税源专业化管理问题探讨——兼谈税收征管新模式
[内容提要]作者认为税源专业化管理不仅是一场税收业务变革，更是一场涵盖机构重臵、职能调整、人员配备的综合性改革；不仅是一次税收管理创新，更是一次税务资源的重新配臵和优化。基于此，作者提出要围绕税源专业化管理构建税收征管新模式，并立足“两个最大化”（资源配臵效益最大化、税法遵从最大化）、把握“四大内涵”（科学分类分级管理、风险管理、信息管税、完善运行机制）、根植“三大理念”（科学提升质效、细节决定成败、专业成就事业）来理解、把握和升华税源专业化管理。税源专业化管理将开启“专业成就事业”时代，专业团队（人才）在信息管税中将发挥主力作用。如何协同推进税收征管业务变革与税务机构人事改革，是税源专业化管理成功与否、质效如何的关键。它需要两方面改革的契合，需要长远战略和专业思维。
[关键词]税源专业化管理征管新模式管理创新
推行税源专业化管理，是税收管理的重大创新，是新税收征管模式的重要支点，是今后一段时期税务部门的重点工作。目前，由于税源专业化管理的试点时间不长，各地实际做法各异，认识深浅不同，有值得总结推广的经验，也有需要加深认识和不断提升的方面。本文试从澄清当前的认识和实践误区出发，倡导新的税收征管改革和科学管理理念，提出未来税源专业化管理乃至税收征管模式的新架构。
一、围绕税源专业化管理构建税收征管新模式
我国税收征管模式的选择和变迁，与经济发展息息相关、步步深入：
——新中国成立到上世纪80年代中期的计划经济时期，经济成分单一，纳税人规模不大，税制结构简单，实行管理员专责模式，“一员进厂，各税统管，征管查集于一身”，它有助于专管员全面了解纳税人情况，但缺乏监督制约机制，征纳双方权利义务不清。
——1988年以后，经济体制由计划经济向有计划的商品经济转变，实行征、管、查三分离，基本划清了各环节的职责分工，加强了监督制约，但仍未解决征纳双方权利义务不清等重要问题。
——1994年，适应建立市场经济体制的需要，实施了规模大、范围广、内容深刻的税制改革。在税收征管方面，主要是普遍建立纳税申报制度，加速征管信息化进程，探索建立严格的税务稽查制度，积极推行税务代理，强调合理划分税收征纳双方职责。
——1997年，进一步明确提出建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式，后来在实践中针对“淡化职责，疏于管理”补充了“强化管理”内容，基本形成征收、管理、稽查既相互分离又相互制约的征管格局。
——步入21新世纪后，税收征管发生两个显著变化：一是实施“科技加管理”，以“金税工程”为代表的信息化建设实现了突破性进展。二是实施科学化、精细化管理，按照执法规范、征收率高、成本降低、社会满意的目标要求，通过逐一梳理征管薄弱环节，实施纳税评估等系列有效措施，进一步改变了粗放式管理状况。
——2007年以来，提出大力推行专业化、信息化管理，最大限度地提高征管资源的利用效率，进一步明确纳税服务和税收征管是税务部门
的核心业务，通过持续改进该两项业务，不断提高纳税人满意度和税法遵从度。但是，“划片管户”、“人海战术”和“以票控税”仍然不能有效解决以下问题：一是税务资源的有效配臵问题。以“划片管户”为主要特征的税收管理，一方面“人少事多”的矛盾日益突出，另一方面又主要依靠“人海战术”。因此，既存在管不过来，管得不细、不专业的问题，又存在税收成本高居不下，税收管理十分艰苦的困难。二是征纳双方信息不对称问题。税务部门虽然面对海量信息，但得不到增值利用，纳税人依法纳税遵从度未能在根本上得到提高。三是税收执法有效监督问题。执法风险和工作差错得不到有效防范。
——在规划“十二五”时期关于推进税源专业化管理工作指导意见中，进一步明确提出：“以实行分类分级管理为基础，以加强税收风险管理为导向，以实施信息管税为依托，以核查申报纳税真实性、合法性为重点，以规范税收征管程序和完善运行机制为保障，大力推进税源专业化管理”。[1]
上述演进史，实质是我国经济从计划经济到商品经济再到市场经济工业化、现代化、全球化时代的深刻反映，是税源从单一到多元、从少量到海量的发展轨迹，是税收征管法治化、信息化、专业化的改革过程，展示了税收征管由“一员统管”到“分兵把守”，再到“因事设岗、专业化管理”的发展历程，体现了职责清晰、机构精简、效能提高、管理规范的特点。
上述演进史，也指明了新时期税收征管的新模式。作者认为，新的税收征管模式要围绕税源专业化管理来构建，可以简述为：“以申报纳税
为基础，以风险管理为导向，以信息管税为依托，以税收遵从为目标，推行专业化管理，重点纳税评估，实施一级稽查，优化纳税服务，强化内控外管。”其中：申报纳税主要是厘清税企权责，纳税人自行申报纳税；风险管理主要是集中有限资源，突出重点领域、重点环节、重点企业的风险识别、排序、排查、预防和化解；信息管税主要是通过税收业务与现代科技的高度融合，实现海量税收信息的增殖利用；税收遵从主要是提高纳税人的纳税遵从和规范税务机关的征税遵从两个方面的内容；专业化管理主要是将税源按所属行业、专属类型、纳税规模或综合多重标准进行分类分级，有重点、科学化地实施有效管理；纳税评估主要是根据专业化管理中监控预警分析发现和风险排查后确认的问题企业，重点围绕纳税申报的真实性和合法性开展审核评税；一级稽查主要是打破属地管辖和行政层级，实行集中稽查，实现征、管、查比较彻底的有效分离；纳税服务主要是让纳税人及时、详尽了解税法和征管要求，充分、有效保障纳税人合法权益，提供快捷、便利的缴税渠道，以提高纳税人纳税遵从度；内控外管主要是内部监控与外部管理并举，在对外完善税收执法的同时，对内强化监控预警分析、监督执法权力运行、形成职能部门之间和上下级之间科学高效的专业管理协作机制。
税收征管新模式的这一表述，涵盖了税收执法与纳税服务两大核心业务，贯穿了征收——管理——稽查三条主线，突出了专业化管理这个支点，包括了外部管理和内部监控两方面内容，确立了科学化、精细化、信息化、专业化的现代管理思路，是符合经济发展需要、现代管理要求和税收工作实际的征收管理模式。
二、立足“两个最大化”理解税源专业化管理
推行税源专业化管理，就是要最大限度革除当下税收管理“人少事多”和“人海战术”的矛盾和弊端，实现“两个最大化”——资源配臵效益最大化和税法遵从最大化。这是理解税源专业化管理的出发点。
税源专业化汲取有限政府理念和现代管理学精髓，将管理对象重点化、管理方式前移化、管理手段信息化、管理过程流程化，使复杂的管理简单化、粗放的管理精准化：
一方面，税务部门的资源、精力和能力毕竟有限，其职责和作用也应是有限的。税源专业化管理在进一步厘清税企职责的基础上，将有限的资源、精力和能力集中到关键领域、关键环节与关键业务。这是管理理念的根本转变和管理方式的重大创新。作为有限的政府职能部门，税务机关要改变“撒胡椒粉”式的全程管理方式，在管理方向上转向集中精力抓重点，在管理环节上将着力点前移突出风险管理，通过现代技术和税收业务的高度融合，有效识别和分类处理税收管理风险，达到资源配臵和税法遵从“两个最大化”的最佳结合。
另一方面，现代管理学关于专业分工管理、系统管理、质量控制与管理、风险管理、信息管理的精髓，在税收领域得到新的应用：专业分工管理，要求对纳税业户和税收业务进行科学分类，对各级税务机关及其职能部门、各类税务人员进行合理分工；系统管理，要求各级税务机关及其职能部门突破管理边界的局限，围绕共同目标密切协作，构成一个完整的管理系统，避免因组织设计而出现信息交换和工作协调障碍；质量控制与管理，要求以科学质量管理为中心，综合现代信息技术、税收
专业知识、内控外管机制和数理统计方法，有效评估、分析、控制和提升税收管理质量；风险管理，要求把有限的税务资源优先用于高风险的管理对象、管理环节和管理领域，立足预防，抓牢重点，以最小成本最大限度地降低风险；信息管理，要求高度整合和充分应用信息技术，获取、分析和利用有效信息来强化税收管理，实现海量信息的增殖利用。
[2]
三、把握“四大内涵”实践税源专业化管理
本质上讲，税源专业化管理是在现代信息技术和科学运行机制的支撑下，专门机构和专业人才（团队）对专门税源实施专业管理。从管理要素看，包括“四大内涵”：一是管理对象的科学分类分级，即税源和涉税事项的分门别类，这是税源专业化管理的基础；二是管理目标的组织实施，即管理风险（包括外部税法遵从风险和内部税收执法风险）的识别、评估与处理，这是税源专业化管理的导向；三是管理手段和方式的现代化，即实施“信息管税”，这是税源专业化管理的依托；四是管理者的自我优化完善，即管理资源的优化配臵、管理部门之间的分工协作、管理标准的规范细化、管理流程的适应性调整和配套制度的建立完善，这是税源专业化管理的保障。
