本科生毕业设计（论文）
所在系管理系
学生姓名杨娜
专业行政管理
指导教师何皞
2014年6月
摘要
食品质量安全关系到人民的身心健康以及社会的和谐稳定与经济的可持续发展，面对日趋严峻的食品安全形势，我国政府部门加大了对食品质量安全监管并采取了一系列相关措施。在政府的严格控制下我国的食品安全局势有所好转，但频繁发生的食品安全事件任令人感到担忧。本文从政府监管的角度针对当前我国食品安全监管存在的一些问题及其成因进行分析，并提出相应的对策，希望能够为解决我国食品安全问题提供一些有益的参考。
全文的基本内容由四个部分组成：第一部分是绪论，主要阐述研究的目的和意义、国内外研究现状、基本内容与结构、研究思路和方法；第二部分是我国食品安全监管的相关理论，主要对一些相关概念和基本理论问题进行分析和探讨，为后边的研究奠定必要的基础：第三部分是我国食品安全监管存在问题的剖析，并对其成因进行分析；第四部分探讨我国食品安全监管的对策。要结合我国国情现状，探索有中国特色的食品安全监管体系，这也更加符合中国的实际。
关键词：食品安全,监管,问题,对策
ABSTRACT
Food safety concerns people’s physical and mental health, life security, as well as social stability and sustainable economic development. Faced with the worsening food security situation, the Chinese government has increased the monitoring of food safety, and adopts a series of measures. Under the government’s strict control,the country’s food security situation has been improved, however, China’s food security situ ation is still not optimistic. The article analysis problem of food safety supervision system and factors that have caused these problems, and then provides some useful suggestions to solve these problems.
This paper aims to expound the important strategic status of food safety in national development, further analiysis of the existing system of China’s food safety problems, learn from foreign food safety supervision, the supervision system of food safety assurance measures.
The basic contents of the dissertation is composed of four parts: the first part is the introduction, mainly expound the research purpose and significance, research status at home and abroad, the basic content and the steucture, research ideas and methods; the second part is the theory of food safety supervision in China, mainly on some related concept and theory to analyze and discuss the problem, lays the essential foundation
