对单用途商业预付卡纠纷乱象的思考
对单用途商业预付卡纠纷乱象的思考随着人民生活水平不断提升，各类购物卡、健身卡、美容美发卡等消费方式日益走近群众，这本是商家和消费者共赢的消费模式，但在现实生活中，由于相关立法的欠缺和监管的不足，导致少数不法商家动起歪脑筋，让预付卡消费成为一个“大坑”，一种行业“套路”。据统计，XX年上海市市场监管部门共处理预付卡消费投诉3996 件，而XX年，这个数字跃升到7635 件，呈现倍增长趋势。一、单用途商业预付卡的纠纷乱象乱象之一：制订霸王条款，商家自己说了算。如商家单方面约定过期不能退款，退款违约金约定过高，预付卡转让需付转让金，重大节日时期不能打折等。乱象之二：店面屡屡转让，承诺打折难兑现。主要表现为先期广泛发卡，承诺冲钱越多折扣越低，达到圈钱目的后急速转让，接盘下家则要求消费者必须在原卡上再次冲值，才能享受原来折扣，否则只能按原价消费，从而引发消费者极度不满。更有甚者，在发卡圈钱目的达到后，直接关门歇业，卷款“失踪”。乱象之三：预设消费陷井，想要退钱不可能。有的美容美发行业，一但消费者下单购买某类服务后，便故意将全套产品一次性拆封，消费者感觉使用效果不佳要求停止后续服务时，商家便以产品拆封无法退货为由拒绝退款。有的商家虽承诺打折不变，但在服务项目价格上以各种理由乱涨价，导致消费者利益被动受损。乱象之四：不签和约章程，举证维权难度大。消费者自身证据意识欠缺，在办卡的时候，往往被商家口头承诺的各种优惠所打动，而一但利益
受损，想要通过司法途径维权时，发现除了一张卡，几张小票，根本没有有效的证据，有的甚至将卡都寄放在商店里，导致行业主管部门和司法机关取证难、立案难、调解难、查处难。
三、单用途商业预付卡的纠纷根源一是市场存在巨大利益驱使。预付卡之所以成为众多商家首选营销手段，主要存在以下几方面利益驱使：一是可以提前圈定消费群体，掌握消费者情况，并根据实时掌握的情况对后期经营作出科学规划和调整，从而降低经营风险和成本。二是大量预付资金相当于银行的无息贷款，既可及时帮助经营者回拢前期资金投资，有的甚至在收回投资的基础上，还有大量资金节余。三是有的消费者因卡片遗失、个人住所变动等原因，使预付卡变成“睡眠卡”、“僵尸卡”，而多数消费者在不继续使用后，因卡内余额较小等原因，也未要求商家退款清零，由此形成大量的资金沉淀，最后自然归商家所有。四是政府部门几乎无监管。银行贷款要有抵押物，要有担保人，而浙江省《消保法》修订前，大量个体经营户发放预付卡，既不需要到相关部门备案，资金也不需到第三方存管，且因相关法律规定少，违法成本也极低。实际纠纷处置过程中，商家往往视预付卡资金为吞到“肚子里的肉”，无论如何也不愿再吐出来。
二是相关法律法规健全不够。XX 年商务部出台了《单用途商业预付卡管理办法（试行）》，要求对零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的单用途预付卡企业在商务部门进行登记备案，并实行资金管存制度，而从实际落实看，备案的企业少之又少，大量中小企业仍游离于监管边缘，并未纳入备案之中。而《管理办法》也未明确对个体户的发卡要求，更是给预付卡的监管留下了“真空地带”。目前引发纠纷最多的健身卡、美发卡、餐饮卡
等，恰恰是个体经营户发卡所导致的。今年5 月1 日，经第二次修订的浙
江省“消保法”颁布实施，虽然对个体户的发卡行为也有了法律制约，但规定内容过于简单，且未能与商务部出台的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》很好衔接。从预付卡纠纷处置情况看，“两法”的操作性均不够强，法律漏洞仍然很多，远远不能满足实际监管需求。如“消保法”第三十八条规定，“对违反规定的，由商务主管部门责令改正，经营者拒不改正的，处一万元以上十万元以下的罚款”。但对具体如何处罚，缺少具体的操作实施细则。如出现商家关门歇业，卷款跑路的恶意欺诈行为，整改和处罚往往很难落实；又比如商家通过不法手段所获利益远超处罚最高标准时，是否也可不改正而处罚了事。
三是专业执法队伍没有建立。浙江省“消保法”修订后，明确个体工商户的预付卡由商务部门管辖，从而导致商务系统的预付卡纠纷投拆量急增。从目前我省我市情况看，商务系统对执法队伍建设重视不够，有的根本没有建立执法队伍。特别是针对商业预付卡领域，既没有办案的规范流程和文书可参考，也没有开发案件处理的系统，对如何投诉受理、立案调查、