我省国税稳步推进税源专业化管理，取得良好成效：在“分类分级管理”方面：各地从实际出发，有的按行业分类，对主要税源或相对集中行业（如电子、建材、房地产业）重点管理；有的按专属性分类，对专门类别的管理对象（如外贸、外资、非居民企业和专业市场）重点管理；有的按规模分类，对大型企业重点管理；有的则综合多重标准，按前述
分类的交叉重组实施管理。在“风险管理”方面：开展了增值税、企业所得税、执法督察、优惠政策、发票管理、重点税源等系列专题风险排查，有针对性地开展后续管理，强化内控外管。在“信息管税”方面：进一步优化申报、征收和缴税方式，完善CTAIS辅助系统，实现联网电子缴库，推行同城办税，实行网上开税票，试点税收管理无纸化改革，加强与海关、工商、地税等横向部门间以及开票与申报、增值税与企业所得税等涉税事项间的信息比对。在“完善运行机制”方面：推行一级稽查，优化征管流程，试行纳税评估专岗，建立征管状况监控分析机制、省市县分局四级重点税源监控机制、税源监控—税收分析—纳税评估—税务稽查“四位一体”互联互动机制。
毕竟，税源专业化管理仍在探索前行之中，认识和实践均有待深化：一是片面理解税源专业化管理，将之等同于分类分级管理或风险管理，或认为其目标就是实现上述四大内涵。税源专业化管理是一项系统工程，四大内涵紧密联系、融为一体，忽视其中任何一项都失之偏颇。同时，税源专业化管理是手段而不是目的，其根本目标和检验标准是提高“三个度”：纳税人的税法遵从程度；税务部门的依法征税及征管质效程度；社会公众的满意程度。“四大内涵”服从和服务于“三个度”。
二是将税源专业化管理囿于征管范畴，视其仅为征管部门、基层一线的事情，或视之只是一场征管改革。要科学有效管住管好税源，除征管努力外，还需要税务资源的优化配臵（包括机构重臵、职能调整、人员配备），需要信息技术的深化应用及其与税收业务的高度融合，需要纵横交错、统筹协调的“立体化”运行机制。它涉及各职能部门、各税种管
理、各涉税环节。征管工作处于核心地位，但不是全部；征管部门是统筹者，基层一线是落实者，但各级机关、各职能部门都需融入为“一盘棋”；它不仅是征管模式创新，更是一场税收综合改革甚至二次革命。
三是分类分级管理需不断科学完善，风险管理的协调度和精准度有待进一步提高。在分类方面，适度“属地化”是一级金库、一级财政的体制制约，是就近管户、熟悉情况的实际需要；但税源专业化管理又必然要求最大限度突破“划片管户”式的属地管理，集中资源监管重点风险。在分级方面，现行组织架构使县以上税务局未真正成为一级税源管理实体，基本是上传下达、宏观管理和行政领导。在风险管理方面，目前风险任务政出多门，缺乏统筹；任务量大，疑点信息筛选不够，精准度不高，海量的风险排查耗费了大量人力物力，实际效果欠理想。以2010年广州为例，总局、省局、市局下发的风险排查项目28个，其中增值税一般纳税人核查存在问题比例不足8%。
四是亟待深化思想认识，破解专业人才瓶颈，协同推进业务变革与机构改革，有机融合技术与管理、业户与业务、管事与管户。现行组织架构下施行税源专业化管理，上级工作需求、下级承受能力、工作实际效果之间出现一定冲突，基层一线疲于应对，而上级单位又难以实现既定目标；整齐划一的管理体系忽视纳税人、税收业务和税务人员的差异性，既出不了全才，也不利于培养专才；“逐户管、管所有事”在本质上仍属于“保姆式”管理，税收管理员大量的时间和精力被消耗于日常事务，无暇顾及深层次管理问题；信息系统多、统一整合少，数据采集多、实质应用少，以广州国税申报数据采集为例，每月增值税、消费税指标210
多个，每季所得税指标30多个、年度汇算清缴指标150多个，税务登记信息130多项，各类查询监控功能400多个，但海量信息带来大量“信息孤岛”和“政出多门”，信息数据的综合分析与应用效果不明显。
四、根植“三大理念”升华税源专业化管理
税源专业化管理不是原有框架上的修修补补，它对组织机构、征管模式、业务流程和人员调配的冲击是革命性、颠覆性的。要敢于打破原有体制，在科学理念指导下，依托新技术建立新体制，积极大胆地推进组织机构、征收管理、税收业务、信息技术、管理制度、纳税服务的全方位创新。
（一）科学提升质效。税源专业化管理的机构重臵、职能调整、业务重组和人员配备，无不牵一发而动全身。因此，要立足实践，讲求科学，在目标与现实、改革与发展中尽可能寻找最佳结合点，提升税源专业化管理的实际效果。[3]
第一，科学定位各级税务机关的职能权责。总体原则是：机构重臵与职能调整相结合，使总局、省局、市局、县局都成为税源专业化管理的实体，既区分四个层级各自的侧重点，分别具体承担相应职责，又紧密联系，协作联动，构建科学分工、整合互补、上下联动的税源专业化管理格局。
税源专业化管理业务总体分为基础管理和专业管理两大类。总局、省局、市局主要承担专业管理，重点抓好风险管理。县局主要承担基础管理和落实风险任务，基础管理侧重管事、管重点税源、管监控分析，落实风险任务倚重着力抓好税源监控、风险排查、纳税评估和税收检查等重点
涉税事项。在内设机构设臵上，按照大税政大征管、执法与服务并举的思路来规划，从总局、省局到市局、县局可依次削减，不必一一对应。总局、省局、市局内设机构要通过职能转变承担税源专业化管理相关工作。县局内设机构及所属分局要按专门化分工来设臵。在配套改革上，要尽可能简并市区、县城和农村分局，打破时间和空间限制，弱化行政层次和部门界限，减少管理的纵向层级和横向交叉，实现税务管理的“一级式”扁平化。
总局重在“统筹”，对全国税源专业化管理进行全面统筹，提供全方位的政策、法制、规划和信息服务，建立统一的风险预警指标体系、评估模型、风险特征库和相关参数，成立信息数据处理中心和专业化风险团队，统筹各职能部门下达风险任务，监控本级重点企业，并具体管理跨省的超大型税源企业。
省局需要“做实”，融入税源专业化管理实际工作，在对本省税源专业化管理进行掌控，提供相应政策、法制、规划和信息服务的基础上，补充完善风险预警指标体系、评估模型、风险特征库和相关参数，成立信息数据处理中心和专业化风险团队，下达风险任务，监控本级重点企业，并具体管理跨市的大型税源企业，由过去部署工作任务、督促基层落实转变为自己亲自做、带着基层干。
市局更加“变强”，加强对本地区具体开展税源专业化管理工作的组织领导，根据当地实际进一步细化风险管理相关指标、模型、特征库和参数，组建若干风险团队，梳理下达和组织落实风险任务，监控本级重点企业，并具体管理跨县的重点税源企业。
县局努力“求专”，作为税源专业化管理的具体落实者和支撑者，在属地基础上，重点管事，管重点税源，在分类管理、监控分析、风险排查、纳税评估和税收检查等重点涉税事项上体现专业化管理。
第二，科学配臵税务一线资源。税源专业化管理模式下，直接面对纳税人的一线单位包括：总局、省局、市局直接管理跨地区重点企业的直属分局及稽查局；承担纳税人征收管理职能的县区局；少数基层分局。同时，进一步推进一线单位征、管、查实质分离，科学配臵各系列资源，实现工作重心分类分工、专业化运作：
稽查系列打破地域限制，全面推行一级稽查，并突破现有行政层级，完全独立于征收和管理系列。
征收系列主要是办税服务厅，但要扩大职能，直接办理面向纳税人的绝大部分涉税事宜，一般性事务（如一般纳税人认定、发票审批、核定征收、实地调查、催报催缴等）在简并环节和手续基础上，尽可能由分局前移至大厅，前台能即办的即办，不能即办的转后台办理。
管理系列分为基础管理和专业管理两块：基础管理系列以属地为基础，因地制宜，综合行业分类、专属类型和企业规模等多重标准开展分类管理和日常监控，重点是税源监控、申报审核和税收分析；专业管理系列完全打破属地限制，专门开展风险管理，重点是风险排查、纳税评估和税收检查。总局、省局、市局直管重点企业的基础管理和专业管理通过分设不同团队来实现。面积小、管户少的城区的基础管理和专业管理可合二为一，或在办税服务厅后台设立相应团队承担基础管理任务。
影响税务机构和内设部门设臵的因素，不外乎行政区域、税种类型、税收业务、企业规模等。在税源专业化管理模式下，要综合这几大因素来进行机构重臵：目前虽然不能突破县级行政区域限制，但对市区、县区以及县区范围内可以做最大的统筹；税种类型和税收业务要按主要事项进行融合；突出重点税源管理。
与机构重臵相适应，要科学配备一线人力资源：一线人员大致划分为一般人才和专业人才，其中专业人才按照团队管理理念实行配臵和管理，重点配备到稽查系列和管理系列，该类人才要达到60%以上。
