我国地方政府债务风险研究
摘要
近年来，我国地方政府债务规模呈现快速膨胀趋势，债务风险日益凸现，不仅为地方财政背上沉重的负担，而且给地方经济社会发展带来安全隐患。在目前的经济社会发展形势下，研究如何防范地方政府债务风险，维护正常的经济秩序，推进和谐社会建设，已成为一项紧迫的课题。
本文透过地方政府债务及风险管理中存在的诸多问题，在对地方政府债务及风险进行一般理论阐述的基础上，重点对风险成因进行了分析，进而对风险防范问题展开了研究，提出了针对性较强的对策建议，客观上具有积极的现实意义。
文章以地方政府债务风险为贯穿全篇的主线索，以风险防范为研究的重点和落脚点，循着提出问题、分析问题、解决问题的基本思路而创作。相对于同一主题的理论文章而言，本文的创新之处在于：①将地方政府债务的定义进行了扩展，文中所指的地方政府债务不仅包括了一般意义上的、有合约记载的债务，而且还包括政府基于法定程序、政策规定、担保承诺等要在未来某一时间由地方财政承担清偿责任的事项；②将地方政府债务风险危害的研究范围由地方财政收支层面扩展至经济发展秩序和和谐社会建设；
③在风险成因分析中，除了常规研究所讨论的财政管理体制和债务管理系统这两个因素外，还分析了地方政府投融资体制和债务风险之间的联系，这是隐性债务及风险的主要成因；④城市公用事业民营化作为减少地方政府债务、防范债务风险的政策措施被提出，在同类文章中尚未发现同一观点。
文章内容共分成五个章节。
第一章为绪论部分。主要介绍文章的创作背景和现实意义，相关的理论观点，以及研究思路。
第二章为地方政府债务的一般理论和债务管理现状分析。文章在对地方政府债务进行定义和分类的基础上，着重分析了我国地方政府债务管理中的突出问题，为下文分析
债务风险的客观存在和形成机理作好铺垫。
第三章阐述地方政府债务风险的主要问题。包括风险的定义、表现和危害，并对地方政府债务风险管理理论进行了研究和评述，从理论角度为风险成因分析和风险防范对策研究作好准备。
第四章从体制和管理两个层面的因素来分析地方政府债务风险的成因。体制层面的因素主要有两个：一是地方政府投融资体制不完善，二是财政管理体制不完善。其中财政管理体制部分又分成①分税制财政管理体制②地方财政支出体制③地方财政预算管理体制三个方面进行研究。管理层面的因素，重点论述了现实中地方政府缺乏有效的债务管理体系这一观点。
第五章为地方政府债务风险防范对策研究。文章有针对性地提出了三个方面的对策建议。一是完善政府投融资管理体制。基本思路：首先要加强地方政府投融资管理。要明确和尊重地方人大的决策和监督地位，强化政府投融资风险管理的预警机制；其次要解决地方政府的融资困境问题。要在体制、机制和制度上下功夫，推进地方政府投融资体制改革。公用事业民营化和推出地方公债制度是本文所主张的两个政策取向。二是完善财政管理体制。通过①完善分税制财政管理体制，稳定地方财政收入；②加强地方政府财源建设，壮大地方财政实力；③改革地方财政支出体制，提高资金配置效率；④改革地方预算管理体制，加强债务预算管理等四项措施来增强地方政府的偿债能力和抵御债务风险能力。三是建立健全地方政府债务管理体系。共提出包括管理机构建设、法规制度建设和完善风险防控机制在内的六项政策建议。
关键词：地方政府债务风险形成机理防范对策
LOCAL GOVERNMENT DEBT RISK OF OUR COUNTRY
STUDY
ABSTRACT
In recent years, the scale of the local government debt in our country has presented a high-speed inflation tendency. The debt risk problem is becoming so serious that it not only exerts heavy burden on the local finance, but also brings hidden problems to the development of the local economic society. In the present situation of the e conomic society’s development, it has become an urgent topic how to guard against the local government debt risk, to maintain the normal economic order, and to advance the construction of harmonious society.
