对当前公安执法监督的薄弱环节及加强执法监督有效性的思考
白晓东
(上海市公安局金山分局, 上海201500)
摘 要:当前公安执法监督要解决的突出问题可概括为三个方面:一是端正执法思想的问题;二是
提高执法质量的问题;三是增强监督预警的问题。我们要以突出执法监督为重点,建立执法监督的快速 反应机制;破解端正执法思想和强化责任追究的难点,建立科学高效的评估和预警机制;针对“五条禁 令”、“四个坚决”和涉案财物管理的热点,切实加大整治力度。 关键词:执法监督;执法思想;执法质量;快速反应机制;责任追究制度 中图分类号:D631.12 文献标识码:A 文章编号:1008-5750(2005)03-0030-(07) 从广义上讲,公安执法监督是对公安机关及其人民警察依法行使职权、履行职责、遵守纪律情况进行的督促和检查,监督的范围涵盖了所有公安执法管理活动,监督的对象包括了各级公安机关及其人民警察。从当前执法监督的现状来看,执法监督的手段有事前监督、事中监督和事后监督;执法监督的类型有对执法过程的监督、对执法结果的监督及对执法者执行纪律的监督;执法监督的渠道有社会监督、舆论监督、司法监督及内部监督;执法监督的职能部门有人民法院、人民检察院及公安内部的纪检监察、警务督察、法制等部门,此外还要接受党委政府、人大政协及上级公安机关的监督。客观地讲,经过多年来执法监督机制的建设,已经逐渐形成了层层监督、形式多样、内容广泛、较为严密的监督体系,但是在现代警务运作机制逐步建立、完善的新形势下,民警的执法管理活动越来越多地呈现出地域分散性、相对独立性和打击、服务双重性的特点,而民警自身执法素质的提高、警务保障能力的提高和被执法对象法制观念的提高三者之间的发展速度却很不平衡,给执法监督工作带来了新的问题,容易产生执法监督“错位”、“缺位”、“越位”的现象。
一、当前公安执法监督要解决的突出问题
从近年来公安执法监督的实践来看,当前通过执法监督要解决的突出问题可以概括为三个方面:一是
端正执法思想的问题;二是提高执法质量的问题;三是
增强监督预警的问题。
(一)执法思想中存在的突出问题
客观地说,经过多年的整治,现在反映民警滥用职权、打骂群众的问题已大幅度减少,对公安政风方面反映较多的问题主要集中在“态度粗暴不文明、办事推诿拖拉”两个方面,这是当前公安政风建设中存在的突出问题。
1.态度粗暴不文明。主要表现为“五不”———“不尊重”、“不注意”、“不耐烦”、“不公正”和“不愿意”:“不尊重”表现为有的民警特权思想严重,在平时的执法活动中以管人者自居,对待群众口气生硬,指来喝去;“不注意”表现为有的民警自身文化素养较低,讲话做事不注意民警身份,用语粗俗,不讲文明,脏话“口头语”满嘴飞,口无遮拦,随心所欲;“不耐烦”表现为有的民警对执法程序掌握不全面,不注意执法程序,又不善于和不屑于做细致的解释工作,以不耐烦的态度对待群众,办事草率,不负责任,甚至冷嘲热讽、出口伤人;“不公正”表现为有的民警执法尺度不一,执法态度存在“领导与群众不一样,熟人与生人不一样”的现象,在执法中对外地人员区别对待,言谈举止中歧视外来人员;“不愿意”表现为有的民警头脑中缺乏化解矛盾意识,不愿意花工夫去做群众工作,遇到群众当场提出异议或与群众发生争执时往往表现出居高临下的姿态,采
收稿日期:2005-04-30 责任编辑:孙树峰
作者简介:白晓东,男,上海市公安局金山分局监察室副主任。—
3—2005年6月
第15卷第3期
上海公安高等专科学校学报Journal of Shanghai Public Security Academy
J un.,2005Vol.15 No.3
取“踢皮球”的方式,简单地告诉群众“你去局里告好了”,有的民警在执法管理中只知道机械地完成任务指标,不懂得政治效果、社会效果和法律效果三者的有机结合。
2.办事推诿拖拉。主要表现为“五不”———“不规范”、
“不认真”、
“不热情”、