需要指出：一是不宜单独设立纳税服务系列。纳税服务对税收征管具有先导性和基础性作用，但它贯穿执法全过程，难以分割，单独设立纳税服务系列既不便于独立工作也难以有较大作为，应融汇在征收系列和管理系列中重点体现。二是纳税评估宜稳步推进。纳税评估现实意义重大，也是未来基层工作的重心，但目前法律地位不明确，一线人员整体素质还跟不上，也可能引发执法和廉政风险。需要不断总结，稳步推进，并按照初步审核、案头审核、约谈核实和纳税调整等环节规范监管。
第三，科学分类与管理纳税人。从税源专业化管理要求和当地实际出发，促进各项管理要素的大整合，统筹好管事与管户、技术与业务、业户与业务、业务与人才的关系。既确立统一的原则和标准，又授权各地兼顾实际灵活处理，不强求行业分类、机构布局、岗位设臵和人员配备整齐划一。
在管事与管户的融合上，管户作为掌握具体税情、落实涉税事务的基础管理工作，不可偏废，但在税源专业化管理模式下，税收管理员制度
不再是基层一线的核心制度甚至会取消，要把重心转向以专业化的风险管理为主要内容的管事上。由个人重点管户转向团队重点管事、管重点户。管事以风险管理为主；管户不再是全程式、全面化的，要依托信息化手段，突出重点户、重在税源监控分析；联系二者的重要纽带，是纳税申报合法性、真实性的审核。
在信息技术与税收业务的融合上，“信息管税”不是单纯的信息技术问题，也不是单纯的税收业务问题，需要税政征管机构与信息数据处理、业务工作与信息技术、各种税收业务人才与计算机人才的高度融合，对海量信息进行增殖利用。在税政征管机构与信息数据处理的融合方面，建立强大的服务器和数据平台，成立专门的数据处理中心，为税政与征管工作提供技术支持。在业务工作与信息技术的融合方面，实现主要业务管理信息化、系统化，如建设税收预警分析系统、出口退税预警系统、纳税评估系统、税务稽查选案查账系统；同时，具体工作模板化，如开发应用简易评估模板、一般程序评估模板和分行业的税收管理指引。在各种税收业务人才与计算机人才的融合方面，实行一人多才或多种人才团队作业，使业务人才与技术人才有机结合和使用，提高对海量信息的增殖利用。
在纳税业户与税收业务的融合上，结合分类分级管理，将税收业务相近的纳税人类别配臵给相应管理系列，追求个性化、专业化的管理，如对重点企业、主要行业、特殊纳税人实施集约管理，其它企业则属地管理；对货物劳务税按主要产品、对企业所得税按主要行业，有针对性地开展预警分析和纳税评估。
在税收业务与税务人才的融合上，经管业户越来越多，税收业务越分越细，但人的能力和精力毕竟有限，不能强求“全才”，要按纳税人分类特别是税收业务分类注重培养“专才”；专业团队人员分工不可沿袭“逐户管、管所有事”的传统模式，要实现业户、业务和个人能力的有机结合，让不同一线人员专攻其擅长的不同税收业务和不同类型企业。
需要指出：一方面，单纯行业管理不宜成为纳税人分类的首选。至少应融合行业分类与重点税源两类标准，实行多重标准交叉重组分类管理。另一方面，所有重点企业全部集中管理也不宜成为纳税人分类的首选。全部集中后规模相对小的重点企业地位自然相对下降，管理可能相对放松。宜只集中部分特大型税源或跨地区重点企业，其它重点企业分散于各基层单位，让每个重点企业在不同基层单位都能摆上重要位臵进行重点管理。
第四，科学优化税收管理运行基础。真正的现代化税收管理应以无票化和无纸化为运行基础。
在无票化方面，现行税收管理无论是增值税进项抵扣或销项征税，还是所得税成本费用列支，倚重的都是发票。发票在本质上承载的是交易信息，电子信息完全能够甚至更好地起到发票的功能。“以票控税”折射税收管理的懒汉思维，它使发票功能神化，管理复杂，成本较高，对生产经营的束缚也与自由经济理念冲突。要从根本上淡化“以票控税”，须先从积极推行网上开具发票入手，逐步实现涉税信息的全面联网、最终通过强大的税务数据库完成信息比对、计税、抵扣和退税等事项，实现涉税信息的实时汇集和高效利用。
在无纸化方面，税收管理无纸化的终极目标，应是整个涉税事项和流程最大限度的无纸化，网上开具发票、信息实时汇集——电子纳税申报——涉税事项无纸化申请、流转和审批——电子缴税入库——网上开具税票，是一条龙、一体化的，目前只是实现其中部分环节、部分事项的无纸化。当前主要任务是深化以电子印章文书、网上办税、影像资料、电子审批、电子档案为主要内容的税收管理无纸化改革。在长远发展上，要从带有复制手工方式痕迹的信息化流程构架设计，向完全基于信息化的业务流程构架设计转变，形成信息化条件下的全面无纸化，使税收管理全过程依据电子信息进行，信息从生成到销毁都以电子信息形式存在，电子信息承载征税信息，电子凭证成为税收凭证，电子流程引导业务流程。
第五，科学构建上下联动、运转高效的工作机制。一方面，要强调统筹与协作。税源专业化管理不是征管模式和方法的简单调整，而是包括制度、体制、业务、技术等多个层面的创新，涉及各征管环节、管理层级、职能部门。因此，要加强内外纵横之间的工作沟通，搞好各级、各职能部门之间的工作统筹，避免因注重专业化分工而忽视征管链条整体性等弊端产生。另一方面，要加强情报信息搜集。国内税收管理的情报信息搜集与利用问题值得引起重视。风险管理和纳税评估将更加倚重及时、准确、丰富的情报信息。不仅要建立与地税、工商、海关等部门之间的横向情报交换机制，还应有自身的情报信息小组，加强企业生产经营和财务指标的采集，建立服务专业化管理的情报信息资料库。
（二）细节决定成败。在税源专业化管理的具体实施中，细节问题尤为重要。要重视细节特别是关键细节，通过专业化管理的精细化、管理细节的专业化、配套细节的规范化，求得税源专业化管理的良好实效。
首先，专业化管理要精细化。风险管理要精细精准，风险疑点筛选要科学细致，减少风险排查工作量，提高精准度。如增值税零申报，原因有企业停业未注销、以营业税业务为主、未实际发生增值税业务、留抵过大无税可缴、经营不善无销售收入、免税企业、不如实申报偷逃税等多种情况；又如增值税留抵进项税额偏大，原因有2009年扩抵的政策因素、海关比对信息存在时差的管理因素、购进价高于出厂价或出口价的价格因素等。因此，风险疑点筛选要在重点抓好大税源、性质严重或普遍性问题的基础上，尽可能细化筛选条件，过滤正常因素，缩小排查面，减少工作量，提高风险排查的精准度和实际效果。
其次，管理细节要专业化。一方面，数据采集和质量控制、税源监控和分析、风险疑点判断和排查、案头审核和纳税调整等专业化管理关键细节，要求有丰富的经验和专业的水准。除提高专业能力、培养专业人才外，按事项分类成立专业机构或团队（如数据处理中心、综合监控平台、风险管理团队）来统筹开展工作也必不可少，以防止信息泛化和风险滥化。另一方面，找准切入点，提高税收风险防范的预见性。如重点加强纳税申报合法性和真实性的审核，及早发现并解决苗头性问题，使税源监控从简单“事后发现纠正”转向“定期分析预警”。
最后，配套细节要规范化。主要是建立健全税源专业化管理相关制度，如数据采集与质量控制、监控分析与成果应用、风险点筛选与确定、评
估约谈与纳税调整、分层把关与绩效考评等规定，保障税源专业化管理规范有序开展。
（三）专业成就事业。敬业只能把事情做对，专业才能把事情做好。现代税收管理日新月异，管理的宽度、高度、深度和力度已今非昔比。分工越专业、管理越精细，税收事业的科学发展越依赖“专业”二字。税源专业化管理模式将开启“专业成就事业”时代。
——倡导专业精神，建立专业标准。税源专业化管理要求打破以往依赖上传下达和按指令办事的工作机制，实现以信息数据作为各管理部门、管理环节相互沟通协调和决策行事的依据与纽带。一要建立专业标准。风险识别是税源专业化管理的重要环节，其科学性和精准度有赖于专业的风险预警指标体系、业务系统、评估模型、风险特征库和相关参数。要充分利用税务总局的现有成果，对相关标准进一步细化到具体行业甚至大型企业集团，补充适合本地管理需要的其它指标，二要再造办税流程。对纳入CTAIS及相关管理系统的事项特别是发生频率高的业务，要根据税源专业化管理需要，对其内容、手续、流程进行梳理、整合和优化，该简并的简并，该新订的新订，如各类实地调查尽量简并简化，信息一次采集，有效期内按需选用；对监控分析、风险识别特别是存在一定执法风险的纳税评估等工作事项，要细化工作内容，建立工作规程，提供规范化模板和操作指南。
——打造专业团队，实现专业作业。重点组建数据处理、税源监控、税收分析、风险管理、纳税评估等方面的专业团队。专业团队可以是专门机构，也可以分别由不同业务部门牵头组成工作小组：如风险识别团
队，由收入核算部门牵头，相关业务部门参加，负责信息数据采集、加工和分析，建立风险预警指标体系、评估模型、风险特征库和相关参数，发布行业、地区和综合税收风险报告，识别排序风险和产生风险排查任务；风险应对团队，由征管科技部门牵头，各管理部门参加，负责实施重大、复杂事项的风险应对工作，开展风险应对督查指导、复查复审和综合评价，协调各专业团队、业务部门制定重点税源、重点行业、特殊风险类型等重要复杂风险管理事项的应对模板、管理模型。
