社会２０１４·６ＣＪＳ第３４卷
统治风险与地方分权
关于中国国家治理的三种理论及其比较
曹正汉＊作者：曹正汉浙江大学经济学院（Ａｕｔｈｏｒ：ＣＡＯ Ｚｈｅｎｇｈａｎ，Ｃｏｌｌｅｇｅ ｏｆ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ，Ｚｈｅｊｉａｎｇ
Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ）Ｅ－ｍａｉｌ：ｃａｏｚｈｅｎｇｈａｎ＠ａｌｉｙ
ｕｎ．ｃｏｍ摘 要：在研究中国国家治理时，同时考虑中央政府关心的效率目标和政权稳定目标的理论有三种，即：周黎安提出的“行政发包制”模型，曹正汉等提出
的“中央治官、地方治民”模型以及周雪光提出的“帝国的治理逻辑”
。然而，这三种理论关于中央政府的效率目标和政权稳定目标能否兼容存在着明显分歧；此外，这三种理论在分析层面上也存在差别。导致分歧和差别的原因
有两个：
一个是关于兵民能否分治，三种理论隐含着不同的假定；另一个是关于中央政府着重防范的统治风险的来源，是来自地方分权本身（如地方政府
的“
各自为政”、“偏离”、“失控”等行为），还是来自被统治的民众（如民众可能的抗议、反对或对抗等行为），三种理论持有不同的观点。
关键词：集权国家 统治风险 地方分权 治理结构
Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ Ｒｉｓｋｓ ａｎｄ Ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ：Ｔｈｅ Ｃｏｍｐ
ａｒｉｓｏｎ ｏｆＴｈｒｅｅ Ｍｏｄｅｌｓ ｏｎ Ｃｈｉｎｅｓｅ
ＧｏｖｅｒｎａｎｃｅＣＡＯ Ｚｈｅｎｇ
ｈａｎＡｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｒｅ ａｒｅ ｔｈｒｅｅ ｍｏｄｅｌｓ ｏｎ ｔｈｅ ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ｏｆ Ｃｈｉｎｅｓｅ ｇ
ｏｖｅｒｎａｎｃｅ，ａｌｌｔａｋｉｎｇ
ａｃｃｏｕｎｔ ｏｆ ｔｈｅ ｃｅｎｔｒａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ’ｓ ｏｂｊｅｃｔｉｖｅｓ ａｂｏｕｔ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ａｎｄ ｐｏｌｉｔｉｃａｌ ｓｔａｂｉｌｉｔｙ ａｔ ｔｈｅ ｓａｍｅ ｔｉｍｅ．Ｔｈｅｙ
ａｒｅ ｔｈｅ“ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｓｕｂｃｏｎｔｒａｃｔ ｓｙｓｔｅｍ”ｍｏｄｅｌ ｂｙ
Ｚｈｏｕ Ｌｉ－Ａｎ，ｔｈｅ ｍｏｄｅｌ ｏｆ“ｃｅｎｔｒａｌｉｚｅｄ ｐｅｒｓｏｎａｌｃｏｎｔｒｏｌｓ ａｔ ｔｈｅ ｎａｔｉｏｎａｌ ｌｅｖｅｌ，ａｎｄ ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚｅｄ ｒｕｌｉｎｇ
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Ｃａｏ Ｚｈｅｎｇｈａｎ，ａｎｄ ｔｈｅ“ｅｍｐｉｒｅ’ｓ ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｌｏｇｉｃ”ｍｏｄｅｌ ｂｙＺｈｏｕ Ｘｕｅｇｕａｎｇ．Ａｌｌ ｔｈｒｅｅ ｍｏｄｅｌｓ ｈａｖｅ ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｔ ｄｉｖｅｒｇ
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２５·
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ａｎｄ ｔｈｅ ｐｅｏｐｌｅ ｃａｎ ｂｅ ｓｅｐａｒａｔｅｄ．Ｓｅｃｏｎｄ，ｔｈｅｒｅ ｅｘｉｓｔｓ ｔｈｅ ｄｉｓａｇ
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ｏｌｉｔｉｃａｌ ｒｉｓｋｓ ｂｅｔｗｅｅｎ ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ ｉｔｓｅｌｆ（ｅ．ｇ．ｔｈｅ ｌｏｃａｌ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ’ｂｅｈａｖｉｏｒｓ ａｓ ｄｅｖｉａｔｉｏｎ，ｏｕｔ ｏｆ ｃｏｎｔｒｏｌ，ｅｔｃ．）ａｎｄ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ（ｅ．ｇ．ｔｈｅ ｐ
ｕｂｌｉｃ’ｓｂｅｈａｖｉｏｒｓ ａｓ ｐｒｏｔｅｓｔ，ｏｐｐ
ｏｓｉｔｉｏｎ，ｃｏｎｆｒｏｎｔａｔｉｏｎ，ｅｔｃ．）．Ｋｅｙ
ｗｏｒｄｓ：ａｕｔｈｏｒｉｔａｒｉａｎ ｒｅｇｉｍｅｓ，ｐｏｌｉｔｉｃａｌ ｒｉｓｋｓ，ｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎ，ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｓｔｒｕｃｔｕｒｅ
一、引言
政治学和经济学有一个共同观点，认为集权国家之所以能够维持政权稳定，是利用了一种依靠少数人建立统治的机制，即政治领导人在潜在的支持者中挑选出少数政治精英进行结盟，组成规模极小的“赢者
联盟”（ｗｉｎｎｉｎｇ
ｃｏａｌｉｔｉｏｎ），再通过“赢者联盟”控制和分配经济租金，并进一步控制有组织的暴力（Ｍｅｓｇ
ｕｉｔａ，ｅｔ ａｌ．，２００３，２０１１；Ｎｏｒｔｈ，ｅｔａｌ．，２００９
）。当然，政治领导人也需要争取民众合作，也需要缓解与民众的冲突，
为此，“赢者联盟”可以采用一种策略，即在形式上引入民主国家的部分制度（如议会制度和政党制度），以增加公共政策的灵活性，
同时也便于在民众中选拔潜在的支持者（Ｇａｎｄｈｉ，２００９；Ｌｅｖｉｔｓｋｙ
ａｎｄＷａｙ
，２０１０；Ｓｖｏｌｉｋ，２０１２）。然而，如果我们将这一观点应用于解释中·
３５·统治风险与地方分权
国，就很容易发现它忽略了一个重要维度：当国家的规模超出了“赢者
联盟”———或者说中央政府———能够直接治理的有效范围时，就需要依靠地方政府治理民众，地方分权就对国家治理具有特别重要的意义。
因此，关于中国国家治理的研究，一个重要领域是探讨中央集权与
地方分权的关系。这种研究的难度在于，
对于中国这样一个广土众民的国家来说，中央与地方关系非常复杂，且处于经常性的调整之中。这就需要我们提出一些简化假设，以便于把握中央与地方关系的基本特
征。在理论上易于处理、
又能够被普遍接受的假设是，中央政府掌握着调整地方分权的主导权，并使之调整到有助于同时实现两个目标：一是
保持中央政府的政权稳定，
二是在保持政权稳定的前提下，提高国家的治理效率和经济发展水平。显然，
这两个目标是高度相关的，因为提高治理效率和推动经济增长就有助于保持政权稳定；反之，从长期来说，维护政权稳定也需要保持一定的治理效率和经济发展水平。然而，这两个目标也存在着冲突，因为地方分权虽然有助于提高治理效率，但也
可能威胁到中央政府的统治（周雪光，２０１１）
。所以，中央政府需要探索能够兼顾或协调这两个目标的办法，这就在很大程度上塑造了中央集权与地方分权的关系。
以上述假设为出发点，可以看到，在经济学上具有广泛影响的一种理论———“中国特色的维护市场的联邦制”（ｍａｒｋｅｔ－ｐｒｅｓｅｒｖｉｎｇ
ｆｅｄｅｒａｌｉｓｍ，Ｃｈｉｎｅｓｅ Ｓｔｙ
ｌｅ），其实只考虑了中央政府关心的一个目标，即提高治理效率和推动经济增长，而没有考虑另一个更重要的目
标———维护政权稳定。这一理论的主要观点是，在经济领域中，中国的
中央集权与地方分权关系形成了“维护市场的联邦制”，这种治理结构
有助于政府作出保护产权的可信承诺，
也有助于引入地区竞争和地方试验，从而推行市场化改革和推动经济增长（Ｗｅｉｎｇ
ａｓｔ，１９９５；Ｍｏｎｔｉｎｏｌａ，Ｑｉａｎ，ａｎｄ Ｗｅｉｎｇａｓｔ，１９９５；Ｑｉａｎ ａｎｄ Ｗｅｉｎｇ
ａｓｔ，１９９６，１９９７；Ｊｉｎ，Ｑｉａｎ，ａｎｄ Ｗｅｉｎｇ
ａｓｔ，２００５；Ｘｕ，２０１１）。然而，“维护市场的联邦制”需具备的关键条件之一是，“在中央政府与地方政府之间存
在着明确的权力划分，任何一级政府都没有掌握绝对的制定政策法规
的垄断权，同时又在自己的范围内享有充分的自主权”（Ｑｉａｎ
ａｎｄＷｅｉｎｇ
ａｓｔ，１９９６）。显然，这一关键条件与中央政府维护政权稳定的目标有可能相冲突（周雪光，２０１１；曹正汉等，２０１４
），所以，“中国特色的维·
４５·社会·２０１４·６
护市场的联邦制”缺乏政治基础，其对中国的解释能力也受到诸多质疑（Ｒｏｄｄｅｎ ａｎｄ Ｒｏｓｅ－Ａ
ｋｅｒｍａｎ，１９９７；杨其静、聂辉华，２００８）。因此，最近几年在研究中国的国家治理上，学者们致力于推进的方向是，同时考虑中央政府关心的效率目标和政权稳定目标，发展更有解
释力的理论。在这个方向上，
有三种理论引起了广泛关注，它们分别是：周黎安提出的“行政发包制”模型（周黎安，２００８，２０１４；
周黎安、王娟，２０１２），曹正汉等提出的“中央治官、地方治民”模型（曹正汉，２０１１；曹正汉、周杰，２０１３；曹正汉、罗必良，２０１３）以及周雪光（２０１１，２０１２，
２０１３，２０１４ａ
）提出的“帝国的治理逻辑”。这三种理论的共同之处在于，它们都以上述假设作为出发点，而且，都是从整体上解释中国的治理结
构和治理机制。
１１．关于中国国家治理的研究，
最近几年有一项进展是对“项目制”的研究（参见折晓叶、陈婴婴，２０１１；渠敬东，２０１２；周飞舟，２０１２
）。这类文献有助于我们从一个特定角度理解中国国家治理的特征和运作机制，但是，它们不是从整体上解释中国的治理结构和治理机制，故不在本文比较的范围之内。
然而，这三种理论之间却存在着明显分歧。分歧主要源于中央政府希望同时实现的两个目标既可能相互兼容，也可能相互冲突。周黎安和曹正汉更多地强调这两个目标在特定的治理结构内是兼容的，周
黎安把此种治理结构概括为“行政发包制”，曹正汉则称之为“中央治
官、
地方治民”。与此相反，周雪光则主要强调中央政府的两个目标是相冲突的，他把此种冲突概括为“权威体制与有效治理之间的矛盾”
。因此，周雪光认为，在中央集权与地方分权关系上不可能形成稳定的结构，而只是表现为“集权—分权”的周期性调整和循环波动。不过，此种“集权—分权”的循环波动并非任意的，而是受到一系列治理机制的约束，这些治理机制调节着中央集权与地方分权的动态平衡。
除了上述分歧之外，这三种理论也存在着分析层面的差别。“行政发包制”和“帝国的治理逻辑”主要是探讨行政系统内部不同层级政府之间的
治理结构或治理机制，
“中央治官、地方治民”则着重探讨中央政府如何处理与民众之间的关系以及这种关系如何塑造了地方分权的基本结构。
为什么从相同假设出发，而且都是解释中国的集权与分权关系，却