“不及时”和“不到位”:“不规范”表现为有的民警对执法管理和为民服务的程序感到繁琐,工作中随意性较大,习惯养成较差,该主动提供告知单的不提供,该填写预约单的不填写,该当场受理的不受理,造成群众多次往返;“不认真”表现为有的民警对待群众的求助和受理群众办证办照态度较好,就是不为群众解决实际问题,采取一些模糊语言应付群众了事,甚至误导群众;“不热情”表现为有的民警漠视群众疾苦,对待群众敷衍了事,态度冷漠,甚至讥笑讽刺;“不及时”表现为有的民警在受理群众报案求助和调解纠纷等活动中能拖则拖,不能拖则推,不把群众的利益放在心上,办事手续不清,效率较差;“不到位”表现为有的民警工作不深不细,浮于表面,处理问题只求过得去,虎头蛇尾,不愿意花时间精力把事情圆满地处理好,真正为群众排忧解难。
(二)执法管理活动中存在的突出问题
公安执法管理活动是和群众的切身利益密切相关的,执法质量是公安工作的生命线。近几年来,执法管理活动规范化建设的要求越来越高,力度不断加大,在基层单位各种执法程序和服务规范可能要挂满一面墙。然而,从当前法制、业务部门案件质量检查的情况和信访投诉、举报及群众反映意见的调查情况来看,我们的执法管理活动还有很多不规范的地方,问题主要集中在“程序意识淡薄、证据意识不强、基本功不扎实”三个方面,这是当前公安执法管理活动中存在的突出问题。
1.程序意识淡薄。有的民警对非当场处罚的违反治安管理人,未经传唤、讯问等法定程序就进行裁决;有的民警不严格执行行政处罚事先告知制度,先审批、裁决后告知;有的民警告知的处罚种类或幅度与作出的处罚不一致;有的民警不告知犯罪嫌疑人有聘请律师的权利或不将鉴定结论告知犯罪嫌疑人、被害人;有的材料中的见证人为本案承办人、当事人;有的办案民警对涉案的赃证物品的扣押、保管、处理情况不及时、随意性大,对尚未处理的涉案赃证物品没有逐案逐项登记造册,该移送未移送、该发还未发还、该没收未没收以及存在挪用、损坏、丢失、截留等问题;在办案中一人讯问、询问或者同一民警同一时间为不同对象作讯问、询问笔录的情况较为普遍,造成在法庭上此类笔录证据失去法律效力;有的办案民警重口供、轻其他证据,凭主观臆断,缺乏固证意识,对犯罪嫌疑人在笔录上的签字不检查,证据笔录上没有侦察员的签名,扣押物品清单与追缴实物不一致,扣押清单书写过分简单;有的单位保而不审的现象较为普遍,保证金收据使用不规范、不统一;个别单位和办案民警图省事,对一些稍加补证就可追究刑事责任的案件,以教代刑、量罚不当;留置登记程序执行不够规范,使用了继续盘问(留置)审批表却未配合使用继续盘问记录文书;有的单位在留置审批环节对留置的法定条件把握不准,将“三无”盲流等不符合留置条件的人员作为留置对象等。
2.证据意识不强。有的案件一旦有了口供,往往忽视收集相关证据,最后因犯罪嫌疑人翻供而无法认定;有的案件由于证据收集不及时,导致证据灭失或无效,如鉴定结论在处罚后作出,致使该证据无效;有的案件证据材料审查不严,常见的有复印件的来源和制作无相关文字说明,现场检查笔录、案发经过、接报回执单、告知情况等未盖单位公章,验伤单无医院专用章;有的案件定性不当,降格处理;有的办案民警取证意识不强,关键证据未及时获取,造成了打击不力,案件难以及时处理,或造成提请逮捕和起诉后检察机关退补侦查;立案中存在不依法履行职责、超越法定权限、未按照市局有关规定如实立案等问题,引起了告访、复议;个别案件事实不清或证据不足,有的对赃物不进行估价,有的对卖淫嫖娼妇女不进行性病检查,有的对淫秽物品不进行鉴定,还有的对前科不查证,导致案件降格处理;有的单位忽视对对象身体状况的审查,结果被劳教场所退回,影响了看守所工作的正常运作;有的单位留置登记簿内登记内容简单,不按规定填写留置原因、时间,不通知家属的现象较为普遍等。
3.基本功不扎实。有的办案民警法律文书制作不规范,法律依据名称填写不全、未具体到款(项),内容漏填,证据种类少填、错填等;有的办案民警不认真审核法律文书,对明显错误视而不见,错别字、非规范文字较多;有的办案民警对违法犯罪行为的法定概念和构成要件理解不透彻,导致做的笔录达不到要求而被退补退查;有的办案民警随便简化适用的法律名称,对违法行为性质的表述不规范,缺少必要的要素;有的办案民警报告、笔录制作不规范,随意性较大,常见的有格式不规范、表述不清、涂改处未捺指印等;有的民警在治安案件中的讯问、留置中的盘问笔录中,告知被讯问人、被盘问人的法律依据却是《中华人民共和国刑事诉讼法》;有的办案民警依法作出行政处罚决定之前,没有告知当事人有要求举行听证的权利及履行相应听证程序;有的办案民警对应当给被侵害人的通知而未通知,对应当告知犯罪嫌疑人的诉讼权利而未告知;有
