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秘密★三个月
政全厅发〔2013〕54号
报送《关于科学应对气候变化和大气污染
防治的报告》
中共中央办公厅、国务院办公厅：
送上政协全国委员会人口资源环境委员会《关于科学应对气候变化和大气污染防治的报告》，请分送领导同志审阅。如有意见或批示，请告知政协全国委员会办公厅并政协全国委员会人口资源环境委员会。
政协全国委员会办公厅
2013年8月4日
关于科学应对气候变化和大气污染防治的报告
政协全国委员会人口资源环境委员会
（2013年7月）
【内容摘要】：我国气候变化和大气污染形势严峻，严重制约经济社会的可持续发展，威胁人民群众身体健康。气候变化与大气污染在形成原因上关系密切，减少温室气体排放对大气污染控制具有显著的正协同效应。建议：（一）研究制订和实施气候与环境友好的协同控制策略，控制温室气体和大气污染物排放；（二）综合考虑环境容量和社会经济发展目标,科学设置我国经济增速预期和实际指标；（三）制定低碳发展路线图，争取在2025年之前达到碳排放峰值；（四）支持重点区域大气污染治理工作，构建区域大气环境整治目标责任考核体系；（五）多部门合作开展雾霾天气和污染气象条件的预报预警，实现动态调控排放。
去冬今春以来，我国中东部地区连续出现覆盖范围广、持续时间长、污染物浓度水平高的重雾霾天气，对大气环境、群众健康、交通安全带来了严重影响，甚至引起公众的恐慌。为查明原因积极应对，全国政协人口资源环境委员会组织了以秦大河副主任为组长的专题调研组，听取国家发展改革委、环境保护部、中国气象局等单位情况介绍，就如何采取协同策略科学应对气候变化和大气污染防治问题与有关部门和专家进行座谈，并于7月上旬赴山西进行了实地考察。现将调研中形成的主要观点和建议报告如下。
一、气候变化和大气污染是我国面临的两项严峻挑战，二者在成因上关系密切
（一）我国气候变化和大气污染形势严峻
科学研究表明，近百年来全球气候正在发生以变暖为主要特征的显著变化，我国是最易受气候变化不利影响的国家之一。近百年我国陆地地表平均温度上升了091℃，高于同期全球增温幅度。气候变化导致我国区域性高温事件、气象干旱事件、强降水以及海洋灾害等极端事件出现频次趋多，每年因气象灾害造成的经济损失在2000亿元—3000亿元之间，占GDP的1%—3%。气候变化已经影响到我国粮食安全、环境安全和人民生命财产安全。从碳排放来看，虽然我国2000年前的历史责任很小，
但近年来我国温室气体排放增量大、增速快，2012年已达80多亿吨，居世界第一位，超过美国44%，人均排放也已超过世界平均水平，国际谈判和国内减排压力均较大。
我国大气环境形势非常严峻。今年一季度以来，我国出现大范围持续雾霾天气，华北平原，黄淮、江汉、江南、华南北部，西南地区东部等地区陆续出现能见度不足10000米的雾霾天气，部分地区能见度经常不足1000米甚至100米。全国共有17个省市的多个城市空气质量为中度污染或严重污染。我国大气环境在传统煤烟型污染尚未得到控制的情况下，以细颗粒物（PM25）、臭氧为代表的区域复合型污染日益突出。大气污染严重制约经济社会的可持续发展，威胁人民群众身体健康。
（二）气候变化与大气污染在成因上关系密切
人类活动通过化石燃料燃烧、生物质燃烧和改变土地利用与覆盖，不仅向大气中排放了大量的二氧化碳等温室气体，影响其循环，还排放了大量的大气污染物。据统计，我国二氧化硫、氮氧化物和烟尘等大气污染物排放的70%以上来自燃煤和汽车尾气。以北京为例，大气PM25组成中，超过60%的各种颗粒物排放和转化以及超过50%的黑碳来自化石燃料的燃烧。2012年我国能源消费总量为362亿吨标准煤，其中煤炭消费量占世界煤炭消费总量的比例超过50%。2005—2011年我国新增煤炭消费量占世界增量的68%。化石能源消费的上升不但增加二氧化碳排放，而且使燃烧过程中产生的可溶性硝酸盐、硫酸盐和烟尘微粒（PM10，PM25）等大气污染物的浓度在很多时候超过大气安全容量，控制变得更加困难。
