关于公建民营养老机构托管运营的方案
一、背景
在我国老龄化严峻形势下，特困人员供养服务设施（敬老院）是提供基本社会服务的重要载体，在脱贫攻坚中发挥重要兜底保障作用。由于公办敬老院接收群体的特殊性，导致一些供养服务机构法人地位缺失，运营管理滞后，照护人员短缺，服务质量不高，管理工作亟待加强。由此，2017年，民政部会同有关部门报请国务院印发了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（国发〔2017〕13号），明确倒2020年政府运营的养老床位数占当地养老床位总数的比例不超过50%，提出了公办养老机构改革的总体要求。同年3月《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》(国办发〔2017〕21号)也强调：推动公办养老机构改革试点，鼓励采取公建民营等方式，将产权归政府所有的养老服务设施委托企业或社会组织运营，要求已建和新建的养老机构应当逐步通过公建（办）民营等方式，鼓励社会力量运营，既可以保持国办养老机构各种福利服务性质，又可以发挥民间运营团队的专业性，提高公建（办）民营养老机构利用率，增加老人住养人数。社会各界提出“公建民营”的养老机构新模式，引进社会上先进的养老行业管理经验，对公办敬老院的运营管理进行提升。在保证项目公益性、经营范围不变的前提下，明确公建民营机构的定位，提升原有住民的生活服务质量，并同时向更广大的普通老年人提供服务。
二、公办养老机构现状分析
公办养老机构的两大特点是非营利性和公益性，接收人员多为五保户，三无人员等。这些因素很大程度上限制了机构自身的发展。主要表现在以下几个方面：
（一）资金短缺：公办养老机构需要履行社会责任就在一定程度上限制了经济效益。没有市场定价权，财务审批流程时间长，加上政府预算不足等原因，经常会造成机构内无资金可用。机构内获得的款项就尤其珍贵，多用在基础建设之上。而运营、服务的提升也就无期限的向后延伸。
（二）服务人员缺乏：服务人员缺乏的主要原因有两个方面：一方面是因为资金缺乏，导致护理人员的薪酬水平较低，常常会出现发放不及时等情况。另一方面是护理员的招聘流程繁琐，机构内用人需要民政局批准，人社部备案等一系列流程。常常会出现“招不到，留不到”的现象。
（三）管理人员专业知识欠缺：公办养老机构的管理人员多是由当地政府委任，具有政府工作背景的相关人员。这类管理人员对养老行业多是从零开始探索，一点一点总结经验。大多都停留在让老人吃饱穿暖的阶段，而不重视老年人的卫生，精神、文化等需求。同时由于机构内要缩减开支，并不会形成一套完整的人事架构。出现一种“教练进场踢球”的现象。
（四）设备设施缺乏：目前的公办养老机构很多依托于上个世纪的基础建设，多数乡镇敬老院的房屋都有几十年的历史。导致对房屋进行适老化改造变得异常困难。康复室，多功能室，医疗室等的建设也十分匮乏。
三、委托运营发展前景
（一）将公办养老机构委托社会进行运营，解决的目前存在的一系列问题。资金问题得到有效解决。由政府主导，进行用地，用水，用电等优惠政策补贴，一方面减少了社会资金的投入，另一方面，社会资金进入后可以做提升服务建设。扭转公办养老机构常年亏损的局面，充分发挥政府养老相关预算的作用。
（二）运营方式更加先进、稳健。依托社会上先进的运营模式，完善机构的制度建设，使机构可以平稳化、规范化运行。增强了机构应对风险的能力。
（三）用人问题得到解决。委托运营减少了政府在人员招聘方面的干预，简化了财务审批方面的流程。招聘方式更加多元化。完善机构内人员组织架构。配合考勤制度、考核制度、薪酬制度等，使人人各司其职，逐步提升行业从业人员素质。
（四）设施设备建设更加完善。委托运营需要面向社会接收更广大老年人，因此迫切需要对机构内设备设施进行完善。两者形成了互相促进的作用。支撑机构持续向前发展。