在观点上存在着明显分歧？本文尝试回答这一问题，
以推进不同理论之间的交流和讨论。本文认为，导致这三种理论出现分歧和差别的原
·
５５·统治风险与地方分权
因有两个：一个是关于兵民能否分治，三种理论虽未明言，却隐含着不同的假定；另一个是关于中央政府着重防范的统治风险的来源，即是来
自地方分权本身（
如地方政府的“各自为政”、“偏离”、“失控”等行为），还是来自被统治的民众（如民众可能的抗议、反对或对抗等行为），三种
理论持有不同观点。最后，
本文认为，虽然这三种理论存在着分歧，但是，
它们并不是相互排斥的，而是有着很强的互补性，并且有着共同的局限和需要面对的问题。
二、中国的国家治理：三种理论模型
（一）“行政发包制”模型
“行政发包制”是通过分析中国政府间关系和行政治理的特征，并
与科层制和外包制相比较所建构的理论模型（周黎安，２００８，２０１４；
周黎安、王娟，２０１２
）。在国家治理上，科层制的特征是严格按法律规则和行政程序办事，并为下级行政机构提供足额财政预算，因而有利于中央政府加强对各级官员的控制，也有利于中央政府应对多种利益主体的多元化的利益诉求。然而，科层制的缺陷在于，它增加了中央政府的治理成本，包括财政成本和行政监督成本。外包制的特征则正好相反，它有利于降低治理成本，提高行政效率，但是，它不利于中央政府对承包方
的控制，
加大了中央政府的统治风险。行政发包制介于科层制与外包制之间，它是因中央政府既需要降低治理成本，又需要控制统治风险而
形成的一种治理模式（周黎安，２０１４
）。周黎安（２００８
）认为，中国因人口众多和国土辽阔，中央政府的治理能力受制于信息约束和财政约束，
为了节省财政成本和行政监督成本，中央政府在国家治理上采取了两项基本原则：一为属地管理，一为行政逐级发包。在此基础上，周黎安（２０１４）
从三个维度考察中央与地方关系的特征和行政治理机制，这三个维度分别是：行政权分配、经济激励
和考核控制。行政权分配的特征是，
中央政府以下达任务和指标分解的方式，对行政事务实行层层发包；经济激励的特征是，通过实行预算包干和财政分成体制，鼓励地方政府自筹资金和增加财政收入；考核控制的特征是，对地方政府实行以结果为导向的考核和检查制度。周黎
安（２０１４
）认为，这三个维度相互联系，相互支持，构成了内在一致、协同变化的行政治理系统，他称之为“行政发包制”
。·
６５·社会·２０１４·６
在行政发包制模型中，关于何种事务由中央集权、何种事务往下发包，周黎安（２０１４）
认为，中央政府主要考虑三个因素：一是民众对公共服务的质量要求所形成的政治压力（简称“质量压力”），一是地方官员
可能背离中央利益所造成的统治风险（简称“统治风险”），一是中央政
府承担的财政成本和行政监督成本（
简称“治理成本”）。这三个因素与行政发包的关系是，中央政府为了降低治理成本，需要采用行政发包制而不是科层制，但是，行政发包因赋予地方政府相当程度的决策权和自
由裁量权，
这又将导致质量压力和统治风险的上升。所以，中央政府在决定发包事项和发包范围时，面临一个基本权衡，即公共事务的质量压
力、
统治风险与治理成本三者间的权衡。首先，中央政府需要防范来自地方官员的统治风险，为此，需要集中控制对地方官员的人事管理权、监督考核权以及对地方重大投资项目的行政审批权。除此之外，其他行政事务则尽可能发包给地方政府，以降低治理成本。其次，在行政管理的不同领域，行政发包程度也有差
异，
这种差异主要受民众质量压力的影响：在民众质量压力较小的领域，中央政府更多地考虑节约治理成本，因此行政发包程度较高，科层制的成分较少；反之，当某个领域来自民众的质量压力上升时，中央政
府将弱化行政发包，
更多采取科层制，以满足民众对公共服务的多元化的利益要求（周黎安，２０１４
）。在周黎安的理论中，行政发包带来中央政府（来自地方政府的）统治风险的上升，这一点很容易理解。但是，为什么也会增加中央政府面临的质量压力？周黎安认为，这种质量压力源于民众分化成多个利益主体，这些利益主体对政府的公共服务提出了多样化且相互冲突的利
益诉求。因此，
“质量压力”上升意味着民众多元化的利益主体的增加和多样化的利益诉求的扩大。中央政府为了应对此种来自多元化的利
益主体的压力，
最有效的办法就是采用科层制，建立严格的规则和程序，按法律规则和程序办事，以减轻政治领导人的问责压力（周黎安、王
娟，２０１２；周黎安，２０１４
）。反之，如果采用行政发包制，行政管理就无法严格按规则和程序办事。这是因为，地方政府对承包事务拥有实际的控制权和相当程度的自由裁量权，中央政府也掌握着对地方政府的剩余控制权。在此种情况下，多元化的利益主体可以直接向中央政府施加压力，以满足各自的利益诉求。故相较于科层制，在行政发包制之
·
７５·统治风险与地方分权
下，中央政府面临的质量压力就增大了，因为它直接承受着来自多元化的利益主体的诉求和问责压力。
（二）“中央治官、地方治民”模型
与周黎安不同的是，曹正汉（２０１１
）着眼于中央政府需要应对的来自民众的统治风险，
并认为此种统治风险塑造了中央集权与地方分权的主要特征。曹正汉认为，在集权国家，对政权稳定构成首要威胁的是来自
民众的不满、反对或抗争，即“来自民众的统治风险”。因此，中央政府在
处理集权与分权关系上，除了需要考虑治理效率以外，还需要考虑如何降低此种统治风险。在此问题上，中国历代统治者经过长期探索，找到了一种可行的策略，即利用地方政府分散治民，以分散控制和化解来自
民众的统治风险（曹正汉，２０１１；Ｃａｉ，２００８
）。为此，中央政府需要把管治民众的权力和责任授予地方政府，
并把那些容易引发民众强烈不满的行政事务尽可能交给地方政府去处理；
同时，中央政府专注于选拔、监督、指导和考核地方官员以及控制地方官员的行为，由此形成“中央治官、地
方治民”的结构（曹正汉，２０１１；曹正汉、周杰，２０１３
）。２．引自徐栋编：
《牧令书》卷一。３．引自汪辉祖：
《学治臆说·序》。在曹正汉等的理论中，“中央治官、地方治民”不仅仅是指治理结
构，
它还包含着集权与分权的基本原则。这一项原则是指，与民众密切相关的公共事务在中央政府与地方政府之间的分配，主要不是按全国性事务和地方性事务来分，而是按治官事务和治民事务来分：所有与治
官有关的事务和权力都集中于中央政府（
或上级政府），所有与治民有关的事务、权力和责任都下放给地方政府（或下级政府）（曹正汉，２０１１；
曹正汉、周杰，２０１３
）。通过观察中国实际的行政事务和政治事务在不同层级政府之间的分配，可以发现，这一原则普遍存在，并见诸多种历史文献和史学家的著作之中，如“朝廷设官分职皆为治民，而与民最亲
莫如州县”
；２“亲民之治，实惟州县。州县而上皆以整饬州县之治为治而已”
；３“州县官是真正的‘治事之官’，他们的上司都只是‘治官之官’”（瞿同祖，２００３：２９
）。为什么在中国形成了“中央治官、地方治民”的治理结构？曹正汉（２０１１
）认为，这种结构除了有助于中央政府降低治理成本和引入地区·
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竞争之外，更重要的原因是它内涵着维护政权稳定和降低来自民众的统治风险的机制。其中一种机制是，通过对民众分而治之的办法，使得来自民众的统治风险被局限在各个地区范围内，避免形成全国性的统治风险，从而提高政权的稳定程度。第二种机制是通过地方政府分散
治民，
可以分散调节对民众的集权程度，从而进一步降低统治风险。显然，“中央治官、地方治民”是一种简化模型，应用于实际情况时
需要作三点补充：一是中央政府并非只治官而不过问民众事务。实际
上，
中央政府非常关心民众事务。“中央治官、地方治民”的原则是指，中央政府主要是通过指导和监督地方政府来达到其治民的目标，但它
本身并不承担具体的治民事务和治民责任。所以，
中央政府虽然设立了社会治安综合委员会，
并部署“严打”运动，但是，它并不直接对民众实施社会治安管制；虽然设立了计划生育委员会，制订计划生育考核指标，但是，并不直接对民众采取强制性的计划生育措施；虽然制订了全国性的征地法规，下达征地控制指标，但是，并不直接向农民征地；虽然
制订了全国性的食品安全法规，
但是，并不承担具体的食品安全监管事务。所有这些具体的治民事务和责任都是由地方政府承担，中央政府只是通过治官（即指导和监督地方政府）的方式参与治民。
第二点补充是，地方政府并非只治民而不治官。实际上，中央政府也授权地方政府行使一定的治官权，如省级政府拥有任免和监督市、县
级官员的权力，
县级政府拥有任免和监督乡镇官员的权力。在这方面，“中央治官、地方治民”的原则是指，中央政府只直接管理和监督一定级别以上的官员，在此之下的官员则授权地方政府负责管理和监督。在
中国历史上，由地方官自行任用和管理的“官员”被称为“吏”或“幕僚”
，他们处在中央政府直接管理的官僚队伍之外，即所谓“官吏分途”
。在中央政府看来，此种数量庞大的“吏”是一类特殊的“民”，他们协助地方
官治理地方事务，
代表地方官与普通民众打交道，既避免了地方官与民众发生直接冲突，也使得国家政策在实施过程中具有地方灵活性（周雪
光，２０１４ｂ
）。在当代，“吏”和“幕僚”的地位上升，进入了正式的官僚体制，但是，仍然实行“层级分流”的人事管理制度，每一级地方政府下属的官
员仍然相当于历史上的“吏”，他们协助地方官员治理普通民众，并归属
该级地方政府直接管辖（周雪光，２０１４ｂ
）。所以，从历史到当代，中央政府对官员都是实行分级管理，只是分级的方式有所变化。这一点与“中央
·
９５·统治风险与地方分权
治官、地方治民”的原则并不矛盾，因为在中央政府看来，那些协助地方
官员治理民众的“吏”，可以与地方民众一道交给地方政府管理。
第三点补充是，“中央治官、地方治民”模型把政府系统简化成两
级———中央政府与地方政府，实际上，中国因规模太大，政府系统远不
止两级而有多级。对于多级政府系统来说，
国家在整体上依然是“中央治官、
地方治民”的结构，其中，治民的事务和责任主要由县级政府承担，
治官的权力主要集中于中央政府。在此结构中，介于中央政府与县级政府之间的省、市政府，则具有双重职能：对上它要承担治民责任，对
下则要行使一定的治官权力，
指导和监督下级政府治民。所以，在多级政府系统中，“中央治官、地方治民”的结构不但包括中间的监督层级，
而且，这一结构还被复制到各个地区内部，形成各地区的“上级治官、下
级治民”
的结构。当然，在“中央治官、地方治民”模型中，“治官”不仅仅是指对官员
的任免、考核、监督等人事管理，还包括对官员的施政行为和投资行为
的指导和控制。所以，周雪光（２０１１，２０１３
）所讨论的调节集权与分权动态平衡的几种机制，
如运动型治理机制，也可以看做是治官的机制。这是因为，
运动型治理针对的首先是地方官员，以纠正地方官员的“偏离”和“失控”行为，再通过地方官员的行动作用于普通民众。此外，中央政府采用行政审批的办法控制地方重大公共项目的投资决策，也属于治
官范畴，目的是为了控制地方官员的投资风险（Ｈｕａｎｇ
，１９９６；曹正汉等，２０１４
）。类似地，“治民”也不仅仅是对民众实施管制、控制或征收资源，还包括为民众提供必要的民生类公共服务，包括教育、医疗、卫生、防疫、住房、养老、食品安全、环境保护，等等。此种民生类公共服务无
