山东省国有企业混合所有制改革程序
《2019年山东省政府工作报告》中提到，2019年度，山东省将开始实施省属企业混合所有制改革三年工作计划，鼓励民营资本参与国企改革发展，山东省国企混改工作有望取得进一步突破。在此背景下，本文将侧重于探讨山东省省属企业混合所有制改革程序，主要文件依据为《山东省属企业混合所有制改革操作指引》（鲁国资收益〔2018〕6 号）。
一、混合所有制改革的一般流程
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二、混合所有制改革涉及的审批程序
国企混改过程中，主要涉及混改方案的审批、清产核资结果的审批、资产评估结果的核准/备案、员工持股方案的备案（如有）等，下文将逐一进行详述：
（一）混改方案的审批
山东省省属企业的混改方案，依混改主体不同，审批层级亦有所区别：
1、省属一级企业混改后国有资本继续控股的，混改方案报国资监管机构批准。
2、省属一级企业及其所属的关系全省经济发展全局的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的子企业，混改后国有资本不再控股的，混改方案由国资监管机构审核后报省政府批准。
3、省属一级企业所属的其他二级及以下权属企业混改方案由省属一级企业审批。拟混改企业需提交审核的申报材料包括：集团公司请示文件、有关决策文件、可行性研究报告、混改方案、营业执照、产权登记表证；法律意见书；财务总监意见等。
（二）清产核资结果的审批
企业实施混改方案时，应履行清产核资程序，审批主体及层级具体如下：
1、省属一级企业混改涉及的清产核资结果，应由省属一级企业董事会审核后上报省国资委审批。
2、省属一级企业所属的二级及以下权属企业混改涉及的清产核资结果，须由混改企业国有产权持有单位进行审核后，逐级上报省属一级企业进行审批。
另外，如混改企业为省国资委派驻财务总监的企业，清产核资审核结果在提交董事会审议前应经财务总监审核并发表意见。
混改企业申报清产核资结果报送材料包括：清产核资工作结果审核确认请示文件、清产核资
工作报告、清产核资报表、清产核资专项财务审计报告及有关备查材料、企
业根据决策程序审议通过的清产核资结果决议（股东会或董事会相关决议）、派驻企业的财务总监出具的审核意见。
（三）资产评估结果核准/备案
资产评估项目核准或备案前，企业应当逐级对评估报告进行审核，需要报国资监
管机构核准或备案的资产评估项目，省国资委派驻省属企业财务总监应出具独立审核
意见，审核完毕后，混改企业应在评估基准日起9个月内将申请材料上报核准或备案
主体：
1、省属一级企业及需报省政府批准的企业，其混改涉及的资产评估项目由国资
监管机构负责核准。
2、省属一级企业所属的其他二级及以下权属企业混改涉及的资产评估项目由省
属一级企业负责备案。
（四）员工持股方案的备案（如有）
如企业被纳入员工持股试点企业范围，且在实施混改的过程中涉及员工入股，根
据《山东省属国有企业员工持股试点工作实施细则》（鲁国资〔2016〕4号），员工持股可与引入战略投资者同步实施，员工持股方案应通过职工代表大会等形式充分听
取本企业职工的意见，并由董事会提交股东（大）会进行审议。员工持股方案经股东
（大）会审议通过后，报履行出资人职责的机构备案，我们理解，省属一级企业履行
出资人职责的机构通常为省国资委，省属二级及以下企业履行出资人职责的机构通常
为省属一级企业，具体备案机关应视具体情况而定。
三、混合所有制改革涉及的产权交易程序
（一）国企混改的主要形式
国企混改的主要形式为产权转让或企业增资。根据《企业国有资产交易监督管理
办法》（国务院国资委、财政部令第32号）（以下简称“《企业国有资产交易监督管理办法》”），企业国有资产交易以进场交易为原则，以非公开协议交易为例外，
在满足特定情形的前提下，国有产权交易可采取非公开协议形式：
1、非公开协议转让方式的产权转让
以下情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式：
（1 ）涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的
重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，
经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式；
（2 ）同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组
