新右派”思想，主要来源于自由经济思想、新制度经济学和公共选择经济学。它强调自由市场的价值，批评政府干预的弊端，主张用市场过程取代政治或政府过程来配置社会资源并且做出相应的制度安排。它认为国家和政府作为非市场力量，会扭曲社会资源的有效配置。高税收将资源从“创造财富”的私营部门转移到“消费财富”的公共部门，妨碍经济增长和削减社会福利。只有让市场进行资源的最佳配置，
公共管理理论和思想 文章对西方国家从传统的公共行政学到后新公共管理的演变理路进行述评，分析当代西方公共管理前沿理论的脉络与主要内容，在此基础上阐述其对中国公共管理理论建设的启发。 一、传统的公共行政学 传统的公共行政学诞生于19世纪末20世纪初，源于西方工业化和城市化的过程之中。在70年代以前，传统的公共行政学一直是政府研究领域中居于支配地位的主导范式。它有自己一整套的理论、原则、假定和方法以及范式特征。按照休斯的说法，传统的公共行政学有如下四个永久性的原则：第一，政府组织及其结构应根据官僚体制(科层制)的原则建立，即政府管理体制以韦伯的科层制理论或模式为基础，严格坚持这一原则是公共组织尤其是政府运作的最佳方式。第二，一旦涉及政策领域，那么，它将通过官僚机构提供公共物品和服务；换言之，只能由政府机构来提供公共物品和服务。第三，主张政治事务与行政事务分开。行政是执行命令的工具，而政策和战略的制定则是政治家们的事，据说政治与行政的分离可以保证责任制的落实。第四，行政被当做一种特殊的管理形式，因此需要职业化的官僚，他们终身受雇，并可以一视同仁地为不同的政治领导人服务。 二、新公共管理 到了20世纪70年代，情况发生了变化。经济不稳定直接导致政府收入的减少，同时社会保障开支大幅上升，政府陷入财政危机之中。同时，由于政府规模过于庞大导致管理失控、官僚主义和效率低下，伴随着财政危机政府陷入管理危机和信任危机。在这样的背景下，西方国家的政府开始了改革。 到了80年代末90年代初，随着西方各国政府改革运动的深入展开，“新公共管理”作为政府管理领域(公共行政学以及公共管理学)的新范式以及政府管理实践的新模式形成和发展起来了。 新公共管理起源于英国撒切尔夫人的政府改革。这场改革后来也波及英联邦