文档从网络中收集，已重新整理排版.word版本可编辑.欢迎下载支持. 邓州市土地利用总体规划
（2010-2020年）
规划说明
邓州市人民政府
二○一二年七月
目录
第一章规划修编的必要性 (1)
第二章上轮规划实施评价 (4)
第三章规划修编的依据与主要任务 (9)
第一节规划修编的依据 (9)
第二节规划修编的主要任务 (11)
第四章规划编制过程与成果 (13)
第一节规划编制过程 (13)
第二节规划编制的成果 (15)
第五章规划编制中若干问题的说明 (16)
第一节关于规划编制基础数据与图件 (16)
第二节关于基数转换的说明 (17)
第三节关于城镇人口、农村人口测算的说明 (19)
第四节“二调成果”对接后主要调控指标调整说明 (20)
第五节关于城镇工矿用地指标确定的说明 (21)
第六节关于中心城区和产业集聚区的说明 (23)
第七节关于规划方案与指标分解 (25)
第八节关于专题研究设置及内容的说明 (31)
第六章与相关规划的协调 (33)
第一节与南阳市土地利用总体规划的衔接 (33)
第二节与邓州市“十二五”规划的衔接 (33)
第三节与城市总体规划的协调 (33)
第四节与交通、水利规划的协调 (34)
第七章规划方案的可行性 (35)
第八章省、市审查意见的修改情况说明 (37)
附件 (44)
第一章规划修编的必要性
上轮规划实施成效显著，总体上起到了规划在土地利用方向和布局上的宏观调控作用，并产生了广泛、积极的社会影响，规划的法律效力也在实施过程中逐步得到公众认可，依法、依规划用地的意识逐步增强，特别是通过指标的层层控制和市乡规划土地用途分区的落实，有效保障了土地用途管制制度的实施。规划在保护耕地，促进土地集约、合理利用，保障经济社会持续快速健康发展方面发挥了重要作用。但是，随着客观形势的发展变化，上轮规划与社会经济发展要求的不相适应性越来越明显，加之规划编制本身存在的一些缺陷，使规划在实施中逐渐暴露出一些突出的问题。因此，实施对上轮规划进行修编，以更好地适应市域社会经济快速发展的形势需要，以及土地利用和管理实践的要求，显得十分必要。
1、国家宏观经济战略调整对规划修编提出了客观要求
党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，强调实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须使可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路；同时强调，发展是执政兴国的第一要务，明确了新世纪头二十年经济建设和改革的主要任务和全面建设中国特色社会主义经济、政治、文化各个方面的部署要求，其中许多方面都与土地利用和管理工作紧密相关，如走新型工业化道路、搞好国土资源综合整治、加强农业基础地位、因地制宜地推进城镇化、积极推进西部大开发、促进区域经济协调发
展、加强和完善宏观调控、加强社会主义法制建设和民主制度建设、改革和完善决策机制等，既为我们做好新时期土地利用规划工作指明了前进方向，又对规划工作提出了新的任务和更高的要求。
2、邓州市经济社会发展对规划修编提出了现实要求
2002年以后，邓州市经济社会提前进入快速发展时期，上轮规划与变化着的社会经济发展要求之间的矛盾越来越明显，使规划在实施中逐渐面临一些新的问题和要求，规划修编已显得十分迫切。特别是近年来，由于南水北调中线工程建设和移民搬迁、西气东输、内邓和南邓高速等重要基础设施建设，农村新型社区建设，以及产业聚集区的快速发展，邓州市社会经济发展的空间格局产生了较大的变化，目前剩余的建设用地指标及空间布局已无法满足经济社会发展对土地的需求，急需通过规划修编给予解决。
同时，要在2020年全面实现小康社会目标，必须抓住“中部崛起”的战略机遇，加快经济结构调整，推进全市工业化、城镇化和农业现代化的建设，这些新形势、新目标都对规划修编提出了现实要求。
3、上轮规划本身存在的问题也必须通过规划修编得到解决
上轮规划实施中出现了一些问题，其中有些问题是可以通过加强规划实施管理或整改得到缓解的，如进一步提高依法依规划用地的意识和法制观念，加强土地管理技术手段，增强部门之间的协调等，但规划编制本身的问题如基础数据、基础图件更新不及时、部分规划指标不能适应满足快速发展的社会经济需求、土地利用结构和布局调整等问题都必须通过规划修编解决。
4、规划修编是落实用地保障，加强土地宏观调控的要求。
一是为实施国家一系列重大发展战略和政策确立新上的建设项目，需要调整和修改规划加以落实；