This paper points out many existent problems of the local government debt and the risk management. On the foundation of the general theories elaboration of the local government debt and the risk, it mainly analyses the genesis of risk. Furthermore, it launches researches on how to guard against the risk, and it brings up countermeasures and suggestions with a definite purpose. Objectively, it has aggressive and realistic meanings.
The paper takes the local government debt risk as the main clue of the whole article, and regards the methods of guarding against risk as the points as well as basics. It is created through the train of thought that bringing up problems firstly, analyzing them secondly and solving them thirdly. The research is launched step by step with an explicit point.
The content of the paper is divided into five chapters totally.
Chapter 1 is the introduction part which chiefly introduces the creation background, the realistic significance, the related theories standpoint, and
the research train of thought.
Chapter 2 analyses the general theories of local government debt and the present condition of debt management. On the foundation of the definition and classification of local government debt, it emphatically analyses the outstanding problems of local government debt management in our country, and builds up a good cushion for the analysis of the objective existence and the formation mechanism of debt risk in the following content.
Chapter 3 elaborates the key problem of the local government debt risk. It includes the definition, the performance and the harm of risk, and carries on the research into theories of the local government debt risk management, and makes good preparation for the analysis of the genesis of risk and for the research on countermeasures of guarding against risk from the theoretical angle.
Chapter 4 analyses the genesis of local government debt risk from two levels: system and management. There are mainly two factors from the system level: one is that the investment system of the local government isn't perfect, the other is that the finance management system isn't perfect. Among them, the finance management system part is divided into three aspects to carry on the research: ①divided tax system of the finance management system ②expenditure of local finance system ③local finance budget management system. The factor from the management level chiefly discusses the standpoint that local government is lack of efficient debt management system in reality.
Chapter 5 researches into the countermeasures for guarding against local government debt risk. The paper puts forward three countermeasures and suggestions with a definite purpose. In the first place, perfect the investment system of the local government. The basic idea is to enforce the management of the investment of the local government at first. Be sure to define and respect
the position of decision and supervision of the local people representation, to enhance the early-warning mechanism of the management of the investment of the local government; in the second place, be sure to resolve the predicament problem of the local government. Be sure to put an effort into the system and the mechanism, to push forward the reform of the investment system of the local government. The turning of public utilities run by private capital and the releasing of government bonds system are the two policy preferences that this paper lays claim to. In the second place, perfect the finance management system. There are four measures to strengthen the ability of the local government to repay debt and to resist risk:① perfecting divided tax system of the finance management system, and stabilizing the local finance income; ②strengthening the construction of the source of the money of the local government, and enhancing the actual strength of the local finance; ③ reforming the local finance expenditure system, and raising the efficiency of the funds installment; ④reforming the local system of budget management, and strengthening the budget management of debt. In the third place, build up a sound system of the local government debt management. In all, the paper brings up six policy suggestions including the construction of the management organization, the construction of law systems and the improvement of defending and controlling mechanism of risk.