for the behind of the research: the third part is the supervision of food safety in our analysis of the existing problems, and analysis of its causes; the fourth part discusses countermeasures of food safety supervision in China. According to the present situation of our country, explore the food safety supervision system is Chinese characteristic, which is more in line with the actual Chinese.
KEY WORDS:F ood safety, Supervision and management, Problem, C ountermeasure
目录
1绪论 (1)
1.1 选题背景 (1)
1.2研究的目的和意义 (2)
1.2.1研究目的 (2)
1.2.2研究意义 (2)
1.3国内外研究现状 (3)
1.3.1国内研究现状 (3)
1.3.2 国外研究现状 (4)
1.4本文的基本框架、研究思路和方法 (5)
1.4.1论文结构 (5)
1.4.2研究思路和方法 (5)
2 我国食品安全监管的概述 (6)
2.1食品安全相关概念的界定 (6)
2.1.1食品安全的内涵 (6)
2.1.2食品安全监管的内涵 (7)
2.1.3食品安全监管体系的概念 (7)
2.2我国食品安全政府监管的必要性 (9)
3 我国食品安全监管存在的问题 (10)
3.1食品安全法律法规体系不完善 (10)
3.1.1缺乏系统性、完整性 (10)
3.1.2相关法律法规、标准的修订滞后 (10)
3.1.3惩罚标准及违法成本过低 (10)
3.2食品安全监管部门职责不清 (11)
3.2.1多头监管致“角色的权限不清” (11)
3.2.2 监管主体部门之间衔接不协调 (12)
3.3食品质量安全监管技术支撑薄弱 (12)
3.3.1食品标准不统一 (12)
3.3.2 食品检验检测机构技术落后 (12)
3.4食品安全生产和流通环节监管不到位 (13)
3.4.1政府对食品的生产质量检测不到位 (13)
3.4.2政府对食品的流通环节监管不到位 (14)
4完善我国食品安全政府监管的对策 (15)
4.1健全食品安全监管法律法规体系 (15)
4.1.1清理并完善现有的法律法规 (15)
4.1.2及时修订食品安全标准 (15)
4.1.3提高惩罚标准，加大违法成本 (15)
4.2明确各监管部门职责界限 (16)
4.2.1一个部门全程监管，明确责任 (16)
4.2.2构建权威高效的食品安全协调机构 (17)
4.3加快建立食品安全技术支持系统 (18)
4.3.1修订、完善现有法律法规，统一执法标准 (18)
4.3.2完善食品安全检验检测体系 (18)
4.4强化政府对食品安全生产和流通环节的监督力度 (18)
4.4.1加强食品生产环节的监管 (19)
4.4.2加强食品流通环节的监管 (19)
5结论 (21)
致谢 (23)
参考文献 (25)
1 绪论
1.1 选题背景
国以民为本，民以食为天，食以安为先。维护食品安全，关系着每个人的切身利益。营造健康的经营环境和消费环境，需要全社会的参与和努力，需要每一个行业各尽其责。只有举全社会之力，形成“人人需要安全食品，人人维护食品安全”的良好氛围，食品安全问题方能从根本上得到解。
以全球化的视角，科学地审视中国的食品安全问题，可以清晰地看到，在一系列食品安全事件背后，是中国食品工业所面临的、需要跨越的深层次矛盾和挑战。
首先，中国食品工业基数巨大，食品安全事故发生的概率和显示度高。在我国，每天要加工近11亿公斤的食二是源头污染难以避免，且易于传递到整个产业链。在工业化进程中，对土地、水源的污染加速，来自源头的污染不可避免地传递到整个食品工业的产业链，且短期内难以有效化解；其次，分散的农业生产方式，加剧了原料溯源的难度。[1]中国的农业分散于千家万户的农民当中，而中国的食品工业在快速的集中。一个庞大的食品工业要面对着一个上千家农户提供的原料，即散点式溯源，因此，在食品安全产业链梳理中，企业溯源的难度极大。分析自2008年以来，中国所发生的重大食品安全事件，如“三聚氰胺”事件、“瘦肉精”事件、“黄曲霉毒素“事件，均发生于产业链的前端，即原料的控制；再次，快速发展中的失衡及盲目求利当中的失律。中国食品工业用持续30年的高速走过了发达国家食品工业的百年历程。而食品安全事
件的发生，正暴露了中国食品工业在高速成长当中致命的短板。食品安全所暴露出来的问题不仅仅是食品安全的问题，更是较多地浓缩了现阶段社会发展中的急功近利及诚信的缺失；最后，是风险交流已成为中国食品安全的短板。在我国，构成食品安全的三大体系当中，风险交流是最大的弱项。主要表现为：公众科普严重缺失，被忽视；危机事件发生时风险交流的缺位；对食品安全的宣传存在许多非科学因素。
