国土空间规划的土地利用分类方案研究
摘要：一直以来我国的土地规划长期处于各自为政的状态，且规划内容存在着
矛盾，这种情况严重制约了我国社会经济的发展。为了能更好地推进节约集约利
用土地，保证经济持续快速健康的发展，对国土空间规划的土地利用分类方案进
行研究是非常必要的。
关键词：国土空间规划；土地利用分类；方案
1、国土空间规划土地利用分类原则
国土空间规划土地利用分类是以全国土地分类文件为基础，在不违背土地管
理法的前提下来对土地分类方式进行明确，实现对土地类型的整合和拆分，从而
形成规划用地的分类体系，以符合国土空间规划管控的需求。
2、国土空间规划土地利用分类存在的问题
2.1土地分类体系各有不同
对于土地利用进行分类的目的在于提升对用地结构和规模的合理管控，根据
土地性质来对城市用地进行详细划分。虽然城乡规划用地分类具有全覆盖的属性，但是农林、水域以及非建设用地基本上会被排除到总体规划外，对于生态土地的
保护缺乏足够的重视，使得城市的发展呈现出无序性。另外，城乡规划土地按照
空间层次来将城市和乡镇的建设用地设为同一类别，这必然会造成城市空间表达
的协调和连接出现问题。土地利用分类重视对农田和耕地的保护，重视对农林用
地转建筑用地的控制。所以，为了能够在规划过程中满足耕地保护的目标，需要
实现对农用土地更加细致的分类，根据土地的特点和用途来对其进行划分。但对
建设用地的分类则相对更加粗糙，从而导致土地利用规划难以满足实际用地需求，无法设计出科学合理的国土空间分布方案，进而造成频繁调整的问题。虽然最新
土地利用分类体系为了适应社会发展进行了调整，并最大限度的与调查分析结果
进行衔接，但因为自身的规划体系存在局限性，导致土地利用分类无法做到无缝
对接，从本质上看仍然分属于两个体系，从而形成了各自为政的局面，提升了国
土空间规划对接的难度。
2.2统计方式差别较大且难以协调
城乡规划与土地管理有着不同的管控方式和目的性，所以存在着土地类型定
义方面的差异，使得用地标准难以进行协调，这种差异主要体现在以下几个方面：首先，是对建设用地统计口径存在差异，例如在城乡规划中的建设用地不包括水
库水面，而在土地管理中的建设用地却包含了水库水面。其次，土地管理规划中
建设用地包括了农村居民点、采矿用地、独立建设用地以及城市等。而城乡规划
中的建设用地仅包括城市、乡镇及村庄这几类。
2.3规划效率低
因为城乡规划和土地管理规划有着不同的土地类型分类标准，所以在具体的
工作中常常会发生同一地块采用两种地名的方式，从而导致其他部门进行土地批
准时出现偏差，同时也为项目审批和土地调查等工作带来极大的不便。因为国土
空间规划土地利用分类的内涵存在着差异，使得空间规划编制常常出现内容重复
的现象，同时也使得用地布局方面存在着一定的矛盾，导致国土空间规划管控出
现紊乱，大大增加了规划管控的成本。城乡规划中的建设用地是指规划区域范围
中除去村镇建设用地之外的建设用地，而土地管理规划中的建设用地是指辖区内
的国有建设用地，在进行编制和规划的过程中，对于独立建设用地和城镇用地并
没有进行细致的分类，都将其定义为农村居民点用地，只要不违反城市规划条例