二是城市规划、交通规划、水利规划、村镇规划等都把规划期定为2020年，用地规模和布局上缺乏协调，这些规划陆续编制和审批后再修编土地利用总体规划，将影响土地利用总体规划整体控制作用的发挥；
三是国家近期出台的一系列加强土地宏观调控的政策所取得的成果等也难以落实；
四是对经济社会发展合理的建设用地需求难以保障，可能严重影响地方经济的发展。
第二章上轮规划实施评价
1、上轮规划实施情况
邓州市土地利用总体规划（1997-2010年）以1996年为规划基期年，2010年为规划目标年。由邓州市人民政府从1997年开始组织编制，1999年经河南省人民政府批准实施。
主要规划指标：新增建设用地占用耕地606.67公顷，土地整理复垦开发增加耕地1820.95公顷，到2010年耕地保有量为165121.64公顷，基本农田保护面积为141738.50公顷。
规划实施至2005年，主要规划指标完成情况：新增建设用地占用耕地725.54公顷，超出规划指标118.87公顷，其中城镇建设占用323.97公顷，农村居民点建设占用134.60公顷，交通建设占用253.87，其他建设占用13.10公顷；土地整理复垦开发增加耕地831.76公顷，低于规划指标989.19公顷；耕地保有量为162953.89公顷，低于规划指标2167.75公顷；基本农田保护面积145000.00公顷，超出规划指标3261.50公顷。
原规划实施期间，通过制订盘活城镇存量土地政策和“三项整治”措施的实施，全市各项建设用地集约利用水平得到了显著提高，表现在单位建设用地产值增加，但闲置、空闲土地以及各种低效用地依然局部存在。
2、上轮规划实施取得的成效
（1）加强了土地宏观管理、规范了用地秩序
通过土地利用总体规划指标与布局的双重控制，中心城区、乡镇建设用地基本控制在规划指标与布局区域内。
通过加强规划实施管理，不仅规范了用地秩序，也为依法查处违
反规划批地和用地提供了依据。
（2）保障了土地用途管制制度的落实
以市、乡级规划中划定的各地块（图斑）的土地用途为依据，按照规划用途，严格控制农用地转用，从而保障了土地用途管制制度落实到田块。
（3）加强了耕地保护，稳定了全市基本农田
上轮规划实施期间，全市建设占用耕地量为725.54公顷，通过土地开发整理补充耕地总量831.76公顷，期间全市基本农田保护面积始终保持在145000.00公顷以上。
（4）推动了土地利用方式向集约利用转变
原规划实施期间，通过“三项整治”和城乡建设用地挂钩满足了部分新增建设用地建设需求，土地集约合理利用的目标一定程度上得以实现，遏制了滥用土地、低效用地的势头。
（5）促进了社会经济协调发展
上轮土地利用总体规划一方面加强了对耕地的保护，另一方面又保证了必要的建设用地，特别是关系国计民生的重点建设项目用地。同时，在控制指标范围内，适时按法定程序调整规划，合理安排建设用地指标，优化了土地利用空间布局，促进了区域经济的协调发展。
（6）生态环境得到改善
规划贯彻“在开发中保护、在保护中开发”的方针，在土地开发整理和基本农田建设过程中，重视防护林生态工程建设，改善了全市生态环境，为土地资源的可持续利用奠定了基础。
3、上轮规划存在的问题
（1）规划编制技术不能适应快速发展要求
上轮规划受当时编制技术手段和条件等因素的限制，信息化水平低，规划实施情况信息反馈不及时，不利于上级主管部门及时发现问题，研究对策，把握全局。
（2）建设用地指标略显不足
无论是建设用地总量指标和年均指标，上轮规划都不能满足邓州市社会经济发展的需要，并且建设用地指标在各业的分配和地域上的布局与区域社会经济发展需求不够协调。
（3）城市规划、村镇规划与土地利用总体规划协调程度不够
一是规划期限不同，造成各规划相关指标不好协调；二是在目前推动城镇化发展的形势下，城镇规划的用地规模远远超过土地利用总体规划规定规模的现象也比较突出。理论上，现行土地利用总体规划应该对现行邓州市城市总体规划、村镇体系规划有控制和指导作用，协调国民经济各部门的土地利用活动，而现实中的土地利用现行规划控制指标在实施过程中无法及时与村镇体系战略调整的需要做相应调整，这要求土地利用总体规划必须进一步完善。邓州市上一轮土地利用总体规划与城市总体规划存在不衔接之处，这可能是由于土地管理分类系统与其他部门分类系统标准不一致，土地部门的数据并没被社会和各部门采用，相互间的数据有较大差异，也造成土地规划与各部门规划有矛盾和冲突，为规划的编制、协调和实施带来不少困难。
4、对新一轮规划修编的主要启示
