第7章地方投融资平台研究
地方投融资平台是地方政府进行基础设施建设的主力，据不完全统计，至少基础设施投资的40%是由地方投融资平台完成的。同时，地方投融资平台的核心职能就是进行区域基础设施建设，是基础设施建设的主要承担者。开展对地方投融资平台的研究，有利于深化对我国基础设施投资的认识。本文基于案例分析法，根据调研资料和前人研究的基础上，对地方投融资平台的内涵、发展背景、发展历程、类型、特征和基本运作原理进行了深入的分析，并构建了一个关于地方投融资平台政治经济学分析框架，最后给出了相关政策建议。
7.1. 地方投融资平台的研究综述
2008年下半年，伴随着国家实施积极的宏观调控政策，地方融资压力加大，作为地方重要融资手段，地方投融资平台融资规模迅速扩大，据估计，地方投融资平台负债约5万亿元。地方投融资平台的风险性日益得到学者和政府决策者的关注。正如贾康等（2002）指出的那样，地方投融资平台负债是地方负债的重要组成部分，是政府的变相举债行为。同时，地方投融资平台负债的增加对于地方债务危机产生关键性的影响，是地方债务风险的关键变量。在此背景下，众多学者对地方投融资平台的空前关注，对投融资平台有可能存在的风险，对地方债务的影响，乃至对整个宏观经济的影响，进行深入而广泛的讨论，涌现出一批文献。各个媒体也纷纷报道，地方投融资平台已成为2009年至今的最频繁出现的词汇之一。
7.1.1 地方投融资平台的内涵
在回顾地方投融资平台文献的同时，我们首先对地方投融资平台的内涵进行分析，并给出本文关于地方投融资平台的定义。
一、地方投融资平台的基本内涵
“地方投融资平台”共有三个关键词构成，分别是“地方”，“投融资”和“平台”。“地方”有两层含义：第一层含义是相对于全国范围讲，是个区域概念，是
个地理概念，指的是国家的某个区域。第二层含义从政府管理体制来看，这里的含义是指地方政府，主要包括省（包含自治区、直辖市、计划单列市）、地级市、县三级政府。在这里，地方主要指的后一层含义，是地方政府的意思。这也是为什么在有些文献研究中和部分媒体报道中，地方投融资平台和地方政府投融资平台混用的情况，二者是等价的。为了节约篇幅，本文采用地方投融资平台的说法。
“投融资”指的是投资和融资的结合，投资指的是指货币转化为资本的过程。投资有实物投资和证券投资两种形式：实物投资是将货币投入企业，通过生产经营活动取得一定利润；后者是指在金融市场中进行各种金融工具交易的活动。融资指的是企业进行货币借贷和资金有偿筹集的活动，
“平台”的现代基本含义是人们发生互动行为的舞台，如信息平台、建筑平台等。在这里，“平台”是载体的意思，引申就是企业的意思。企业形式一般包括有限责任公司（含国有独资）、股份公司、全民所有制企业、集体所有制企业、合伙企业、个人独资企业、中外合资经营企业(含港澳台资)、中外合作经营企业(含港澳台资)、外商独资企业(含港澳台资)。在地方投融资平台，多出现的是有限责任公司（尤其是国有独资公司）、股份有限责任公司。
因此，我们初步得到地方投融资平台的基本内涵是：和地方政府联系紧密的，从事投融资业务的现代企业。
二、关于地方投融资平台定义的文献讨论
围绕地方投融资平台的内涵，国内学者和政府决策者给出了自己的定义。
芜湖市政府将地方政府投融资平台定义为由芜湖市政府投资设立的，依托政府资金、资源和信用，承担政府主导的项目建设投融资任务的国有企业。“政府融资平台规范与发展论坛”研讨会（2009）将政府融资平台定义为由地方政府发起，以地方政府的财政资产、信用及承诺作为担保保证取得各种融资，并投放到政府主导建设项目的融资方式。
魏加宁、孙彬（2009）将投融资平台定义为，是指由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产，组建一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团，必要时辅以地方财政的变相担保或由地方人大出具“安慰函”作为还款承诺，以实现平台的对外融资，并将资金主要投入于市政基础设施建设及公用事业等领域。苏晓鹏、王兵、冯文丽（2009）认
为地方政府投融资平台，一般是指由各级政府出资设立、通过划拨土地、股权、规费和国债等资产包装起来的资产和现金流均可达到融资标准的、政府实际控制的企事业单位。主要包括城市建设投资类公司、交通运输投资类公司、国有资产管理公司、各类开发区（园区）投资类公司和土地储备类公司等。黄全祥（2009）认为政府投融资平台，是指由地方政府投资设立的，依托政府资金、资产、资源和信用，承担政府主导的重点基础设施建设、重大产业发展投融资任务的特殊国有企业。其中以巴曙松（2009）对地方政府投融资平台的定义最为流行，其定义是：地方政府组建的不同类型的公司，包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等；政府通过划拨土地等，组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时辅之以财政补贴等作为还款保证，融入资金后重点投向市政建设、公用事业等项目。