论属于全国性的还是地区性的，
其供给责任主要在地方政府身上，此即“地方治民”的另一种涵义（曹正汉、周杰，２０１３
）。（三）“帝国的治理逻辑”
周雪光（２０１１
）在论述中国国家治理的特征时，特别强调中央政府在提高治理效率和维护政权稳定（或者说降低统治风险）上存在着根本
性的冲突。他把此种冲突概括为“权威体制与有效治理之间的矛盾”
。为了控制和缓解此种冲突，周雪光（２０１１，２０１２，２０１３，２０１４ａ
）发现，中国的集权体制衍生出了一系列调节集权与分权之动态平衡的机制，
他称之为“帝国的治理逻辑”
。·
０６·社会·２０１４·６
所谓权威体制与有效治理之间的矛盾，是指中央统辖权与地方治理权的紧张和不兼容：中央集权程度越高，越有利于加强中央政府的统治，但却削弱了地方治理能力，导致权威体制的有效治理能力下降；反之，如果增强地方政府的治理能力，又易于导致地方政府的偏离和失控，对中央政府的统治构成威胁。这意味着，中央政府在降低统治风险和提高治理效率这两个目标之间存在着持久的、难以完全消除的冲突。中央
政府只能在这种冲突中寻求暂时性的平衡。所以，周雪光（２０１１，２０１３
）认为，
在中国，中央集权与地方分权关系难以形成稳定结构，而只能处于经常性的动态调整之中，表现为“集权—放权”的周期性循环波动。
因此，周雪光讨论的重点不在于地方分权的结构，而在于从“权威
体制与有效治理之间的矛盾”
衍生出的一系列应对机制。其中，一种应对机制是保持决策一统性与执行灵活性之间的动态平衡，即中央政府在制订统一政策的前提下，允许地方政府灵活执行中央政策，因地制宜地处理地方事务；同时，中央政府保留任意干预地方事务的绝对权力，
以便在必要时纠正地方政府的偏离和失控行为（周雪光，２０１１）
。另一种应对机制是通过在正式制度与非正式制度之间进行微妙的转换和调节，灵活地调整集权与分权关系。首先，正式制度体现了中央权威，可
以以不变应万变；
其次，非正式制度可以在不挑战中央权威的前提下允许各地保持灵活性；第三，中央政府通过默许和鼓励非正式制度的存
在，
并在必要时制约和压缩非正式制度空间，可以适时地调整中央与地方在一统与灵活之间的平衡关系（周雪光，２０１３
）。第三种应对机制是名与实的松散关联和动态转化。周雪光（２０１３
）认为，上述正式制度与非正式制度之间的动态平衡关系，隐含着“名”与“实”的共生、分离和相互转化。“名”是指中央政府的正式权力，“实”是指地方政府的实际权力。在“名”与“实”之间，前者所拥有的至高无上
的权威在多数时候只具有象征性意义，
然而，却不容怀疑，不容挑战；后者则是在官僚体制实际运行过程中的实际权力之所在，这种实质性权力呈现出非正式的同时又是稳定的状态，并且在一整套稳定的、制度化的非正式行为中得以体现。这意味着，在国家治理上同时存在两种权力，即中央政府执掌的正式权力（象征性的）和地方政府行使的实际控
制权（实际权力）。然而，周雪光（２０１３
）认为，地方政府的实际权力在名义上仍属于中央政府，因此，不能通过上下分治的正式制度（如联邦制）
·
１６·统治风险与地方分权
加以界定，它只能体现在非正式制度之中，并通过非正式的方式来实施。所以，在中央政府的正式权力与地方政府的实际权力之间，存在着经常性的“以实正名”和“以名代实”的动态转换。
第四种应对机制是运动型治理机制。周雪光（２０１１）
认为，前述三个机制虽然在维护中央权威的前提下，
有助于提高权威体制的有效治理能力，但是，中央政府仍需要面对和处理一种可能的危机：这种危机源于地方政府在行使实际权力时，常常会偏离中央政府的意图和利益，当这种偏离行动累积到一定程度，就有失控的危险，从而威胁到中央政府的统治。为了防范和消除此种危险，中央政府需要不定期地打破常
规的行政程序，
对地方政府的偏离行为进行集中整治和纠偏，此即运动型治理机制（周雪光，２０１１；冯仕政，２０１１
）。所以，运动型治理机制是对前述三种机制的补充，在前述三种机制出现问题时，可发挥至关重要的
补救作用（周雪光，２０１１
）。三、三种理论的比较
上述三种理论有其共同之处。首先，它们有一个共同的假设前提，即认为中央政府在处理集权与分权的关系上，既需要提高治理效率，也
需要维护政权稳定（
或降低统治风险）。因此，效率因素（如信息、行政管理成本、监督成本等）和统治风险是三种理论共同采用的解释变量。
其次，在这三种理论之间还有其他的共同之处。例如，“行政发包
制”模型所蕴含的分权原则与“中央治官、地方治民”的原则是基本一致的，二者都以如下事实为依据：凡是与治官有关的事务（包括人事任免、
监督考核、行政审批等），都集中在中央政府（或上级政府）；凡是与治理
民众有关的事务（
包括地区内部下属官员的管理），原则上都发包给下级政府（周黎安，２００８，２０１４）。所以，周黎安引用瞿同祖（２００３：２９
）的论述，
指出中国自古以来在治理结构上都有一个特征，即中央政府通过把行政事务逐级往下发包，治民的事务最终落到了县级政府身上，县官是
真正的治民之官，县以上的官员都是“治官之官”（周黎安，２００８：５８－
５９
）。再如，“行政发包制”模型与“帝国的治理逻辑”都把中国的行政体制与韦伯的官僚制相比较，其目的都是揭示中国行政系统内部不同层级之间的关系以及治理机制。
然而，尽管有这些共同之处，三种理论仍然存在着明显差别，甚至·
２６·社会·２０１４·６
是重大分歧。其中，最主要的分歧是，“行政发包制”模型和“中央治官、
地方治民”模型都认为，中国在国家治理上形成了一种稳定结构，而周
雪光则认为，
此种稳定结构不可能长期存在。此外，在“行政发包制”模型和“中央治官、地方治民”模型之间也存在差别，前者着重讨论行政系
统内部不同层级政府之间的关系与行政运作机制，
后者则主要探讨政府与民众之间的关系以及维护政权稳定的机制。虽然“
行政发包制”模型考虑了来自“
民众”的质量压力这个因素，并在一定程度上讨论了政府与“民众”之间的关系，但是，此处的“民众”不同于曹正汉所讨论的“民众”。在“行政发包制”模型中，“民众”是指政府服务的对象，类似于政府在政治上依赖的、因而需要安抚的利益集团，而在“中央治官、地方
治民”模型中，“民众”是政府的统治对象，是政府需要管理和控制的人，
也是政府从中征集资源的人（如征税、收费、征地等）。当然，在现实中，
这两种意义上的“民众”难以完全分开，同一个“民众”很可能同时具有上述两种含义，但是，这两种意义的“民众”拥有不同的政治地位，因而对国家治理结构会产生不同的影响，则是无疑的。
对于上述分歧和差别，需要从两个角度来加以考察和分析。
（一）兵民能否分治？
影响国家治理体制的一个重要变量是兵与民能否分开治理。西欧
的封建制延续数百年，
是由于当时国王（或中央政府）过于弱小，无力垄断全国武装力量，贵族既是地方行政首脑，也是地方军事首领，所以形
成了高度分权的治理结构（Ｈｉｎｔｚｅ，１９７５
）。中国自秦始皇扫平天下、建立中央集权国家，历代王朝都致力于兵民分治，但是在现代之前，实际上
都未能完全做到。在兵民能否分治这一关键条件上，
上述三种理论虽未明言，却蕴含着不同的假定，这是导致分歧出现的一个关键点。
所谓“兵民分治”，是指在国家治理上，中央政府独立执掌兵权，垄
断全国军事武装力量，同时，依靠地方政府治理民众和处理民众事务，
包括维持治安和平息地方民众骚乱。总之，“兵民分治”的关键是，中央
政府在对外御敌和对内平乱上，都无需假手地方政府统领军队，不必与地方政府分享兵权，只需授权地方政府统领地方警察力量即可。“兵民分治”是现代国家治理的基本特征，之所以如此，原因有二：一是现代军
事技术和交通通讯技术的进步，
使得中央政府有能力直接指挥全国各地的军事行动，通过集中控制全国的军队，中央政府足以应对各地区的
·
３６·统治风险与地方分权
事变；二是采用此种方法，地方政府控制的警察力量足以威慑和应对地方民众的骚乱，同时又无力与中央政府的正规军队相抗衡。因此，地方政府不必统领军队，就能够履行治理民众的责任。
在古代中国，“兵民分治”虽然也是皇帝的愿望和目标，但却难以完
全实现。古代中国主要采用冷兵器，
此类冷兵器潜在地散布于全国各地，政府无法完全垄断，加上交通和通信技术落后，中央政府必须把大部分军队分散布防于各个地区，才能起到抵御外敌和震慑地方的作用。一旦国家遇到内忧外患，中央政府为了迅速组织和调动军事力量，就不得不授予地方官员就地节制军队和指挥军队的权力，甚至允许地方政
府就地募兵，
组建地方武装。此时，地方政府既治民也治兵，兵民就不可能分治了。在此种情况下，
地方政府就有可能“尾大不掉”或割据称雄，国家将面临瓦解。因此，中国历史上长期存在着“内重外轻”和“外重内轻”之争，历代王朝无不小心翼翼地在这二者之间寻求平衡（周振
鹤，２００５：２５０－２５３
）。从兵民能否分治的角度来说，周黎安的“行政发包制”模型和曹正汉的“中央治官、地方治民”模型，都隐含着一个共同的假定，即在国家治理上，可以实行彻底的兵民分治，地方政府既不统兵，也无权干涉军队事
务。在此前提之下，
中央集权与地方分权关系才能够形成稳定的治理结构，中央政府才无需担心地方政府凭借这种治理结构形成割据称雄的局
面。与此相反，周雪光（２０１１，２０１３
）的“帝国的治理逻辑”隐含着兵民难以分治的假定：只有在兵民难以分治的情况下，中央政府执掌治官权才有可能失去效力，才担心一旦集权与分权形成了稳定结构，就可能难以控
制地方政府的偏离行为。所以，周雪光（２０１４ａ：１２５
）批评周黎安的“行政发包制”
和曹正汉的“上下分治”：“上下分治的制度如果正式化，就会束缚皇权的任意专断权，削弱一统体制，长此以往则‘国将不国’了”
。从兵民能否分治的角度来看，周雪光提出的“帝国的治理逻辑”对古代中国的集权与分权关系具有更强的解释力。史学家论述中国历史上的集权与分权关系，一般用“内重外轻”和“外重内轻”来描述。“内”
指中央政府和中央集权，“外”指地方政府和地方分权。外重内轻，即偏
重地方分权，其后果是可能引发分裂割据，导致王朝瓦解，这是汉唐两代的教训。内重外轻，即地方政府势微，虽无割据之忧，却使地方失去绥靖镇抚能力，遇上内忧外患，国家也易于覆亡，这是宋明王朝的命运·
４６·社会·２０１４·６
（周振鹤，２００５：２５０
）。４因此，历代统治者无不借鉴前朝经验教训，探索集权与分权的平衡，以达到“轻重相维”。但是，“轻重相维”殊难持久，它
不时地被内忧和外患所打破，此即周雪光（２０１１，２０１３
）所论述的集权与分权难以形成稳定结构，只能在不断调整之中维系动态平衡的原因。
４．由于唐朝最终亡于藩镇割据，
唐以后迄至清代，各王朝在处理集权与分权关系上，首要目标是防止地方官员坐地称雄，遂严格限制和分化地方政府的权力，加强中央集权。以宋代来
说，中央集权趋于极端，“兵也收了，财也收了，赏罚刑政一切收了，州郡遂日就困弱”（《朱子语
类·本朝二·法制》）。“一兵一藉，一财之源，一地之守，皆人主自为之也”（周振鹤，２００５：
７３
）。中央专制导致府县空虚，地方政府无力抵御外敌和应付内乱，“敌至一州，则一州破；至一县，则一县残”（《宋史·文天祥传》）。所以，终宋一代，内忧外患不止，最终亡于外患。至明
清时期，
统治者仍重在防范地方势大，强化中央集权。５．宋代将全国分为十五路，