综上所述：鉴于新郑市60岁以上的老年人口已达到近13万，占人口总数的16%，是全省老龄化程度较高的地区，支持和推动养老服务业的发展成为当前政府的主要任务之一。为积极应对人口老龄化，加快推进郑州市养老服务事业发展，不断满足老年人持续增长的养老服务需求，根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见（国发〔2013〕35号）》、《河南省人民政府关于加快养老服务业的意见豫政〔2014〕24号》和《郑州市人民政府关于全面推进养老服务业发展的实施意见郑政〔2014〕36号》文件精神，结合新郑市实际情况，提出新郑市“公办民营”养老托管建设方案。
一、总体思路
以新郑市现有敬老院（新郑市社会福利院）服务设施为支撑，打造“立足机构、社区联动、延伸居家”的运营方式，实现居家养老、社区养老和养老机构的无缝对接，为老年人群提供包括“长期托养、日间照料、紧急救助、生活照料、家政服务、康复护理、休闲娱乐、法律维权、精神慰藉”等在内的个性化、多元化服务的养老服务体系。打造新郑市“立足中心、点面互联，服务共享、家院互融”的新业态养老服务模式。
二、整体方案规划
（一）开展公建民营业务模式
在政府指导前提下，由市政府和民政等单位领导组织，开展新郑市公建民营养老服务设施项目与民营养老企业合作业务模式，可通过公开招标等方式对我市现有公办养老机构（敬老院）委托具有经营能力的养老企业合作，以委托管理等方式实现“政府监管、企业经营、老人受益”共赢发展机制，进一步激活我市养老市场需求，提升养老服务品质，创新业态模式及服务供给能力，同时提高老年人晚年生活幸福指数。
（二）机构支撑、社区（居家）联动
依托试点机构为支撑，社区联动开展“助餐”“助浴”养老服务项目，主要针对中心机构辖区范围的的老年人群就近的助餐、助浴服务需要。通过助餐、助浴两大助老服务方式打造新郑市试点基地，同时将移动互联网、智能终端运用于居家养老服务领域，进而为居家老年人提供多元化、个性化的上门养老服务，同时实现机构、社区居家老人、子女的实时互动和养老服务资源的有效配置。
（三）模式落地、打造地区品牌
在依托中心机构对模式打造、服务提升、机制完善及队伍服务能力保障的各项运营能力基础上，进一步整合周边街道或乡镇现有敬老院服务设施，以机构为中心，联动周边区域，延伸社区居家服务网络，进而实现“试点创新、点面互联，服务共享、家院互融”的新业态养老服务模式。
三、项目建设及运营管理
（一）一个中心（立足机构）
1、在新郑市现有敬老院基础上，先行拿出1到2个场地做试点建设，通过引进省内专业养老运营管理公司进行委托运营，以机构半径为服务范围，打造我市行政区域养老中心布局，在政府对托养对象基础福利保障和专项政策支持下，通过改善托底服务对象居住环境、服务设施、生活餐饮等基础服务，同时加强服务人员专业能力提升，完善管理机制，提高托养对象整体服务质量，确保落实托养对象兜底服务工作。
2、运营方在原有机构设施基础上，实现分区管理，对外开放社会老人接收服务，为辖区范围内的就近就便服务需要，面向街道或乡镇周边半自理、失能及轻度失智老人提供护理照料服务，满足了刚需群体的养老服务需求同时，通过社会住养老人实现机构盈利反哺托养对象托养服务保障。
（二）站点输出（联动社区）
1、结合《郑州市人民政府关于印发加快建设郑州健康养老产业》郑政〔2018〕34号文件实施方案 (2018—2020年)》的通知指出：研究出台建设、运营管理和资助办法,加快推进城乡养老照料设施建设;开展老年人助餐、助浴试点工作,着力解决老年人就餐、洗浴问题;制定社区居家养老服务标准规范,健全安全管理和服务监管机制,全面保障老年人权益。
依托机构中心经营基础，在中心机构建设并开展助餐、助浴试点工作，打造站点输出服务模式，实现服务半径老年人“请进来、走出去”的业务方式。通过站点输出服务，联动区域内街道、社区（或乡
镇）资源之间搭建一个快捷的桥梁，让老年人随时随地就可获得安全、便捷的服务项目。站点主要功能有：
（1）落实服务项目的实施，分担政府为老服务职能，创新我市社区居家养老服务模式；解决老年人实际服务需求，提高老年人幸福生活指数。
（2）组织专业服务管理队伍，对站点助餐、助浴场地设施、服务项目保障、服务内容规范及要求做到有章可循，并且根据老年人实际状况开展上门接送服务等工作。