在对地方政府投融资平台基本内涵探讨和对地方投融资平台定义文献回顾的基础上，本文将地方投融资平台定义为由各级地方政府出面，通过划拨土地、国有资产、国债、专项基金、规费和税费等方式注入资产而成立的现代企业（企业形式多以有限责任公司、国有独资企业、股份有限责任公司等），使得企业能够达到相应的融资标准，同时地方投融资平台依托政府拥有的财力、信用以及其它资产进一步扩大了自身的融资和扩张能力，该企业根据拥有的资产、依托的政府资源以及项目预期收益向市场进行直接或间接融资，融入的资金投入到基础设施建设，满足公共需要，同时将资金投入重点和支柱产业，实现各级地方政府战略任务和国有资产保值增值任务。
从上述定义可以得出两点结论：（1）地方投融资平台在本质上就是弥补城市在进行基础社会建设资金的不足，所以有人也称地方投融资平台称为“小财政”。（2）地方投融资平台本质上就是国有独资或国有控股的投资公司，弥补财政资金不足，配合地方政府投资的需要。
7.1.2 地方投融资平台的文献回顾
关于地方投融资平台的研究文献，主要分为以下几个方面的研究：
一、从地方建设投融资体制角度进行研究
这方面的研究特点是，讨论地方城市建设的资金来源和需求状况、体制问题
和改进建议，在分析过程中涉及到地方投融资平台，这是从一个更大的角度进行分析的。黄如宝，王挺（2006）运用统计数据分析了我国城市基础设施建设投融资存在的问题, 并对公私合作( PPPs)的形式进行了归纳。娄振华（2009）对天津市政府投融资体制现状、特点和问题进行了分析，并提出若干思路。周丽丽（2009）介绍了上海、杭州的城市建设投融资的实践过程，并对我国地方政府融资四种模式进行分析，总结了经验和教训，并指出了我国地方政府融资的发展趋势与思路。张照、王德（2009）详细回顾了我国城建资金的相关历程，并通过统计资料和实地调研，划分了政府部门主导型、城投公司主导型以及公私合作型运作模式的特点，同时分析了地级市-县-乡镇三级的城镇资金运作模式特征，并提出了政策建议。宋立根（2009）总结归纳了7类城市政府投融资方式以及存在的问题，其中城投也就是投融资平台是其中重要的方式之一。
二、从地方投融资平台风险、地方政府债务风险和银行贷款风险的角度
随着地方投融资平台融资规模快速膨胀，其风险日益引起关注，和投融资平台密切相关的地方政府债务风险、银行贷款风险也引起人们的普遍关注。吴存荣（2007）文中分析了地方债务风险问题，认为地方政府债务余额按10%-15%进行控制比较可行，并给出了政府一定时期进行融资的公式，一定时期内的融资规模=一定时期内可用于偿债的资金数量·1.5，提供了从地方债务余额安全性的角度来考虑地方投融资平台的思路。巴曙松（2009）指出县级地方投融资平台风险最大，需要引起注意。刘煜辉（2009）认为地方投融资平台出现大量借贷情况，是由体制性原因造成的，不但是地方事权部分的原因，而是缺乏对地方政府的合理性激励，需要关注平台有可能产生“宏观风险”。魏国雄（2009）研究发现地方政府融资平台在保增长、扩内需、调结构中发挥了积极作用，但是仍然存在设立和运作不规范、偿债能力不足等一系列问题。当前迫切需要建立相应的融资约束机制，以防控地方政府融资平台贷款风险。陈炳才、田青、李峰（2010）对地方投融资平台的作用和风险进行了分析。
吴国联，周荣俊（2008）通过对温州市各商业银行发放的地方政府类大额贷款进行调研, 介绍了温州地方政府类大额贷款的总体情况与特点，指出地方政府负债过度对银行科学授信的主要影响及其原因, 并提出若干对策建议。郭长虹（2009）梳理了商业银行政府融资平台信贷业务，运用商业银行风险管理的方法,
从信用风险、法律风险、政策风险等方面进行了分析，针对性地提出了商业银行风险防控应对措施。贾银萍（2009）地方政府投融资平台的信贷风险进行了深入的分析，并给出了造成风险的原因。肖耿，李金迎，王洋（2009）提出了化解政府政府投融资平台贷款风险的思路，建议加强商业银行建立项目监管制，实施资产证券化措施，加强银行间的沟通；政府部门要在财政透明度做出努力，并继续创新项目融资方式。高奇（2009）从商业银行角度出发，分析了政府融资平台对授信业务的需求以及如何降低商业银行在这些业务的风险的合规性及风险控制
三、采用案例分析法的文献
在地方投融资平台研究中，出现了一批通过某地方投融资平台的案例研究，对平台进行分析的文献。这些文献作者一般是政府决策者或投融资平台的重要相关者，这些案例为我们提供了难得的分析样本。顾德山（2007）对南通综合性投融资平台——南通国有资产投资控股有限公司进行了详细的剖析，为我们认识地级市投融资平台提供了一个案例。李汝鑫、麦晴峰（2007）则对天津市高新区的企业投融资平台进行了探讨，对企业融资服务体系建设提出了建议。蓝定香（2008）以成都市政府投融资平台为样本，对政府投融资平台的性质、风险防范等问题进行了研究，并提出了建议。湖北省人民政府研究室、开行湖北分行联合调研组（2008）对河南省投资集团有限公司进行了考察和研究，并分析将省级投融资平台做大做强对湖北省的重要启示和意义。张华（2008）对海南洋浦经济开发区经济开发区投融资平台——海南省洋浦开发建设控股有限公司进行了阐述，为我们认识开发区投融资平台的建设提供了宝贵案例。广西南宁市财政局（2008）在分析南宁市投融资体制现状和今后发展思路的基础上，着重分析了南宁市投融资平台情况和改革措施。熊盛文（2009）在全面分析了江西省投融资平台建设特点，提出今后要在扩大融资规模、拓展融资功能、防范各类风险等五个方面有所思考、有所探索、有所突破。谢世清（2009）对重庆投融资平台模式进行了详细的分析和阐述，并和“上海模式”进行了比较。苏晓鹏、王兵、冯文丽（2009）分析了地方投融资平台的作用、存在的风险以及化解风险的策略。黄全祥（2009）运用案例分析法，对四川省绵阳市辖内的投融资平台进行剖析，给我们提供了难得的分析样本。周金良（2009）对南京市城建集团发展现状，面临困难以及未来发展进行了分析。余萍（2009）介绍了上海、重庆和天津投融资平台的模式，并