为防地方割据，一路不设统一的地方政府，而是分设相互平行和相互牵制的多个地方政府，分掌一路的军民财刑诸权，如转运使司、提点刑狱司、提举常平司、安抚司等，使之相互监督，以加强中央对地方的控制。这种治理体制打破了汉唐地方分权的基本结构，迄至明清，仍延续了宋代的基本做法。至当代，中央政府才彻底放弃了宋代的做
法，在省级行政区建立统一的地方政府（周振鹤，２００５：１６８－１７７
）。相对而言，“行政发包制”和“中央治官、地方治民”更接近于描述当
代中国的治理特征。由于实现了完全的兵民分治，中央政府已无地方割据之忧，故可以加大地方分权，也易于形成稳定的地方分权结构。当然，在当代中国，周雪光所揭示的“权威体制与有效治理之间的矛盾”依
然存在，“帝国的治理逻辑”依然影响和调节着中央集权与地方分权的关系，中央政府也依然需要不时地干预和纠正地方政府的偏离行为，但
是，
地方政府的“偏离行为”已难以撼动中央政府的统治，中央对地方的控制也无需像宋代那样打破地方分权的基本结构。
５与古代中国相比，在当代中国，“权威体制与有效治理之间的矛盾”已经大为缓解，这使得
地方分权能够形成稳定结构，
而且，这种稳定结构也构成中央政府调节集权与分权关系的结构基础。
（二）何种统治风险？
上述三种理论都强调，中央政府所面临的统治风险是塑造中央与地方关系的重要因素，但是，在统治风险的来源上，有两种不同的观点。
周雪光（２０１１，２０１３）和周黎安（２０１４
）认为，中央政府着重防范的统治风险来自地方分权本身，即来自地方政府的“各自为政”、“偏离”、“失控”
等行为，或者来源于行政事务向下发包而给中央政府带来的风险。周黎安认为，中央政府在决定什么事务向下发包、什么事务由中央集中控
·
５６·统治风险与地方分权
制上，有最小化此种统治风险的意图。因此，对于那些统治风险比较低的公共服务，中央政府尽可能发包给地方政府，而对于那些为控制地方政府所必需的权力，如地方官员的任免、监督考核以及地方重大事项的行政审批等，则尽可能集中在中央政府手中。
曹正汉（２０１１
）则强调另外一种统治风险，即来自民众可能的抵制、反对或对抗等行为所带来的统治风险，着重探讨此种统治风险对中央集权与地方分权的影响。曹正汉等认为，中央政府首先需要应对的是
来自民众的统治风险，
因此，地方分权的首要目的是通过地方政府分散治民以控制此种风险；同时，为了控制地方政府，中央政府主要执掌治
官权，
包括控制地方官员在地方重大公共项目上的投资行为，以防范地方官员的“
偏离”、“失控”等行为，由此形成“中央治官、地方治民”的治理结构（曹正汉、周杰，２０１３；曹正汉等，２０１４）
。因此，“中央治官、地方治民”的治理结构首先是为了降低来自民众的统治风险，其次，它也有助于控制地方分权本身所带来的风险，故而能在中国长期稳定下来。
对不同统治风险的强调，导致三种理论所着重考察的国家治理层面也存在差别。周雪光和周黎安着重考察的是行政系统内部不同层级政府之间的关系，特别是考察行政系统内部的治理结构和治理机制。如周
黎安（２０１４
）主要考察行政系统的激励机制和控制机制，特别是以三个维度———行政权力的分配、官员激励、内部控制———为分析框架，论述中国
的行政体制所呈现的相互配合和内在一致的特征。周雪光（２０１１，２０１３
）主要考察从“权威体制与有效治理之间的矛盾”衍生出的应对机制，以及这些应对机制如何在行政系统内部维系集权与分权的动态平衡。与此
不同的是，曹正汉（２０１１
）则着重考察政府与民众之间的关系，特别是考察来自民众的统治风险如何影响到中央集权与地方分权的基本结构，
以及这种治理结构所蕴含的维护政权稳定的机制。
四、共同的局限
虽然三种理论存在着上述差异，但它们并不是彼此冲突的，相反，它们之间有着很强的互补性。理论的互补性源于它们分别考察了两种不同统治风险对国家治理的影响。很显然，这两种风险都是不能忽略的，因为中央政府既需要分散和控制来自民众的统治风险，也需要防范地方分权所带来的风险。这是中国历史上长期存在“封建制”与“郡县·
６６·社会·２０１４·６
制”之争的深层原因。所谓“救土崩之难，莫如建封建；消尾大之势，莫如
置守宰”，６即说明在兵民难以分治的古代中国，统治者为控制上述两种风险所面临的艰难选择。即使在当代中国，兵民分治已不成问题，中央
政府在处理集权与分权关系上，
仍然需要慎重地考虑这两种风险。因此，在同时考虑上述两种风险的基础上发展关于国家治理的理论，是一个值得探索的研究方向。
６．引自《
新唐书·宗室列传赞》。７．周雪光（２０１４ｂ
）已意识到这一问题，开始探讨古代中国与当代中国的差异。他运用“帝国的治理逻辑”理论，考察了中国官僚人事制度从古代到当代演变的一个重要方面，即从官吏分途到层级分流。
８．上述数据均未包括中央政府的税收返还。以２０１２年为例，
按财政体制规定，中央向各省（市）税收返还总额为５１２８．０４亿元，
此项税收返还即为各省（市）按分税制应获得的财政收入。把此项税收返还加到各省（市）的财政收入之中，２０１２年地方财政收入占全国财政收入
的比重为５６％。资料来源：中华人民共和国财政部《２０１３年全国财政收支决算表》
。除了互补性之外，三种理论也有共同的局限。局限之一是，这三种理论虽然都尝试从历史视角把握当代中国国家治理的基本特征，揭示其治理机制，但是，它们都忽略了从古代到当代所发生的巨大变化，都
没有从比较的角度考察古代与当代在国家治理上的差异。
７从历史比较的角度来看，当代中国的地方分权程度在许多重要领域都已明显超过古代中国。我们可以在两个维度上衡量地方分权程度的提高：一个是财政分权，一个是人事管理权。清乾隆年间，各省征收
的钱粮扣除上解中央部分（名为“起运”），地方存留比例平均为２１．６２％，
其中存留比例最高者为江苏（３９．６１％），最低者为山西（１４．７６％）
（陈锋，２０１０：２２５－２２６
）。在当代，财政分权程度已经大为提高。以地方财政收入占全国财政收入的比重来衡量，１９９４年此项比重为４４．３％，为最近３０余年的最低点；此后，这一项比重逐渐提高，到２０１２年达到５２％
（不包括中央政府税收返还）。８与乾隆年间相比，最近３０余年财政分权
程度已高出一倍以上。而就人事管理权来看，清代及以前，县级以上官员皆由中央任免，中央政府的人事权一直管到县级。在当代，自１９８４年
开始，
中央政府实行“下管一级”的干部人事管理制度，市县级官员均由各省自行任免，地方政府的人事权已明显扩大。
所以，我们至少可以断定，与清代盛世相比，当代中国的地方分权程度已显著提高。如果我们把这一判断与历史上延续２０００年的“集权—分权”的演变趋势相比较，则可以看出当代的巨大变化。汉唐两代
·
７６·统治风险与地方分权
是地方分权程度比较高的时期，但是，唐之后，各王朝无不致力于加强
中央集权，消弱地方分权，此即周振鹤（２００５：２５１－２５２）
所说：“一部中国政治史就是在外重内轻和内重外轻的两端往复摆动，同时又一步紧
似一步地走向更加中央集权的历史。”然而，最近６０余年，
重新建立的中央集权国家却改变了历史演变趋势，
加大了地方分权程度。为什么会发生这种从削弱地方分权到加大地方分权的逆转？上述三种理论都
没有回答这一问题。显然，
这一问题与当代中国人口规模的扩大、城市化和工业化程度的提高等有关，也与当代中国实现了兵民分治有关。不过，若要系统地回答这一问题，仍需要做深入细致的历史研究，也需要在现有理论基础上发展关于集权与分权关系演变的一般性理论。
三种理论的另一个共同局限是，它们都忽略了中国历史上一个重
要现象，即“治乱循环”，也就是统一与分裂的周期性反复重演。这一现
象对三种理论的冲击是，既然这些理论都是探讨中国自古以来所形成
的治理模式和治理机制，
那么，如何解释历史上的“治乱循环”？事实上，这三种理论都回避了这一问题。当然，这是一个极其复杂的古老难
题（金观涛、刘青松，２０１１；葛剑雄，２０１３
），但是，它毕竟是关于中国的国家治理理论难以绕开的问题。
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４８（１）：５０－８１．Ｎｏｒｔｈ，Ｄｏｕｇｌａｓｓ Ｃ．，Ｊｏｈｎ Ｊｏｓｅｐｈ Ｗａｌｌｉｓ，ａｎｄ Ｂａｒｒｙ Ｒ．Ｗｅｉｎｇａｓｔ．２００９．Ｖｉｏｌｅｎｃｅ ａｎｄＳｏｃｉａｌ Ｏｒｄｅｒｓ．Ｎｅｗ Ｙｏｒｋ：Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓ．Ｑｉａｎ，Ｙｉｎｇｙｉ ａｎｄ Ｂａｒｒｙ Ｗｅｉｎｇａｓｔ．１９９６．“Ｃｈｉｎａ’ｓ Ｔｒａｎｓｉｔｉｏｎ ｔｏ Ｍａｒｋｅｔｓ：Ｍａｒｋｅｔ－Ｐｒｅｓｅｒｖｉｎｇ Ｆｅｄｅｒａｌｉｓｍ，Ｃｈｉｎｅｓｅ Ｓｔｙｌｅ．”Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｐｏｌｉｃｙ Ｒｅｆｏｒｍ１（２）：１４９－１８５．Ｑｉａｎ，Ｙｉｎｇｙｉ ａｎｄ Ｂａｒｒｙ Ｗｅｉｎｇａｓｔ．１９９７．“Ｆｅｄｅｒａｌｉｓｍ ａｓ ａ Ｃｏｍｍｉｔｍｅｎｔ ｔｏ ＰｒｅｓｅｒｖｉｎｇＭａｒｋｅｔ Ｉｎｃｅｎｔｉｖｅｓ．”Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅｓ １１（４）：８３－９２．Ｒｏｄｄｅｎ，Ｊｏｎａｔｈａｎ ａｎｄ Ｓｕｓａｎ Ｒｏｓｅ－Ａｃｋｅｒｍａｎ．１９９７．“Ｄｏｅｓ Ｆｅｄｅｒａｌｉｓｍ Ｐ
ｒｅｓｅｒｖｅＭａｒｋｅｔｓ？”Ｖｉｒｇ
ｉｎｉａ Ｌａｗ Ｒｅｖｉｅｗ８３（７）：１５２１－１５７２．Ｓｖｏｌｉｋ，Ｍｉｌａｎ Ｗ．２０１２．Ｔｈｅ Ｐｏｌｉｔｉｃｓ ｏｆ
Ａｕｔｈｏｒｉｔａｒｉａｎ Ｒｕｌｅ．Ｎｅｗ Ｙｏｒｋ：ＣａｍｂｒｉｄｇｅＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓ．Ｗｅｉｎｇａｓｔ，Ｂａｒｒｙ．１９９５．“Ｔｈｅ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｒｏｌｅ ｏｆ Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ：Ｍａｒｋｅｔ－Ｐｒｅｓｅｒｖｉｎｇ
Ｆｅｄｅｒａｌｉｓｍ ａｎｄ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ．”Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｌａｗ，Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ ａｎｄＯｒｇ
ａｎｉｚａｔｉｏｎ１（１）：１－３１．Ｘｕ，Ｃｈｅｎｇｇａｎｇ
．２０１１．“Ｔｈｅ Ｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ ｏｆ Ｃｈｉｎａ’ｓ Ｒｅｆｏｒｍｓ ａｎｄＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．”Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ
Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｌｉｔｅｒａｔｕｒｅ ４９（４）：１０７６－１１５１．责任编辑：田 青