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的办案民警法言法语使用不规范,在执法工作中用语不标准;有的民警制作的法律文书无编号,《行政处罚决定书》中告知被处罚人何时履行行政处罚一栏空白等。
(三)队伍教育管理中存在的突出问题
从近年来涉及对民警执法管理活动的信访举报投诉调查情况,以及有关民警职务违法违纪案件的查处情况来看,当前民警队伍教育管理中存在三个突出问题,即预警不强、监督不力和责任不落实的问题,具体来说:
1.预警不强。基层单位民警在日常的公安执法管理中需要与社会上形形色色人物打交道,不可避免地接触到更多的社会阴暗面,而个别民警却在不知不觉中受到了潜移默化的影响,社会交往人员复杂,层次低下,产生了种种所谓的“朋友关系”,寻求刺激、满足私欲,甚至可以为之而把人民警察的职责和公安纪律的约束抛到九霄云外,不惜铤而走险,搞“权钱交易”;个别民警把一些违反社会道德的生活作风问题当成是生活“潇洒”的表现,自己有妻子儿女,却完全不顾及家庭责任、社会道德和民警身份,与一些“坐台小姐”娘”、离婚丧偶妇女,甚至是有夫之妇保持着密切关系,
,有的做“地下工作”,巧妙隐蔽、伪装自己,搞“权色交易”;而他们周围的一些民警,甚至是个别领导干部却“见怪不怪”、听之任之,感觉很正常,事发前丝毫没有谴责和批评之意,事发后还觉得“惋惜”。这些都说明各级领导干部对预防和遏制民警违纪的复杂性、艰巨性还估计不足,过于乐观,对这些问题尚缺乏清醒的认识和足够的警觉,对民警社交圈、朋友圈及“八小时外”的不正常活动缺乏必要的了解掌握,预警机制尚不健全。
2.监督不力。个别单位领导为了保护一些本单位业务骨干的“工作积极性”,在明知这些民警好酒、社会交往复杂并有可能出现职务违法违纪的情况而不加以重点关注,总认为这些人各方面素质都比较高、不会出大问题而盲目自信,直接导致对业务骨干的教育管理薄弱,监督制约乏力,管理不到位,出现了“灯下黑”的情况,使违纪者有隙可乘;个别单位领导片面地认为民警工作较辛苦,对民警中出现的一些问题或违纪苗子,认为只要单位领导心中有数,平时多加强谈心活动就行了,不必过于认真,也不要盯得太紧;有的单位领导“重业务、轻队伍”的思想还在屡屡作怪,在如何完成业务指标上可以做到千方百计,在队伍教育管理监督上则得过且过,不愿意花费太多的精力,促使民警在执法管理活动中对容易完成任务的项目盯住不放,完成任务指标则“万事大吉”,而淡忘了还有纪律的约束和群
众的利益。
3.责任不落实。有的领导干部没有把主要精力放在工作上,在教育管理上漏管失控,对倾向性、苗头性问题不能及时发现、处理和解决,执行上级命令和制度、规定敷衍塞责,出了问题则强调客观理由,不能正视问题、承认错误、面对现实,不敢揭露自己的不足,工作部署、安排中麻痹大意,疏忽失误,对加强内部管理措施不能正确理解,对民警的思想波动麻木迟钝,不重视、不关心、不加强正面引导,对一线民警的工作环境和思想动态缺乏真正的关心,在平常的业务工作和队伍管理中有章不循、有纪不遵,责任落实在了“嘴上”、“纸上”,对责任的理解只停留在把工作安排下去就行了,把“责任”变成了“派工”,不检查、不督促、不提醒,过于强调客观因素,强调偶然性。
二、产生突出问题的原因分析
通过对当前公安执法监督要解决的突出问题进行剖析,可以清楚地看到,公安执法监督中存在的问题,有其偶然的因素,也有其必然的一面。