从气象条件上分析，我国东部地区处在全球最大陆地板块副热带干旱和半干旱区的下游地区，又是全球中低纬度陆地低层平均大气稳定度最强的地区，具有形成雾霾天气的自然条件。特别是近几十年来气候变化使我国平均风速下降、小雨日数减少，不利于污染物的扩散。持续了几十年的“南涝北旱”，使北方能源生产和消费大省大气污染比南方更加严重。
国际科学界最新的观点认为，20世纪中叶以来大部分的全球平均温度的升高极有可能（大于95%的可能性）是由于人类大规模使用化石能源引起的人为温室气体浓度增加和土地利用的变化造成。气候变化是百年尺度、全球和大陆尺度，而大气污染物是天气尺度、局地尺度为主，二者在时间和空间尺度上存在显著的差异，大气污染的治理是有可能先于控制温室气体排放取得成效的。由于二氧化碳等温室气体和大气污染物是化石燃料在燃烧过程中同时排放的，因此，现阶段气候变化与大气污染在形成原因上同根、同源、同步
，减少温室气体排放对大气污染控制具有显著的正协同效应。
二、科学应对气候变化和大气污染防治的建议
党中央、国务院高度重视应对气候变化和大气污染防治，发布并分阶段实施环境空气质量新标准，出台重点区域大气污染防治“十二五”规划。近日，国务院部署了大气污染防治十条措施，强调在转变经济发展方式上下功夫，用法律、标准“倒逼”产业转型升级。调研组认为，只要认真落实好这些规划和措施，大气污染治理工作一定能够取得成效。
国民经济和社会发展“十二五”规划分别提出了应对气候变化和大气污染防治的目标，即碳排放强度下降17%、主要污染物排放总量下降8%—10%。由于大气污染和气候变化在成因上关系密切，建议在治理上也应采取相应策略，以实现碳排放和主要污染物排放“双减”目标，建设天蓝、地绿、水净的美好家园。为此建议：
（一）研究制订和实施气候与环境友好的协同控制策略，控制温室气体和大气污染物排放
研究气候与环境友好的协同控制策略包含两层含义：首先是主要污染物减排措施及目标要与温室气体排放控制措施及目标相互协调，不能彼此冲突；其次是通过控制温室气体排放措施与主要污染物减排措施的优化组合，能以最小的成本实现既定的气候与环境保护目标。建议尽快落实国务院将2015年能源消费总量控制在40亿吨标煤以下的目标，同时加大燃煤燃油的清洁生产。
温室气体和主要污染物排放协同减少，重点在于减少燃煤，控制机动车燃油，这既是减缓CO2排放的重要手段，也对减少PM25排放有明显贡献。在控制总量的前提下，还要大幅度提高煤和油的脱硫脱硝水平，实施燃煤发电的清洁生产，要尽快普及国五标准汽油和国三标准柴油。积极实施气候与环境友好的协同策略，对于发展经济、应对气候变化和改善环境质量具有重要意义。
（二）综合考虑环境容量和社会经济发展目标,科学设置我国经济增速预期和实际指标
气候变化问题影响人类可持续生存和发展，全球气温升高一旦超过2℃，将产生一系列重要影响。我国出现长时间大范围大气污染，是环境容量达到临界点的标志之一。要高度重视气候变化和大气污染严峻形势，尽快改变一些地方过高GDP增速预期，抑制盲目投资冲动和产能扩张，特别不能用高耗能项目刺激经济发展，要加快经济发展方式的转变。要研究制订我国能源消费总量，研究测算我国环境容量可承载能力，依据我国可持续发展的实际需要、气候变化的环境容量合理倒推、科学设置经济增长速度预期和实际指标，缓解经济增长和环境保护不协调
的压力。
（三）制定低碳发展路线图，争取在2025年之前达到碳排放峰值