·９６·统治风险与地方分权
编者按在中国社会急剧转型、变迁，尤其是政治生态充满弹性变化的今天，探索中国特色的国家治理之路日益成为改革与发展的重要议题。这需要我们对国家治理的理论与实践进行深刻思辨，以自己的智识、勇气和情怀“给养”这一深具历史意蕴的话题。本专题四篇文章聚焦中国国家治理诸问题，提供了一系列真切而有深度的思考。 当下中国语境中的国家治理（专题讨论） 内容提要 国家治理在当下中国的语境中，有着非常复杂的含义。周雪光的《中国国家治理及其模式： 一个整体性视角》将中央与地方关系与国家与民众关系这两条主线放在一起加以考虑，从一个整体 性视角审视了国家治理的不同模式及其背后的机制与作用。任剑涛通过《国家的均衡治理：超越举 国体制下的超大型项目偏好》，反省了举国体制下的超大型项目偏好所导致的国家治理失衡及顾此失 彼的连锁反应，并提出了审慎思考。席伟健的《“建制议程”与请愿权：信访制度宪法化及其链接》 试图从国家治理的实用角度刷新信访制度与宪法秩序的关联，并探索将其导入宪法之请愿权的可能。 刘正强的《人民调解：国家治理语境下的政治重构》基于对中国独特的社会环境及中共传统执政理 念的政治分析，倡导增进人民调解政治凝聚、道德净化、社会动员的功能，从而使其成为疏通国家 政治与民间生活的优质执政和治理资源。 关键词 整体性视角 均衡治理 超大型项目 建制议程 人民调解 中图分类号 D6 文献标识码 A 文章编号 0439-8041(2014)10-0005-28 中国国家治理及其模式：一个整体性视角 周雪光 “国家治理”在当下中国的语境中，有着非常复杂的含义。在中国漫长的历史中曾有庞大精细的官僚运作机制，也伴随着周期性的组织失败和运行困境。人民共和国时期的全能国家结构，既有卡理斯玛常规化的内核，亦有运动式治理的持续冲动。今天，中国政治结构一方面不断注入现代价值理念，尤其是技术化的治理愈益凸显；另一方面，权威体制与有效治理之间的矛盾、紧张不断衍生出国家治理的复杂生态。理解国家治理及其限度，需要有一个更加宽广的视野。本文将中央与地方关系、国家与民众关系这两条主线放在一起加以考虑，从一个整体性视角来审视国家治理的不同模式及其背后的机制作用。 一、国家治理：一个整体性视角 近年来，“治理”这个概念在学术界、公共政策界乃至实务部门的讨论中频繁出现，但其含义纷杂不一。本文使用“国家治理”这一概念，是指一个国家在应对其疆域内民众间或不同领域中各种事务、挑战和危机时稳定重复的举措和过程。古今中外特别是在近代民族国家兴起以来，任何国家的生存都面临着对外保护疆土完整、对内维系民众群体间相安共生的基本使命。但不同国家在制度安排、日常过程运行和处理危 5
浅论“治理理论” 摘要：治理理论是二十世纪九十年代以来西方学术界较有影响的理论，是 关于当前政府和政府改革的研究课题。治理理论产生于西方福利国家失败和市 场机制失灵的语境中，它的理论基础是新自由主义和公共选择理论。治理理论 在西方一经提出，很快就引起了中国学者的关注，并已成为学术界探讨的热点 问题。治理理论虽对我国的政府改革有一定的启发意义，但由于社会发展阶段 和意识形态的差异，决定了我们在研究治理理论时，必须结合中国的现实，做 出正确的抉择。 关键词:治理理论;理论基础; 一．治理问题的提出 二十世纪九十年代以来的西方学术界，治理理论十分流行，以治理为研究 课题的著作开始涌现，并成为学术界争论的焦点。从1989年世界银行在分析非 洲的发展形势时，首次提出了“治理危机”，再到世界银行1992年年度报告的 标题就是“治理与发展”。“治理”一词在学术界传播的速度超出所有人的想象，与此同时，治理理论在实践上也被运用到各国的政府和政治改革上，甚至有学 者提出“没有政府的治理”。治理理论产生于西方国家，因此作为舶来品的治理理论是否适应于中国，就成为中国学者争论的焦点。我国学术界开始重视这一 理论，并且将这一理论应用于中国现实的政治问题，我们不能因为强烈的人文 关怀而忽视了学者应有的学术理智，否则就会导致对治理理论的滥用和对政治 实践的误导，治理理论的中国适应性问题，仍需要我们进行探讨和大量的理论 和实践论证。本文将从治理理论兴起的背景和理论基础入手，以求能把握治理 理论的精髓，从而对治理理论的中国适应性问题做一个尝试性的判断。 二.关于治理概念的综述 在英语中，治理”一词可以追溯至古希腊语和古典拉丁语中的“操舵”一 “
2020年国家治理体系和治理能力现代化试题解析 一丶单选题 ( 本大题共10小题，共50分) 1.总书记2014年在（D），回答电视台记者访问的时候提到改革进入深水区。 A韩国 B英国 C美国 D俄罗斯 2.本次机构改革之前，大致有（D）次党政机构的改革。 A6 B5 C4 D7 3.（D）年，召开了第一次人民代表大会，形成了人民代表大会制度。 A1956 B1949 C1929 D1954 4“精简机构是一场革命”是（C）同志提出。 A江泽民 B毛泽东
C邓小平 D周恩来 5.要依法管理各类组织机构，包括依法从严治党，依法治国，依法行政，依法管理军队，依法管理社会事务，是指（C）。 A改革范围的全面性是突出特点 B改革设计的科学性 C改革的成果法定化 D改革的深度具有革命性 6.邓小平提出社会主义现代化“三步走”战略，中国2000年到2050年的目标是（A）。A建设社会主义现代化强国 B实现温饱 C达到小康水平 D成为社会主义国家 7.最高人民法院属于党和国家机构职能体系中的（A）。 A国家治理体系 B政府治理体系 C党的领导体系 D群团工作体系 8.1982年6月28日，中央印发（A）。 A《中央党政机关机构改革第一阶段总结和下一阶段打算》 B《国家机关改革第一阶段总结和下一阶段打算》|C、《党政军机关改革第一阶段总结和下一阶段打算》
C《人民代表大会机构改革第一阶段总结和下一阶段打算》 9.政府的（A）职能这些年取得了巨大的成就，但是与党中央，与人民群众的要求还是有一定的距离。 A环境保护 B法制建设 C民主监督 D干预市场 10.全面深化改革领导小组成立于（C）年。 A2014 B2016 C2015 D2013 二丶判断题 ( 本大题共10小题，共50分) 1.本次机构改革将回避权力和利益调整。(x) 2.推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要加强党和国家机构的改革，深化党和国家机构的改革，以此来提高国家治理体系的能力和水平，推进国家治理体系的现代化。（√） 3.十三届的全国人大专门成立了社会建设委员会。(x) 4.2013年的机构改革有一个特点，就是问题导向。（√） 5.李克强总理指出：对改革进程中已经出现和可能出现的问题,困难要一个一个克服,问题要一个一个解决,既敢于出招又善于应招,做到“蹄疾而步稳”。(x) 6.社会主义现代化三步走战略，第三步比前两步容易。(x)
读《中国国家治理的制度逻辑》有感 周雪光，美国斯坦福大学的博士、社会学系讲座教授。《中国国家治理的制度逻辑》一书是他积十年中国乡村的田野观察，以同吃、同住、同劳动的方式真实地体验中国乡村基层治理和基层社会，潜心研究中国国家治理制度的一个阶段性总结。洋洋洒洒三百多万字不仅为我们讲述了一个个他亲历的"故事",更从这些微观的小事件中梳理出回应国家治理这一宏大问题的理论脉络，作为一个海外学者的学术精神令人感佩。尤其是他从两个村庄的修路故事，一个政府部门的检查验收过程这些或大或小的现象背后，努力寻找把握国家治理的逻辑线索，使我这个曾经有过基层治理工作经历的"过来人"颇受启发，获益良多。 《国家治理逻辑与中国社会》 在本书的第三单元《国家治理逻辑与中国社会》一章中关于通往集体债务之路：两个村庄的故事一节，作者为我们呈现了一幅似曾相识的基层工作话剧。作者写到："国家治理逻辑贯穿于自上而下的政策落实执行过程之中，而且在这一过程中必然遭遇官僚体制和基层社会各自的组织逻辑。正是在这些不同制度逻辑的相互作用中，在基层官员的应对策略中，在民众百姓的具体反应中，国家治理逻辑获得具体、实在的呈现，并在国家、基层政府、民众的日常互动过程中被重新塑造。"在此，先让我们从作者讲述的发生在本世纪初，桑干河畔中国北方一处叫做上坡村和下坡村，被挑选出来的两个村镇参加的"村村通"项目，切入话题。 上坡村和下坡村彼此相邻，都种植同样的农作物——玉米、葡萄和其他水果树木。两个村的田地紧挨着，在一些地方还犬牙交错，这两个村的相似之处仅限于此。在其他的诸多方面，这两个村可谓大相径庭。多年来，上坡村在对待上级布置的任务像是一个带头人，多次率先进行创新改革，而下坡村都是扮演着追随效仿的角色，而且力度有限、规模较小。这两个村如此较大差异的原因，看似来自这两个村不同的领导班子。上坡村有一个稳定的权威中心康书记，他多年来既是党支部书记又是村委会主任。而下坡村却相反，村领导经常更换变动。其主要原因并不是因为人们争夺领导位置，比这更糟糕的是，村里很少有人对村领导的职位感兴趣。这背后隐藏的逻辑为何？ 在"村村通"项目动工前夕，这两个村的集体资产也有很大差异。上坡村每年有30余万元稳定的村集体收入，宽敞的村委会大院，骄傲地展示着该村的政绩和经济成就。下坡村则是相形见绌。每年勉强1万元村集体收入，村委会大院混乱无序、房子破旧不堪、无人照料。 由此来看，这两个村庄对"村村通"项目截然不同的态度也就不足为奇了。上坡村的康书记主动要求参加这一项目；而下坡村现任龙书记却是百般推诿，最后在各种压力下才不得已勉强参与。 这样，无论两位村书记的态度是兴高采烈还是勉为其难，到了年夏天，这两个村开始了"村村通"项目的启动。那么，两个村庄是如何填补这个项目的巨大资金缺口的呢？在动员资源应对任务以及随后债务危机的过程中，又有哪些机制在发生作用呢？作者通过跟踪调查，首先为我们描述了两个村庄相同的资源动员情形，主要是两个渠道来填补修路项目的资金缺口——捐款和举债筹资。 政府的"村村通"项目资金只能支付修路所需的水泥，两个村都需要流动资金来启动项目。
如何看中国国际地位的变化
如何看中国国际地位的变化 国际地位是指一个国家在国际体系中所处的位置，是该国在与其他国际行为主体相互联系、相互作用而形成的国际力量对比结构中的状态。衡量和评估一国国际地位主要看两方面因素。一是综合国力。综合国力是评价一国国际地位的根本依据；二是外部世界。一国所面临的外部世界是影响该国国际地位的重要外部因素，包括国际环境和外部联系。 我们应该如何理性地认识中国国际地位的变化，如何解读和把握这种变化的意义和启示？ 一、中国国际地位和影响力显著上升 当今世界正在发生广泛而深刻的变化，当代中国正在发生广泛而深刻的变革。客观地讲，中国现在是世界上发展速度最快、变化最活跃的一支力量。从纵向看，中国正处在过去几个世纪发展最快的时期；从横向看，中国的发展变化正对世界产生广泛而深刻的影响。 变化一：国际地位提升的基础是综合国力增强 中国找到一条正确的发展道路。中国在改革开放过程中，将现代化规律和本国国情有机结合，走出了中国特色社会主义道路。中国与世界的关联度空前增强。中国广泛参与全球和区域合作，成为世界经济增长的重要动力。2007年，中国对世界经济增长的贡献率首次超过美国，跃居世界首位。2008年中国对世界经济增长贡献率近22%。 变化二：中国成为应对金融危机的重要力量。 中国应对金融危机采取的措施，不仅对本国经济、而且对区域经济乃