——加强专业培训，造就专业人才。针对专业化管理需要，分门别类开展专门业务和操作技能全员培训，培养专业素养、提升专业水准，造就一批数理统计专家、计算机应用专家、税收政策业务专家、经济财务税收分析专家、税收检查谈判专家等，懂计算机、懂财务经济、懂统计分析、懂税收业务管理，在不同纳税人、不同风险特征、不同专业分类管理中发挥专业人才的不可替代作用。
参考文献:
[1]《“十二五”时期税收征管工作规划》，国家税务总局，2010年
[2]《在广州市国税局党组中心组学习（扩大）会议上的主题发言》，杨伟文，2011年7月29日
[3]《关于赴芜湖、泰州两地学习考察的报告》，广州市国税局，2011年
税源专业化管理的几点思考 ——乔帅税源专业化管理是以信息共享为基础，分类分级管理为主要方法，采取纳税评估的手段，依托税收专管员为载体的管理方式。是今后税务管理的主流方向。 一、信息共享方面 我局目前已初步形成征管股国地税、工商部门数据交换，二分局、国土部门信息交换，信息股综合治税平台，三大信息共享机制。但交换的信息存在局限性，信息利用率不高，以国地税信息交换为例，目前仅涉及漏管户信息、税款缴纳信息，发票开具信息、代开发票信息交换目前尚未启动。目前的基础数据质量还难以有效支撑后续的风险管理和基础管理，而风险管理和基础管理效率不高又导致基础数据失真，形成不良的循环。第三方数据来源渠道狭窄，普遍存在“进来的信息用不了，想用的信息进不来”的现象，对第三方数据的深度加工和利用仍显不足，无法从根本上扭转征纳双方信息不对称的局面。 二、分级分类管理方面 我局目前采用的管理模式是分地域，不区分行业划分管户。每个管理单位同时存在多种经济体，多种行业，多种规模的纳税人。这种模式下管理趋于粗放型，税收管理大户小
户一把抓。重点税源分散在各个分局，加之目前管理人才极度匮乏，人力紧缺，管理人员能力有限，造成税源管理无法实现精细化。 按照税源专业化管理的设置，对管户划分采取规模划分、行业划分的形式，对现有的各类纳税人进行梳理和划分，将同一类（行业、规模）纳税人归并到一个征管机构负责，实现征管事项与征管机构之间的一一对应，实行“一类事项一家负责”。 另一方面，专管员只需针对所管理的某一个行业进行专项突破，熟悉一个行业的风险指标，由从前的一对多，演变成一对一，有利于专管员素质的提升，便于定向性税务人才的培养，有利于精细化管理，有助于降低税收风险的发生几率。 但值得注意的是，打破属地管理会导致税务机关与地方政府的对接不畅，税源调整频繁，难以及时调动地方政府协税护税、参与社会化综合治税的积极性和主动性，不利于建立长效的、社会化的税源风险管控机制。 三、纳税评估方面 （一）现行纳税评估主要为事中、事后管理，要将事中、事后纳税评估，向事前风险管理过渡。 （二）将区域性、宏观性风险指标指标细化为分行业、细化性指标，建立、健全本区域各行业、各规模纳税人的风
关于完善当前税源专业化管理的思考 青岛国家税务局耿博 国家税务总局在新时期税收征管工作提出了全面推进科学化、专业化、精细化税源管理要求，并不断促进纳税服务，提高征管质量和效率，强化内部监督制约，以期提升征纳双方税法遵从水平。各基层单位结合《国家税务总局关于印发《国家税务局系统机构改革意见》的通知》(国税发[2008]104号)、《国家税务总局关于进一步做好税收征管工作的通知》（国税发…2009?16号）等文件精神，以及全国税收征管和科技工作会议的要求，开始了新一轮的税源管理体制改进和探讨。 一、关于税源管理专业化体制改进的总体目标和原则 应当确立：把握“服务科学发展、共建和谐税收”新时期税收工作主题和“法治公平、规范高效、文明和谐、勤政廉洁”的要求，以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理为基本点，通过创新体制机制，完善以办税服务、税源管理、税务稽查三个专业板块为主体，以税源管理一体化联动和监督制约两项长效机制为纽带，切实加强信息化应用建设，形成专业化的税源管理新体系的目标，切实提高征管质效和纳税遵从。实施的具体原则应把握如下几点： 1、科学发展。坚持以科学发展观统领税收征管工作全局，从大局着眼，从实际出发，以人为本、激励制约，加强专业队伍建设；统筹协调、形成合力，强化一体化联动机制；把握信息管税、风险管理的
方向，推动征管组织结构的转变，提高征管质量和效率。 2、依法治税。按照征管法及其实施细则等法律法规和总局规范性文件，对纳税人科学分类，对征管任务和环节科学分解，推进专业化管理; 按照精简、统一、效能的原则，以征管流程为导向，规范设置机构和业务规程、岗责;按照政务公开的要求，提高行政审批等工作的效率和透明度，保障执法过程和结果的法制公平。 3、优化服务。落实建设服务型政府的要求，牢固树立“征纳双方法律地位平等”的理念，打造以纳税人交明白税、便捷纳税和维护纳税人合法权益为目标的综合服务平台，通过税务机关对服务工作的持续改进，做到依法、公平、文明服务，构建和谐征纳关系，促进纳税遵从。 4、信息管税。以税收风险管理理念为指导，以现代信息技术为依托，以对涉税信息的采集、应用为主线，优化资源配置，完善税收征管体系，加强业务与技术的高度融合，着力解决征纳双方信息不对称问题，不断提高税法遵从度和税收征收率。 5、风险管理。以税法遵从最大化为目标，科学规划风险管理目标，实施风险分析、识别排序、应对处理和绩效考评，力求最具效率地运用有限征管资源不断降低纳税人税法遵从风险，并通过强化监督制约降低内部执法风险，减少税收流失。 二、应当改进的主要内容 （一）完善专业化的办税服务 税源管理专业化离不开办税服务的专业化，办税服务的改进是税
国家税务总局关于开展税源 专业化管理试点工作的指导意见 各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局： 为深入贯彻落实科学发展观，借鉴国际税收管理先进理念和经 验，探索适合我国实际的税源管理新途径，税务总局决定, 在上海、 江苏、安徽、河南、广东、青岛国税局和广东、山东地税局开展税源专业化管理试点工作。现提出以下指导意见。 一、开展试点工作的重要意义 随着经济全球化和我国社会主义市场经济的发展，纳税人数量不断增多，企业的组织形式和经营方式呈现多样化，企业集团大量增加，经济主体跨国家、跨地区、跨行业相互渗透，企业核算的电子化、团队化、专业化水平不断提高，税源管理的复杂性、艰巨性、风险性不断加大，征纳双方信息不对称等矛盾日益突出，传统的由税收管理员属国税发〔2010〕101号
地管户、粗放的税源管理方式已难以适应新形势的要求，必须更新理念，探索税源专业化管理，提高征管质量和效率。 二、试点工作的指导思想和基本原则 （一）指导思想 以加强税收风险管理为导向，以实施信息管税为依托，以实行分类分级管理为基础，以核查申报纳税真实性、合法性为重点，以规范税收征管程序和完善运行机制为保障，以建立和培养专业化人才队伍为支撑，积极探索税源专业化管理，优化服务，严格执法，不断提高税法遵从度和税收征收率。 （二）基本原则 1．依法实施 探索税源专业化管理必须坚持依法征管原则，按照法定权限与程序执行好各项税收法律法规和政策，切实维护税法的权威性和严肃性。 2．求实创新 各地要从实际出发，因地制宜，学习借鉴国际税收管理先进理念和经验，勇于创新税源管理的方式、方法和手段，积极探索税源管理规律。 3．积极稳妥 税源专业化管理是一项长期性、复杂性、艰巨性的工作，涉及面广，工作难度大。要统筹兼顾，精心组织，在充分调研和广泛征求意见的基础上，制定科学细致的工作计划和方案，积极稳妥地组织试点
健全体系完善措施 稳步推进税源专业化管理改革 根据税源专业化管理改革要求，我局确立了“充分依托省级数据大集中平台，以税收风险管理为导向，信息管税为依托，分类分级管理为基础，纳税评估为重点，以管事为主，管事、管户制相结合”的工作思路，全面建立征、管、评、查相互制约、协同管理、全程监督和信息共享的管理体系，不断提高税收管理的科学化、专业化、精细化水平。 一、建立基点，完善专业化管理组织机构 为积极稳妥推进改革，我局结合实际，建立起了扁平化的工作机构，搭建税源专业化管理基本框架。 一是设立征收局。进一步实行集中征收，建立集约化、全程化、规范化相结合的纳税服务体系，保证纳税人的所有涉税事项在征收局的各个办税网点均可办理，拓宽“区域通办”业务范围，进一步提升纳税服务水平。 二是组建税收风险评估局。负责税收风险的应对和实体化的评估，管评分离，实现税源管理的动态化和科学化，突出纳税评估专业化。 三是重组税源管理分局。组建重点税源管理分局，我局重点税源管理分局现负责县本级企业、金融保险企业、房地产、区行政事业单位、部分医院学校及辖区内部分100万元