（3）站点服务输出，为中心区域内老年人提供助餐、助浴服务的同时，顺便对辖区老年人服务需求调研，为居家养老服务项目开展及服务内容设定，提供科学评估和服务依据。
（三）网面发展（延伸居家）
在《郑州市人民政府关于印发加快建设郑州健康养老产业》郑政〔2018〕34号文件实施方案 (2018—2020年)》的通知文件指导基础上，以中心机构为支撑、站点输出为链接，引用互联网为手段，打造我市居家养老服务平台建设，落实居家养老“网面发展”布局。
1、通过引进居家养老服务第三方搭建新郑市“居家养老服务平台”建立我市居家养老指挥中心职能，负责逐步对全市展开居家养老中心站点建设与运营。主要职能为：
①负责居家养老服务平台建设与开发；
②负责制定新郑市居家养老服务规范标准建立；
③负责领导、指导、组织管理各中心网点建设与运营指导；
④负责居家养老政策对接与服务项目设定；
⑤负责居家养老服务整体推广宣传。
2、居家养老服务中心站点为市场化服务主体，负责招聘和培训服务人员，组织居家养老上门服务队伍承接政府购买服务；服务员根据所服务老人的区域和半径，接受中心站点负责人的管理和督导，业务上接受居家养老服务平台的调度和监督。
3、服务功能
居家养老中心站点的服务对象为居住在本街道需要服务的老年人，一方面重点为失能失智（含不能完全自理）、高龄、空巢、独居、生活困难的老年人，另一方面为活力健康老人提供个性化、综合化的改善型服务。
4、服务内容
在居家整体服务体系范围包括但不限于：信息管理（档案管理）、生活照料（助餐、助浴）、健康保健、助医助行、代买代购、文体娱乐活动、精神慰藉、法律维权、志愿者服务、家政生活服务等。
5、服务形式
①综合服务：为在综合养老服务中心接受服务或委托服务的老年人提供长期托养、日间照料、休闲娱乐、健康护理、代买代购和精神慰藉等服务。
②上门服务：由经过专业培训的服务人员上门为居住在家中的老年人提供生活照护服务，为失能、空巢老人提供定期上门查看、定期电话查访、上门体检等安全和健康服务，为有需求的老年人提供代买代购等生活服务。
6、收费方式
站点中心提供的服务，应以无偿、低偿和有偿相结合为原则，合理收取服务费。为老年人提供的休闲娱乐、图书阅览、知识讲座、聊天谈心、法律维权、志愿者服务等公益类项目以及健身、康复器材设备使用等实行零收费。为老年人提供的日托、就餐、送餐、助浴、家政、异地养老等服务，可根据服务成本制定合理的收费标准。服务项
目和收费标准应在中心醒目位置公示。
四、合作运营方式
在现有公办敬老院场地基础上，通过公建民营的方式委托专业养老服务管理公司负责运营，实现所有权与经营权分离的一种公私合营的模式。企业自主经营、自负盈亏，业务上接受政府相关部门的监督和指导，政府可以有效降低运营和管理成本。
五、产权归属
公建民营模式。政府投资招投标建设，产权归政府所有，委托交给社会组织、企业或有能力的个人经营，经营期限不低于15年，在不改变用途的前提下，独立经营、自负盈亏。政府可根据社会组织、企业或有能力的个人运营情况和所取得的社会效果，决定是否给予延期。
六、原有人员安排
敬老院现有入住政府兜底集中托养人员在就地托养。原有工作人员55岁以下者，如本人愿意则优先留用，其余人员由民政部门妥善安置。
七、经营方式
运营方应承诺预留总床位的百分比用于收住福利性老人或特困人群。入住“三无”老人的生活费、医疗费、丧葬费、办公费等费用按国家的有关规定执行。其中，半自理及失能老年人，由于护理难度大，费用高，需政府合理的给予补贴。其余床位面向社会开放。
八、拆迁及补偿
经营期间，若遇不可抗力或政府政策变化等原因致使拆迁，补偿办法如下：
公建民营情况下。安排同等规模、同等地域、同等数量以上的房屋用于机构的安置，对机构老人的安置给予补偿。
九、项目预期效果
在政府的支持和指导下，通过采用PPP（委托经营）模式完成对新郑市养老网格化发展及以点带面的运营方式，用1-2年左右的时间，建成“立足中心、点面互联，服务共享、家院互融”的新业态养老服务模式。通过“立足机构、社区联动、延伸居家”的运营方式，有效提升老年人福祉，创建一个在全省、甚至全国范围内具有典型示范效应的“新郑模式”。