至世界经济都产生了积极影响。百年不遇的国际金融危机造成全球经济衰退，为应对危机冲击、保持经济平稳较快发展，中国及时调整宏观经济政策，果断实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，形成了进一步扩大内需、促进经济增长的一揽子计划。这些措施已取得初步成效，对缓解经济运行中的突出矛盾、增强信心、稳定预期，发挥了重要作用，经济运行中积极因素不断增多，国民经济企稳回升。 总的看，国际金融危机进一步凸显了中国的国际地位和国际影响，世界的目光逐渐聚焦中国，越来越多地关注中国将以什么样的姿态处理与外部世界的关系。 二、世界怎样看中国国际地位的变化 无论是在欧美发达国家，还是在亚非拉发展中国家，无论是政府官员、专家学者，还是企业高管、商界领袖，人们在感叹中国奇迹的同时，都在关注着中国的国际地位发展走向。 在国际金融危机的背景下，美国国内日益重视中国在国际事务中的地位和影响。美国人认为，经过改革开放30年的持续快速发展，中国已经今非昔比，不是一般的大国，而是世界大国。一个重要原因是，在国际政治经济安全秩序重构的过程中，几乎都需要中国发挥作用，甚至是主导性的作用。在朝核、伊朗核等重大国际和地区热点问题上，中国都发挥着重要的甚至是关键的作用，可以说，解决当今世界的国际问题都需要中国的参与。 三、提升中国国际地位的机遇与挑战
▲国家治理体系和治理能力现代化 基本含义：我们所说的国家治理体系，就是保证党领导人民有效治理国家的制度体系。我们所说的国家治理能力，就是运用国家制度管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的能力，也就是制度执行力。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成。有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。 国家治理体系和治理能力，是一个国家制度和制度执行力的集中体现。在我国，国家治理体系就是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排。国家治理能力，是运用国家制度管理社会事务的能力。 国家治理体系和治理能力是一个有机整体，推进国家治理体系的现代化与增强国家的治理能力，是同一政治过程中相辅相成的两个方面。有了良好的国家治理体系，才能提高国家的治理能力；反之，只有提高国家治理能力，才能充分发挥国家治理体系的效能。 1.为什么要推进国家治理体系和治理能力现代化 背景：我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多不足，有许多亟待改进的地方。主要是国家制度体系还不完善，法制还不健全，有法不依、执法不严等现象还比较突出，各级干部的能力素质还不适应形势任务需要，社会参与、群众自治程度还不高，国家治理的制度化、规范化、程序化水平有待提高。我国经济社会各领域存在的许多矛盾和问题，都与制度不完善、法制不健全、制度和法律执行不力密切相关。 社会中不同的利益群体已经形成，各种利益冲突日益明显，社会不公平现象突出，生态环境急剧恶化，不稳定因素急速增多，维稳的代价不堪重负，党和政府公信力严重流失，现存的许多体制机制阻碍了社会进步，凡此种种，都意味着我们在国家治理体制和能力方面，正面临诸多新的严峻挑战。 相比经济社会的发展和人民群众的需求，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安，我们在国家治理方面还有许多亟待改进的地方。 制度是治国理政的基本规则，是国家机构正常运转、发挥效能的基础性架构和根本保障。邓小平同志就深刻指出，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”正是在对社会主义建设正反两方面经验教训的深刻总结中，改革开放以来，我们党以全新的角度思考国家治理体系问题，强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。 要更好发挥中国特色社会主义制度优越性，必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化。 3. 推进国家治理体系和治理能力现代化的重要意义 背景：当前，改革已进入攻坚期、深水区，诸多矛盾和问题错综复杂地交织叠加在一起。只有推动制度更加成熟、定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一套更完备、更稳定、更管用的制度体系，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果，才能有效破解经济社会转型升级的发展难题，成功应对现代化过程中的风险考验，实现伟大的中国梦。面向未来，只有倍加珍惜、始终坚持、不断完善我们的制度，大力推进国家治理体系和治理能力现代化，中国特色社会主义才能永葆蓬勃生机，社会主义现代化才能实现。 第一，意味着中国特色社会主义制度优势将更好转化为管理国家的效能。改革开放以来，我们之所以能创造经济高速成长、社会充满活力、政治安定团结的“中国奇迹”，之所以能战胜一个又一个突如其来的重特大自然灾害和传染病疫情，从容应对一系列关系我国主权和安全的重大突发事件，经受住一次又一次国际政治、经济风浪的重大考验，就是因为我们有中国共产党的坚强领导，有党和国家实行的民主集中制，有集中力量办大事的举国体制，有党和政府强有力的社会动员组织能力，有全国一盘棋的互助协作机制等，这些都是我们的制度优势。邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》中指出：“改革党和国家的领导制度，不是要削弱党的领导，涣散党的纪律，而正是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律。在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那就只会四分五裂，一事无成。这是全国各族人民在长期的奋斗实践中深刻认识到的真理。我们人民的团结，社会的安
〔摘要〕国家治理体系是由政治权力系统、 社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等构成的有机整体，这一有机整体包括治理理念、治理制度、治理组织和治理方式四个层次。国家治理体系的形成和治理能力的提升，是一个历史的社会的发展过程，我国在经历了计划经济时代传统行政的管制状态、改革开放和市场经济发展时期新公共管理的管理状态这两个阶段之后，目前进入新世纪治理现代化的治理状态；我国的国家治理必须立足于国情、政情、社情，要具有中国特色，即政府要在国家治理中起主导作用，治理的重点是创新社会治理体制。在当下中国，推进国家治理体系现代化必须坚持四个原则即科学治理、民主治理、制度治理、中国特色等原则和五条路径即树牢目标理念、加强顶层设计、突出制度建设、推进各项改革及夯实社会基础。 〔关键词〕国家治理，治理体系，治理能力，治理现代化 〔中图分类号〕D035〔文献标识码〕Ａ〔文章编号〕１００４－４１７５（２０１４）０１－００１０－０５ 许耀桐，刘 祺 （国家行政学院，北京 100089） 当代中国国家治理体系分析 当代的国家和社会， 因其公共事务的复杂性、利益主体的多元化、民众需求的多样性，使得管理的难度不断增大，亟需新的模式助力变革。肇始于２０世纪８０年代的治理理论，被广泛应用于政治、经济、社会诸领域，起着框架性解释和指导作用。中国学者对其进行研究，已有十余年之久。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”明确地把治理作为实现我国全面深化改革的目标和路径，这表明，中国的改革已进入通过建立健全系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟 更加定型，从而达到国家有效治理的新阶段。《决定》全文共２４次提到“治理”一词，这主要有：国家治理、政府治理、社会治理、社区治理、国际经济治理、治理体系、治理能力、治理体制、治理结构、治理方式、系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、第三方治理，等等，已涉及到了治理体系及其结构层次、方式方法、组织人员等诸多方面。《决定》提出的国家治理 体系的崭新命题，需要我们认真探索、领会要义。我 们要将治理理论、治理模式与中国国情相结合，构建中国特色社会主义的国家治理体系，推进国家治理能力现代化。 一、国家治理体系的系统与结构层次根据世界银行的定义，“治理是利用机构资源和 政治权威管理社会问题与事务的实践。”〔１〕 联合国发展计划署认为，“治理是基于法律规则和正义、平等的高效系统的公共管理框架，贯穿于管理和被管理的整个过程，它要求建立可持续的体系，赋权于人 民，使其成为整个过程的支配者。” 〔２〕 全球治理委员会对治理的界定是，“各种公共的或私人的个人和机 构管理其共同事务的诸多方式的总和。”〔３〕（Ｐ４）由这 些解释可知，治理是面向社会问题与公共事务的一 个行动过程，参与者包括公共部门、私人部门和公民在内的多个主体，通过正式制度或非正式制度进行协调及持续互动。按照治理的不同层面、不同领域，治理行动涉及 国家治理、政府治理、社会治理、公司治理、法人治理、社区治理等多方面。“所谓国家治理，是指主权国 〔收稿日期〕2013-11-10 〔作者简介〕许耀桐（1952-），男，福建福州人，国家行政学院教授、博士生导师。 刘祺（1986-），男，河南郑州人，国家行政学院博士生。 10··