结合上轮规划的实施，新一轮规划修编应坚持以《土地管理法》等有关法律法规为依据，认真贯彻执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持科学发展观，增强珍惜和合理利用土地资源的意识，加强对耕地尤其是对基本农田的保护，统筹考虑城乡发展和区域协调，同时考虑规划的“刚性”与“弹性”，以增加规划的灵活性和可操作性；加强公众参与，提高规划的可接受性。因此本轮规划要以服务于全面建设小康社会、保障经济社会健康发展所需用地为根本出发点，妥善处理经济发展与资源保护、市场机制与政府调控、全局与局部、长远与当前等重大关系，统筹兼顾，突出重点，切合实际，创新突破，科学制定符合经济社会协调发展目标和土地管理实际的规划，为促进经济社会可持续发展提供土地利用的决策依据。
（1）规划要注重综合统筹
要处理和协调好各业用地之间及区域用地之间的矛盾，合理确定规划目标、土地利用结构和土地利用布局。
（2）规划要突出重点
在严格保护耕地特别是基本农田的基础上，使其数量不减少，质量有提高，保障科学合理发展用地，突出土地利用与生态环境保护，科学划定土地用途分区，合理安排建设用地，从严控制城镇建设用地规模，大力推进节约集约用地。
（3）要加强规划协调衔接
要建立和完善各级各类规划之间的协调衔接制度，使土地利用总体规划真正能起到协调各类各行业用地的作用。
（4）要加强公众参与
建立健全公众参与制度，扩大规划编制过程的开放性。除法律法规另有规定外，规划及相关成果经批准后，都要依法进行公告，自觉接受公众对规划实施的监督。
（5）要加强对规划的实施管理
一方面要加大规划实施监管力度，加强对规划实施管理的公众监督、舆论监督。另一方面，要建立规划实施评价制度，督促有关部门落实规划目标、任务和政策措施，增强规划对经济社会发展的调控作用。
第三章规划修编的依据与主要任务
第一节规划修编的依据
（一）法律法规依据
（1）《中华人民共和国土地管理法》（主席令[2004]第28号公布）；
（2）《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国发[1998]256号）；
（3）《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2004]31号）；
（4）《国务院关于加强节能工作的决定》（国发[2006]28号）；
（5）《关于印发<土地开发整理规划管理若干意见>的通知》(国土资发[2002]139号)；
（6）《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）；
（7）《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》(国土资发[2000]408号)；
（8）《基本农田保护条例》（国发[1998]第257号）；
（9）《关于认真做好土地整理开发规划工作的通知》(国土资发[2002]57号)；
（10）《土地利用总体规划编制审查办法》（中华人民共和国国土资源部令，第43号）；
（11）《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；
（12）河南省实施《土地管理法》办法（1999年实施）；
（13）《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工
作的通知》（国土资发[2004]133号）；
（14）《关于开展县级土地利用总体规划修编试点工作的通知》（国土资发[2002]189号）；
（15）《中华人民共和国环境影响评价法》（主席令[2003]第77号公布）；
（16）《中华人民共和国水土保持法》（主席令[1991]第49号公布）；
（17）《中华人民共和国城乡规划法》（主席令[2007]第74号公布）；
（18）《河南省人民政府批转省国土资源厅关于做好土地利用总体规划修编工作指导意见的通知》豫政〔2009〕11号；
（19）《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》（国土资厅发[2009]51号；
（20）国土资源部关于加快推进土地利用规划数据库建设的通知（国土资发〔2011〕3号）；
（21）《市县乡土地利用总体规划编制规程》；
（22）《市县乡土地利用总体规划制图规范》；
（23）《市县乡土地利用总体规划数据库标准》。
（二）相关规划
1、《全国土地利用总体规划纲要》（2006－2020年）；