1.从民警自身执法素质上分析。一是有的民警个体素质低下,淡忘了人民警察的宗旨,凌驾于群众之上的特权思想比较严重,加之公安业务知识掌握不全面,执法程序不熟悉,对待群众敷衍了事,工作方法简单粗暴,漠视法规纪律;二是有的民警对平时组织的教育和管理不屑一顾,对自己的工作不懂得珍惜,没有真正理解爱岗敬业的涵义,责任意识差,不注意小节的养成,有意无意间放纵了自己的行为;三是有的民警意识品质滑坡,道德标准倾斜,经受不起金钱、美色和欲望的考验,贪图享乐和刺激,背弃了从警的誓言;四是有的民警缺乏对人民群众的感情,对“为谁执法、靠谁执法”理解不清,执法为民尚未根植于心中,缺乏应有的社会政治责任感。
2.从公安队伍管理上分析。一是我们的教育管理有时还浮于表面,责任落不到实处,对民警“八小时之外”在干什么、想什么还缺乏真正的了解掌握,对民警的“社交圈”、
“生活圈”也缺乏有效的监督机制,使苗子性、倾向性的问题难以及时发现,预警机制发挥不了作用,无法将问题消除在萌芽状态,加之“重业务、轻队伍”的思想还在屡屡作怪,什么事都依赖上级去查,上级不掌握就是太平无事,只要业务抓上去了,就可以“一俊遮百丑”,没有真正做到“管好自己的人,看好自己的门”;二是我们的队伍中还存在着“明哲保身、放任自流”的不健康思想,对一些不良问题和违纪现象采取“见怪不怪”的态度,既不劝说制止,也不向组织报告,
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漠视违纪行为的发生,甚至认为“现在社会就是这样,很正常”、
“只要不被查出来,就是你的本事”,这种思想的危害性是不言而喻的;三是有的基层单位和业务部门为了完成业务工作量,只知道机械地向下布置工作任务,考核民警的工作成绩也侧重于工作任务的完成情况,任务完成多少与奖金挂钩成了调动民警工作积极性的“法宝”,促使民警在执法中对容易完成任务的项目盯住不放,而不去考虑群众的实际困难,造成群众对公安执法的误解和抵触。
3.从执法监督程序上分析。一是对“立警为公、执法为民”的思想认识还不到位,有时为了追求破案率、打击处理数等业务指标的完成,常常忽视了对严格公正文明执法的有效监督,容易出现程序违法、滥用强制措施、降格处理、伤害群众感情、漠视群众疾苦等问题;二是层层审批、层层监督的执法监督制度往往因工作量大而流于形式,具有审核审批权限的领导,也往往出于对具体执法办案民警的信任,或是自身法律知识的欠缺,难以及时发现问题并督促改正,而是“听听汇报、看看材料”就签字了事,导致没有上级监督就不开展检查、没有群众举报投诉就不认真对待的情况发生;三是对执法监督部门的考核不尽合理,执法监督案件越多,对执法监督部门扣分越多,客观上影响了执法监督部门的工作积极性,容易导致弄虚作假、巧取名利情况的发生,影响到执法监督的公正性和科学性,同时按当前“捆绑”式的责任追究方法,直接影响当事民警所在单位领导班子的政绩,甚至可能被追究领导责任,不利于基层执法办案单位领导主动实施执法监督;四是执法监督的法律程序尚不健全,操作性不强,对很多执法问题缺乏法律条规的明确规定,对发现执法问题后如何调查取证、如何确定当事民警责任、如何作出处理决定、当事民警不服如何复议、如何追究领导责任等没有具体规定,很难作出相应的法纪责任追究,在具体操作上也存在困难。
除此之外,还有一个必须引起高度重视的环节,就是当前执法监督的组织体系不清、权责不明。仅从当前法律法规关于执法监督的规定来看,公安机关的各级领导、纪检监察、警务督察、法制、各业务职能部门都有执法监督和执法过错责任追究的责任和义务,但却没有科学、完整的执法监督组织体系,产生了一种“管辖模糊”,制约了执法监督的效率。举例来说,当被执法人对民警的执法处罚不服时,如果民警执法本身并无违纪违规之处,按照法律规定,被执法人可以通过申请复议、行政诉讼及其他法定渠道解决问题,进入法制监督和司法监督的程序,但现实的情况是,很多被执法人从自身利益出发,不愿意通过法定途径解决问题,而往往以投诉民警“执法不公”为由采取写信、上访、送材料等形式谋求解决问题,“执法不公”又是个大概念,从条文上看也属于纪检监察、警务督察部门的受理范围,于是不得不找民警谈话,做大量工作进行调查、回复,客观上增加了民警的心理压力,不利于维护法律的严肃性。
三、对加强公安执法监督有效性的思考