以上其他企业的征收管理，所管辖纳税人上年度地方税收收入占全区地税总收入的75%以上。同时依照行政区域设置6个一般税源管理分局。 四是成立评估稽查选案委员会。负责纳税评估、日常检查、税务稽查对象的确定和分派工作，实现选案与评估、稽查相分离，以提高评估有效率和选案准确率。 五是对个体（零散）税源实行社会化管理。在个体工商业户税收管理上，联合国税部门共同委托各乡镇人民政府代征，建立“个体税收代征点”，稳步推进个体税收社会化综合治理。 六是建立专门的数据管理专门机构，负责采集外部数据，对涉税申报数据进行审计、分析、比对、应用和风险指标识别排序，牵头全局各部门科学利用数据，排除涉税疑点、化解涉税风险。 二、找准支点，建立专业化管理保障机制 为确保税源专业化管理模式的顺利推行，我局结合实际建立并完善了岗责体系、制度规范、综合信息传递等机制，进一步夯实了专业化管理工作的运行基础。 一是完善了岗位设置和人员配置。科学设置岗位，在整体职能划分上，按照“管户制”向“管事制”转变的原则，将原有七十个管理区域缩减为十六个税源管理小组，将管理员按照工作岗位职责编入各管理小组。确保了各项工作平稳
关于税源专业化管理的实践与思考
关于税源专业化管理的实践与思考 刘晓东 近年来，随着税收征管改革的不断深入，税务机关在征管体制、机制、方式等方面均取得了一定突破。在经历征、管、查三分离后，随着以专业化、信息化为特征的新一轮税收征管改革的推进，传统的税收管理员属地管户等税源管理方式已不能完全适应当前征管工作发展的新要求，如何进一步深化税收征管改革，成为当前税务系统面临的重大课题。徐州市国家税务局通过多年来的不懈努力和积极探索，逐步走出了一条以风险管理为导向的税源专业化管理新路，为实现税收征管现代化提供了行之有效的新架构。 一、税源专业化管理的探索与实践 徐州市国税局税源专业化管理改革总体思路是试图建 立一个以风险管理为导向的，覆盖市、县（区）、分局三级横向联动、纵向互动的税源管理专业化运行机制。 （一）科学分类，在税源管理对象上实行多元化管理 按照纳税人特点，遵循“抓大、控中、规范小”的原则，以规范化、集约化为基准科学划分税源，实施科学的层级管理。 一是重点强化大企业管理。建立机构集中管理，将全市126家市属及以上企业和市区外资企业集中到大企业管理
机构统一管理，有机整合纳税咨询和辅导、纳税申报与税款征收、税务审计与强制执行等纳税服务与执法功能；拓展渠道采集数据，以重点企业上报数据为依托，管理员下户为抓手，有效采集所需数据，并有针对性地进行比对分析；依托建模动态监控，对烟草制造、批发零售、电力行业、房地产、通用设备制造业等重点行业进行调查摸底，制定出行业相关指标、参数和模型，结合评估方法，实行动态监控。 二是专业控管中小税源户。分级分类建立中小税源户管理手册，统一标准，规范流程。实地调研新办企业，在税务登记、发票审批、一般纳税人认定等环节从严把关，避免产生漏征漏管；围绕物耗、能耗、产销率等主要涉税经济指标，测定行业基准税负和指标体系，研究制定切实可行的行业税收管理办法；通过对纳税人同期申报数据的比较，结合历年来稽查、评估案例的分析，形成税收管理指南，提高风险的准确性预警的准确性；对有风险和异常情况多的企业，实行集体纳税评估和实地核查制度，运用税收情况分析，实行重点监控。 三是逐步规范零散税源管理。按照地段、规模、行业对零散税源进行分类管理，对税负明显偏低的纳税户，进行重点检查，进一步核定其营业额；对未达起征点的纳税户采取上门查看的方式，要求其对全年的经营情况进行一次性申报；对经营正常但未办营业执照的临时户，按经营条件相同
国家税务总局关于推进税源专业化管理的意见 （讨论稿2010年1月11日） 为在新形势下深入贯彻落实税收管理科学化、专业化、精细化的要求，进一步提高税收征管质量和效率，必须大力推进税源专业化管理。按照全国税务工作会议关于探索税源专业化管理新模式的要求，现结合各地税源管理实际，提出以下意见。 一、推进税源专业化管理的重要性和紧迫性 随着经济全球化和我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的深入发展，纳税人数量不断增多，企业组织形式、经营方式呈现多样化，跨国家、跨地区、跨行业的总分机构、母子公司、关联公司等企业集团大量涌现，企业税务处理团队化、电算化、智能化水平日益提高。征纳双方信息不对称，税源管理人员少和纳税人户数多等矛盾日益突出，税源管理的复杂性、艰巨性不断加大，传统的单一由税收管理员管户的税源管理方式已难以适应。只有以风险管理为导向，落实信息管税要求，通过税源专业化管理，把有限的征管资源用于风险大的行业和企业，才能适应形势的发展。因此，大力推进税源专业化管理，优化纳税服务，强化税源管理，提高征管质效，意义重大，势在必行。 二、推进税源专业化管理的基本任务 税源专业化管理是指根据纳税人的实际情况和征管规律，以税收风险管理为导向，以纳税人规模、行业及其缴纳的税种为主等对税源进行分类，优化征管资源配置，建立专业化人才队伍，完善运行机制，以信息化为支撑，达到提高征管质量和效率的目的。 （一）对税源科学分类，提高管理的针对性和实效性 各地应根据当地的经济发展水平、税源的分布以及机构人员状况，一般在县（区）范围内，突破属地管理界线，以规模、行业及其缴纳的税种为主，兼顾风险和存续期等，将纳税人大体分为重点税源和一般税源（包括中小税源和个体工商户）两类；有条件的地方可扩展到地市范围，重点税源一般是指企业数量占当地企业总数比重较小（20%左右）、年税收收入占当地税收总收入比重较大（80%左右）的纳税人；重点税源以外的其他纳税人则为一般税源。也可以根据当地产业结构、行业分布情况，按行业进行分类。 （二）优化资源配置，合理调整机构和岗位职责 1、合理调整税源管理机构职责 在对税源科学分类的基础上，对省以下直接面向纳税人、负责税源管理的机构职责进行调整。在原则上保持现有税源管理机构不变的基础上，按照重点税源和一般税源的分类调整管理机构的职责；使原有按片管户的税源管理机构改变为按规模（行业、税种）分类的税源管理机构。重点税源管理机构，要配强、配齐管理力量，按户开展税源日常管理，根据风险预警开展纳税评估；一般税源管理机构，可按税源管理事项实施专业化岗位管理；在税源管理机构内部可根据行业特点设置相应的管理部门和人员，以摸索行业管理规律。各地可结合实际，因地制宜对机构职责进行调整。 2、合理调整税源管理岗位职责 税源管理岗位主要承担户籍管理、宣传辅导、催报催缴、档案管理、发票管理、定额管理、欠税管理、信息采集、调查核实、纳税评估、任务执行等11项职责。 改变目前分户到人的管理办法，根据税源分类和税收管理员实际合理调整税源管理岗位职责。对重点税源，一般设置日常管理和纳税评估两类岗位；对一般税源，可设置日常管理、综合事务、纳税评估等岗位，按岗位履行相应的税源管理职责；纳税评估岗应配备综合素质较强的人员，逐步形成专业化评估团队。 （三）建立和培养税源专业化管理人才队伍 各级税务机关要根据税源专业化管理的需要，对税源管理人才进行专业分类，将纳税评估、反避
一、关于税源专业化管理的基本认识 （一）税源管理专业化的基本内涵。对税收管理来说，专业化不是一个新的概念。多年来，我们一直致力于税收管理专业化探索。总局这次提出的税源管理专业化与以往以征管查三分离等为重点的专业化不同点在于，一是本次专业化的领域主要限于税源管理领域，也就是，不包括税收服务和税务稽查的专业化。二是现在探索的是以风险管理为导向的税源管理专业化，其鲜明特点在于以风险管理为导向。不同的管理导向，形成不同的专业化管理格局。以风险管理为导向的税源管理专业化，就是要将税收风险管理的理念和方法贯穿税源管理全过程，根据税收风险发生规律对纳税人进行科学分类，按照风险分析识别、等级排序、应对处理等要求，进行专业化职能配置。 （二）税源管理专业化应遵循的基本原则。根据本次税源专业化管理鲜明的时代特点，在探索实践中，应当坚持这样一些基本原则：一是坚持以税收风险管理为导向的原则。坚持以税收风险管理为导向，就是要根据不同纳税人存在不同的风险特征，对纳税人实行分类管理；将税源管理指向由管理所有纳税人转为管理有风险的纳税人，将有限的税收管理资源由用于管好所有纳税人转为优先用于遵从风险较高的纳税群体和领域。二是坚持以提高纳税遵从度为目标的原则。税收管理的根本目标是不断提高纳税遵从度。推进以风险管理为导向的税源管理专业化，始终要以是否有助于促进税收征管质量和效率的不断提高，是否有利于最具效率地促进纳税遵从来规划和展开，并以此作为衡量、检验这项工作成败得失的标准。三是坚持基于信息化的原则。信息技术的发展和应用给税收管理的体制、机制带来了深刻的影响，为实现税收管理方式和手段的创新提供了条件。推进以风险管理为导向的税源管理专业化，要自觉适应信息技术的广泛应用给税收管理带来的深刻变化，加强征管业务与信息技术的融合，以信息化推动专业化，建立符合信息化条件下税收征管新趋势、新特点的税源专业化管理新格局。四是坚持继承与发展相统一的原则。近年来，税收征管业务流程再造、税收信息化建设、税源管理联动机制建设、全面实施税收风险管理等都不同程度地体现了税源管理专业化的要求，也为推进以风险管理为导向的税源管理专业化积累了经验、创造了条件。同时，推进以风险管理为导向的税源管理专业化对完善税收管理体制机制、转变税收管理方式方法又提出了新要求。因此，要继承发展各项有益成果，实现更高层次的跨越。五是坚持积极探索、稳步推进的原则。以税收风险管理为导向，建立体现与科学化、精细化要求相适应的税源专业化管理格局，是破解人少户多、征管效率低