2、《河南省土地利用总体规划》（2006－2020年）；
3、《河南省城镇体系规划（2006-2020）》；
4、《中原城市群总体规划纲要（2006－2020年）》；
5、《南阳市土地利用总体规划》（2010—2020年）；
6、《邓州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》；
7、《邓州市城市总体规划》（2003-2020年）；
8、邓州市交通、水利、农业等相关专业规划。
第二节规划修编的主要任务
1、评价上轮规划实施的成效与不足，确定规划修编的重点和方向，形成规划实施评价报告。
2、分析邓州市市域内自然和资源条件、人口变化、经济社会发展趋势和政策环境等规划背景，明确经济社会发展对土地利用的要求。
3、综合分析土地资源利用现状、潜力、特点和经济社会发展等各方面因素，研究土地供需在时间上和空间上的变化趋势，预测规划期内各类、各业用地需求。
4、以南阳市下达的各项指标为依据，明确土地利用结构调整的方向，开展用地结构调整多方案设计与评价，确定优化方案。
5、根据区域协调和城乡统筹要求，安排土地保护、利用、整治、开发的重点区域，提出空间布局优化方案和土地利用结构方案。
6、确定城镇、村镇、产业集聚区规划边界、扩展边界，明确市域土地用途分区及其管制规划。
7、根据邓州市土地整理复垦开发潜力，并结合粮食生产核心区建设，确定整理复垦开发的重点区域、数量和具体落实措施，建立粮
食生产核心区耕地保护机制。
8、制定土地利用总体规划方案，编写土地利用总体规划文本及说明，编制土地利用总体规划图件。
9、制定实施规划的有关方案、政策和措施。
第四章规划编制过程与成果
第一节规划编制过程
邓州市上轮规划修编开始于2004年8月，大体经历了六个阶段，即准备阶段、调查研究阶段、编制规划方案阶段、协调论证阶段和成果评审报批阶段。
1、准备工作阶段（2004年8月---2005年7月）
2004年6月国土资源部下发了《关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知》（国土资发[2004]133号，河南省、南阳市也相应制定具体的措施推进新一轮规划工作，根据南阳市的统一部署，邓州市于2004年8月成立规划修编领导小组，制订工作计划与工作方案，宣传动员，组织规划编制专业人员并开展业务培训等。
2、调查研究阶段
2005年8月至2008年12月，在搜集和调查相关文件、资料的基础上，进行了《邓州市耕地与基本农田保护问题研究》、《邓州市节约集约利用土地研究》、《邓州市土地需求预测研究》、《邓州市土地利用总体规划(1997-2010年)实施评价》等专题研究，并编制了基础图件。
3、编制规划方案阶段
2008年12月至2009年3月，在调查研究的基础上，根据南阳市下达的规模，拟定用地指标，编制供选方案，确定土地利用结构调整与优化布局方案，编绘总体规划图、规划分析图等，编写土地利用总体规划大纲文本、说明。
4、协调论证阶段
规划文本及说明初稿编制完成后，由市政府组织市直各部门，对规划文本及说明初稿进行协调，并组织相关学科的专家对方案进行论证。根据协调论证意见，规划修编技术组对规划文本及说明初稿做相应的修改和完善，形成《邓州市土地利用总体规划（2010-2020年）》（送审稿）及规划说明。
5、成果评审报批阶段
2009年6月，土地利用总体规划大纲提交南阳市专家组评审，经修改后，于2009年6月25日提交河南省国土资源厅初审，根据初审意见进行认真修改，并在网上公示，2009年7月25日，河南省国土资源厅组织专家进行了复审，根据复审意见，邓州市人民政府组织进行了局部修改并进行了听证，通过听证后，按程序报上级审查。
6、规划与“二调数据”对接及数据库建设阶段
针对新一轮土地利用总体规划总体上已进入审批实施阶段，第二次全国土地调查数据库建设基本完成，亟待在此基础上叠加土地利用规划数据，完善国土资源“一张图”这一目标。国土资源部于2011年下发了《国土资源部关于加快推进土地利用规划数据库建设的通知》（国土资发〔2011〕3号），明确要求规划数据库建库应以第二次全国土地调查数据库为基础，严格遵循已发布的市（地）级、县级和乡（镇）3级土地利用总体规划编制规程、制图规范和数据库标准（TD/T1020～1028），数据库内容应与规划最终成果内容保持一致，并以规划数据库建设为手段，认真核查规划成果，确保规划数据、图
件与实地相一致，同步完成规划数据库的审查和确认。