从当前公安执法监督的实践出发,笔者对如何切实加强公安执法监督的思考概括起来是三句话:突出一个重点,破解两个难点,整治三个热点。具体来说:
(一)突出执法监督为重点,建立执法监督快速反应机制
1.转移监督重心,转变监督观念。胡锦涛总书记关于“要完善法规,强化监督,做到公正、文明执法”的重要批示和周永康部长关于“进一步强化对公安执法活动的监督制约”的重要批示精神,要求我们必须突出执法监督这个重点,切实加强监督制约机制建设,有效解决漠视群众疾苦、伤害群众感情、侵犯群众权益等突出问题,把监督重心向执法管理活动的各个环节中转移。我们要真正建立起“横向到边、纵向到底”的监督体系,要树立“全警监督”的理念,真正实现监督的“关口前移”。从横向上说,执法监督不能只靠职能部门来实施监督,还要靠各级业务、实战部门的监督,更要靠全体民警的相互监督;从纵向上说,首先要加强对“一把手”的监督,其次要加强班子成员互相监督,还要加强对整个队伍的监督;从时间上说,我们决不能等民警犯了错误、受了处理,才采取“亡羊补牢”的方式进行检查监督,必须“关口前移”,深入执法管理活动中去主动实施事前、事中的监督。
2.明晰监督权责,整合监督力量。公安内部执法监督主要包括对执法过程中是否违反纪律的监督和对执法程序、执法结果是否合法的监督两个方面,执法违纪案件的查处、信访调查、执法检查、执法质量考评、执法过错追究等都是执法监督的范畴,此外法律赋予公民的申请复议、行政诉讼权本身也是对执法活动的一种监督。纪检监察、警务督察和法制部门都是实施执法监督的职能部门,但职责不同。纪检监察、警务督察部门的主要职责是对执法中违纪违规行为实施监督,法制部门的主要职责是对执法程序、执法质量实施监督,这些监督相互关联、相互促进,但不能相互取代、混为一谈。实施有效监督必须形成监督的整体合力,但整合监督力量不能简单的合并,要通过建立执法监督联席会议制度等形式,从观念、职能、方法的转变上形
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成整体的合力,要对现有的监督部门进行准确定位,分清权责,相互配合,取得1+1>2的效果。
3.注重监督效果,加强快速反应。当前,大家议论比较多的是民警执法难的问题,经常能够听到、看到民警在执法中遭到指责、侮辱、谩骂、围攻,甚至被打伤的情况,有的报纸甚至把“民警坚持打不还手”当作是民警素质高的一种表现予以正面报道,很多诸如征地吸劳、动拆迁、企业改制等社会矛盾,也往往容易转移到肩负着维护社会稳定和秩序使命的民警身上,这已经成为一种极不正常的社会现象,但从中也折射出当前执法环境的不理想。在这种情况下,实施有效的执法监督,更重要的是要充分考虑政治效果、社会效果和法律效果三者的有机结合,建立一套有效的快速反应机制。举例来说,民警在实施劝说、制止、抓捕、约束、采取强制措施等具体执法任务时,不可避免地与当事人发生身体接触,当事人往往会投诉“民警打人”,尤其在公共场合,更容易引起不明真相的群众围观、指责,把一些社会矛盾转加到作为管理者、执法者的民警头上。接到这样的投诉,往往是纪检监察或警务督察部门冲在第一线,但纪检监察和警务督察部门的调查只能是以当事人的投诉为出发点,以民警是否存在违纪行为作为调查重点,也就是以对民警在执法过程中执行纪律情况的监督为重点,而执法程序是否合法、处理过程是否合法、处理结果是否合法等方面的监督,以及当事人是否存在拒绝阻碍执行公务的嫌疑或有暴力抗法的嫌疑,则需要法制、业务职能部门实施监督和现场处置,否则以偏概全,达不到监督的最好效果,也不容易被民警和群众所理解、接受。因此,在对类似问题实施执法监督过程中应当诸警联动、快速反应、各负其责、协同作战,发挥整体合力,纪检监察或督察部门负责从当事人投诉出发对民警是否存在违法违纪行为进行调查;法制部门负责对执法程序是否合法、处理过程是否合法、处理结果是否合法等进行监督,对疑难问题提供法律保障;治安部门同时对当事人是否存在拒绝阻碍执行公务或暴力抗法等违法行为进行调查。这样一来,即对民警执法过程进行了全面的监督,又同时保障了民警的执法权益,尤其在节假日和平时下班后的休息时间,这一快速反应机制更能及时有效地发挥作用。
