收稿日期:2004-02-25
当代中国政治发展目标的规范分析:一条新道路之思考
蒋婕虹1
,邹建锋
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(1 上海大学 社会科学学院,上海,200436;2 湖州师范学院 法商学院法政系,浙江 湖州,313000)
摘 要:当代我国政治发展的目标定位可以通过稳定性、结构专业化、法治化和民主化等方面来考虑,目标主要是指维护安定团结的政治局面、加大政治结构的专业化建设、建设高度法治国家与实现政治民主化。政治发展的目标通过稳妥的推进政治体制改革而获得实现,其实现的社会条件是市民社会的成熟、中介组织的健全和公民精神人格的形成。民主与民主化的路径成为政治发展的路途的主要指向。重新确定政府、党团与民众的制度化关系,实现宪政、党内民主与基层民主三维互动是民主化道路研究可以参考的一种分析思路。开放体制的能否形成标志着宏观领域改革能否取得重大突破的关键。政治精英内部平等的态度、同情的了解、渐进政治的原则与和平地处理冲突则是民主化和政治转型的基本精神。关键词:政治发展;规范分析;民主化
中图分类号:D602 文献标识码:A 文章编号:1671-0681(2004)03-0038-04作者简介:蒋婕虹,博士,上海大学社会科学学院硕士生导师。
亨廷顿认为,经济发展意味着政治发展。[1]
随着市场经济的扩展和深化,货币交易体系的发达,信用制度的逐渐扩散,信息的分散化,通讯技术和设备的改进,交往领域的深化,尤其是民众的教育水平和文化素质的提高,城市化与都市化的兴起,各种各样社会组织的涌现,政治参与现象就出现了。它最初表现为某一领域的公民要求政治机构满足自己的合法与合理利益的要求,在其利益与偏好没有引起政府当局注意,或者说没有给予应该的政府作为的时候,他们或者会联合起来形成利益团体影响当局政策,或者会通过非制度化的管道影响政策和决定的输出,甚至以极端残忍与极端暴力的方式发泄对政府的不满。在这样的情况假设之下,政府所要做的就是要不断解决现代化过程中接踵而来的政治参与、偏好表达和要求满足问题,其间政府的统治艺术和管理能力不断得到增强,社会稳定的调节机制愈趋制度化,法律体系趋于科学,民主精神得到完全的体现,这实际上就是一个政治发展的
进程。[2]
政治发展的实质是解决经济发展过程中的动荡、腐败、政府行政低效与法律不公等政治腐朽
问题。那么,究竟什么是政治发展?怎样衡量当前我国的政治发展?当前我国为实现政治发展的目标其合理与稳定的途径是什么?
政治发展:含义的界定
这个概念可以从微观与宏观两个层面来解释。微观层面是指从政治学意义上的公民个人而言,Y 英格尔斯经过大量的经验研究发现,与传统政治人相比现代人表现为更愿意接受政治革新、更为容忍、更珍惜时间、更愿意参与政治、更能支配政治环境、更加自信、更为尊重别人、更相信科学技术
和更相信正义等等。[3]
简而言之,微观层面意义上的政治发展意味着现代人的多元、开放、竞争、理性、自信和独立等品格的形成。从宏观上讲,政治发展是指在政治稳定的前提下,在法治化的制度保障下,在专业化的队伍的高效率指导下,政府当局有效地提高公民素养、扩大民众政治参与和促进社会发展的过程。著名学者王沪宁从经济、文化、社会发展的多维角度来理解政治发展。他认为,发达的商品经济体系对政治体系提出四个新的要求:政治一体化、政治结构的分化、政府机构的高效化、
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政治民主化,而政治发展意味着建立一个适应特定社会的历史!社会!文化要求变化的稳定?[4]的政治体系来满足经济发展的要求。亨廷顿和多米格斯将政治发展看成是向政治民主与政治稳定两个目标迈进的动态过程。[5]以研究发展中国家和地区的政治发展而出名的学者L 派伊则认为,政治发展至少包含民主的制度与民主的生活方式的建设?、缓解冲突与矛盾以保证社会的稳定?两部分。[6]因此,从以上各派学者对政治发展的理解可知,政治发展可以通过四个指标来衡量:政治稳定性、结构专业化、政治法治化和政治民主化。
我国政治发展:含义的分析
