PPP项目实施丶风险识别及分担机制
北京地铁14、16、3、12、17号线PPP
北京现代有轨电车西郊线委托运营
北京清河、凉水河投资改革试点项目
石家庄正定新区纯电动公交PPP
重庆白马航电项目
广东揭阳港码头、铁路项目
珠海横琴热、电、冷三联供
几内亚科纳克里-卡伯里集装箱专线铁路
典型PPP项目业绩
目录
第一单元PPP理论基础
第二单元实施要点
第三单元风险分担机制
第四单元操作流程
第五单元典型案例
第一单元 PPP理论
PPP理论基础
PPP模式的概念
PPP特点及应用现状
PPP模式推广的时代背景
PPP模式的政策支持
PPP的定义
PPP是公共部门与私人部门在基础设施建设中通过正式协议建立起来的一
种长期合作伙伴关系。——贾康等
PPP是企业获得政府的特许经营权，提供传统上由政府负责的基础设施公用事业的建设与服务的方式。——王守清等
PPP是公共部门和私人部门为提供公共产品或服务、实现公共项目的公共效益而建立的契约合作伙伴、融资、建设和经营管理模式。——胡丽等
PPP（Public Private Partnership）
中文名称：公私伙伴关系/公司合作制/公私合营
广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。
狭义PPP是一系列项目融资模式的总称。包括BOO、BOT、BOOT、TOT等。
PPP的概念内涵
PPP的类别-按照在我国的应用现状分
PPP的类别-按照应用领域分
供水与水处理
固体废物处理
能源
市政工程
公园与娱乐设施
公共交通
桥梁与道路
联合国发展署UNDP的分类：
地区经济开发
公共房屋建筑
通迅服务
医疗保健
教育服务
其他市政服务
建设-发展-经营 BDO：Build-Develop-Operate
建设-运营-移交 BOT：Build—Opertate-Transfer
建设-拥有-运营 BOO：Build-Own-Operate
购买-建设-运营 BBO：Buy-Duild-Operate
设计-建设 BD:Design-Build
设计-建设-投资-运营
BDFO：Design-Build-Finance-Operate PPP的类别-按照合作模式分
美国政府会计处(US Government Accounting Office) 设计-建设-维修 DBM：Design-Build-Maintain
设计-建设-运营 DBO：Design-Build-Operate
发展商融资 DF：Developer Finance
经营、维修及管理服务合约：OM&MC
Operate Maintain and Managing Contract 免税契约：Duty-free Contract
全包式交易：Whole-Transaction
服务外包：Service Contract
管理外包?：Management Contract
PPP的类别-合作模式分
PPP模式的本质
1、以提供优良的公共产品或服务为目的；
2、公私合作，双方共担风险、共享收益；
3、优势互补，项目社会效益最大化。
公共部门
私人部门
PPP项目
设立
投资
规划监督
运营管理
PPP模式的优势
政府主导
市场机制
法律保障
1
提高运行效率和服务质量，引入先进的管理理念和治理结构引入适度竞争，促进市场透明
2
3
缓解政府的财政压力，提高资金的使用效率
公私双方互利合作，发挥各自优势
4
5
实现公共项目融资风险的转移和合理分担
促进政府职能转变，推进投融资体制改革
6
PPP模式推广的时代背景
中央
加快基础设施建设进度
提高基础设施服务水平
融资平台从政府驳离融资能力受限制
房地产行业发展减速土地财政受影响
地方
PPP的效率优势得到关注
PPP融资功能受关注
党中央：十八届三中全会报告
国务院：关于加强城市基础设施建设的意见
建设部：市政公用事业特许经营管理办法
发改委：推荐80个PPP试点项目
财政部：多次召开PPP模式研讨会、推动PPP试点工作
政策背景
第二单元 PPP实施要点
实施要点
项目范围与结构
PPP合作方的选择
主要技术经济指标
项目主要合作条件
项目监管方式
项目范围
时间期限:5－30年
－结合项目投资额度、经济性、管理要求、设施设备寿命特点等多种因素考虑
地域空间：
服务范围
－由于基础设施项目在一定地域划范围内具有天然垄断性，划清项目空间范围十分必要