认为投融资平台对区域发展有着重要意义。
四、从加强地方投融资平台市场化程度进行研究的文献
地方投融资平台作为一个和政府关系紧密的现代企业，通常遵循“政府主导、市场运作”的原则，但在实际操作中，市场化程度并不令人满意。众多学者纷纷展开研究，希望通过提升地方投融资平台的市场化水平，解决风险控制等一系列问题。甘文成（2007）指出城市投融资平台的投融资体系要从基本框架、投资者、资本市场和政府四方面优化融资结构。邹宇（2008）无论从现实和理论研究角度，地方政府投融资平台需要从政府主导向政府驱动转变。谭长路（2009）介绍了国内外投融资平台的模式，并给出了相关政策建议。王克冰（2009）提出要对中央和地方以及地方间的投融资体制进行改革，根据自身优势合理分工投资领域，努力推进政府投资公司股权多元化改革，提高政府投融资平台的市场化水平。上海市城市建设投资开发总公司作为地方投融资平台，也在积极探索自身发展，在《上海市政、公用基础设施投融资发展战略研究报告》中，上海建投就明确提出了要将城市基础设施建设项目进行区分，按照是否是经营性项目，确立不同的投资主体、资金融资模式和管理方式。
五、小结
对于地方投融资平台的研究，离不开相关领域的文献回顾，如经营城市的研究回顾1、地方债务、基础设施产业市场化研究以及城市化进程等方面的文献回顾，这些领域的研究对于理解地方投融资平台的发展非常关键，限于篇幅原因，不再介绍。
通过地方投融资平台文献回顾，我们可以发现现在当前研究有几个特点：（1）时间集中性。在2008年、2009年形成了一大批以“地方投融资平台”为研究主体的研究成果，表现了学术界和政府决策者对此的关注。（2）以定性描述为主，缺乏定量研究。在研究的文献中，大多是定性研究或通过案例分析法，缺乏严格的计量分析，当然这也是样本获得有关，但也造成研究相对模糊的情况。（3）缺乏经济学理论的支撑。对于地方投融资平台研究，还大多停留在就事论事的角度，通过经济学理论进行研究的文献比较少。（4）研究大多是对平台的现象研究，缺乏深入的分析。比如平台内部分类、内部之间的关系，其运作机理究竟是什么，
1本文在地方投融资平台的背景中
能否用一个框架进行解释。这些都有待进一步研究，这将有助于运用好地方投融资平台这一组织形式，推进地方经济发展，维持宏观经济稳定。
7.2．地方投融资平台的发展历程和现状
本节将对地方投融资的发展历程进行回顾，对其发展背景、发展阶段和目前状况进行详细地梳理。
7.2.1. 地方投融资平台发展背景
一、中国的城市化进程
中国城市化率在2006年末是43.9%，2008年末中国城市化率45.68%，每年以1%的速度快速增长，中国众多城市正处在城市化加速阶段。城市化进程和基础设施发展有着紧密的联系，踪家峰，李静（2006）则将城市化率作为基础设施发展综合水平的指标体现。在城市化加快的背景下，地方政府需要进行大规模的基础设施投资。刘勇、李宪（2000）曾测算“十五期间”每年城市化率为1个百分点，人均市政公用建设费为2.1万元，则我国每年新增城市人口约为1400万人，每年需要市政公用设施建设投资2900亿元。余池明（2001）对我国十五期间市政基础设施投资进行了测算，每年需投资2100亿元至3000亿元。同时，对大量资料进行统计分析后发现，城市基础设施（市政公用部门投资）一般占GDP 的3%-4%。2联合国指出，发展中国家的市政公用设施的资应占国内生产总值的3%～5%，占住宅建设投资的50%到100%。如果按照GDP的3%—5%来看的话，2009年的GDP总量为335353亿元，城市市政公用设施投资量在10060亿元到16767亿元。可以看出，这是个巨额数字，如果考虑到众多地方政府对城市基础设施投资的比例远超过5%，那么对于地方政府来讲可支配财力压力将会更大，远不能满足各项支出增长需要。这种情况下，地方投融资平台的作用日益突出，成为城市建设主要力量。
二、中国分税制改革3
国务院在1993年12月，发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，
2余池明，《“十五”期间城市基础设施的投资需求和融资策略》[J]城市发展研究,2001
3中央税、地方税和共享税的包含范围参考了2009年中国统计年鉴。
并于1994年开始实施。在这次改革中，对中央和地方收入进行了划分，也对中央和地方事权及支出进行了划分。在这次改革中，根据税收和中央、地方的关系，分为中央税，地方税和分享税。同时，我国政府新的转移支付体系开始形成。此后，经过对所得税、增值税、出口退税和证券交易印花税等进行改革后，形成了当前的税收划分体系。
中央税包括：关税，消费税，进口货物增值税和消费税，出口货物退增值税和消费税，铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司等集中交纳的营业税和城市维护建设税，未纳入共享范围的中央企业（中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行、铁路运输、国家邮政以及海洋石油天然气企业）所得税、中央企业上交的利润，车辆购置税，船舶吨税，海洋石油资源税。