权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑* 周雪光 【内容提要】本文以权威体制与“有效治理”间的矛盾为主线，从国家治理模式视角提出一个分析框架，用以解释当代中国政治运行过程中的一系列稳定重复的重大现象——集权与放权的交替往复，整顿治理的运动型机制，绵延不断但收效甚微的政治教化活动，举步维艰的科层政府理性化和法制建设发展，政策执行中的变通和共谋行为等等，以及它们之间的内在联系和深层制度逻辑。 【关键词】权威体制国家治理制度逻辑国家—地方关系 一、现象与思路 在当代中国60年的政治历程中，一些重大现象稳定存在或重复再现：宏观上，中央—地方关系在集权与放权的抉择中轮番交替，自上而下的运动型治理整顿在不同领域中重复出现，林林总总的政治教育运动收效甚微但仍然绵延不断，法律制度、科层制度的发展举步维艰。从微观上来看，诸多基层问题——例如，政策执行过程中的不力，变通与共谋等——急药慢攻，反复治理，但仍痼疾难除、去而复来。这些问题各有其独特的场景，它们发生的形式、实际内容各异，节奏每每不一，若分门别类或许可以逐一论道其原因。但是，这些现象的重复再现提出了一个令人深思的问题：它们背后是否存在着一个稳定共享的制度逻辑？进而言之，是不是有一个理论视角，一个大的思路，可以把这些分散在不同领域、不同场景、不同形式的现象和问题放在同一个分析框架里，探究它们之间的关联以及其背后的制度逻辑，以期越树木而见森林，溯溪流而求渊源？ 这正是本文的基本立论：上述种种现象以及其他相关问题均来源于中国政体内部的一个深刻矛盾，即权威体制与有效治理之间的矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力和这一体制的有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是，偏离失控，对权威体制的中央核心产生威胁。在权威体制中，这一矛盾无法得到根本解决，只能在动态中寻找某种暂时的平衡点。 在中国政治进程中，权威体制的两个维系机制——科层制度和一统观念制度——受到了多重挑战：科层制度承担越来越多的治理功能，不堪重负；一统观念制度受到多元社会的碰撞挑战，难以为继。面对这些困难压力，一系列应对机制应运而生：决策一统性与执行灵活性以及逐级代理制的动态平衡，政治教化的礼仪化以及运动型“纠偏”机制。具体说来，逐级代理制度导致中央与地方的松散关联，基层政府在执行过程中的灵活变通和共谋缓解了这一矛盾；而教化活动的仪式化，虽然对重建一统观念制度无回天之力，但对于维系国家象征性权威，却起到了重要作用；自上而下的运动型治理机制成为中央政府不断规范基层灵活性的边界、强化中央与地方纽带的重要手段，使得这一体制在不断调整与波动中走下去。 虽然这一系列机制缓和了权威体制与有效治理之间的矛盾，但与现代国家制度建设不兼容甚至冲突，衍生了其他始料未及的后果，因此潜伏着极大的危机。第一，国家建设在集权
治理理论 一、治理的定义：治理就是这样一种规则体系，它依赖主体间重要性的程度不亚于对正式颁布的宪法和宪章的依赖。它既包括政府的治理也包括非政府的治理。 二、治理的学理基础 1、本体论：研究与探讨存在问题的学说。治理、制度、现实的三个维度都是治理理论包括的内容。解释治理的走向以及走向的原因。 2、认识论：知识从何而来的理论或哲学。治理理论在此中维度上说应该是一种实证主义的认识论。基于实际，为实践服务。 3、方法论：知识获得基于的原则或者知识获得或运用的方法。它从方法论维度来说应该属于个体主义的方法论。 三、治理理论的核心内容 提供公共的或集体物品是其理论之核心。 理论假设：在无政府参与治理的形式下，公共物品可以通过权威之球的跨界非政府组织来实现管理。 核心问题：界定全球范围内的治理及运作，体现治理的广泛性与其独有的性质 跨界行为主体：非政府的主体进行参与，开展治理，其中，政府主体在治理过程中的地位仍然很重要。 四、未来的发展趋向 技术的日新月异：信息化与数字化，使治理理论向前发展，以适应社会发展的需求：整体主义理论。 1治理主体：政府；集经济人与道德人为一体，实现二者的有机契合。 2治理中的各种主体地位是平等。没有高低之分，只有职能不同，是合作或者是协作的关系 3、以历史、结构主义的方法来解释，是从经验出发，是经验方法主义论。 治理理论: 渊源、精神及其适用性 治理理论的根本精神就是围绕着契约观念和效率精神展开的，有利于提高政府行政效率。以权力与权威控制、引导与规范公民的行为，以最大限度的保障公民的公共利益。 1、治理的操控机构既可以是政府，也可以是私人机构，也可以是二者联合 2、合作凸显，模糊了公私的边界。 3、它是一个上下互动，上下交互的过程，强调管理对象对过程的参与。 3、治理方式与方法的多元化 政府、市场、公民、企业、社会都是治理的主体，也可以是参与的主体。 体现了效率与契约的理念 1、契约理念：协商与共同的治理。——自愿、一致同意、责任性 2、效率理念：管理与制度，也包含其中的回应性效率。 治理对公民的参与度也提出来一定的要求：自由精神、平等观念、责任意识、积极参与意识、宽容精神、互利互惠的精神。如缺失这些必要的条件，则治理之实，很难取得成功。——臣民意识、零和博弈、平均主义都对治理理论在我国的推行产生了一定的影响。 治理理论的谱系与转型中国 治理的初义为控制与操纵。多元参与者进行协同决策时的特定结构和过程：它体现的是多层的参与机制与多种参与方法。 中国视域下的治理问题再审视：国家仍是我们的治理的中心；内部包含管理、决策与执行三个维度；外部则包含了政府、经济、社会三个部门。
结合国际形势新变化，谈谈如何进一步提升中国的国际地位 认识国际形势的新变化 当前，我们所处的国际环境正发生着极其深刻而复杂的变化。一 方面，国际形势风云变幻；另一方面，对外联系愈益密切，各种信息愈益畅通，我们遇到了不少前所未有的新情况、新问题。在这一形势下，用辩证唯物主义和历史唯物主义的立场和方法，分析当前国际形势变化的本质和发展方向，更有效地开展国际斗争，就成为新时期思想政治工作的一个必不可少的方面。 一、如何正确认识和把握当前国际形势的发展趋势 当前国际形势错综复杂，强权政治和霸权主义是造成国际形势不稳定的最主要根源。但我们也必须看到，当今的世界毕竟不是美国一家可以独霸天下的，世界和平与发展的力量还在继续增长，多极化趋势仍在曲折中进一步发展，国际形势总体上继续趋于缓和，我们对于国际局势的一些基本判断仍然是站得住脚的。这就是说，当前国际形势发展仍为我国坚持不懈地开展和平外交，在相当长一个历史时期内一心一意地进行现代化建设提供了十分有利的机遇。应把国际形势上述两方面的情况向大家讲清楚，使干部和群众保持冷静、清醒的头脑。既要认识到当前形势的主流及我国面临的历史性发展机遇，增强信心，抓住时机，坚持经济建设这个中心不动摇。同时也要让人们充分认识到形势的复杂性、多变性、不可预测性及我面临的挑战，时刻保持忧患意识。 二、如何辩证看待多极化和全球化问题 世界走向多极化是不可阻挡的历史潮流。多极化趋势在各个层次和领域的发展，既反映出当代国际关系的深刻变化，也符合时代进步的潮流。它有利于抑制霸权主义和强权政治，有利于推动建立公正合理的国际政治经济新秩序。但是全球化也是一把双刃剑。全球化不能自动促成公正、合理的国际经济新秩序，相反，它拉大了发展中国家与发达国家之间的差距，美国等西方国家利用全球化，弱化发展中国家的主权，强化由其主导的国际秩序。同时我们也应看到，全球化的发展也给中国这样的发展中国家的崛起提供了难得的机遇。我们经受住了亚洲金融危机的考验，表明我们完全有能力应对全球化的挑战。目前，我国加入世贸组织的步伐在加快，这是我国在应对全球化问题上作出的一个战略性选择。 三、如何看待当前尖锐复杂的国际斗争 中国的崛起成为冷战后国际形势发展中一个意义深远的重要因素。国际反华势力从根本上不愿看到我发展壮大，利用台湾、西藏、“人
话题三：推进国家治理体系和治理能力现代化 【背景材料】 十八届三中全会公报指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主 义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。” 一、是什么？ 国家治理体系，是党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。 国家治理能力，是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的能力。 国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了科学的国家治理体系才能孕育高水平的治理能力，不断提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。 二、为什么？ 全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。 三、如何推进？ 第一，进一步解放思想，努力冲破不合时宜的旧观念的束缚。 第二，加强顶层设计，从战略上谋划国家治理体系的现代化。 第三，总结地方治理改革创新经验，及时将优秀的地方治理创新做法上升为国家制度。 第四，结合我国的具体国情，学习借鉴国外政府治理和社会治理的好经验。 第五，坚决破除阻碍社会进步的体制机制，建立和完善与中国特色社会主义现代化要求相适应的现代国家治理体制。 第六，破除官本位观念，消除官本主义流毒。 例1：材料一：十八届三中全会公报指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特 色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”全会公报多次提到了国家治理、政府治理、社会治理的概念。从统治、管理到治理，言辞微变之下涌动的，是一场国家、社会、公民从着眼于对立对抗到侧重于交互联动再到致力于合作共赢善治的思想革命；是一次政府、市场、社会从配置的结构性变化引发现实的功能性变化再到最终的主体性变化的国家实验；是一个改革、发展、稳定从避免两败俱伤的负和博弈、严格限缩此消彼长的零和博弈再到追求和谐互惠的正和博弈的伟大尝试。 请结合政治生活知识谈谈党和政府应如何推进国家治理体系和治理能力现代化？ 【思路点拨】 中国共产党： ①地位、性质、宗旨 ②领导和执政方式 ③执政理念和执政思想 ④我国的政党制度
一、治理理论的适用性分析 治理理论的提出有其特有的现实理由，它是西方国家政府失败、多元主体管理能量激活和全球合作共治的产物。中国学者对于兴起于西方的治理理论存有分歧，有的学者否定治理理论在中国的适用性，认为治理理论针对的病症在中国缺乏典型性，而它所开出的处方在中国也缺乏相应的药材，它还有可能影响国家的政治安全。 1.1反对派： 1.治理理论针对的是西方国家市场失灵与政府失败的双重困境，而中国面临的现实问题是市场不完善和政府能力不足。相较于西方发达国家，中国的市场经济体制确立时间不长，市场作为资源配置的主要手段还未能充分发挥作用，所需要的各项保障机制也还不健全。就政府来说，因为机构臃肿和体制不顺，且在处理与市场的关系方面又欠缺经验，所以也常有效率低下、干预不当和调控不力的弊病。 2.以自组织作为第三种协调机制的治理理论能够在西方赢得普遍认同，有赖于特殊的前提条件，而中国并不具备这样的前提条件。在治理理论的质疑者中，这一点是被强调最多的。例如有的学者说过，“‘治理’离不开两个前提：一是成熟的多元管理主体的存在以及它们之间的伙伴关系；二是民主、协作和妥协的精神”，而这两个前提在中国都不存在。还有的学者谈到，治理理论“所要求的治理的基础是完善的民主制度、健全的法治以及发达的公民社会”，而我国的国情与现状是“法治不够完善，公民社会与契约精神的缺失以及民主制度的匮乏”，因此“把本身就不成熟的治理理论引进中国，无异于缘木求鱼，痴人说梦”。 3.治理理论倡导没有政府的治理，客观上有可能为强国和跨国公司借机干涉他国内政、推行国际霸权政策提供理论支撑和依据。对这种危险的倾向，反对适用治理理论的学者已经列举出了一系列的论据：由于来自发展中国家的跨国行为体数量很少，因而国际公民社会运动常常由总部设在西方国家的非政府组织主导或受西方国家资助；国际规则的制定和修改虽然需要经过充分协商和沟通，但最终总难以摆脱强国把持发言权的宿命；国际组织将经济援助与受援国的治理改革相挂钩，这种做法其实是逼迫受援国实行苛刻的结构调整方案；全球治理初看上去以全球性问题的解决为宗旨，但其实质是要弱化国家主权和输出新自由主义的意识形态……因此，“像世界银行这样的国际金融机构所推行的‘良行治理’，实际上成了以经济刺激为手段、而将西方的民主模式强加于人的另一种委婉而隐蔽的做法”。 1.2支持派： 其一,中国非政府组织缺乏理想的独立性是不争的事实,但如果业已存在国家体系之外的社会力量,那么就不必再纠缠于中国是否有独立于国家的民间组织、是否有成熟的公民社会。换