在政治发展的分析框架中,政治稳定居于首要的地位,是其他几项变量存在的前提条件;专业性的结构是法制和民主的必备条件,为法治化和民主化提供结构基础;而法制又是民主的保障和民主实现的前提条件,正如华裔学者周天纬认为,先行从事法治建设,司法是民主政治良性发展的重要前提,(没有法治)民主可能倒退。?。[7]可见政治民主化应居于发展战略的最后步骤,是政治发展的最主要的和终极的目标,也是最难完成的任务。故在分析政治发展的过程中,分析的先后顺序为政治稳定、结构分化、政治法治化和政治民主化。
第一,政治稳定的要义和意义。政治稳定是政治发展的一个核心概念,它是一个动态的概念,指的是政治体系的价值、文化和宪法等基本组织结构没有发生变化,也不存在威胁整个社会的暴力、武力、高压政治和分裂,有序和持续性是其主要特征。一般来讲,政治稳定通过不稳定的指标来衡量,如果一个社会存在着由政变、暴力、暗杀、暴动、骚乱、镇压和政府结构等因素所带来的低水平的死亡,那我们可以断定这是一个相对稳定的社会。[3]第二,政治结构专业化与分化及其对政治参与的影响。一套适应复杂多变的形势、高度专业化的社会机构与社会组织的出现反映社会需要专门的机构来管理、解决和处理专门的事物,反映了社会中需要代表不同的利益、愿望和要求的机构,表明人类智力水平和治理水平的提高,有利于政治民主化程度的提高,有利于民众利益、呼声和政治诉求的表达。第三,政治体系法治化。政治体系法治化是指统治者与民众通过制定详细与严格的法令和法规来调控社会关系以达到稳定政治秩序的目的,其中统治者与民众共同的遵守、维护和完善法律体系。法治的基本价值和功能在于制约政府的专断、维护社会正义与保护个人的自由和尊严,即排除人治的专断、维护个人自由的权利、政府依法行事而且本身受到法律规范及其守法作为一种道德承担。?[7]更为重要的是法律在社会行为中不要动用政府的权威就能自我执行和自行贯彻。法制的完善与发达程度直接标志着政治制度的文明程度。第四,政治民主化。民主是一种对深深期望得到体面对待的人的回应的精神,是人类出自天然本性对他们各自的命运都有发言权的期望,是一种在日常行为中体现人的主体性和政治权利的生活方式,这是民主的实质内涵。民主还是一种程序和过程,采用竞争性选举投票来决定官员,再由这些官员来代表选民决策,政治决策过程中体现出民主性,注重在动态的政治过程中民众参与的广泛性,选举、竞争、负责任的领袖和正义的公共政策是衡量民主的重要词汇,这些是民主的程序要义。民主的程序要通过制度性建设来保障,要体现在民众参与的日常政治行为中。
我国政治发展:政府的努力
当代中国的政治发展是在坚持和巩固中国共产党的领导下稳妥地推进政治体制改革,扩大社会主义民主,建设社会主义法治国家,形成一种稳定、高效、法治、民主和文明的政治制度。政治体制改革须在中国共产党的领导下积极的渐进进行。中国共产党在现行政治权力结构中居于主导地位,是当前有序政治生活的强有力保障,不仅成功的实现市场经济体制的转型,还初步建立了一套专业性的文官体系,提高了大众的生活水平和社会福利。[8]第一,党要确保安定团结的政治环境,使得政治改革能够有效的持续进行。从组织网络上讲,在社会的各个领域发展党员以扩大党的群众基础,建立和健全党的纵横交错的组织网络。从制度上来讲,党的根本制度、基本制度和具体工作制度是其他政治组织赖以运作的核心制度,一定要增强它们的功能。[9]从文化上来讲,共产党掌握的政治资源的优势,通过说服、教育和灌输等思想政治教育的方式使社会民众认同和维护现有的政治规范和政治价值,实现马克思主义政治文化与政治信念的社会化,促进政治稳定的生成。第二,党不仅要促进政府体制内的专业化建设,还要促进政府体制外专业化建设。从体制内建设来讲,政府行政体系本身是一个高度集权科层制体系,继续完善和发展公务员制度专业化建设,使地方与中央形成制度化分享权力的格局;理顺党政关系;提高政府的行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,提升中央和各级政府的权威。从体制外层面来讲,社会是一个自主性体系,支持市民社会的健康发育和第三部门的专业化建设,增强各级人民代表大会和政治协商会议的自主性,使立法、行政、司法和社会组织形成良性互动的关系。提升公众政治参与的主动性,拓展公民的信访、申诉、举报等政治参与渠道,完善和发展选举法,发挥大众传媒等第三部门利益表达和偏好展现的功能,发挥舆论监督的功能;增强人民代表大会的政治沟通,提高人大立法功能,激发人民的政治参与热情;提高公众参与基层政治生活的程