(二)破解端正执法思想和强化责任追究的难点,建立科学高效的评估和预警机制
1.要加强立警为公、执法为民的思想教育,大力推行诫勉谈话制度,帮助全体民警端正执法思想。在新形势和新任务面前,我们的执法法理越来越进步,但一些执法观念却还停留在过去。长期以来,公安机关重打击犯罪、轻保护人权,重刚性管理、轻柔性服务,重数据结果、轻执法程序,重业务工作、轻队伍管理,这种工作模式和思维定势在执法管理活动中无处不在,尤其在领导干部中还有一定的市场,对越来越高的工作要求和越来越严的规章制度不理解、想不通、发牢骚、讲怪话,甚至产生抵触和厌倦情绪,这种消极的情绪和错误的认识已经严重危害了公安工作的正常开展。我们必须教育全体民警牢固树立立警为公、执法为民的执法理念,转变执法观念,端正执法思想,规范执法行为,实现执法为民,彻底摒弃那些不合时宜的、模糊的甚至是错误的思想观念,把执法为民的思想植根于每一名民警,贯串于公安执法活动的每一个环节。同时大力推行诫勉谈话制度,真正做到立足教育、着眼防范,切实加强对公安民警特别是领导干部的廉洁从政教育,筑牢拒腐防变的思想道德防线,有效预防违法违纪和腐败现象,提高广大党员干部的思想政治素质,增强领导班子的凝聚力和战斗力,切实起到预警、监督和教育的作用。
2.要进一步深化细化党风廉政建设责任制考核机制,切实落实干部逐级负责制。首先,责任制考核需要有力的组织保障,“党委统一领导,党政齐抓共管,部门各负其责,纪委组织协调,依靠群众的支持和参与”是实行党风廉政建设责任制的领导体系和工作机制。而在实际工作中,往往是强调了“纪委组织协调”,而忽视了“部门各负其责”,讲到党风廉政建设,就是找纪委,逐渐形成了一种习以为常的思维定式,形成了纪委在党风廉政建设中“眉毛胡子一把抓”、“包打天下”的局面。责任制考核既然要与领导班子和领导干部考核、公务员年终考核以及领导干部任期经济责任审计结合进行,光靠纪委一家显然是搞不起来的。第二,责任制考核需要平时数据的积累和量化的指标,必须有严密的组织、统一的标准、量化的指标、科学的方法和平常数据的积累,这几个要素缺一不可,而这些要素中,平时数据的积累是最难的,也是考核成败的关键,这些数据从哪里来?从现实情况来看,组织人事部门对干部的考核基本上是一年一至二次,民主测评、民主评议、召开群众座谈会听取意见也次数有限,在职经济责任审计2003年才开始实行,每年不少于20%,审计力量不足,每年完成100%也做不到,廉政情况的掌握基本上还是以领导干部廉洁自律有关内容填表上报、信访电调查和违法违纪案件查处为主,显然这些数据是远远不够的。第三,切实落实领导干部逐级负责制应当严格把好责任追究的尺度。从监督制约的角度出发,领导干部逐级负责制落实的关键在于责任追究的落实。随着人民群众对公安队伍的要求越来越高,公安民警违法违纪行为涉及面越来越广,成因越来越复杂,
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我们总感到在具体执行对领导的责任追究中,出现了一些误区和弊端,产生了一些负面的影响,在一些领导干部中出现了“碰到了认倒霉,碰不到算运气”的消极想法,把民警的违法违纪当成是一种个体行为来看待,过分强调了偶然性,实际上这是与强调追究领导责任的初衷相违背的。所以在具体进行责任追究过程中,应当在正确运用“党风廉政建设责任制实施办法”和“局规”的基础上,把握好三个尺度:一是要准确理解责任追究的内涵,不能仅把“有上下级领导关系”看成是责任追究的依据,把责任追究简单混同于对违纪违规当事人的处理,甚至把责任追究搞成“连坐”;二是要把握好追究到哪一级的问题,对一般违法违纪的责任人进行追究一般以上追一级的方式比较合适,对严重违法违纪需上追数级的应当由党委会来研究决定,以体现分级管理、一级抓一级的责任制要求;三是责任追究应以组织处理为主,纪律处分为辅,采取责令辞职、免职、调离工作岗位等形式的组织处理,无论是对责任制工作的落实,还是对其他领导干部的震动警醒都具有极其重要的意义,而且,进行组织处理在程序上要比给予纪律处分更便于操作。