与过去相比，我国食品卫生虽然有了明显改善，但仍然存在着诸多的问题，为此必须对如何完善我国食品安全监管的问题进行研究。
1.2 研究的目的和意义
1.2.1 研究目的
由于食品具有信任品的特性，在食品安全供给上存在着外部性、信息不对称、公共产品问题，市场失灵”就成为一种常态。解决食品安全“市场失灵”的办法就是用政府食品监管这只“有形的手”去弥补市场机制的缺陷。然而这些年的监管实践证明，政府监管的效果并不令人满意，“政府失灵”问题仍然困扰着社会各界。从理论上看，政府失灵的根本原因就在于我们对食品安全监管的机理还缺乏深刻认识，对食品安全概念的内涵和外延没有统一认识，食品安全的决定原理还不清楚，缺乏建立廉价高效的监管体制机制的途径和手段，特别是对如何建立适合我国国情的监管体系研究较少。诸如此类问题悬而未决，并已成为研究食品安全的重要课题，从而切实保障食品安全，保证公众身体健康和生命安全，是我国以人为本的重要体现。此乃选择这一课题的主要原因。
1.2.2 研究意义
当前，劣质食品坑害消费者的事件时有发生，无证无照经营食品现象屡禁不止。这些违法行为严重扰乱了市场秩序，侵害了消费者的合法权益。因此，工商机关应认真贯彻落实《食品安全法》和新“三定”方案的要求，切实履行流通环节食品安全监管职责，严把食品市场准入关，规范食品交易行为，依法查处违法违规交易。
加强流通环节食品安全监管是整顿市场经济秩序的客观要求。温总理在今年的政府工作报告中强调，深入开展食品药品安全专项整治，健全并严格执行产品质量安全标准。今年要在全国开展整顿和规范市场秩序专项行动以及“质量和安全年”活动，各行各业都要加强全员、全过程、全方位质量和安全管理。因此，各级工商机关要扎扎实实开展包括食品安全专项整治行动在内的整顿市场经济秩序工作，严厉打击各类违法违规交易行为，切实保障广大人民群众的身体健康。
加强流通环节食品安全监管是依法行政的重要内容。目前，市场巡查、市场预警、市场信用分类监管、个体工商户分层分类监管等是工商机关农村食品市场监管的主要方式。各地工商机关应在实践中进一步完善监管方式，做到规则明确、程序合法、步骤完备，针对不同情况，组合应用，形成整体监管合力。
加强流通环节食品安全监管是应对国际金融危机的重要举措。各级工商机关在查处制售假冒伪劣食品、虚假宣传等违法行为的同时，还应通过发布消费提示和警示、开展消费教育等方式，倡导健康文明食品消费方式，引导食品行业健康发展。
开展专项整治行动是整顿食品市场秩序的重要手段。在加强食品市场日常监管工作的同时，工商机关还应加强对专项整治行动的全面规划
部署工作，按照“标本兼治、着力治本”的工作方针，把整治与规范、当前与长远、专项整治与日常监管有机结合起来，除专项整治行动外，逐步将“元旦”、“春节”、“清明”、“五一”、“十一”以及“元宵”、“端午”、“中秋”等节假日期间的专项检查纳入规范化的管理轨道，建立食品安全监管长效机制。
1.3 国内外研究现状
1.3.1 国内研究现状
我国学者对食品安全监管问题的研究与国外学者相比较，起步较晚。随着食品安全问题事件频发，逐步成为大众关注的焦点，政府也加强了食品生产的管理。在这样的背景下，国内关于食品安全的研究也逐渐增多，可归纳于以下几方面：
第一，介绍国外食品安全监管体系的相关经验。兰萍在《发达国家和地区的食品安全政策及启示》2008一文中介绍了日本、香港和欧盟等发达国家和地区的食品安全体系及政策实施经验，对我国食品安全监管具有启示和借鉴意义。
第二，对食品安全问题的认识及存在现状方面的研究。由于我国长期受到粮食短缺的影响，因此对食品安全的研究开始集中在数量上，也就是从粮食安全为切入点展开研究的。随着我国经济的持续发展和人们生活水平的提高，对食品质量提出了新的要求，对此，许多学者从食品数量安全研究转向食品质量安全研究。我国的食品安全治理主要是从20世纪80年代的食品安全应急管理方面开始的，出现了许多的研究成果和著作。如刘洋分析了国内外食品安全监管的现状，比较了监管方面的差
异对我国食品安全监管方面的问题做了多角度的分析，探讨分析了我国食品安全监管体系中公共卫生法律体系、食品质量标准等方面问题。
第三，运用法学视角对食品安全监管的研究。张晖在《食品安全法治研究》一文中分析了我国食品安全监管的前提条件，总结了发达国家立法的先进经验，探究了我国食品安全监管的立法现状，提出完善我国食品安全法律体系的建议。第四，运用经济学的视角对食品安全监管的研究。岳中刚2005认为食品企业与消费者之间信息不对称，引起市场失灵，为了解决这一问题，政府必须监管食品行业。蒋抒博2006通过建立信息不对称模型，认为市场本身不可能解决食品安全问题，需要政府介入监管。