共享税：有增值税、企业所得税和个人所得税。增值税中央分75%，地方分25%；个人所得税中央分60%，地方分40%；纳入共享范围的企业所得税中央，60%，地方分40%；证券交易印花税中央分97%，地方分享3%。
地方税：营业税(不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的营业税)，地方企业上交利润，城市维护建设税(不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的部分)，房产税，城镇土地使用税，土地增值税，车船税，耕地占用税，契税，烟叶税，印花税、资源税（除海洋石油资源税外）。
分税制改革以后，增强了中央财力集中度，调动了地方积极性，我国在中央和地方税种上有了一个较为清晰和明确的界定。但是相对于中央和地方税收的明确划分，中央和地方的事权范围界定却比较模糊，同时我国上级政府对下级政府有着较强的管理机制，出现了将“财权上移、事权下放”的情况。事权和财权的不匹配进一步加大了地方可支配财力不足的困境。这也是地方投融资平台发展的重要背景之一。
三、经营城市理念的兴起
在我国周代就有经营城市理念的萌芽，《周礼·考工记》中的“匠人营国”就对城市规划方面进行了阐述。随着我国改革开放和市场经济的深入发展，中国政府管理者对城市建设和管理逐渐形成了新的思路，大连、杭州等城市提出了城市经营理念，并取得了巨大成功。国外如韩国等经营城市的成功，也给国内众多
政府参与者带来冲击。在20世纪末，“经营城市”理念国内诸多城市广泛传播。国内学者也对城市经营这一领域展开广泛而深入的研究。
王勇、李广斌、钱新强（2004）将关于“经营城市”的理念分为三类；（1）从经营资产的角度来定义，马泽（2002），李祖格（2002），，陈岩松、王巍（2006）等认为城市政府将所在城市土地、基础设施、生态环境、文化古迹和旅游资源等有形资产，以及附属上面等无形资产进行运营，达到盘活存量，引进增量，实现城市资源的优化配置。（2）从经营资本的角度来定义，张炜、董敏（2001），刘维新（2001），余池明（2002）等认为城市经营是将城市自然生成资本（土地）与人力作用资本（如路、桥）及其相关延伸资本（如路、桥冠名权）等进行集聚、重组和营运，最大限度地盘活存量，吸引增量，走出一条“以城建城、以城兴城”的城市建设的市场化之路,在改善和发展城市基础设施和环境建设的同时,提高城市自身的价值。（3）从经营公共物品或公共资源的角度来定义，周诚君、张京祥、陈雯（2002）、张京祥（2002）和俞滨洋（2001）等立足城市功能定位，通过运用市场化手段对以公共资源主体的各种城市可经营资源进行市场化的市场运作，来实现城市资本等最优化，促进城市可持续发展。这三种定义，在本质上都是政府对城市各种资源进行经营，提升城市价值和竞争力的行为。只不过后者定义，更强调要尊重城市的功能定位，具有更好的针对性，以避免城市经营的无序和短视。
经营城市理念的兴起，在本质上和投融资平台的出现是一致的，正如陈岩松，王巍（2006）所阐述的，经营城市就是政府运用市场机制和市场规律来调控城市发展要求与发展条件之间矛盾的一项经营管理活动。在经营城市概念背景兴起的背后，地方投融资平台起到了重要作用。2009年杭州土地使用权收入达到1200亿，是财政收入的2.3倍，名列全国第一。这和杭州是全国最先开始经营城市的事实，绝不是偶然。
四、房地产市场兴起
从1949年到1998年，我国住房市场实施的是与计划经济相配套的福利分房。虽然改革开放以后，由于企业效益的不同，各个企业福利分房并不一致，但是整体而言，在这个阶段，福利分房是主体。1998年7月，国务院下发了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，要求1998年下半年开始停止
住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇供应体系。从此，我国住房改革市场拉开序幕。伴随住房市场改革，房价在不断飙升，房价的上涨为地方政府提供了和土地相关的收入以及税费，为地方投融资平台融资和运行，提供了丰厚的土壤。
五、法律层面约束
地方投融资平台是在中央制定法律强有力的约束条件下，地方政府为了扩大财力，满足日益增加的投资需求，在地方投融资体制上进行不断创新。目前来看，重要有两个法律方面的规定，是引致地方投融资平台出现的关键背景。中央政府在1994年出台的预算法中第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”同时，1995年出台担保法第八条也规定，“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”
7.2.2.地方投融资体制发展历程
地方投融资平台是地方投融资体制变迁的产物，和投融资体制的变化息息相关。同时，平台在目前法律制度约束下，作用将会变得更加重要。1978年改革开放以后，随着投融资体制的变化以及地方承担地方事务的日益增多，地方政府的可支配财力显得日益不足，投融资体制的创新对于政府来说至关重要。因此，要想深刻地认识地方投融资平台，必须对地方投融资体制有一定了解。