－对于燃气、供热等服务内容较多的基础设施项目，需要划定项目特许经营的范围，以便于监管。
项目结构
PPP模式一般结构
选择方式
考虑事项
PPP合作方的选择
财务状况
核心诉求
合作条件
公开招标
邀请招标
谈判比选
一对一谈判
项目主要技术经济指标（以污水处理项目为例)
项目选址
技术工艺及主要设备
人员配置
电耗、药耗
水量预测
污泥处置方式和要求
项目合作主要条件(轨道交通项目)
项目建设标准
更新改造及追加投资责任及要求
运营服务标准和要求
前期费等其他费用标准
客流预测及风险分担原则
票价政策
政策支持及财政补贴
一般补偿原则
终止补偿原则
2014年5月15日，国家发改委正式发出《基础设施和特许经营法》征求意见稿。
PPP项目主要监管方式
协议监管
行业监管
环保、工商、税务、质监、安监等各部门依法履行其对特许经营项目的监管职责。
PPP合同的缔约方，依据合同约定，对PPP项目实施监管
第三单元 PPP项目风险分担机制
风险分担
风险分担概述
风险分担原则
PPP项目风险
风险分担框架
风险分担概述
将复杂、难以控制的风险在各方之间进行合理分配，可以有效降低项目总体风险程度，确保项目成功实施。
风险分担包括分别承担（等同于风险分配）和共同承担（涉及双方分摊比例）。
PPP项目风险识别
不可抗力
自然灾害，如台风、洪水、地震等；
政府行为，如征收、征用；
社会异常事件，如罢工、骚乱。
PPP项目风险识别
国家层级
政府干预
政府信用
公众反对
税收调整
决策、审批延误
环保风险
PPP项目风险识别市场层级
利率风险
外汇风险
通货膨胀
融资风险
项目唯一性
市场需求变化
第三方延误/违约PPP项目风险识别项目层级
土地获取风险
完工风险
供应风险
技术风险
运营成本超支
工程变更
收费变更
费用支付风险
项目移交风险
私营投资者变动招标竞争不充分项目测算不当
经营者能力不足财务监管不力
配套基础设施
合同文本不完善序号
风险后果
影响对象
1
政府干预
项目效率降低
私营投资者
2
政府信用
支付延误甚至终止
私营投资者
3
公众反对
工期延误，可能需要重新谈判修改具体合同条款，严重时导致项目终止私营投资者
4
税收调整
改变项目税收条件
私营投资者/地方政府
5
决策、审批延误
项目周期过长，增加项目前期成本
私营投资者
6
环保风险
设计变更，投资或运营费增加
私营投资者
7
法律变更
可能引起项目投资或成本增加
私营投资者/地方政府
各类风险因素的后果和影响（一）序号
风险因素
风险后果
影响对象
8
利率风险
融资成本增加
私营投资者
7><9
外汇风险
货币兑换成本增加或者禁止兑换私营投资者
10
通货膨胀
成本增加
私营投资者
11
融资风险
融资成本增加，甚至融资失败
私营投资者
12
项目唯一性
市场竞争激烈，导致项目收入减少私营投资者
13
市场需求变化
项目收入减少或增加
私营投资者
14
第三方延误/违约
工期延误，也可能引起成本增加私营投资者
各类风险因素的后果和影响（二）序号
风险因素
风险后果
影响对象
15
土地获取风险
前期成本增加、开工延误
私营投资者
16
完工风险
建设成本增加、工期延误
私营投资者
17
供应风险
工期延误，或影响项目运行
私营投资者
18
技术风险
技术改进成本增加、运营中断
私营投资者
1<9
运营成本超支
运营成本增加
私营投资者
20
工程变更
建设成本增加，有可能导致工期延误私营投资者
21
收费变更
对项目收费增加，项目成本增加
私营投资者
22
费用支付风险
政府或用户不按时全额支付费用
私营投资者
各类风险因素的后果和影响（三）序号
风险因素
风险后果
影响对象
23
项目移交风险
项目设施维护不周，移交后影响使用地方政府
24
私营投资者变动
影响项目稳定性
私营投资者/地方政府
25
招标竞争不充分
中标价格不合理
地方政府/公众
26
项目测算不当
项目收入低于预期，严重影响项目公司生存私营投资者
27
经营者能力不足
运营建设、运营达不到预期效果
地方政府/公众
28
财务监管不力
项目财务状况恶化
地方政府/银行
2<9
配套基础设施风险
工期延误，影响项目运营
私营投资者
30
合同文本不完善
合同改造出现纠纷
私营投资者/地方政府
各类风险因素的后果和影响（四）
风险分担原则
序号
风险因素
承担方
合同组织建议
1
政府干预