(三)针对“五条禁令”、“四个坚决”和涉案财物管理的热点,切实加大整治力度
1.坚持不懈地抓好“五条禁令”的落实,切实加强公安机关内部管理。“五条禁令”涉及的问题都是新形势下公安队伍中存在的突出问题,也是我们在服务经济建设中树立公安形象、纯洁公安队伍、提升战斗力所急需解决的问题。“五条禁令”实施以来,我们队伍中涉酒、涉赌的苗子性问题还时常出现,有的民警认为自己只要不驾车,工作时间饮一点酒、值班脱一会岗也出不了什么大问题;有的民警平时热衷于“小来来”,认为只要不被抓住,来点家庭麻将、打打“黑心”也不要紧;有的民警社会交往复杂,整天与社会人员混在一起,经常出入娱乐场所,你来我往,置工作、家庭于脑后,感到这是个人生活,组织不得干涉等。这些错误想法和模糊认识在我们队伍中还是有一定市场的,说明以往的一些习惯性、错误的思想认识还在起着潜移默化的作用,一些习惯性思维方式还没有真正转变过来。因此各级领导干部要以打“持久战”的决心和勇气坚持不懈地抓紧抓好“五条禁令”,严格执行好局规,要利用正在开展的反面案例警示教育,强化宣传教育,特别是要大力加强对民警的教育引导,使他们真正吸取教训,防患于未然。要严格按照内部滚动排查的要求,认真梳理本单位在加强内部管理上存在的重点问题、重点人员和重点单位,因地制宜、有的放矢地研究制定整改措施,狠抓工作落实。要继续加大对贯彻执行“五条禁
令”的监督检查力度,坚决查处违反“五条禁令”的案件,帮助全体民警克服侥幸、麻痹思想和“一阵风”观点,防止“灯下黑”的情况出现。
2.坚决贯彻执行“四个坚决”,切实纠正思想认识偏差。公安部继“五条禁令”后又提出了“四个坚决”:坚决杜绝发生伤天害理、激起民愤的恶性案件;坚决纠正侵害人民群众利益的滥收滥罚政策和工作指标;坚决禁止滥用强制措施,侵犯人权、侮辱人格的事件、案件发生;坚决撤出公安民警及其家属参与经营娱乐场所。“四个坚决”涉及了当前与群众关系最密切、群众的合法利益最容易受到侵害、民警在执法过程中最容易滋生腐败这三个方面,是当前治理整顿的重点。从目前情况看,关于“四个坚决”的宣传教育和检查监督的力度还较为薄弱,还停留在“学习过”、
“讨论过”的层面上,没能使全体民警真正“入心”、“入脑”,个别单位以评选先进、目标管理考核、进行完成业务工作量排行榜等方式使民警片面追求罚没款数额,变相设立了罚没款指标;执法办案中侵犯人权、侮辱人格的苗子性问题还时常出现,民警家属参与经营娱乐场所等现象还没有根本杜绝等。因此,必须采取有力措施切实加强“四个坚决”的宣传教育和检查监督力度,坚决纠正“与己无关”等认识偏差,坚决查处违反“四个坚决”的案件。
3.加强涉案财物管理的调研,杜绝职务违纪案件发生。当前基层办案执法单位承办民警在具体办案、执法中需要经手的涉案财物主要包括:取保候审保证金,治安拘留暂缓执行保证金,交通事故保证金,赃款、赃物、作案工具,罚没、查封、收缴、扣押的财物,在办理治安案件和调解纠纷中涉及的代为保管金,以及留置盘问嫌疑人员的随身财物等。从目前涉案财物管理的现状来看,基层办案执法单位在具体操作中,最容易出现违纪问题的部分是在办理治安、交通案件中涉及的代为保管金,最容易出现违纪问题的环节是从承办民警收取财物到财物进库保管和进库保管后到上交分局财务这两个时间段。前者容易发生侵占、挪用等违纪案件,后者容易发生违反财经纪律等违纪案件。从方便群众、便于工作的角度出发,基层办案单位普遍感到按照规定上交分局财务和从分局财务领取在时间、手续等环节上存在困难,与工作实际需要不符,因而想方设法采取一些“打擦边球”式的非正规的措施。对这些问题,我们不能简单地用规章条文去限制,而应当加强调研和引导,积极寻找对策,既要方便工作,又要严格管理,解决基层办案执法单位工作中遇到的实际问题,弥补隐患漏洞,杜绝职务违法违纪案件的发生。
综上所述,公安执法监督是现代警务监督制约机