加强税收专业化的调研报告在近期召开的全国税务系统企业所得税管理与反避税工作会议上，国家税务总局明确提出：当前和今后一段时期，企业所得税管理工作应在继续坚持科学化、精细化管理的前提下，全面推行专业化管理。推行税收专业化管理，不仅是对企业所得税管理的要求，也是对整个税收征管的要求。为贯彻落实这一要求，笔者结合××实际，进行了调研与思考。 一、充分认识推行税收专业化管理的重要性和必要性 首先，推行税收专业化管理是实现税收科学化管理、深化精细化管理的基本方法。专业化管理与科学化、精细化管理三者之间是相互联系、相辅相成的，三者有机结合，才能发挥管理的最大效能。其中，科学化强调探索和掌握管理的规律，是加强管理的基础和前提;精细化强调管理要精确、细致和深入，是加强管理的具体要求;而专业化管理强调根据纳税人的特点，实施有针对性管理，是加强管理的基本方法。离开专业化管理，科学化、精细化管理就很难实现。 其次，推行税收专业化管理是强化各类税源管理、推进依法治税的有效举措。随着改革开放的不断深入和市场经济的不断发展，纳税主体个性化差异日益明显。从我市来看，全市59592户纳税人中，国有企业560户，集体企业1676户，股份制企业5490户，“三资”企业1602户，私营企业和个体工商户50264户。这些纳税人不仅所属行业、经济性
质、纳税能力不尽相同，而且在内部控制、会计核网算和税法遵从度等方面也有明显差异。比如，世界跨国500强企业在我市投资的近40户“三资”企业，普遍采用erp系统进行内控和核算，而国内的中小企业一般采用手工核算，有的新办企业基层是请人代账。鉴于企业情况千差万别，税收风险大小各异，税收工作需因企制宜，分类管理。否则，极易出现“大户管不透、中户管不细、小户管不住”等现象。 再次，推行税收专业化管理是优化人力资源配置、推进税收事业科学发展的重要实践。随着近几年经济持续快速发展，纳税户数不断增多，税收管理员工作量明显加大，加大推行科学化、精细化管理，涉税事务日趋繁杂，不少税收管理员因事务性工作缠身，很难有时间、有精力对重点税源企业、税收风险企业的疑难税收问题进行研究和解决，影响了税源管理质效。此外，上级部署开展的一些行业性税收管理措施，比如对商业企业增值税专用发票滞留票专项核查，由于商业企业颁布在全市200多个税收责任区，基本上所有税收管理员都要摸索和实践，最后还不能达到规范统一的效果。因此，在人少事多矛盾日益突出的形势下，推行税收专业化管理是优化人力资源配置、提高征管效率，推进税收事业科学发展的重点探索和实践。 二、准确把握推行税收专业化管理的深刻内涵 根据总局会议精神，所谓税收专业化管理，就是根据纳
为贯彻落实省、市国税局的税源专业化管理工作的精神，进一步强化税源管理，促进税收征管科学化、专业化、精细化，提高税源管理质效，我局决定结合实际，推行税源专业化管理工作，为确保工作的顺利开展，制定本工作方案。 一、指导思想和工作目标 税源专业化管理工作的指导思想是：以科学发展观为指导，围绕“服务科学发展、共建和谐税收”的税收工作主题，按照“科学化、专业化、精细化、信息化”的税收管理要求，在保持现有征管机构状况的前提下，积极探索和建立“以风险管理为导向，以科学分类为基础，以信息管税为依托”的税源专业化管理新模式。 税源专业化管理的工作目标是：实现资源配置更合理、税源监控更有效、税收执法更规范、纳税服务更优化，征管效能更优质。 二、组织领导 加强对税源专业化管理工作的组织领导，我局成立税源专业化管理工作领导小组，由区国税局党组书记、局长黄宏强任组长，党组成员赵丽华、赵向民、许创宇、伍振豪任副组长，征收管理股、办公室、政策法规股、收入核算股、各税源管理股、纳税服务股、人事教育股、信息中心主要负责人为成员，负责研究和组织领导税源专业化管理工作。领导小组下设办公室，办公室主任：赵丽华副局长（兼），副主任：征管股、人教股、信息中心主要负责人，办公室设在征收管理股，负责开展税源专业化管理的日常管理工作。 三、基本任务 （一）实施税源的科学分类。根据我区经济发展状况、管辖纳税户数、税源现状、行业分布特点和税源管理机构和人员的配置情况，我局采取按纳税人性质分为三大类税源：一是增值税一般纳税人；二是出口退（免）税企业；三是非增值税纳税人和增值税小规模纳税人（含个体工商户和集贸市场，下同）。对不同类别纳税人采取对应的管理措施，根据纳税人征管记录和管理情况，适时调整纳税人类别，实施动态管理。 （二）结合实际，选定模式。根据税源专业化管理的要求，结合我区纳税人户数、行业特点、税源分布、人力资源、对纳税人的影响程度等实际情况，我局确定在辖区范围内以“集中管理+分片管理”相结合的模式，突出对增值税一般纳税人和出口退（免）税企业集中开展税源专业化管理。即在保持现有税源管理机构不变的前提下，明确税源管理二股主要负责对增值税一般纳税人实施集中管理，并在股内设置2个税源专业化管理小组进行细化分类管理，其中：一个小组管理工业企业增值税一般纳税人，一个小组管理商业企业增值税一般纳税人。根据我区的地形，原则按天宁北路为界分东片、西片，明确税源管理一股对西片纳税人进行管理，主要负责对非增值税纳税人和增值税小规模纳税人实施专业化管理，并在股内设置3个税源专业化管理小组进行细化分类管理，其中：一个小组管理非增值税纳税人，一个小组管理小规模纳税人查账计征户，一个小组管理〝双定〞个体工商户和集贸市场。明确税源管理四股对东片纳税人进行管理，主要负责对非增值税纳税人和增值税小规模纳税人实施专业化管理，并在股内设置3个税源专业化管理小组进行细化分类管理，其中：一个小组管理非增值税纳税人，一个小组管理小规模纳税人查账计征户，一个小组管理〝双定〞个体工商户和集贸市场。明确税源管理三股主要负责对出口退（免）税企业实施集中管理，并在股内按企业类型（生产企业、外贸企业）设置2个税源专业化管理小组对其进行细化分类管理。 （三）优化资源配置，调整细化管理职责。我局在确定“集中管理+分片管理”的税源专业化管理模式，保持现有四个税源管理股的机构不变的前提下，以征管流程、税收管理员制度和市国税局的要求为导向，合理调整各税源管理股的岗位和职责，将税源管理股的职责分为综合事务类、日常管理类、纳税评估类岗位职责。综合事务类岗位主要承担宣传辅导、催报催缴、档案管理等职责；日常管理类岗位主要承担户籍管理、发票管理、定额管理、信息采集、调查核实、欠税管理、任务执行等职责；纳税评估类岗位主要承担分析比对、约谈核实、结果处理等职责（详见附件：税源管理股岗位职责）。 1.税源管理二、三股及其所属的税收管理员，要突出按户开展税源日常管理，根据风险预警开展纳税评估的职责，内部一般设置综合事务岗、日常管理岗和纳税评估岗三类岗位，
国税局关于转变税务管理方式推进税源专业化 管理工作的汇报 【内容摘要】 今年以来，分局紧紧围绕税源专业化管理试点工作的各项要求，抓管理、严考核、求落实、重创新，不断提升行政审批质效， 一、工作开展情况， （一）实施分类管理、完善工作机制，三是开展分类受理，（二）强化信息应用、提高申报质量，一是加强数据比对，（三）加强调研分析、夯实管理基础，一是加强税收分析，（四）提升审批质效、推进专业化管理，一是严格落实新政、提升退税速度， 二、运行工作中存在的问题，通过期的试点工作推进，工作衔接稳定有序，调整工作人员思想状况稳定，各项工作高效运转状态良好， 三、下一步工作打算， （一）加速信息应用系统的完善推广， （二）优化重点事项的人力资源调配， （三）加强与内外部门的联系协调，外部要加强与国库信息沟通，缩短退税时间。