为此，根据河南省国土资源厅的统一部署，于2012年3月开始，将原规划成果与“二调成果”进行严格的数据衔接，对相应的规划文本、图件进行了认真核查、对接，确保规划数据、图件与实地相一致，并同步完成规划数据库的建设。并于2012年7月完成规划成果，按程序再次报上级进行审查。
第二节规划编制的成果
（一）《邓州市土地利用总体规划（2010-2020年）》
（二）《邓州市土地利用总体规划说明（2010-2020年）》
（三）附表
（四）附图
（1）邓州市土地利用现状图（2009年）
（2）邓州市土地利用总体规划图（2010-2020年）
（3）邓州市中心城区规模控制图（2010-2020年）
（4）邓州市重点项目分布图（2010-2020年）
（5）邓州市土地利用规划分区管制图（2010-2020年）
第五章规划编制中若干问题的说明
第一节关于规划编制基础数据与图件
（一）基础数据
1、土地利用现状数据
根据土地利用总体规划编制规程及审批规定的要求，规划基期各类用地面积依据第二次全国土地调查成果数据而定；同时本规划采用国土资源部2001年颁发的《全国土地利用分类》的用地分类方法，根据《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》（国土资厅发[2009]51号）的要求，依据规划基数分类进行转换，并形成规划基数。
2、社会经济发展数据
本规划中的有关社会经济发展基础数据均采用了统计部门正式公布的法定数据。其中2009年人口基础数据来源于《邓州市统计年鉴》（2010），并参考计生、公安等部门人口统计数据。
3、经济社会发展目标
本规划中采用的规划期（2010—20210年）经济发展目标数据来源于《邓州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（2011-2015年）并参考部门预测与展望数据的情况下，与政府相关部门协商调后确定。
（二）基础图件
本规划主要采用了邓州市的1：10000（乡级图）至1：80000（县级图）土地利用现状图、基本农田保护图、产业集聚区规划图、邓州市城市总体规划图、“二调数据”成果图以及其他相关部门的专题研
究图件等。
第二节关于基数转换的说明
本规划修编的土地利用现状数据采用2009年第二次全国土地调查成果数据，为方便规划实施与管理，土地利用总体规划采用的基础数据是根据规划基数分类对土地利用现状数据进行转换，转换主要是在“二调成果数据”的基础上将“二调土地利用现状分类”转换为规划基数分类，得出各类用地转换结果，并将有关用地规模和范围标注到基期年土地利用现状图上。
1、基数转换原则
——用途管制原则。规划基数转换，应遵循并符合土地用途管制的要求，有利于落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度。
——依法核定原则。规划基数转换，应依法合规、严格核定，通过对土地利用现状数据的合法性审查认定，确保规划基数客观准确，维护规划编制工作的严肃性和科学性。
——衔接可行原则。规划基数转换，要充分利用第二次全国土地调查成果数据，与土地现状分类有效衔接，满足规划实施和管理的需要，有利于规划目标任务的具体落实。
——综合平衡原则。规划基数转换，应遵循行政辖区内土地面积不改变的原则，转换前后的土地总面积应保持一致。
2、转换依据
（1）2009年第二次全国土地调查成果数据；
（2）国土资源部办公厅《关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）。
3、转换方法
基数转换就是将2009年邓州市第二次全国土地调查成果数据转换为规划基数分类面积，规划基数体系采用三级分类，其中，一级类3个，为农用地、建设用地、其他用地，二级类10个，三级类23个。具体转换方法如下：
（1）农用地中，由于邓州市没有天然牧草地类型，“二调”土地利用现状分类与“规划基数”分类基本一致，形成一一对应的转换关系。
（2）建设用地中，城乡建设用地的转换除“二调”中的“空闲用地”要根据其所在空间位置相应列入“城市、建制镇、农村居民点和其他独立建设用地”外，其余地类形成一一对应的转换关系。
在其他建设用地中，将“二调”土地利用现状分类中的风景名胜及特殊用地（205）分别转换为规划基数中的“风景名胜、特殊用地”两种。
（3）其他用地中，将“二调”土地利用现状分类中的其他草地中的荒草地（043）转换为规划基数分类的自然保留地中的荒草地。
4、转换结果及说明
邓州市规划基期数据是直接由通过了检查验收的二调成果转换地类得到，没有做过任何图形改修，可不做任何属性上的处理而直接进行基期汇总。