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度,切实加强基层民主建设,扩大人民实际政治生活的民主程度,民主决策、民主管理和民主监督成为人民群众参与基层政治生活的基本特征。[10]第三,以依法治国为主导和以德治国为辅建设高度法治国家。坚持有法可依、有法必依、执法必严和违法必究的基本原则,维护法律面前人人平等的原则,加强社会主义法制建设,完善社会主义司法体系。拓展和规范法律服务,开展法律援助,加强法制宣传教育,提高民众的法律素养,特别是增强国家公务人员的法制观念,使法治精神深入民心,形成自我执行和自我贯彻的法治运行机制。在依法治国的制度保障基础上,实现政治稳定、专业化建设和民主化建设,健全宪政治国,实现有限政府的治理模式;在依法治国的基础上,加强传统道德的宣传、教育和普及,弘扬伟大传统文化的精华,实现依法治国和以德治国的良性互动和统一。第四,巩固基层民主,发展党内民主,实现政策制订和政治制度运作的民主化,实现人民当家作主。基层民主的目的重在探索,为党内民主做铺垫。党内民主化是指在坚持民主集中制的前提下,将民主与集中有机地统一起来,实现民主程序和决策机制的制度化。十六大报告指出,党内民主是党的生命?,党内民主化要从改革体制机制入手?,要改革和完善选举制度?,因为党内民主对人民民主具有重要的示范和带动作用?。[11]
当代中国政治发展目标的实现:问题和出路的权衡与思考
在经济发展取得巨大成就的今天,党和政府将面临一个巨大的任务,那就是实现政治发展的目标。由于目前的政治发展严重的滞后于经济发展,已经成为影响经济发展能否获得后续动力的一个重要变量。政治发展的主要途径就是在中国共产党的强有力的领导下,渐进式和稳妥地推进政治体制改革。理清和界定政治发展的目标和任务可以为将来的政治改革提供一种方向上的说明。
当代中国政治发展的目标定位就成为首要的问题,有了明确的目标,改革过程和未来不会迷途,社会生活不会无序与混乱。目标,尤其是适宜而又富有想象力的目标,往往会鼓舞民心,推进各项事业的健康发展。未来时期实现稳定、法治、专业化与民主四项价值的途径与过程成为一项重大课题。从西方早期政治发展的道路历程,我们发现法治化与民主化和稳定性强度总是密切结合在一起。某项法令其实就是民主程序的结晶与持续运作的表现。专业化是市民社会的形成尤其是公共领域成熟的主要特征。没有高度复杂、自我运转与维持的制度化组织,很难会有民众的热情政治参与,很难会有民主运转和法令的出台,公共政策很难反映民意和顺利生效,最终很难有昌明国度的产生;对于科层制的政府而言,制度化的专门组织更是占主导作用。因此,探讨当代中国政治发展的道路的社会条件是市民社会的成熟、中介组织的健全和公民精神人格的形成。没有这些条件,即便进行锐意式改革,往往会陷入失败的深渊。在中产阶层具有适度规模、妥协精神和民主意识条件下,在党派团体有着浓厚的民主精神、自由气质和平等态度等条件下,政治改革可能有成功的希望。当代中国政治发展的各项价值的实现顺序是由法治化到民主化、先法治后民主的途径,而民主化成为探讨政治发展的核心议题。这里并不是说,法治化离开民主化单独进行。
重新确定政府、党团与民众的制度化关系,实现宪政、党内民主与基层民主三位互动是民主化道路研究可以参考的一种分析思路。对于民主化道路的研究主要可分为两种观点的论争:基层民主论与党内民主论。对于路途的研究涉及到各式各样的争议与分歧,即便是党内民主论其间又分化为三种不同的学派。总的看来,基层民主的理论预设是由最底层的民众自行训练民主的实践,由下至上,随着民主素养与实践政治智慧的提高,逐步推进,由村至乡、县,再由县、市至省以至中央层,稳固的推动民主化建设。从实践来看,改革开放以来的二十几年,基层民主制度的建设取得了许多令人可喜的成果。当前中国乡村选举引人注目的主要有以下两种形式:一是村委会选举;二是村党支部选举。经过改革开放二十多年的发展,在中国农村基层选举中逐渐形成两种民主性较强的模式:其一是海选,是在村委会选举过程中由选民直接提名候选人(党支部和村委会不再以组织的名义参与提名),按提名票多少差额确定正式候选人;在正式选举阶段再由选民直接投票产生村委会成员,体现出民主原则的彻底性、选举过程的公正性和选民参与的广泛性以及对选民民主意志的尊重。另一种模式是农村党支部选举过程中所采用的两票制。两票指信任票(有些地方称之为提名票)和选举票。具体来说,首先由全体选民对村党支部所有党员投信任票,只有且必须过半数信任票的党员才有资格成为村支委的候选人;然后根据信任票的多少确定村党支部书记及委员候选人,最后由村党支部全体党员投票选举产生新一届村党支部。