1978年以前，由于我国实行的是计划经济体制，由于政府财力有限和发展战略的因素，政府的财政支出主要集中生产领域，也就是是前文界定的基础产业领域，在基础设施方面投入较少，地方基础设施供给严重不足。1978年改革以后，以《关于加强城市建设工作的意见》为契机，地方基础设施建设进程开始加快，高度集中的投资决策体制开始得到转变，项目建设的资金来源多样化，项目建设和维护的监督得到加强。我们依据地方资金筹集机制的变化，将地方基础设施投融资体制发展历程分为4个阶段：
一、国家统收统支阶段（1950）
在这个阶段，国家执行的严格的统收统支政策，一切收入和支出由中央政府统一管理，地方没有任何财权和机动财力。在这种情况下，地方投融资体制是不
存在的。
二、地方分权阶段（1951—1978）
随着国家财政形势的好转，中央严格集中财力的格局得到改变，开始实行“划分收支、分级管理”的财政体制。自此开始，中央和地方的财政关系开始变革，二者开始了相互博弈的过程，中央和地方的财政格局变动比较频繁。但对于地方来说，有了自己可支配的财力，地方投融资体制开始形成。在此阶段，有两件事情比较重要。第一件事：1962年，国家发布了《关于当前城市工作若干问题的指示》，从1963年起，将全国66个大中城市的工商附加和房地产税统一划归城市财政，有城市政府掌握，专款用于城市建设。至此，城建开始有了专门的资金渠道。第二件事：1978年国家发布了《关于加强城市建设工作的意见》，试行每年从上年工商利润中提取百分之五作为城市和维护建设资金的办法。这两件事重要性在于地方基础设施建设有了比较明确的资金。这两个文件的出台为地方进行基础设施建设的资金来源，给予了明确的规定和支持。
前两个阶段有着相似性，投融资方式比较单一，基本上依托的都是财政融资，是由国家财政预算无偿拨款建设的，银行作用比较少。这一点可以从当时建行和财政部关系可以看出，当时建行是国家财政部下属的国有独资银行，和财政联系密切。
三、深入改革期（1978-1994）
随着经济改革的深入，地方基础设施建设的投融资体制也发生了相应变化，地方建设的资金来源逐渐增多，改革进入深入阶段。地方基础设施投资体制的变化呈现在两方面，一方面是投融资管理体制的变化，另一方面是资金来源发生变化。
投融资管理体制变化可以分为两个阶段：（1）改革开放到20世纪80年代末期，政府在投资项目管理上面进行了改革，在工程建设中实施项目建设投资包干措施，在项目投资建设领域加强项目评估制度，引入项目可行性评估制度，加强在项目实施过程中的管理。同时，地方基础设施项目实施中推行建设指挥部模式。（2）20世纪80年代末期到90年代中期，在这个阶段中央政府开始将全国基础设施项目投资权力下放，1988年7月国务院出台了《关于印发投资管理体制近期改革方案的通知》，加强地方的重点建设责任，区域性的重点工程和一般
工程有地方承担，这为地方进行基础设施建设发展奠定了政策基础。同时，分税制改革的实施使得中央和地方事权、财权确立和划分，地方政府对地方建设方面的财政支付体制进行改革，提高了归口部门的积极性。此时，地方投融资平台开始呈现，各地政府纷纷成立城市建设公司，由政府授权公司用经济的方法对基础设施投资进行管理，政府由直接对基础设施建设投资转变为由投资公司进行建设，开始了由行政管理逐渐向市场行为变化，比如上海城市建设投资公司的成立等，这标志着地方投融资平台开始萌芽发展。同时，地方政府在中央和地方分层次承担基础设施建设责任的同时，也开始尝试在地方政府层次间进行划分，比如北京、上海等城市向所属区县下放项目建设权，调动区县积极性，使得区县也成为投资主体。
基础设施建设资金融资机制的变化，这里面的发展初步奠定了当前基础设施建设的来源，也是地方投融资平台的重要资金来源。（1）1984年，经国家批准辽宁抚顺市首先开始征收土地使用费，实施1年后，共征收1050万元，在1988年，国务院通过了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，城镇土地使用税在全国开始实行。（2）1985年，国家开始征收城市维护建设税，这是我国税收体系中明确为城市基础设施建设而课征的税。该税雏形可追溯至改革初期，也就是前文所阐述的，在1979年财政部在49个省会城市和部分大城市试行提取国营工商企业利润的5%作为城市建设资金来源，1984年的试点城市数量扩大到137个。但由于企业利润波动比较大，造成资金来源不稳定以及加重了企业负担，于是以产品税、增值税和营业税税额为基数按比例进行征税。（3）同样在1985年，我国开始全面推行城市政府收取“市政公用设施配套费”和“市政公用设施增容费”。（4）1987年4月，国务院提出国有土地使用权开始有权转让，同年9月份，深圳率先尝试国有土地使用权有偿转让，转让了中国第一块土地，这是城市土地使用管理和基础上设施投融资的重要改革。随后在1988年，土地使用出让权被写入国家宪法和相关法律，并明确指出土地使用权转让收入用于城市基础设施建设。（5）1992年，BOT等引入民间资本和外资进入基础设施领域的模式陆续开始得到应用，其中中山坦洲供水厂就是由外资独立生产建设的，开辟了我国基础设施领域融资的先河。
四、加快发展期（1994年至今）
以分税制为标志，地方投融资体制进入了崭新的阶段。在经历中央和地方财政关系的数次变迁后，中国的财税体制终于进入了一个较为稳定的发展阶段。地方有了较为稳定财力对基础设施进行建设。在这里，同样从两个层面对地方投融资体制进行分析：