上述从多学科视角梳理了国内学者研究食品安全问题的相关文献，可以得出一个研究问题的脉络，国内学者关注食品安全问题是根据我国实际情况，经济发展状况以及人们生活水平不断提高这些现状来展开研究的，在最开始关注的是食品数量问题，也就是食品数量安全，随后开始关注质量问题，也就是食品质量安全问题。这也表明我国对食品安全问题的研究与国外对相关问题的研究相比较，相去甚远。[4]当然，我国也不能直接照搬国外经验，要结合我国国情现状，探索有中国特色的食品安全监管体系，这也更加符合中国的实际。要建立有中国特色的食品安全监管体系，还有很长的路要走，需要进一步的探讨和实践。
1.3.2 国外研究现状
由于社会经济发展程度不同，国外学者在对食品安全领域的研究进展和侧重点和我国有很大的差异。发达国家在食品安全领域的研究开展的比较早，其研究的内容如下:D.Gale Johnson等人从国家军事和战略的
视角来审视食品安全的重要性，并认为在发生重大自然灾害时可以缓解食品需求缺口。Sen从发展经济学的视角来研究食品安全的问题，其认为，只有赋予社会和个人公平的权利与能力才能从根本上解决食品安全问题。联合国粮农组织哈德博士Hartwigde Haen认为世界各国要建立食品安全监管体系，加强各国之间的合作。经济学家Arrow等于1996年提出了环境、健康和安全监督三者之间的成本收益分析原理。Antle1995年提出了食品安全监管的原理，并构建了肉类企业的理论和计量经济成本函数模型。Pretty等在研究食品安全问题的过程中引入了农业持续发展的思想，应用了生态原则和文化协调性原则，以全新的视角审视了食品生产与消费，对食品安全监管理论增加了新的内容。美国学者Grossman 认为可以在全社会建立信誉机制，形成高价格高质量的市场均衡，不是全靠政府来监管食品安全问题。发达国家学者对食品安全监管的研究是以政府干预的理论框架为基础进行的，他的理论研究成果同当时的经济学主流观点是相符合的。完善发达的市场经济，是监管发挥积极作用的基础。因为监管者存在着被买通的可能性，有部分学者对此表现出了担忧。因此，学者通过供给成本效益理论、信息对称理论、需求理论及社会均衡理论为基础提出了加强食品安全监督的意见。
1.4 本文的基本框架、研究思路和方法
1.4.1 论文结构
全文的基本内容由四个部分组成：第一部分是绪论，主要阐述研究的目的和意义、国内外研究现状、基本内容与结构、研究思路和方法；第二部分是我国现阶段食品安全问题的现状分析；第三部分是我国食品安全监
管存在问题的剖析，并对其成因进行分析；第四部分探讨我国食品安全监管的对策。
1.4.2 研究思路和方法
食品安全监管是一项复杂的系统工程，在这一工程中，内部的诸多要素又是
一种互动的关系，必须运用相关理论加以明晰。本论文主要通过广泛的文献研究、理论梳理、数据整理和分析，在吸收已有研究成果的基础上，以管理学为基础，以人力资本理论、农业经济学、发展经济学、可持续发展理论为指导，在研究中坚持理论分析与实证分析相结合、专题研究与系统研究相结合、定性分析和定量分析相结合的方法，从分析我国食品安全监管的现状及存在的问题出发，简要阐述了食品安全监管的意义，从理论上提出了我国食品安全监管的总体思路和开发战略，最后探讨了食品安全监管的具体对策和措施。
2 我国食品安全监管的概述
2.1 食品安全相关概念的界定
2.1.1 食品安全的内涵
在马斯洛的需求层次理论中，生理需求摆在最迫切的位置，而食物则是生理需求中最重要的一个组成部分，也是一个想在这个世界上生存的人的必要条件，所以食品对于人而言，有着非比寻常的意义。
《食品安全法》第九十一九条对“食品”的定义认为食品是指各种供人食用以及饮用的商品或者原料，还包括传统认为的既可以当做食物又可以当做药物的物品，但是仅以治病为目的的药品则不包括在内。《食品工业基本术语》对食品的定义则为可以为人类所食用或饮用的物质，包括加工后的食品、正在加工的食品以及未经加工的纯天然食品，但是烟草或者只能作为药品的物质则不包括在内。其实广义的食品还包括:食品的原料、种植食品原料的原料、在食品原料种植过程中接触的物质和环境、食品添加物、食品包装物以及食品存放的地点以及周围的环境等，这个定义是从卫生立法和管理这一方面考虑而得出的。
人类要想生存，必须从食物中获取营养，食物对人类来说是得以延续生命的必须物质，那么食物的安全性对人类而一言就尤为重要了，只有安全食品人们才能放心的食用，如果是有毒有害食品，则会严重危害到人们的健康，这也是人们越来越重视食品安全的重要原因。
根据世界卫生组织的解释，“食品安全”也就是指:食品中不应含有可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质或因素，从而导致消费者急