今年以来，分局紧紧围绕税源专业化管理试点工作的各项要求，抓管理、严考核、求落实、重创新，不断提升行政审批质效。截止目前，分局为X户次企业审批退免税额X万元，其中退税X万元，增长X%，免抵税额X万元，增长X%，组织出口退税评估X户次，督促企业补提销项税X万元。受理其他行政审批事项X 户次，其中：新办及变更税务登记X户次，一般纳税人认定X户次，为X户次企业审批增值税即征即退X万元。 一、工作开展情况 （一）实施分类管理、完善工作机制三是开展分类受理。按照申报类型、退免税额度、单证数量、申报质量对出口退税申报企业进行分类，合理地分配工作量和划分审核审批事项。 一是整合审批流程。按照“一窗受理、统进统出”的模式，整合了登记、开具、审核、函调等11大项管理流程，本着“风险可控”的原则对审核签批、疑点调整等内容进行优化简并；二是完善工作机制。根据集中人员的特点、业务能力和工作经验，按照专业化管理的要求进行岗位配置和权限分配，实施AB岗交叉分工，建立职责明确、相互协调、相互制约的审核、审批工作机制； （二）强化信息应用、提高申报质量一是加强数据比对。本着稳妥推进的原则，首先对市区范围内生产性出口企业推广应用稽核比对系统，减少申报错误和单证审核量；二是加快数据传递。开设全市出口退税业务QQ群和专用邮箱，将预审数据、提醒
【摘要】经济发展的新形势使税源发展变化更加复杂，深化税务机关的税收征管成为迫切需要。正确处理税收征纳双方的关系，从我国目前税收征管现状着手，以税源专业化管理为基础，实施分类分级管理，促进税收征管质量的提高。 【关键词】税收征管改革；税源专业化；分类分级管理 税源管理是依法治税、依法征管的重要基础，是衡量税收征管质量和水平的重要起点。当前，随着经济社会信息化进程的日益加快，对税源管理提出了新的要求和挑战，如何顺应这一新的形势发展变化，构建信息化背景下的税源专业化管理体系，更好地提升税源管理的质量和效率，就成为了我们迫切需要思考的课题。 一、中国的税收征管现状分析 随着中国经济的逐步发展，国际化、城市化、工业化进程的逐步推进，税收征管的主客观环境也在不断发展变化中，如何充分发挥税收对经济发展的促进作用，如何对现有的税收制度进行结构性优化，如何在方式、手段中加强与完善税收征管就显得尤为重要。 （一）税源发展变化要求必须深化税收征管改革。 中国经济的跨越式发展对中国的纳税人产生了深远的影响。首先，纳税人资产规模大，税源结构复杂。经济的发展促进企业的规模效益，现在越来越多的纳税人实行集团式的经营管理模式，财务核算实行一级核算，资金统一调配，生产经营规范，市场覆盖面广。税源包括母子公司、总分机构、跨区甚至跨国企业，税源的复杂性决定税收征管的困难度。其次，纳税人税收专业化，维权意识较强。对很多大企业，尤其是重点税源企业而言，非常重视财务管理以及税收筹划，一般都聘请了具有税务、会计和法律方面的高级人才，形成专家级的团队。这些企业财务制度相对规范，税收筹划水平很高，同时又具有较高的维权意识，对现行税收征管提出挑战。 （二）现行税收管理模式要求深化税收征管改革。 我国税收管理模式与经济形势的发展、税源的变化之间存在诸多的不适应。首先，税制结构有待于进一步优化。我国税制中间接税比重过大，间接税方便于征管，但是不利于发挥税收调节收入的职能。其次，税制设计有待于进一步优化。我国目前国地税开征的税种有19个，在税制设计中存在对同一征税对象的重复征税，也存在对某一征税对象的漏征漏管。另外，税率级次太多给企业进行税收筹划提供了空间，不方便税收的征管。例如，2013年8月1日营业税改征增值税试点范围在全国推行之后，增值税现有税率、征收率以及试点“1+7”行业税率一共有9种。最后，税务干部有待于进一步优化。全国税务干部的平均年龄在47岁左右，税务干部队伍严重老化，不能适应现代化税收征管的需要。尤其在信息管税模式之下，税收分析、纳税评估等专业化的税收管理由于税务干部的素质只是流于形式，没有发挥其真正的效用。 二、以税源专业化管理为基础，实施分类分级管理 由于我国目前税收征管的现状，税务机关应根据纳税人规模数量、组织架构、经营特点、核算方式、利益诉求等发展变化，积极探索进一步有效加强税收征管的新途径――税源专业化管理，实施分类分级管理，以适应纳税人需求和时代发展的需要。 （一）实施分类管理 税收是由税收的征纳双方构成，征收方是税务机关，纳税方是企业。分类管理不仅是针对于纳税人，而且涉及到税务机关。因此，应当对征纳双方进行科学化分类，并在科学化分类的基础上实行专业化管理。 1.科学化分类是实施分类管理的前提。 对纳税方而言，按照行业和集约化管理的思路，税务机关根据规模和行业对纳税人划分为重点税源、中小税源和零散税源；对征收方而言，按照工作流程和事项，对税务机关的税
XX县国家税务局 税源专业化管理实施方案 随着社会主义市场经济的深入发展，传统的以税收管理员管户为主的税源管理方式已难以适应。为了贯彻落实税收管理科学化、专业化、信息化的工作思路，深入推进税源专业化管理，探索税源专业化管理新模式，进一步提高税收征管的质量和效率，按照市局工作部署，结合我县税源管理实际，特制定本方案。 一、工作目标 按照合理调整征管机构职能，分级确定税源管理岗位，明确细化职责分工，优化整合征管资源，创新税收管理员制度，建立和完善专业化管理运行机制，增强税源管理的针对性和实效性，提高税法遵从度、征管质量、征管效能和社会满意度为目标。 二、基本原则 （一）科学分类税源的原则。根据所辖税源结构情况，结合行业特点、经营规模和税源分布的状况，对税源进行科学分类。 （二）合理配置资源的原则。优化配置征管资源，征管资源向重点税源、高风险税源和重要事项倾斜，不断提高机构、岗位和人员的专业管理质量和效率，不断深化细化不同管理对象的管理措施。 （三）实行流程导向的原则。以流程为导向，优化征管
流程、理清岗位职责、明确管理事项，提高专业化管理水平。 （四）分工协作配合的原则。按照提高专业化程度和工作效率的要求，对组织目标任务进行分解，建立运行机制，保持充分的沟通与协调。 （五）落实信息管税的原则。充分利用现代信息技术手段，以解决征纳双方信息不对称问题为重点，以对涉税信息的采集、分析、应用为主线，加强业务与技术的融合。 （六）税收风险管理的原则。把税收风险管理的理念贯穿于整个税源管理过程，根据不同的税收风险制定不同的管理战略，防范税收执法风险和纳税遵从风险。 三、主要内容 （一）全面进行税源普查，澄清税源底子 推行税源专业化管理，澄清税源底子是基础。因此，各分局要首先开展税源清查工作，真正澄清税源底子，实现户数清、基础信息清、税源底子清，将所有国税部门应管纳税人全部纳入到管理之中，纳入到税收综合征管软件V2.0系统之中。 （二）按照风险管理的要求，实施相关业务专业化管理按照税收业务的风险程度、技术含量高低，对现行税收业务进行梳理，本着“提高管理效率、防范执法风险”的原则，将部分业务上收县局税政、法规、征管科办理，逐步实现县局从以行政管理为主转向直接承担税源控管的实体。 （三）对税源进行科学分类，提高管理的针对性 按照市局精神，我县按照纳税人规模将全县税源划分为
如皋市国税局税源专业化管理改革宣传三十问 1、税源管理专业化指什么？ 答：税源管理专业化是指根据纳税人的实际情况和管理规律，以纳税人规模、行业为主对税源进行分类，税务机关内部分工与之相适应，建立专业化人才队伍，以信息化为支撑，完善税源管理体系，优化征管资源配置，达到管住管好税源的目的。 2、为什么要深化税源专业化管理改革？ 答：为贯彻落实国家税务总局“推进征管改革，优化纳税服务，实施信息管税，转变征管方式，深入推进专业化管理，努力提高税法遵从度”的工作目标和要求，根据江苏省国税局“十二五”税收工作发展规划和南通市国税局《关于深化税源专业化管理实施意见》，按照法治公平，规范高效，文明和谐，勤政廉洁的税收工作要求，结合如皋国税征管工作实际，实施税源专业化管理改革，并着力于实现“四高四低”目标：一是提高社会满意度，不断降低纳税人办税成本；二是提高征收率，不断降低纳税遵从风险；三是提高征管效率，不断降低征收成本；四是提高规范执法水平，不断降低税收执法风险。 3、如皋国税税源专业化管理改革的指导思想是什么？ 答：以科学发展观为指导，以税收风险管理为导向，进一步解放思想，更新观念，以坚定的信念和勇气继续深化税源专业化管理改革。在不改变现有机构设置的情况下，通过机制创新，着力构建以县局机关实