试述中国发展道路的世界意义 中国发展道路的世界意义，是中国国际地位的一种体现，世界意义是指一个国家在国际体系中所起到的作用，是该国在与其他国际行为主体相互联系、相互作用而形成的国际力量对比结构中的状态。 在过去的30年尤其是21世纪以来，中国综合国力大幅度增长，中国的国际地位和国际影响力明显提高。在世界形势的发展变化中，中国越来越成为一个举足轻重甚至是不可或缺的因素。尽管世人在评论中国时会有不同的声音，持不同的立场和态度，但世界越来越关注中国。 如何看待中国发展道路的世界意义，主要有以下四个方面： 一、中国国际地位新变化的表现和特点： 进入21世纪以来，中国的国际地位出现较为显著和重大的变化。客观地讲，中国现在是世界上发展速度最快、变化最活跃的一支力量。从纵向看，中国正处在过去几个世纪发展最快的时期；从横向看，中国的发展变化正对世界产生广泛而深刻的影响。在中国成功举办奥运会之后，特别是国际金融危机发生以来，中国与世界紧密相联、深入互动的关系表现得更加明显。 1、中国综合国力增强，国际地位和影响力显著上升 第一，经济实力地位显著上升。进入21世纪中国在世界经济的排位几乎是一年上一个名次，2008年跃居世界第三大经济体，2009年或2010年可能成为世界第二大经济体，外汇储备跃居世界第一，成为世界第三贸易大国。经济总量在2008年达到4.4万亿美元，这一实力地位的变化奠定了中国国际地位变化的基础。在此轮经济危机中，中国的表现也提升了自己的在国际上的影响力。 第二，除经济实力外，中国的军事、科技、软实力也持续上升。军事上，中国的投入较之前有很大提高，使中国的海军、空军等实力比20世纪90年代有显著的提升。科技上，航天活动取得突破性的进
国家治理体系和治理能力现代化题库（完整版） A改革开放 B转变职能 C理顺关系 D精兵简政 E提高效率 正确答案：B, C, D, E A养老保险 B医疗保险 C工伤保险 D生育保险 E失业保险 正确答案：A, B, C, D, E
正确答案：正确 A经济调节 B市场监管 C公共服务 D社会管理 E环境保护 正确答案：A, B, C, D, E 正确答案：正确 正确答案：错误
A《中央党政机关机构改革第一阶段总结和下一阶段打算》 B《国家机关改革第一阶段总结和下一阶段打算》|C、《党政军机关改革第一阶段总结和下一阶段打算》 C《人民代表大会机构改革第一阶段总结和下一阶段打算》 正确答案：A 正确答案：正确 A抓统筹 B抓落实 C抓方案 D抓调研 正确答案：A, B, C, D
A1929 B1949 C1954 D1956 正确答案：C A实现温饱 B成为社会主义国家 C达到小康水平 D建设社会主义现代化强国正确答案：D A2030 B2040 C2050 D2060 正确答案：C
A全面性 B特殊性 C普遍性 D一致性 正确答案：A A党的领导体系 B国家治理体系 C政府治理体系 D群团工作体系 正确答案：B A减少多头管理，减少职责分散交叉B避免政出多门、责任不清、推诿扯皮C精干设置各级政府部门及其设机构
D明确要求正确理解和落实党政职责分工，确保党实施集中统一领导，保证其他机构协同联动，高效运行 正确答案：A, B, C, D A改革围的全面性是突出特点 B改革的深度具有革命性 C改革设计的科学性 D改革的成果法定化 E充分发挥中央和地方两个积极性 正确答案：A, B, C, D, E 正确答案：错误 正确答案：错误
有关治理理论的研究综述 摘要 20世纪80年代在西方兴起地方政府治理运动标志着人类公共生活新时代的来临，自90年代以来治理理论成为西方学术界特别是政治学、行政学、社会学和管理学等学科探讨的理论热点问题，以治理为研究对象的著述大量涌现。我国也受到了治理运动及其相关理论研究活动的影响，国内学者不仅致力于将国外治理理念的成果引进国内，同时也对其展开了自己的思考，结合我国具体实际，有意识地对其本土化，在加深研究国外理论成果的同时，也取得了属于自己在政治学、公共管理学领域的理论成就，形成了理论研究与运用研究、规范研究与实证研究共同发展的局面。从知识论的角度看，治理理论是我国学者在寻求解决政府危机和社会矛盾问题上所做出的一次尝试，它打破了人们长期存在的两分法的思维模式，促进政府在管理方面由“统治、管理”的传统管理模式而向“治理”新的管理模式转变，它以崭新的知识体系和独特的分析框架建构起一种新型的国家与社会关系范式的命题。从实践论角度来看，治理理论是指引我国自社会主义市场经济体制建立和完善以来政府改革的方向，力争建立一种“以人为本”的服务型政府，以治理理论要求合作的价值追求为基础的新的管理方法和技术条件来提供公共产品和服务，从而实现善治的政治局面。本文在回顾治理理论兴起的缘由基础上，对治理概念、国内外学者有关治理理论的研究现状、治理的中国适应性问题以及治理运动在中国开展情况做一个综述性研究。 关键词：治理理论；治理实践；地方治理；治理理论的中国适应性；研究综述 自从1989年世界银行在讨论非洲的发展情况时首次提出“治理危机”以来，“治理”这个概念在学术界很快引起广泛关注其实“治理”并不是新造的词汇，早在14世纪末叶，英格兰国王亨利四世就是用过这个概念，用以表明上帝授予国王对国家统治的权利，但是新世纪赋予了“治理”新的内涵，在此基础上并催生了一些西方发达国家的治理运动，特别是进入20世纪90年代以来，治理运动传遍全世界，与此同时对治理理论的研究更是如火如荼，各国学者都为这一新的制度范式做出了卓越贡献，加快了治理理论体系的健全化和多样化，今天我们所看到的各国政府改革都是力求实现治理和善治的政治运动，再此不得不承认尽管各国学者对治理有争议但是它却成为一个颇具潜力的公共管理研究新领域。 一、治理理论兴起的背景及其基本内涵 (一)治理理论兴起的背景 人类政治历史从“统治”到“管理”再到“治理”都是伴随着特定危机的爆发而发生的，之所以治理时代会降临，是因为传统管理的过程中政治家和学者们都看到了市场和国家都有失效的可能，只有建立一个政府、社会、市场合作的网络机制和体系才能有效应对当今社会危机。20世纪七八十年代在经济全球化迅猛发展的大背景下，各国经济联系日益密切，为了提高本国民族产业的竞争力，各国纷纷进行经济发展方式的转变，以知识经济和高新技术产业为经济发展的核心成为各国的共识，标志着后工业时代的来临，而且在以19世纪工业生产技术为基础建立起来的官僚化政府公共事务的管理越来越不适应全球化带来的政治、经济、社会和生态问题，特别是发展国家中社会矛盾更是尖锐化、多样化和复杂化，加上全球化过程中跨国公司给输出国和输入国带来不均等的利益问题和全球面临的普遍性安全、生态
中国的国际地位和国际形象 随着中国经济的不断增长,综合实力的稳步上升,中国对外开放的程度将日益扩大,中国对国际组织的需求也会不断增多,同国际组织的关系也将会深入扩展。中国与国际组织之间关系的发展既反映了中国参与国际社会建设的程度,也表明了中国对国际社会各项事业的负责任态度,有利于中国国际地位的提升和国际形象的确立。 对于今天中国来说，经济的飞速和持续发展正在改变中国的世界形象和中国在国际上的地位。一国的国际地位和国际形象应包含国家主体的自我认识和定位,以及国际社会对国家主体的外部认识和定位两个方面。就理论视角而言,如何认识中国在当前国际社会中的地位和作用,是一个重大的战略问题。对当前国际体系中的中国地位和作用的正确判断,有利于理解中国与外部世界联系的本质与方式,有利于中国发展战略的设计与实施,同时也有利于中国更好地为世界和平与繁荣做出应有的贡献。 国家力量、国家利益的追求、国家的历史与文化等因素,是决定国家在国际社会中地位与作用的主要因素。不同历史时期的国家力量和国家追求是有差异的,所以国家的国际地位和作用也是变化的。中国是一个发展中国家。在自然资源方面,中国的人均耕地面积和资源占有量都很低。在经济基础方面,我国的现代化进程起步晚,底子薄,规模小,效益差。从国内发展水平来看,我国的东西部之间、城乡之间、工农之间的发展水平差距仍很大。中国还是一个社会主义国家，可以说，社会主义制度在中国的确立与发展,都具有十分重大的世界意义。 应该说,中国在当今国际舞台上有其特定的地位和身份,无论在现在还是可预见的未来,她都是多极化格局中的独立一极,是和其他大国、强国享有平等地位的一极,是维护世界和平、促进共同发展、反对霸权主义和强权政治的一极,是维护发展中国家正当权益、主持公道、伸张正义的一极,是与资本主义和平共处的社会
读《中国国家治理的制度逻辑》有感 读《中国国家治理的制度逻辑》有感 周雪光，美国斯坦福大学的博士、社会学系讲座教授。《中国国家治理的制度逻辑》一书是他积十年中国乡村的田野观察，以同吃、同住、同劳动的方式真实地体验中国乡村基层治理和基层社会，潜心研究中国国家治理制度的一个阶段性总结。洋洋洒洒三百多万字不仅为我们讲述了一个个他亲历的”故事”,更从这些微观的小事件中梳理出回应国家治理这一宏大问题的理论脉络，作为一个海外学者的学术精神令人感佩。尤其是他从两个村庄的修路故事，一个政府部门的检查验收过程这些或大或小的现象背后，努力寻找把握国家治理的逻辑线索，使我这个曾经有过基层治理工作经历的”过来人”颇受启发，获益良多。 《国家治理逻辑与中国社会》 在本书的第三单元《国家治理逻辑与中国社会》一章中关于通往集体债务之路：两个村庄的故事一节，作者为我们呈现了一幅似曾相识的基层工作话剧。作者写到：”国家治理逻辑贯穿于自上而下的政策落实执行过程之中，而且在这一过程中必然遭遇官僚体制和基层社会各自的组织逻辑。
正是在这些不同制度逻辑的相互作用中，在基层官员的应对策略中，在民众百姓的具体反应中，国家治理逻辑获得具体、实在的呈现，并在国家、基层政府、民众的日常互动过程中被重新塑造。”在此，先让我们从作者讲述的发生在本世纪初，桑干河畔中国北方一处叫做上坡村和下坡村，被挑选出来的两个村镇参加的”村村通”项目，切入话题。 上坡村和下坡村彼此相邻，都种植同样的农作物——玉米、葡萄和其他水果树木。两个村的田地紧挨着，在一些地方还犬牙交错，这两个村的相似之处仅限于此。在其他的诸多方面，这两个村可谓大相径庭。多年来，上坡村在对待上级布置的任务像是一个带头人，多次率先进行创新改革，而下坡村都是扮演着追随效仿的角色，而且力度有限、规模较小。这两个村如此较大差异的原因，看似来自这两个村不同的领导班子。上坡村有一个稳定的权威中心康书记，他多年来既是党支部书记又是村委会主任。而下坡村却相反，村领导经常更换变动。其主要原因并不是因为人们争夺领导位置，比这更糟糕的是，村里很少有人对村领导的职位感兴趣。这背后隐藏的逻辑为何？ 在”村村通”项目动工前夕，这两个村的集体资产也有很大差异。上坡村每年有30余万元稳定的村集体收入，宽敞的村委会大院，骄傲地展示着该村的政绩和经济成就。