调解处罚、司法联动等均没有规定。在具体案件
的处理过程中，一方面法律规定的欠缺，将使执法者在案件处理过程中时时陷入被动；另一方面如盲目执法，引发行政复议的风险也很高。执法队伍的欠缺和相关法规的不完善，导致目前大量的预付卡纠纷只能以调解为主，而不能实施有效的处罚。四是部门联合监管机制缺失。从全省乃至全国层面看，近年来，预付卡纠纷投诉呈“井喷式”增长趋势，加上相关法律法规的欠缺，导致预付卡纠纷处置无形中成为一个“烫手的山芋”，部门之间良性互动不足。我省“消保法”修订后，无论是法人单位还是个体经营户的预付卡管理，明确均由商务部门监管，省各级商务部门对突然而至的大量预付卡纠纷投诉，明显缺乏必要的应对措施。从5 月份至今，各县（市）商务部门基本疲于调解应付。在实际监管中，由于部门联动机制未有效建立，如发生群体性预付卡纠纷事件时，市场监管部门不愿主动介入，公安部门以未构成欺诈要件而不敢立案，人民法院以相关证据不足不肯受
理，商务部门自身又缺少对商家的有效抓手，往往感到孤掌难鸣，从而导致部分不法商家能够逍遥法外，肆无忌惮。三、现有法律法规的监管缺失（一）商务部《管理办法》和浙版《消保法》的衔接问题从当前预付凭证纠纷处置看，商务部《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》和浙江省《消保法》（以下简称《消保法》）与）之间衔接不好的问题非常突出。《管理办法》对法人单位的发放预付凭证和相关监管要求整体上比较细，但对其它经营者的发卡行为没有规定；《消保法》虽将法人单位之外的其它经营者也纳入了
监管范畴，但规定比较粗疏。所以，在具体落实过程中，两法不能做到很好的衔接和统一。举例如下：
1、关于发卡单位和经营户备案问题。《管理办法》明确，发卡企业应在开展单用途业务之日起30 内到对应的各级商务部门进行备案，而《消保法》对此没有要求，导致个体户发卡不在备案之列。而当前大量的消费纠纷均来自个体户随意发卡。建议，个体发卡也必须要登记备案，通过登记备案让经营者了解和落实相关法律规定，主管部门也可通过备案系统实施有效的监督。
2、关于消费者信息保管问题。《管理办法》第十六条明确：发卡企业和售卡企业应保存购卡人的登记信息5 年以上；发卡企业和售卡企业应对购卡人及其代理人的身份信息和交易信息保密，除法律另有规定外，不得向第三方提供。而浙江省《消保法》对消费者的信息保管根本没有任何规定。从实际案例处置情况看，两部法规都没有对消费者消费过程信息的保管、留存作出明确规定，同时，消费者消费信息被随意泄露的现象也十分普遍。如许多发卡企业和经营者，常常对商铺进行转让，对消费者的信息保管根本不当回事。建议，法规必须对消费者相关信息保管的时间、内容、要求、责任必须进行明确。
3、关于罚则的适用问题。一是处罚标准规定相差悬殊太大。《管理办法》
明确对相关违法行为的处罚标准为1 万元以上3 万元以下，《消保法》则为罚款1 万元以上10 万元以下，由于目前没有裁量标准，执法者对罚款的具体标准很难把握。二是真正实施处罚落实有难度。有的县（市）商务系统根本没有执法队伍，也没有相关的执法规范程序和文书；同时，规定明确：对违法行为由商务主管部门责令限期改正；逾期仍不改正的，才能罚款。实际上如出现商家关门歇业，卷款跑路等行为时，如何调查，如何责令整改？处罚就更难落实；又比如商家通过不法手段所获利益远远超过处罚最高标准时，是否只要接受了处罚，就可以没事了？建议，处罚规定必须要细化，要增强实际操作性，要有裁量标准；要与公安建立协作机制，对涉嫌卷款跑路的商家，必须要有公安传唤，介入调查等强制性规定。否则，商务部门对卷款跑路的商家根本无法展开调查，无法立案审理。
4、预收资金的用途问题及监管。《管理办法》第四章，对法人单位预付资金管理有专门的规定，特别是第二十四条明确：发卡企业应对预收资金进行严格管理。预收资金只能用于发卡企业主营业务，不得用于不动产、股权、证券等投资及借贷。而实际上，多数法人单位预收资金的用途去向根本没有得到有效监管，很多按规定应该备案的企业也未落实备案要求。而《消保法》对预付资金的用途问题及监管根本没有明确，导致个体商家对预付资金想怎么用就怎么用，消费者的利益根本无法得到有效保障。建议，要研发专门的预收资金监管系统，监管单位通过系统能实时了解资金用途和额度，对发现的违法行为及时发出预警。
5、关于办理预付凭证是否需实名登记的问题。《管理办法》第十三条明确：企业可发行记名卡和不记名卡，记名卡可挂失。第十五条明确：个人