中国政府管理与市场经济
----------变革中的政府与企业关系
北京大学政府管理学院
一、中国特色的特殊经济结构与特殊政府模式
中国政府管理体制的改革和市场经济的发展，经历了20 多年的进程，采取的是一条渐进改革和发展的道路。中国传统的政府经济管理体制，在组织结构上党政不分、政企合一。在经济运行中决策权高度集中与中央政府。在改革开放和市场经济转型的过程中，中国通过渐进的改革方式，进行党政分开、政企分开的改革，试图建立有中国特色的市场经济和与之相适应的政府管理体制。
然而在改革中，中国一直面临着两难的处境。一方面，政府是改革的对象，另一方面政府又是改革的推动力量之一；一方面改革要限制和缩小政府的活动范围，另一方面又要发挥政府的作用；一方面要大力鼓吹市场自发秩序的有效和优势，另一方面又要承认政府干预经济生活的合理性；一方面需要强有力的国家，保证社会转型的顺利完成，另一方面又需要在很多方面对国家的现有职能进行限制以完成国家改造。正是这种两难处境，在中国市场化和政府管理体制改革过程中产生了无数制度上的矛盾、摩擦、扭曲和变形。而这些问题又在国家不断的政策调整和干预下缓解和更正。这种两难处境可以说是改革采取渐进方式的一个重要原因。
80年代的改革过程中，由共产党中央的中央政府将国家权力分配的边界进行了重新的界定，过去高度集中的中央权力一部分向地方下放，促使长期处于中央集权权力边缘的地方政府分享到了一定的权力，也激化了地方政府发展经济的积极性。但是，随着地方经济的繁荣和地方权力的膨胀，在一定程度上造成了对原先制度结构和权力运作方式的冲击。一方面，地方根据自身的经济利益进行更大程度的制度创新，就特殊政策许可与中央进行讨价还价。另一方面，中央试图下放给企业的自主权又被地方政府截留。权力下放和地方政府积极推动下的经济繁荣带来了地方诸侯经济的诸多问题：其一、地方政府发展出不同的管理模式，利用下放的权力实行五花八门“优惠政策”吸引外部投资和扶植地方经济。如“三
年免税政策”，减税政策，提供投资优惠条件。其二、许多地方政府实行地方经济保护主义，限制外地产品进入，在跨境经济纠纷问题上偏袒地方经济组织等。其三、采取“上有政策、下有对策”的方式，不听从中央政府的宏观经济政策调控。
针对地方政府行为中的这些问题，中央则通过党的系统对地方政府官员进行政治上的控制，通过中央政府的宏观政策和行政体制来规范地方的行政行为和经济发展。
政府经济体制改革大致进行了三个阶段：
1978年至1986年为第一阶段。这一阶段是政府管理方式转变的起步阶段。其中最有代表性的措施是，扩大企业自主权的试点，实行中央和地方财政“分灶吃饭”的体制，也就是下放脱投资项目的审批权限，建设投资基金“拨改贷”，进行城市体制从和改革试点，明确实行指令性计划、指导性计划和市场调节三种形式并举的方式。缩小指令性计划，改革价格形成体制，实行生产资料价格“双轨制”。开放部分工业品和农副产品价格；将农产品“统派购”制度该为合同定购，翻开国有企业和经济组织对商品、物资的经营垄断，允许多种经济成分参与流通领域的经营竞争，实行国有企业的“利改税”等等。
1986至1991年为第二阶段。这一阶段是以政府职能转变为中心，在政府经济管理体制的各个方面展开改革。其中具有代表性的改革有，企业普遍实行了经营承包制；企业实行劳动合同制；城市体制综合改革的试点范围扩大，步骤加快；加强国家宏观控制的手段；价格改革取得很大的进展，成立了中央银行，建立了国家专业投资公司等。
1992年至今为第三阶段。这一阶段是按照社会主义市场经济模式建立政府宏观经济调控体制的阶段。其中最突出的成就有：实行现代企业制度和成立扎俺们的国有资产管理机构；在企业中推动全员劳动合同制，在政府机关中实行国家公务员制度，是城市就业完全由国家管的劳动人事制度发生了根本的改变；实行分税制改革，是中央与地方、国家和企业的利益分配关系向市场经济的规范发展；加快了金融体制和外贸体制的改革步伐，分设了政策性银行和国家商业银行，开放了证券交易市场和期货市场等等。