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制的一个重要方面,是一种科学规范的、集约高效的运作模式。应当看到,在新的形势下,仅靠行政管理手段来管理队伍已经不再适应,按照“提高管理效率,优化资源配置”和“以最少的投入获得最大的产出”的现代警务运作思维方式,我们的监督制约机制建设应当以充分调动全体民警的工作积极性和创造性,促进业务建设和队伍建设制度化、法制化为最终目标,逐步实现从依靠行政手段到依靠法制手段的转变;要在挖掘现有警力潜力上狠下功夫,真正建立起能够奖勤罚懒、奖优罚劣的竞争激励机制,切实加强对领导和民警工作的量化考核,该奖的奖、该惩的惩,从根本上解决“干与不干、干多干少、干好干坏一个样”和“多做多错”的问题;要下大力气解决队伍管理中存在的失之于软、失之于宽的问题,把执法工作的各个环节和队伍管理的全过程纳入监督范围,特别是要针对容易发生问题的环节和方面建立健全规章制度,把从严治警的各项要求规范化、制度化,从源头上预防和堵塞民警违法违纪和职务腐败现象的发生,加强经常性的执法监督检查和明察暗访工作,形成内外监督有机结合、全方位、多层面的监督制约机制,逐步实现警务监督的网络化。
R eflection on Current Weak Links of Supervising La w E nforcement and Strengthening the V alidity of Supervising La w E nforcement for Public Security Organs
BA I Xiao-dong
(Ji nshan B ranch of S hanghai Public Security B ureau,S hanghai201500,Chi na)
Abstract:There are three weak links of supervising law enforcement in thinking and quality for public security organs at present.We must steadily promote the construction of supervising law enforcement system and fast response mechanism in the new way of thinking and with the practical spirit.At the same time,we should build the responsibility for accidents and strengthen the validity of supervising law enforcement for public security organs.
K ey Words:Supervising Law Enforcement;Thinking of Law Enforcement;Quality of Law Enforcement;Fast Response Mechanism;Responsibility System
[警务知识]
我国警务内部监督制度构成
根据我国《人民警察法》、
《行政复议法》、
《国家赔偿法》及有关法律、法规和公安部门的规章的规定,我国的警务内部监督制度主要包括:(1)警务情况报告和通报制度;(2)行政复议、听证制度;(3)现场警务督察制度;(4)警务检查、考核、评议制度;(5)法律审核和办案审核制度;(6)专案调查制度;(7)执法过错责任追究制度;(8)违法违纪责任和领导责任追究制度。此外,法律、法规和规章还规定了其他一些内部监督制度,如刑事办案中的复核制度,劳动教养办案中的复查制度、内部审计制度,等等。
根据警务监督内容的不同,公安机关设置不同的监督管理部门承担不同的警务监督任务。目前,我国各级公安机关内部设立了人事机构、法制机构、督察机构和纪律检查、监察、审计、信访等机构负责警务活动的内外监督工作。
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