与此类似的做法还有公推直选制,或者采取村民投票的方法对党员进行民主评议活动,加大村民对党员的监督力度,扩大民意基础,拓宽党支部领导权威的合法性基础。但是目前就基层民主效果看来,虽然某些地方存在着违反民主精神与原则,比如金钱贿赂、宗派斗争、宗族控制。[12]但是,整体的看来,基层民主成就喜人。不过,如果范围仅仅局限于村、镇一级的小规模的层次,实难取得政治体制的大突破。在基层民主政治实践尚未能突破县、乡一级的立法、行政类官员的直接选举的条件下,一种新的民主化道路的探讨就成为可能。党内民主论主张由上至下的精英的主
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体式理性改革。在民主化道路上应选择先精英后大众、先共产党内后共产党外的体制内渐进发展路线,通过扩大差额选举切实推进党内民主并从中央做起。即沿着从党内到党外、从主体到边缘、从精英到大众的顺序逐步推进发展党内民主。发展党内民主的一个基本方向应当是扩大差额选举,扩大为对党提名的国家机构的领导人实行差额选举。在共产党内不断扩大民主选举,尝试一种非政党间有竞争的选举制度,则可能是在现存体制框架内缓解这种张力的更为有效的途径;既保持共产党的执政地位,又能适应社会利益多元化的客观需求。党内民主化不仅可能成为多党制的替代物,而且也有助于形成具有中国特色的权力制约机制。因此,通过党内民主带动国家政治生活的民主化,并由精英民主导向大众民主。[13]
无论是基层民主论还是党内民主论都有各自的理论优势与不足。民主政治是一个牵涉到宏观政治体制的大问题。基层民主论是一种多数民主论,强调公民个人的民主训练,实际上强调微观领域的政治稳定性与认同性,是一种朴素的民主论。在这样的理论指引下,能生成稳固式民主,但由于传统政治特征的专制性格的长久影响和现实条件下各种约束变量的制约,但费时太长,基层民主论是一种基本的、必要的不可或缺的民主化途径。如果中国要想成功实现民主化的转型,基层民主应逐步推进并不断调适。党内民主论是一种少数民主论,强调党团组织内的高度民主性,认为党团民主对于社会民主有示范效应和领导作用,强调中观领域民主决策的重要性,强调精英与发达组织的民主性格对社会发展的决定性。就这一高屋建瓴式的理论建构而言,这一理论创新具有重要的作用,其理论的重要性不待而言。特别是目前中国共产党与国家政权合二为一体,实际上是一政权组织,掌握公共权力,与立法、司法、行政合为一体。实现了共产党的党内的高度民主性实际上就表示着国家体系的民主性特征的贯穿,有利于政治体制的开放性与法治性。在中国这样一个特殊的政治环境下,党内民主具有极其重要的意义。但问题是党内民主化会不会遇到预料中和其他实践中的困难呢?实际的考虑一下,我们发现,虽然党内民主有着美好的前途和重大的战略意义,但可操作性与可实现性将遭到挑战,而且这种巨大的阻力对于党内民主而言是致命的。在既定的政治体制,尤其是宏观领域政治约束条件不变的条件下,党内民主可能困难重重。
党内民主既然有着这么大的理论魅力,而且基层民主又不能在短期内实现政治突破,一种政治民主化的权宜之计是什么呢?这就涉及到政治体制的宏观层面,它直接影响到中观层面与微观层面的核心问题。没有宏观领域的大突破,中观民主与微观民主不可能促使中国踏入政治民主化之林,组织民主与个体民主得不到持续发育的制度保护。在开放体制下民主化才会成功。问题是如何在确保共产党执政合法性的条件下实现宏观领域的突破?宏观领域开放性格主要包括哪几个方面呢?这不仅仅是政治理论的一项大突破,也是对中国能否重新转型的巨大考验。开放体制的能否形成标志着宏观领域改革能否取得重大突破的关键。开放体制首要的是立法、行政与司法体制内部体系高度专业化,互相之间存在着高度的独立性,都享有至高的决定权,自身拥有同等的权威,自身具有不可划约的至高价值,实现党的组织机构与国家权力组织的分离与分立,减少党务官僚与政务官僚的竞争、权钱交易与腐败,实现三大体系决策的科学性与正确性。其间政治精英内部平等的态度、同情的了解、渐进政治的原则与和平地处理政治冲突则是民主化的基本精神。
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(责任编辑 李保林)
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