在从传统计划经济向现代市场经济过渡的过程中，政府行为方式也在转变。主要转变为：1）政府从过去直接参与微观经济活动向以宏观调控经济的方面转
变；2）宏观调控从直接控制的形式向间接调控的方式转变；3）政府从单一的社会经济管理者控制者的身份向既管理又服务的角色转变。
二、1979-1989改革和政府与企业间关系的变化
中国政府与企业关系的变革是与中国的经济体制改革密切相关的，改革是以一种渐进的方式进行的。改革大致也可以分为三个阶段。从1979年到1984年是改革的早期阶段。这一阶段的改革基本上是在计划经济体制内进行国家、企业和个人利益的调整，通过在现有体制下改变激励机制的办法来提高国有企业的生产效率。从1984年到1989年春季是改革的第二阶段。这一阶段改革开始引进市场经济的成分，并逐步脱离计划经济，向市场经济方向迈进。从1992年到现在是第三个阶段。这一阶段的改革主要是建立现代企业制度和相适应的政府职能转变。
1、以“放权让利”为特点的早期改革
在改革的早期阶段，改革者把中国计划经济的失败主要归结于过去思想激进的经济战略和政策。当时，他们认为问题在于“总的管理体制，权力过于集中，计划严重僵化和强制性的平均分配”，这种经济体制的结果是，导致政府、官员、企业和个人都缺乏提高生产效率的积极性；所以，必须对计划经济下的“经济管理和经营体制”进行改革，使其完善并发挥它的潜在优越性。在第一个阶段，与企业有关的改革包括引进激励机制和给企业更多的自主权。激励机制方面，由政府和企业共同讨论来确定利润分享的比例和利润基数，企业可以按议定的利润比例和基数分成，通过这种利润共享的方法，鼓励企业改进生产，追求利润。在自主权方面，如允许企业开发新产品，可以申请独立出口产品的权利，可按比例提取出口赚的外汇，企业可以用外汇收入进口机器、技术和原材料，企业可以在编制范围内选择雇工等。
利润共享的措施虽然调动了企业的生产经营的积极性，但也导致国家对企业约束力的减弱，造成企业盲目发奖金。消费基金迅速膨胀，国家财政出现巨额赤字。另外，由于利润共享制度是建立在一对一协商的基础之上，其主观性和不确定性的问题很快就暴露出来，造成许多不合理的现象。中央逐渐认识到，利润分成制度仍然是一种政府与企业间的行政关系，并且具有人为的不确定因素，给政府干预企业留下很大的余地。同时，企业只要说服地方政府，就有机会逃避预算控制。于是，1983年中国家在大部分国有企业推行“利改税”的税收制度，企
业从与政府分享利润转向给政府缴纳企业所得税。1984年5月国务院颁布了《关于进一步扩大企业自主权的暂行规定》，相应扩大了10个方面的企业自主权。同时进行了“利改税”的第二步改革，希望通过税收手段强制性保障国家财政收入。12月又作出《国家预算内建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》（简称“拨该贷”），试图用贷款手段提高企业使用国家建设资金的效益。
“放权让利”改革对计划经济体制下政府与企业的权力和职责关系进行了重要的调整。但改革仍然保持了以行政命令配置资源、以完成计划指标的情况作为考核企业的主要尺度的传统体制。所不同的只是更多地运用物资刺激的手段来激励完成计划指标的积极性。企业依然是行政机关的附属物。政府对企业经营随意干预的问题仍然得不到有效控制，盈亏自负的原则不能有效落实，企业过度追求短期效益而损害了企业的长期发展，不能实行资源的宏观有效配置和生产要素的合理流动，难以适应外部市场条件变化。为解决这些问题需要进一步的改革措施。
2、以“政企分开”为核心的改革
第二阶段的改革措施可以归纳为两个方面：第一个方面，把政府从企业经营和决策中分离出来，政府作为国家所有制的代表，为企业挑选经理，被挑选的经理可以在一定合同期内全面行使经营企业的权力。这种改革措施的其中一个具体例子就是实行合同承包制和租赁。合同承包制和租赁后来被确定为第二阶段企业改革的主要形式。租赁制大体与合同承包制类似，但主要是在小型企业中进行。