整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。
2、非公开协议方式的企业增资
以下情形可以采取非公开协议方式进行增资：
（1）因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际
控制企业参与增资；
（2 ）因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该
投资方参与国家出资企业或其子企业增资。
（3 ）国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资；
（4 ）企业债权转为股权；
（5 ）企业原股东增资。
鉴于混改引入的投资者主要为民间资本且为外部资本，因此，国企混改模式通常
不符合非公开协议方式进行股权转让或增资的条件, 非公开协议方式进行混改的空间
较小，通常情况下，国企混改需要根据《企业国有资产交易监督管理办法》履行进场
交易程序，本文也主要侧重于汇总混改涉及的进场交易程序。
（二）国有产权进场交易主要程序
国企混改在进场交易之前，需履行清产核资、财务审计、资产评估、职工安置方
案制订、审议、审核等工作，进场后需根据《企业国有资产交易监督管理办法》及产
权交易所的产权交易规则履行相关进场交易程序：
1、清产核资
混改清产核资工作须根据《中华人民共和国企业国有资产法》、《国有企业清产
核资办法》（国务院国资委令第1号）、《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范
国有企业改制工作的实施意见》（国办发〔2005〕60号）、《山东省国资委关于进
一步规范省管企业改制清产核资工作的通知》（鲁国资财监字〔2014〕67号）等文
件规定进行。
企业应聘请中介机构对企业进行清产核资，清产核资工作基准日为经批准的混改
方案确定的混改基准日，工作范围应包括混改企业及其全部权属企业（含境内外全资、控股、相对控股没有实质控制权、参股企业有实际控制权的企业、单位）。
受托中介机构应遵循独立、客观、公正的原则，严格遵循审计准则和《国有企业
资产损失认定工作规则》（国资评价〔2003〕72号）、《国有企业清产核资经济鉴
证工作规则》（国资评价〔2003〕78号）等相关要求，履行必要的审计程序，监盘
企业的资产清查，核对、询证、查实企业的债权、债务；审核企业损失及挂账，在认真核实各项清产核资材料的基础上，以法人为单位出具单户审计报告，并在此基础上根据产权关系相应出具合并审计报告。
中介机构出具清产核资报告后，应按照本文第二部分“混改涉及的审批程序”之“（二）清产核资结果的审批”履行清产核资结果的审批程序。经审批后的清产核资结果，自清产核资基准日起2年内有效，在有效期内实施混改可不再另行组织清产核资。
2、财务审计
混改财务审计工作须根据《国务院办公厅转发国资委关于规范国有企业改制工作
意见的通知》（国办发〔2003〕96号）、《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》（国办发〔2005〕60号）、《山东省省管企
业改制财务审计工作规则》（鲁国资财监〔2012〕4号）等文件规定进行。
企业应聘请审计机构进行财务审计工作，审计基准日为经批准的混改方案确定的
混改基准日，审计对象为经批准的混改方案确定的混改企业及其全部权属企业。内容为混改企业三年又一期（指审计基准日前三个完整会计年度及截至审计基准日）经济活动所反映的财务报表，其中，混改后仍为国有绝对控股企业的，审计内容可为二年又一期。编制合并财务报表的企业，审计内容应当包括合并财务报表、母公司财务报表及合并报表范围内子公司财务报表。
审计机构在对混改企业进行财务审计时，除应关注《山东省省管企业改制财务审
计工作规则》（鲁国资财监〔2012〕4号）中的审计重点外，还要重点关注涉及混改
资产边界界定的审计事项，如合并报表的范围、账外资产、不良资产、无形资产、无须偿还的债务、承诺及或有事项等，以及会计政策变更的合理性及对净资产的影响等。
审计机构进行财务审计后，应形成适当的审计结论，发表客观公正的审计意见，并出具混改企业标准财务审计报告。
省属一级企业应对审计报告进行审核，并根据审核内容出具详式的书面意见，由企业法定代表人和财务负责人签字，其中，省国资委派驻财务总监的省属企业，应由
财务总监对财务审计报告出具书面审核意见。如混改主体为省管一级企业及需报省政