性或慢性毒害感染疾病，或产生危及消费者及其后代健康的隐患。”国际食品卫生法典委员会对食品安全的定义指出，所谓食品安全是指消费者在摄入食品时，食品中不含有害物质，不存在引起急性中毒、不良反应或潜在疾病的危险性。
食品安全在我国有2个方面的定义，分别来源于两个英语概念：一是一个国家或社会的食物保障（food security），即是否具有足够的食物供应；另一个是食品中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题（food safety）。食品安全有2个层次的含义：绝对安全性：被认为是指确保不可能因食用某种食品而危及健康或造成伤害的一种承诺，也就是该食品应绝对没有风险。相对安全性：被定义为一种食物或成分在合理食用方式和正常食量的情况下，不会导致对健康损害的实际确定性，但不能担保在不正常食用时可能产生的风险。[6]
《中华人民共和国食品卫生法》中规定："食品应当无毒、无害"和"防止食品污染和有害因素对人体健康的危害，保障人民身体健康，增强人民体质"，这
就是食品安全的根本内容和定义。[2]不过，即使有这样的规定，人们仍然会存在不同理解。消费者对"食品应当无毒、无害"也会理解为食品不能存在危害健康或造成损害的可能性，即消费者总是要求社会提供绝对没有危险性的食品。事实上，有些有害成分是食品本身所固有的，如有毒蘑菇中的各种毒素和扁豆（四季豆）中的皂素和植物血凝素，如果食用时不加注意，就会造成食物中毒，但更多的有害成分是食品在生产、加工、储存、运输、销售、烹调等过程的各个环节中被一些有毒、有害因素所污染。因此，人类消费任何一种食品要保证绝对安全（危险性为零）几乎是不可能的。
2.1.2 食品安全监管的内涵
食品安全监管的概念是：国家职能部门对食品生产、流通企业的食品安全行使监督管理的职能。具体是负责食品生产加工、流通环节食品安全的日常监管；实施生产许可、强制检验等食品质量安全市场准入制度；查处生产、制造不合格食品及其它质量违法行为。
食品安全与人的生存权紧密相连，因此具有强制性，这时就出现了政府监管，政府监管对我国食品安全起到了积极的作川，正确理解政府监管的内涵是非常必要的。学术界一般将政府监管叫做政府规制或者政府管制，是在市场经济的条件下，政府为了达成某些公共政策目标而对微观经济主体行为的规范和千预。[8]主要是在市场失灵的情况下，或者其他特殊情况下对微观一体的干预控制行为。所谓食品安全监管是指政府部门对食品生产、存储、流通、销售等环节进行监督管理的过程是政府职能部门为了维护人民的生命健康而对食品企业进行监管的过程，具有积极的意义，食品相关企业与政府部门是一种法律意义上的权力义务关系，一旦企业违反相关食品安全法律，就要受到国家相关职能部门的惩处。食品安全监管的目的其实是为了维护市场的有序进行，保障消费者的生命安全，尽可能的减少市场失灵造成的损失，它提供的不是一种实物形态的东西，而是一种无形的管理，监督，是一种具有强制性的公共物品。政府监管如果从投入的角度看是与食品安全相关的法律法规，而从产出角度则表现为社会效益或者非效益。
2.1.3 食品安全监管体系的概念
“四位一体”食品安全监管体系的概念：“四位一体”即四个要素组成一个系统，四个要素之间紧密联系，共同起作用，依靠其合力发挥最大的效能。四个要素是指政府、市场、第三部门和社会。这四个要素之间发挥各自优势，取长补短，以最大的合力为食品安全监管提供支持服务。值得说明的是，体系的四个要素并不是孤立的物理组织，而是在逻辑和功能上都互相联系的主体。
食品监管是一个很复杂的论题，这是因为食品行业是典型的信息不对称行业。由于单个消费者不可能全面掌握有关食品质量的信息，有些食品企业就选择以次充好来牟取利益。当部分企业这样做时，它的竞争对手要是不同步跟进，就会在市场竞争中处于劣势，于是，生产伪劣产品的企业可能赢得市场，真正生产优质产品的企业反倒会被淘汰，这就是所谓“逆向选择”现象。在信息不对称的市场上，这种情形会经常出现，经济学中经典的“劣币驱除良币”理论讲的就是这个道理。在市场失灵时，通常情况下，需要政府实施强制性的规章制度，迫使企业提供安全的食品。就目前正在实施的监管制度体系而论，我国政府对食品质量的监管，制度不可谓不健全，手段不可谓不严厉。然而，事实却表明，这些制度的实际执行效果并不理想。其实，来自公共选择学派的研究早就证明了，如同市场失灵一样，政府监管也可能“失灵”。[5]一方面，是因为政府也不可能掌握全面的企业生产信息;其次，我们常常以为政府会以实现公众利益为目标，但事实往往并非如此，具体的政府官员在监管过程中，出于自身私利的考虑，可能会和被监管者勾结起来，成为被管制者的保护者，甚至出台被监管者所要求的措施。同时第三部门也存在一些自身无法克服的缺陷，导致了志愿失灵。这样一来，就迫切地需要