由于我国温室气体排放总量大、增速快，即使实现2020年比2005年碳强度下降45%的目标，也会超过全世界排放总量的三分之一。建议加强我国低碳发展顶层设计，研究提出我国20２0年到2050年的低碳发展路线图，争取在2025年之前达到能源消费45亿吨标准煤左右的碳排放峰值，之后逐年递减，为国家中长期经济发展和能源环境战略规划提供依据。在今后两个五年计划内继续推行更为积极的节能、可再生能源和核电政策，并努力推进低碳发展，提倡低碳交通和生活方式。要加快完善低碳发展制度框架，建立碳排放总量控制制度、碳排放许可制度以及碳排放交易权制度。加快推进低碳发展试点示范，完善低碳发展政策体系。
（四）支持重点区域大气污染治理工作，构建区域大气环境整治目标责任考核体系
山西省是我国重要的能源和原材料供应基地，占国民经济主导地位的煤炭、冶炼、炼焦、电力等行业均为高污染排放行业，单位GDP能耗高，温室气体和污染减排压力大。建议国家在政策、项目和投入上支持以山西为代表的资源型经济的转型升级，并把山西作为大气污染治理的试点省份，积极探索建立地区之间碳汇、碳指标交易市场，探索资源型省份应对气候变化和大气污染治理的办法和经验。
区域性是我国大气污染的重要特征。在建立区域联防联控协调机制、统筹研究区域内重大政策举措的基础上，构建区域大气环境整治目标责任考核体系。特别要重视将华北、长三角、珠三角等区域大气环境空气质量指标纳入该区域各省市党委、政府负责人环保绩效考核体系，加强考核监督。从而增强区域内各省市主要领导的协作意识和联防联控意识，在防治大气污染上要“同呼吸、共奋斗”。
（五）多部门合作开展雾霾天气和污染气象条件的预报预警，实现动态调控排放
大气污染治理是一项艰巨复杂的系统工程，需要一定的时间和周期。由于空气质量难以在短时间内明显改善，所以在治理过程中更要重视重度雾霾的预报和预警工作，统筹环境治理和防灾减灾，从科学层面支持防治大气污染应急响应机制的建立。加强环保、气象等多部门合作，加大中期重度雾霾与空气污染气象条件预报预警技术研究，及时掌握未来环境空气质量变化趋势，依据气象条件实施动态调控污染物的排放。
附件：调研组名单
附件
调研组名单
组长：
秦大河全国政协常委、人口资源环境委员会副主任，中国科协副主席，中国科学院院士，中国气象局原局长
成员：
庄国荣（女
）全国政协人口资源环境委员会驻会副主任
丁金宏全国政协人口资源环境委员会委员，华东师范大学社会发展学院院长，中国现代城市研究中心副主任
宇如聪全国政协常委、人口资源环境委员会委员，中国气象局副局长
沈瑾全国政协人口资源环境委员会委员，唐山市政协副主席，民革河北省副主委
林而达十一届全国政协常委，国家气候变化专家委员会委员，中国农科院农业环境与可持续发展研究所原所长、研究员
侯一筠全国政协人口资源环境委员会委员，中国科学院海洋研究所研究员，国家防灾减灾专家组成员、国家863计划海洋技术领域专家组成员
钱天林全国政协人口资源环境委员会委员，中核新能源有限公司总经理
卫宏全国政协人口资源环境委员会办公室巡视员
张小曳中国气象科学研究院研究员
何勇中国气象局气候变化司副处长
范中杰北京协和医院教授
报：政协全国委员会主席、副主席
送：政协全国委员会副秘书长、办公厅研究室主任
政协全国委员会各专门委员会主任、副主任
政协全国委员会人口资源环境委员会委员
中共中央政策研究室，全国人大环资委，国家发展和改革委员会、科技部、财政部、环境保护部、水利部、农业部、国家卫生和计划生育委员会、国家林业局、国务院参事室、国务院研究室、国务院发展研究中心、中国气象局
中共山西省委，省政府，省政协
发：政协全国委员会办公厅研究室、各局级单位
政协全国委员会办公厅秘书局2013年8月9日印发
GB0626-2005^006020013016547^政协全国委员会办公厅^政协全国委员会办公厅文件^政全厅发54号^中共中央办公厅 国务院办公厅^报送《关于科学应对气候变化和大气污染防治的报告》^无^无^20130804^^政协秘书局文电机要处^20130808^^|