政府
在协议中明确政府监管内容和方法，除规定内容外，不得干预PPP公司事务
2
政府信用
政府
协议中要求政府进行相应声明和承诺
3
公众反对
共担
当风险事件出现时，项目公司负责解释，政府方负责协调。如果因项目公司运营不当引起，项目公司应尽快纠正；如因项目规划原因，项目公司可申请赔偿；如因不可抗力原因，双方共同承担损失。
4
税收调整
政府
私营部门可要求政府部门尽量提供法律许可内的税收优惠。如因税收政策调整，可申请相应补偿。
风险分担建议（一）
序号
风险因素
承担方
合同组织建议
5
决策、审批延误
共担
尽量列明审批事项和公私各方应尽的职责
6
环保风险
协议中要求项目建设、运营中应遵守环保法规规定；因环保问题所产生的损失、费用等，根据归责原则，由过错方承担。
7
法律变更
政府
因法律变更导致对项目的建设或运营要求增加，从而增加项目投资或运营费用，私营投资者可申请补偿。
风险分担建议（二）
序号
风险因素
承担方
合同组织建议
8
利率风险
共担
可约定一定范围内的变动由私营部门承担，超出一定范围后，申请政府补偿
<9
外汇风险
共担
10
通货膨胀
共担
11
融资风险
私营
明确政府部门需提供的融资协助事项，对私营部门的融资进度做细化要求
12
项目唯一性
约定在特许经营期内，一定区域范围内禁止新建类似项目，者明确新建议项目的条件
13
市场需求变化
共担
可设定私营部门承担市场需求变化的范围，超出范围后申请补偿
14
第三方延误/违约
共担
约定双方在第三方延误的申明和追偿责任
风险分担建议（三）
序号
风险因素
承担方
合同组织建议
15
土地获取风险
政府
可在协议中约定将土地交付作为特许经营期的起始时间
16
完工风险
私营
对项目完工时点做明确约定，并规定具体违约责任
17
供应风险
共担
合同约定各方对各类供应的责任
18
技术风险
私营
明确项目技术标准和要求
1<9
运营成本超支
私营
协议可约定客观因素导致成本上涨，可按一定方法和程序调整销售价格
20
工程变更
共担
因政府方导致的变更，项目公司可申请补偿
21
收费变更
共担
22
费用支付风险
共担
如费由政府方支付，明确支付延误的违约责任。如由用户方支付，风险主要由私营部门承担，政府方承担调协责任。
风险分担建议（四）
序号
风险因素
承担方
合同组织建议
23
项目移交风险
私营部门
协议明确对项目设施的维护要求和移交前的大修标准等事宜
24
私营投资者变动
私营部门
约定私营投资者的变更条件，并且需经政府部门同意
25
招标竞争不充分
政府
26
项目测算不当
共担
政府方对共提供的项目条件负责，由私营投资者自行判断的条件由其承担27
经营者能力不足
政府
约定退出机制
28
财务监管不力
共担
约定政府方对项目财务进行监管的内容
2<9
配套基础设施风险
政府
明确政府方为项目提供的配套条件
30
合同文本不完善
共担
明确争议协商机制
风险分担建议（五）
第四单元 PPP项目操作流程
前期研究
招商准备
合作方案比选
合同谈判、签署
PPP项目操作流程
第五单元典型项目案例
地铁4号线
必要性与可性行
项目结构
主要权利义务分配
招商组织和实施程序
实施效果分析
四号线采用PPP模式的决策背景
项目的线位、路由、
投资相对稳定。
市内线的客流比较
理想，项目本身的经
济条件具备公私合作
的基础。
四号线刚刚开工，
各项条件有利于社会
投资者参与项目设计、
介入项目前期。
北京轨道交通引入PPP模式的必要性与可行性必要性
可行性
相应的政策环境、
积极的政策支持
转变政府职能
缓解政府财政压力
可选之法：
借鉴先进技术及管理经验，提高项目运营效率
必经之路：
引进竞争、
促进传统运营机制改革
其他领域引入市场化投融资模式的成功经验
社会投资人市场主体相对成熟
北京地铁四号线的PPP模式基本框架
项目参与各方的主要权利和义务
项目参与方
权利与义务
政府部门
对建设进度、质量、运营情况、客运服务等方面进行监管
京投公司
代表政府出资、监管
特许经营公司
筹措B部分建设资金，租赁使用A部分资产，通过自主经营获得合理的收入，遵循相关法规，接受政府监管
港铁首创联合体
按照公司章程履行出资人义务，享受股东权益
北京地铁建设管理公司
接受京投公司和京港公司的委托，对A、B部分进行建设管理
招商方案制定和审批
方案研究论证审批
融资招商实施过程
合同谈判签署