地方投融资管理体制变化也可分为两个阶段：（1）20世纪90年代中后期至2000年前后，投融资管理体制进入全面项目管理阶段。这一时期，国家加强项目投资决策机制和投资约束机制建设。1996年，国家计委制订了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，在国有单位经营性基本建设大中型项目中推行“建设项目法人负责制”和“项目资本金制”，由项目法人对项目策划、建设、债务偿还等全过程负责，这也是政府对项目建设的再次放权，国有企业的市场约束得到加强。（2）2000年以后，地方投融资管理体制日趋规范，正逐步进入“政府主导、社会参与、市场运作”的阶段，地方基础设施项目融资模式和管理机制越来越正规化和市场化。2001年11月，国家计委宣布取消符合规定的五大类投资项目审批，这些规定指的是不需要中央出资、国家鼓励发展的、在总投资额以下的，地方出资建设的交由地方计划部门审核，企业出资的由企业自主决定。这些审批项目事项包括：城市基础设施建设项目，不需要中央投资的农林水利项目，地方和企业自筹资金建设的社会事业项目、房地产开发项目和商贸设施项目。
基础设施建设资金融资机制改革力度加强，奠定了基础设施投融资和地方投融资平台发展的坚实基础。1994年，《预算法》出台规定了地方不能发行债券，约束了地方基础设施资金筹集的方式。2002年，建设部出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，对市政公用行业的发展，提高市政公用行业运行效率，市政公用行业市场化进程提出了指导意见，有力推动了城市建设的发展。2002年5月9日，国土资源部发布了《招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权规定》，经营性土地招标、拍卖、挂牌开始在全国广泛推开。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》出台，作为我国纲领性的投资文件，该文件对城市基础设建设项目各方面给予明确的规定。
五、小结
由于地方投融资体制改革和中国投融资体制改革比较相似，我们着重对基础设施投融资体制的发展进行了分析，并根据基础设施资金筹集机制的不同分为四
个发展阶段。可以看出，地方投融资管理体制向规范迈进的，由过去行政掌控全局到逐渐按照市场化原则进行项目建设，加强了基础设施项目建设。地方基础设施的融资机制也随着国家的相应的法律政策的出台，资金来源逐渐多样化，从原来的单纯依靠国家投入，到信贷支持和一定的证券支持。
地方投融资平台的出现，意味着地方投融资体制进入到以银行信贷为主力、以政府财力为支撑、以证券融资为辅助的阶段。
7.2.3 地方投融资平台的发展历程
在对地方投融资体制的回顾中，我们可以看到地方投融资平台是地方投融资体制的创新和发展，是为了突破地方财力不足的困境而进行的创新。我国是中央集权制国家，中央和地方虽然进行了相关财政分权，但是国家制定的政策对地方影响很大。地方投融资平台是我国地方政府在改革开放以后，面对基础设施瓶颈，面对过去城市基础设施的欠账，在现有约束条件下，为了加快基础设施进程，政府在基础设施建设中将直接投资转为市场驱动的努力和尝试。
地方投融资平台发展主要受两大因素影响：国家法律法规的约束和国家宏观调控政策的影响，后一个因素主要通过控制银行信贷来调整的，地方投融资平台的主要融资渠道就是银行，当国家实施紧缩的宏观政策时候，银行贷款规模减小和审批程序更加严格，地方投融资平台融资规模缩小，发展受到制约。根据这两个因素，以及地方投融资平台的发展状况，我们将其发展分为四个阶段。
1、萌芽发展期（1992-1998）
1992年，上海城市建设投资开发总公司成立，这是中国较早成立的地方投融资平台，标志着我国地方投融资平台作为城市建设的重要力量正式登陆舞台。在这个时期，有三件事情对地方投融资平台非常重要。这三件事情是：（1）1988年7月，国务院发布的《关于印发投资管理体制近期改革方案的通知》，以及随后发布的《1988年经济体制改革要点》，文件要求成立投资公司，按照经济原则进行投资，并组建了能源、交通等6个专业投资公司，由国家计委和归口部委进行领导。这为地方成立投融资公司提供了借鉴。（2）1994年，国家开发银行成立。国家开发银行成立，吸纳了此前成立的6个国家投资公司，并承担了建设银行的基础设施建设的职能，这也意味着国家参与投资活动形式发生变化，以市场
主体——公司的角色出现，改变了以过去行政主体方式出现的情况。更为重要的是，国家开发银行的出现，为地方投融资平台提供了重要的资金来源，随后我们在分析地方投融资平台的融资途径可以看到，国家开发银行是地方投融资平台资金的重要供给者。（3）预算法的出台，预算法规定了地方政府不能发行债券，同时不能出现赤字，这促使了地方政府更加需要借助投融资体制创新来拓展财力，这也是地方积极发展投融资平台的动机所在。在这些因素的支持下，以及政府决策者和研究学者对基础设施瓶颈负作用认识的深入，地方投融资平台萌芽并逐渐发展。由于数据可获得原因，很难给出此时的平台数量，不过依据财政部（2004）的调研报告，到1998年城市政府性投资公司债务占整个城市债务的16.5%，反映了城市投融资平台作用初步展现，并逐渐在城市投融资体系中占据重要地位。4
2、快速发展期（1998-2008上半年）