第二个方面，把国有企业以股份的方式出售。这种方式的改革进行的比较谨慎，开始并没有形成一种政策，而是以个别的形式进行。实行股份制的企业一般都是小型企业，从1985年起，许多服务行业和效益不好和亏损的小型企业被买给了私人。然后开始进行股份制的试验。到1986年之后才开始在大中型企业进行股份制试验。这一时期的股份制试验的主要方式是，通过职工持股增强职工对企业利益的认同。
承包制改革使原有的指令性计划经济体制对整个经济的覆盖面明显缩小，市场机制的作用明显扩大，在中国形成了特有的新旧体制并存的“双轨制”（货物和劳务有计划和市场两种价格，资源有计划分配和市场配置的两种方式，另外，政府控制的国有企业和私营企业共存）。但是承包制也存在着根本性的问题。其主要的问题有两个方面。第一，承包制没有明晰划分国家和企业在国有资产所有、使用和处置方面的界线，政府对企业任然承担无限责任，企业“只负盈不负亏”
（盈利企业提成，亏损政府补贴），“只生不死”（国有企业很难破产，1996年通过《破产法》，但实施起来非常困难）。第二，承包制也造成企业经营上的短期行为，承包后的企业大量投资高价格高利润的加工工业，导致宏观经济过热，重复建设严重。第三，价格体系和价格形成机制的不合理以及双轨制的存在，使承包制的激励作用很难发挥有效作用。承包制的这些问题促使1988年中期中央加速价格体制的改革，结果引起严重的通货膨胀和人们的不满。改革受挫后，为抑制企业投资平抑通货膨胀采取紧缩货币的手段，结果使国有企业因资金短缺而陷入困境。
三、1992年以来的改革和政府与企业间关系
从1989年春夏开始，由于国内的政治原因和苏联东欧的政治变化，使中国的改革陷入停顿。在这一时期，新的改革试验和政策几乎停止，现有的一些改革政策实际上也被停止执行。同时中国经济的发展速度也明显放慢。1992年春，邓小平南巡讲话之后，新的改革政策才开始重新出台，并明确地指向国有企业的“产权制度”改革。
1、对国有企业的公司化改造
1994年底，中央决定把改革重点转移到国有企业上来。改革的主要内容是对国有企业进行公司化改造，其特点之一是，澄清企业和政府间的财产关系，进行企业的重建。与以往的改革一样，首先是进行试点。中央一级进行了100户现代企业制度的试点，而各省市和有关部门也根据自己的情况选定了2500家企业进行试点。到1995年底，全国已有股份有限公司2400多家，有限责任公司（包括国有独资）17,500家，这些进行了股份制改造的公司主要属于竞争行业的国有中小型企业。到1997年，只有13％的国有独资企业还没有实行公司制。在已经实行公司制的企业中，71％已成立董事会，63％成立了监视会，33％成立了股东会，一半以上的试点企业的总经理是由董事会聘任的，绝大多数企业的总经理能够行使《公司法》规定的职权，政府部门基本上不干预企业中层管理人员的任免，股份有限公司或有限责任公司的法人治理结构已初步形成。到1997年，通过不断的调整政府与国有企业的关系，企业自主权已经有了明显的提高。这一年，党的第十五次代表大会上正式提出，在3年时间内力争使大多数国有大中型骨干企业摆脱困境，初步建立现代化企业制度。
但是，全国整个企业公司化改造的进程是缓慢的。其原因是公司化过程中遇
到许多的困难和问题。其中的问题之一是新型的政府企业关系没有理顺。国有企业改制后，政府与企业的关系成为委托－代理的关系。但这种委托－代理关系因种种原因，在不同的企业形成不同情况。其一，委托－代理关系仍然带有许多过去行政关系的成分。如一些股份制试点企业仍然实行“政府控制”的管理方式，这种管理方式包括，企业的董事、董事长、高级经理人员仍然是由政府直接任命；政府仍然对企业的经营和投资决策等进行干预；改制后的股份制企业在遇到困难和出现亏损时仍然向政府打报告，求政府帮助解决，而政府仍然会用财政补贴和减税免税等方式帮助企业。另外，政府在转变职能的机构改革过程中新成立的一些行业总会或总公司（在改制后又改成为集团公司）仍然以行政手段来管理下属公司，这些下属公司在改革中已经获得许多的企业经营的自主权，成为一级法人，但成立集体公司之后（许多是非自愿参加的），许多自主权被总公司上收，这些企业成为二级法人，形成改革的倒退。