体化、大企业管理集约化、办税服务厅一体化、税源管理职能专业化为特征的新的税源专业化管理模式。通过重新修订岗责体系、流程体系、考核体系、内控体系、教育培训体系等与新税源专业化管理模式相适应的综合配套措施，实现风险管理流程与税收征管流程的有机融合。通过税源管理模 式的转变，努力实现风险管理机制更加完善、征管流程更加规范、专业化分工更加清晰、征管机构设置更加合理、征管资源配置更加优化、征管方式方法更加先进、征管质量和效率不断提高、纳税遵从度持续提升的总体目标。 4、如皋国税税源专业化管理基本原则是什么？ 答：①坚持以风险管理为导向的原则；②坚持提高纳税遵从度为目标的原则；③坚持方便纳税人办税的原则；④坚持分权制衡，强化内控，防范风险原则；⑤因地制宜、积极稳妥的原则；⑥部门协调、全员参与的原则。 5、如皋市局税源专业化改革的主要内容是什么？ 答：主要内容是：①完善风险分析体系，做大做强税收风险分析；②调整税源管理机构职能，改进风险应对的组织形式；③优化大企业户管结构，积极推进大企业管理集约化；④整合办税服务资源，稳步推进办税服务厅一体化；⑤细分管理事项，实现税源管理职能的专业化。 6、现代税收征管理念有哪些？ 答：现代税收征管理念有：促进遵从的管理理念；纳税人自主申报理念；遵从风险管理的理念等。
蚌埠市国税局税源专业化管理的探索与思考 去年初，省局确定我局为3个税源专业化管理试点单位之一，这充分体现了省局对蚌埠国税的信任。全局上下高度重视，从接到任务之日起，就着手开展试点工作。8月份，省局对市局班子主要负责人进行了调整，税源专业化管理试点没有因此而停顿，全局上下大胆探索有序推进的势头并未减弱，各项工作积极稳步推进。 一、大胆探索专业化管理的主要思路 专业化管理是税务管理方式新创新，没有现成的经验值得借鉴。我局根据总局、省局试点总体安排，勇于思考，积极探索，广泛开展学习研讨、调查研究、座谈论证，大力加强宣传动员、思想发动，及时积极关注省局最新动态，领会上级精神和要求，紧盯并认真研究芜湖试点的好做法和成功经验，借鉴吸收，为我所用。今年全省国税工作会议上，省局对构建税源专业化管理新模式的主要任务和要求做了充分阐述，特别是胡局长提出的“转变工作方式，把市局做‘精’，把县局做‘专’”，为推进税源专业化管理明确了任务、指明了方向。我局在不断学习、探索、总结、提高的基础上，逐步形成了推进税源专业化管理的总体思路。 在试点步骤的选择上实行逼近式的步步推进策略。我局的推进策略是：锁定改革目标，以科学、务实、积极、稳妥的态度，
先内容后形式，先业务后机构，分步实施，稳步推进。总体安排上分基础准备、职能转变、机构调整三个阶段。去年，我们已经在思想、业务、技术、人才、设施和环境等基础准备方面做了大量工作，今年转入职能转变阶段，转变职能阶段总体要求是：在现行管理体制、征管机构、利益格局基本稳定的条件下，调整职责分工，整合管理服务资源，转变工作方式，初步构建税源专业化管理格局。明年，在不断总结经验、修正错误、完善措施的基础上，按照省局统一部署，及时进行机构调整，全面构建税收管理新模式。 在实现目标的路径上采取先重点突破后整体推进的方式。我省专业化的模式概况的讲就是构建以芜湖为基本样板的税源专业化管理新模式（安徽模式），专业化的目标在省局方案中业已明确。为实现这一目标，我局确立了以点带面，重点突破，整体推进的实现方式。每个阶段都有相应的重点工作，如，基础准备阶段，主要是抓好解决思想认识、准备好业务流程和储备好人才三项重点工作，职能转变阶段，主要是抓好推进信息管税、突出纳税评估、巩固集约稽查、统一纳税服务四项重点任务，通过局部突破，带动整体推进。 在试点工作的开展上采取造势增压与乘势而上相结合的方法。专业化模式的构建势必打破原有的利益格局，内部涉及到人员、机构、职能等变化，外部涉及到政府的理解、部门的协作和纳税人的支持等方方面面，必须全盘考虑，统筹兼顾。为
关于推进税源专业化管理工作的几点思考 2011年04月07日 闽侯县国税局林飞 自94年国地税机构分设以来，国税机关进行了数次规模大小不一的征管方式变革，随之内部机构的职能和名称也数次更易。一位税务干部说，他曾经当了8年的分局长，分局名称变了4次，还好分局的牌子都没扔掉，最后一次更名时最初的牌子又可以用了。虽是玩笑话，但不得不让我们深思，每次的变革是不是都是在内部“折腾”，真正税源有管好了吗这好比部队的整编，如果每次整编都是因内外形势变化的需要，且整编后都打胜战了，整编有何不可。如果整编的目的不是为了战斗或者战斗了没打什么胜仗，就失去了整编意义，就难以避免落人以话柄了。 实施征管方式变革，推行税收专业化管理，这是国家税务总局提出的税收管理新理念。福州市国税局从2009年开始率先在三个试点单位和一些重点环节开展专业化管理实践，随后总局在2010年底下发了《关于开展税源专业化管理试点工作的指导意见》，2011年，在全国、全省、全市国税工作会议上，也都提出了要积极实施税源专业化管理，似乎再次改革已箭在弦上。作为基层干部的我，难免思考这次税源专业化管理改革是为了解决什么问题，如何专业化，机构职责重设、人员调整到位后能持续不断地打胜仗吗，系统内大部分干部思想都统一、人心思变了吗下面，本人结合自己的基层工作经历，以及对基层工作的观察、思考，谈谈对税源专业化管理问题的几点看法。 一、当前税源管理工作存在的问题
（一）从管理幅度看，“纵管不到底，横管不到边”。一些大型企业集团和上市公司，组织形式和经营方式多样化，投资和融资渠道复杂化，财务核算电子化、团队化、专业化。面对业务熟悉的财务团队、庞大的会计电算化系统以及堆满几个房间的原始凭证，一两个管理员如何应对。另一方面，近年来管理员人均管户数量持续增加，尤其一般纳税人户数增加较快，福州在全国不算经济发达地区，但人均管户已达150多户（最多的达700多户），在城区和部分经济发达的县市已不时出现管理员不知道户在哪的现象，更别说对企业经营情况和财务核算状况的了解。 （二）从管理员心态看，“疲于日常征管事务，乐于审核审批事项”。现有管理员制度要求管理员要做到“五清一会”，同时规定了6大类49项工作职责，此外还有一些临时工作任务，有的基层分局还承担金税协查、出口函调、专项检查和举报案件的查处。而49项工作职责中许多还是大项工作，如纳税评估、欠税管理和核定征收鉴定等等，管理员如能认真履行职责，是很辛苦的。但为什么还有众多的税务干部想当管理员，一方面认为在繁杂的日常征管事务中学习和提高了业务技能；另一方面，原来所有的审核审批事项都经过管理员，企业对管理员甚是恭敬和巴结，因此错误地认为管住了企业、管住了税源。企业如果暗地里在偷税是无人知晓的。管理员繁忙之余再主动去分析问题、查找疑点，已然力不从心。 （三）从经济活动看，“现金、个人卡交易处处有，假票、阴阳票开具满天飞”。增值税链条的大致流向是：原材料供应－初加工－再生产－总批发－经销商－商业零售或缴纳营业税行业。每一环节普遍都存在现金、个人卡交易和不开具发票的行为；而且只要其中一个环节进行帐外经营，由于不需发票抵扣税
中国税源专业化管理理论与实践（上） 伦玉君 国家税务总局科研所理论政策研究室副主任 各位学员，大家好。我是伦玉君，在国家税务总局科研所工作。很高兴今天有机会，我们来一起研究探讨我国税源专业化管理问题。今天，我讲座的题目是中国税源专业化管理的理论与实践。 近年来，随着我国征管形式的不断发展和征管改革的不断深入，税源专业化管理作为税收征管实践的一个新的模式，越来越得到各方的重视。全国很多地方全系统都广泛地开展了税源专业化管理的实践和探索，并且取得了很好的效果。我们来简单地看一下它的脉络。 2009年6月份的税源专业化管理，第一次正式提出是在2009年6月的全国税收征管和科技工作会议上提出来的，要建立信息化、专业化、立体化的税源管理体系。同时，专业化还做了进一步的解释。指的是要在税源管理上突破现有按属地划片管户的单一方式，根据税源的实际情况和管理的不同特点，优化人力资源的配置，实行对外，按纳税人的属地、规模、行业、风险等分类。对内，在坚持管户与管事相结合的同时，探索按一些重要事项环节分工，组织形式上采取个人和团队相结合的专业化管理。 在2009年全国税务工作会议上，总局肖捷局长就进一步提出：要大力推行税收的科学化、专业化和精细化的管理。 2010年10月，国家税务总局决定开展税源专业化管理的试点，选择8个单位，包括安徽国税、广东国税、江苏国税、河南国税、上海国税、青岛国税、广东地税和山东地税。同时下发了开展税源专业化管理试点的指导意见。这是（国税发〔2010〕101号），非常重要的一个文件。在这个文件里进一步提出：加强税收风险管理，实施信息管税，实行分类分级管理，规范税收征管程序，完善税源管理运行机制等试点内容。 2010年年底的全国税收工作会议上又进一步提出，必须坚持税源专业化管理的工作方式。 2011年4月份，《“十二五”时期税收发展规划纲要》上明确：要实行分级分类的管理，按照纳税人的规模、行业，兼顾一些特定业务，对税源进行科学分类，优化管理资源配置。 去年年底，最近的一次全国税务工作会议上提出要进一步深入税源专业化管理。在今年7月份，我们即将召开了全国税收会议，就研究征管体制改革的会议上还要对税源专业化管理做出进一步的部署。