1997年7月，亚洲金融危机爆发，对国内经济造成影响。同时，国内宏观经济运行出现了新的特点，由卖方市场转变成买方市场，经济出现下滑趋势。为了扩大消费，刺激经济增长，我国在1998年开始实施积极的财政政策。中央发行长期国债，并将部分国债转贷给地方，这些都促进了地方投融资平台的发展。同样根据财政部（2004）调研报告，2004年城市政府性投资公司债务占整个城市债务的36.5%，约为3942亿元至4380元。如果说城市政府性投资公司占整个地方投融资平台数量的40%，那么2004年整个地方投融资平台的负债约为9855亿元至10950亿元。
2004年，我国经济虽然高速增长，但是固定资产投资增长过快，经济运行出现“过热现象”。此外，我国农业、教育、卫生和社会保障等领域投资相对匮乏。在这种情况下，2005年国家将积极的财政政策转向稳健的财政政策，同时对货币政策也实施稳健的方针，对地方债务进行限制和整顿。地方投融资平台进入调整期。据估计，2008年初，地方投融资平台负债总计1万多亿元。这一债务规模和2004年债务规模大致相当，也证明了2004年至2008上半年，地方投融资平台进入调整期。整体看来，1998年—2008上半年，地方投融资平台处于快速发展阶段。
4因为缺乏省和县投融资平台的数据，在这里用城市投融资平台来替代，不会影响总体的判断。
3、蓬勃发展期（2008下半年至今）
地方投融资平台的真正进入蓬勃发展期，还在2008年下半年以后。源自美国的全球危机对中国经济造成严重影响，为了刺激经济发展，稳定发展环境，国家实施积极财政财政和宽松的货币政策，出台了四万亿元投资计划，并用宽松的信贷政策加以配合。此外，2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，充分体现了中央政府对地方政府投融资平台的支持和期盼，希望能够通过地方投融资平台来配合国家的宏观调控政策。
（1）投融资平台数量急剧扩张，负债规模膨胀迅速
在这种背景下，全国范围内地方投融资平台发展迅猛，无论是数量还是融资规模都是前所未有的，引起政策决策者和学者们的广泛关注。对于地方投融资平台的数量和债务规模，并没有统一的数据，专家学者和政府机构纷纷给出相应的估计数量。截至2004年12月31日，全国县级以上行政区划共有：23个省，5个自治区，4个直辖市，2个特别行政区；50个地区（州、盟）；661个市，其中：直辖市4个；地级市283个；县级市374个；1636个县（自治县、旗、自治旗、特区和林区）；852个市辖区。不含特别行政区，省级有32个，地级市有283个，县级（市辖区、县级市和县）2862个。根据地方投融资平台的研究文献，估计省级行政区有6-10个省级投融资平台，地级市行政区有2-4个市级投融资平台，县级行政区有1-2个县级投融资平台，结合省级、地市级和县级的个数，可推算出地方投融资平台数量约在3632到7176之间。可以看出，本文对地方投融资平台的估计数和相关研究比较契合，也就是说基本上全国每个县都有一个投融资平台。
表7-1 学者和各机构对地方投融资平台的估计数据
注：根据各机构研究报告和相关文献整理而得
关于地方融资平台的债务规模究竟有多大，并没有权威的官方统计数据，但在学者、研究机构和政府决策机构中有5万亿、6万亿和8万亿几种不同的估算。整体来看，截止2009年中期时，各地投融资平台管理总资产已达8万亿元，负债超过5万亿元，负债率超过60%；银行对各地融资平台的授信总额已达到8万亿元以上，发放贷款5万亿以上。根据中金公司报告，截止2009年末，对地方投融资平台的贷款余额在7万亿元以上，仅2009年新增约3万亿元，也就说2009年地方投融资平台获得贷款占全年银行发放贷款的1/3左右。这和巴曙松（2009）研究比较契合，从表7-1可以看出，2008年初至2009年中期，新增负债4万亿元，负债增加和银行贷款增加时间和数量比较一致，这也侧面支持了地方投融资平台负债大多来自银行贷款这个事实。
根据巴曙松有（2009）2008年初至2009年中期，新增负债4万亿元，但是我国从2008年下半年才开始实施积极的调控政策，所以本文估计对于投融资平台而言，负债迅速增加始于2008年下半年，预计期间负债增加额约1万亿元；2009年初到2009年中，新增负债3万亿元。根据平台负债和银行贷款的紧密联系，假设有80%—90%是来自银行贷款的话，那么2009年初到2009年中，银行向平台发放贷款2.4—2.7万亿元，假设2009年中到2009年底，是09年前半年的1/2，那么预计银行全年向银行发放贷款3.6万亿元—4万亿元，约占2009年的1/3强；地方投融资平台全年负债增加4.5万亿元左右。本文的判断和中金、银监会、人民银行判断也是基本相符的。
（2）地方投融资平台的债务风险令人担心
2008年，实施的这一轮积极政策，使得地方融资平台问题凸显，如何提升地方融资平台规范性和降低平台的债务，是当前非常关键的问题。正如上文分析，2009年底，我国有3632到7176家地方投融资平台，管理资产在9万亿元左右，负债总额在6万亿元左右，平均负债率在60%以上，70%以上是县区级投融资平台。2009年全年向银行发放贷款3.4万亿元—4万亿元，根据银监会的数据推断，2009年地方投融资平台至少还有1到2万亿的授信额没有使用，能够放到2010