其二，一些股份制企业出现“无所有者控制”或“出资人缺位”的现象。公司化之后，国有资产管理部门和其它管理部门以股东或董事的形式向企业派出国有资产的代表，而是指定原有的厂长、经理或党委书记为国有资产的代表，有的派了代表但也多数是兼职，对企业的情况不了解，不能（或缺乏动力）行使所有者对经营者的必要约束。因此企业出现“内部人控制”的问题。而企业“内部人控制”带来了以下的问题：过度的在职消费，企业的短期行为，无能的经理难以被替换，管理人转移国有资产使国有资产流失等。
1999年9月22日，中共中央十五大四中全会通过《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，确定了到2010年的国有企业改革和发展的主要目标与指导方针，对国有企业的体制改革、机制转换、结构调整和技术进步等问题作出规定。中国国有企业的“现代企业制度”的建立还有很长的路要走，但方向已经指明，目标已经确定。
四、几点总结
中国政府管理体制改革和市场化经济改革一直围绕着一个关键的问题就是，如何调整或者重建政府与企业间的关系。20多年的改革，中国政府企业间的关系已经发生了许多重要的变化。从改革早期的“放权让利”到后来的“政企分开”再到90年代的“建立现代化企业制度”，国有企业已经基本上摆脱了传统计划经济“国有国营”的僵化模式，并开始真正走向市场。然而，国有企业如何在市场
竞争中求得生存和发展仍然是一个没有真正解决的问题。90年代以后，中国的国有企业实际上已经面临着一个严重的生存考验。中国20年的经济改革使中国的社会经济环境发生了巨大的变化。首先，经济的发展和非国有经济成分的成长，使中国已经摆脱了过去的“短缺经济”或“卖方市场”状况，“买方市场”迅速形成。面对非国有经济的竞争，国有企业在市场上的份额相对缩小。其二，财政、税收以及金融等宏观经济体制已经转向市场经济体制，而国有企业改革的相对“滞后”使之必须承担宏观经济改革的相当部分的成本（如企业办社会，办福利，“拨改贷”，“利改税”，住房制度改革，公费医疗改革，养老退休制度改革等欠的“旧账”绝大部分由国有企业承担）。其三，国有企业的特殊地位使之必须承担国家的许多社会政策义务（如下岗职工的安置与再就业）。其四，随着中国的经济日益融入国际经济体系和国际资本的进入，国有企业长期形成的不合理的投资结构和产业结构以及落后的经营管理水平，使国有企业日益面临国际竞争的巨大压力。凡此种种，使国有企业在不断深化改革之外，仍然需要政府在宏观政策方面的支持。
中国国有企业改革中政府-企业关系的变化是一个复杂的过程。一方面，政府为了增强国有企业的活力向企业放权，改革经营管理体制，并将其推向市场，另一方面为了国有企业能够在市场中生存和发展又给予企业许多的扶植和帮助。这两方面的政策在具体实施中常常会产生冲突。经历了20多年改革后，政府与国有企业的关系从过去计划体制下的行政依附关系转变成为社会主义市场经济下的行政指导关系，其中政府依然起着主导的作用。中国推行国有企业的改革是要提高国有企业的效益以增加国家财政收入或减轻财政负担。但是，国家仍然需要国有企业承担尽可能多的政治社会功能，并更好地服务于国家的政治、经济和社会发展目标。
与中国整个宏观经济体制的改革相适应，中国的国有企业改革和政府企业关系的变革也是遵循一条渐进改革的模式。中国政府也在这一渐进的模式中不断的学习和探索，目前国家在国有企业发展上的战略是“抓大放小”，即：国有企业从相当一部分的竞争性行业退出，集中精力和资源发展“关系到国计民生”的行业，并在一些有选择的竞争性领域组织“集团”参与国际竞争。国有企业依然被看作是政府为达到特定政策目的的手段，但不同的是，政府和企业间的关系已经发生了实质性的变化。