年使用，再结合中金公司预计2010年和2011年对投融资平台后续贷款约为2万-3万亿元。基于此，本文预计从2009下半年至2011年底，我国银行将累计向投融资平台贷款5.4—7万亿元，如果算上2009年剩余的授信余额，预计累计投融资平台贷款达到6.4—9万亿元。可以看出，投融资平台09-11年三年内获得贷款8万亿元左右，负债将增加到10万亿元。
和巨额贷款和庞大规模负债相比的是，地方投融资平台还款能力和地方政府担负平台债务能力令人担心。据央行调研报告，众多地方融资平台没有固定的收入来源。仅2009年6万亿元的负债大致相当于2009年全国GDP的18%，相当于2009年全国财政收入的87.7%，地方本级财政收入的184.6%。相当于本级地方支出（中央税收返还和转移支付资金以及地方本级收入）的98%。这对地方投融资平台来说，还债压力巨大。
7.2．地方投融资平台案例分析
——东部某发达区域投融资平台案例5从以上文献综述可以看出，关于地方投融资平台的研究形成了一批文献。但是地方投融资平台的运作原理和内在机制，并没有很好地进行阐释。同时，地方投融资平台属于地方的重要财源，属于地方政府的敏感性信息，进行实证分析比较苦难。本文采取案例分析法，对两个投融资平台进行调研，希望通过“麻雀剖析”方法，总结归纳地方投融资平台的运作机制，给出一个解释框架。
7.2.1.成立背景
1、20世纪90年代末，我国进行国有企业改革，实行政企分离。A区的国有资本从企业退出，由原来的国有独资企业改制成股份制企业。在这种情况，为促进区属国有企业改革进程，退出的国有资本需要一个载体，进行管理和经营，确保国有资产的保值和增值，提高国有资本的运营能力，这时候需要成立（对北京市国企改革进行进程进行回顾，和国资委的关系需要界定）一个投资主体来运作这些企业。
2、原有的国有产权并不清晰，为了优化资本结构，保证产权清晰，需要成5出于保密需要，文中不出现投融资平台的名字和所在区域名称。
立投资主体来来明确产权关系，需要成立这样的投资主体。
3、随着该区城市建设的发展和基础设施投资需求的迅速扩张，地方政府为了弥补财政建设缺口，需要向银行大规模融资，这是成立投融资平台更为重要和迫切的原因。
7.2.2.和政府的关系
A区地方投融资平台和政府的关系可以从两个方面进行概括：1、人事关系。地方投融投资平台是由政府批准设立的国有独资公司，主要负责人是由政府任命的。地方政府通过国资委（有没有人事、组织部）负责投融资平台的人事关系，由国资委按照法定程序对地方投融资平台的主要负责人进行任免。在实际操作中，由组织部门参与审核，并上报地方常委会进行研究，最终进行任命。2、经济关系。A区反投融资平台的所有权属于地方政府，是由地方政府成立的国有独资公司，政府将部分国有资产拨入进来，使其拥有一定资产以便于和银行发生借贷或担保关系，用来弥补政府建设资金不足，帮助政府从事修路、城中村改造等公益性项目。此外，该投融资平台还会参股一些优质企业，这主要是为了增加优质资产，便于获得银行贷款。
总体来讲，A区投融资平台和政府之间的具体关系：政府通过国资委和组织部对投融资平台主要负责人进行任命和考核；政府通过财政部门或发改委来负责指导投融资平台的业务，核心业务就是投融资平台和银行之间的贷款关系，这是A区投融资平台的主要资金来源。在本质上，A区投融资平台是政府可支配财力的扩大，是在制度约束下，通过市场方式从银行获得资金支持的载体。
7.2.3运作模式
该区投融资平台是在政府拨入资产或注入资本金成立的公司，属于国有独资企业。该区地方投融资平台通过自身资产向银行进行直接融资，通过融入的资金，完成城市建设和相应的职能。
一、A区投融资平台的股权结构和股权投资情况
该区投融资平台是注册资金5.6亿元。权属企业16家（其中控股3家，参股企业13家）。
二、A区投融资平台和银行贷款的基本公式：
项目+投融资平台资质+政府信誉=银行贷款
这个基本公式很重要，反映了地方融资平台和银行信贷之间的基本关系。在调研过程中了解到，（）年银行在进行改革后，独立性大大增强，银行在对投融资平台发放贷款的时候，是有较为严格的项目审核的。银行会根据项目的情况，投融资平台资产额以及政府给予担保的情况，对项目发放贷款或和政府签订信用额度授权。
三、A区进行项目建设运作流程如下6：
运作过程概括为：“谁提——谁批——谁干”，具体分解如下：
（1）一般先由实施主体（公司）提出；
（2）财政部门根据项目情况，判定贷款数额和项目可行性，确定还款方式（财政还或企业还），随后向政府打出报告；
（3）如果批准的话，由投融资平台向银行贷款，或者给实施主体的公司进行担保，使得实施主体获得贷款；
（4）项目建设后，根据还款方式向银行还款；
从运作模式可以看出，该区地方投融资平台是政府的“小财政”，和政府财政部门构成业务往来的关系，是“银行关系部”，其还款来源分成两个部分：（1）该级政府建立偿债基金，直接从财政拿钱；或者在该公益项目中，得到上级的配套资金支持，予以偿还；（2）如果该项目能够获得相应收益，投融资平台一般只是提供贷款担保或者出面代之借款，由该项目具体运营方负责偿还，但是需要注意的是，一旦还不上，还是需要政府进行偿还。
注：A区只有一个投融资平台，该平台除了履行自身职能和银行发生关系之外，有时还为城市建设的国有独资房地产公司提供贷款担保，可见表7-2。这些公司也承担着政府建设，不过他们向银行的贷款是由地方投融资平台进行担保的。
图7-1 投融资平台运作流程图
6注：在实际操作过程中，提出的单位并不一定是实施主体，也可能是某个政府部门，如发改委或城建等。