Key words: local government debt risk formation mechanism countermeasures of guarding against
目录
一、绪论 (8)
（一）选题背景 (8)
（二）文献综述 (9)
（三）研究思路与文章结构 (10)
二、地方政府债务一般理论和我国地方政府债务管理现状分析 (12)
（一）地方政府债务的定义 (12)
（二）地方政府债务的分类 (13)
（三）我国地方政府债务管理现状分析 (15)
三、地方政府债务风险定义危害和风险管理理论研究 (18)
（一）地方政府债务风险的定义 (18)
（二）地方政府债务风险的危害 (19)
（三）地方政府债务风险管理理论研究 (21)
四、地方政府债务风险成因分析 (23)
（一）投融资体制不完善 (23)
1、投资方面 (23)
2、融资方面 (24)
（二）财政管理体制不完善 (25)
1、分税制财政体制方面 (25)
2、财政支出体制方面 (28)
3、预算管理体制方面 (28)
（三）缺乏有效的债务管理体系 (29)
五、地方政府债务风险防范的对策研究 (30)
（一）完善政府投融资管理体制 (30)
1、明确主体，加强监管，强化投融资风险预警制约机制 (30)
2、创新思路，拓宽渠道，推进地方政府投融资体制改革 (32)
（1）公用事业民营化，减少地方政府负债 (32)
（2）政府债务合法化，推出地方公债制度 (34)
（二）完善财政管理体制 (35)
1、完善分税财政管理体制，稳定地方财政收入，增强地方政府偿债能力 (35)
2、加强地方政府财源建设，壮大地方财政实力，增强抵御债务风险能力 (36)
3、改革地方财政支出体制，提高资金配置效率，缓解地方政府债务压力 (38)
4、改革地方预算管理体制，加强债务预算管理，硬化债务预算的约束力 (39)
（三）建立健全地方政府债务管理体系 (39)
参考文献 (42)
第一章绪论
第一节选题背景
当前，我国地方政府大量负债的现象已经成为不争的事实。据国务院发展研究中心地方政府债务研究课题组粗略统计，截止2004年底，全国各级地方政府债务至少在10000亿元以上1，并且还在逐年快速递增。地方政府债务大量存在和高速增长的态势，为地方财政背上沉重的包袱，给地方经济社会发展带来风险和隐患。在经济全球化和日益复杂多变的国际国内金融形势下，研究如何防范和化解地方政府债务风险，维护国家正常的经济社会秩序，已成为摆在我们面前的一项紧迫课题。
根据《预算法》规定，我国地方政府不允许列支财政赤字，不允许发行地方政府债务2。所以，对地方政府而言，在没有法律支撑的情况下，对客观存在且数量巨大的债务负担，也只能是遮遮掩掩，讳莫如深。这种状态和背景，使得地方政府对债务和债务风险缺乏统一管理，更谈不上有效控制，政府债务和债务风险变得隐蔽起来。随着债务和风险的累积和增加，如果不能采取有效的措施来进行防范和化解，债务风险最终会演化成为财政危机，给地方经济社会发展带来严重的后果。
自亚洲金融危机以来，广大学者对国家经济风险展开了研究，其中虽不乏有涉及政府债务方面的内容，但也多是从国家宏观经济角度出发来进行探讨，对地方政府债务及风险的研究不是很多。笔者作为一名从事实际工作的财政干部，透过工作中显现出来的各种问题，发现地方政府面临的债务风险日趋严重。因此，对地方政府债务风险的成因
1国务院发展研究中心宏观经济部地方债务课题组报告《关于中国的地方债务问题及其对策思考》，课题组负责人魏加宁
2《中华人民共和国预算法》第二十八条“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”
和防范措施展开研究，客观上具有积极的现实意义。
本文采用规范分析与实证分析相结合的办法，在深入分析地方政府债务风险形成机理的基础上，重点研究了现阶段我国地方政府防范化解债务风险的对策和措施。文章从解决实际问题出发，对地方政府债务风险问题作了有益的探索，这对于在债务管理中处于“拆东墙补西墙”、“借新债还旧债”、疲于应付的地方政府而言，可能会提供一些解决问题的思路和办法，产生一定程度上的借鉴意义。这也是创作本文的出发点、落脚点和意义所在。
第二节文献综述
目前，国内对地方政府债务风险的研究刚刚起步。综合已有的研究成果，学界和业界对地方政府债务风险的客观存在并无疑义。对于风险成因的分析，尽管从不同的角度有不同的论述，但基本观点还是一致的，不外乎体制和管理两个层面的因素。在如何防范和化解债务风险这个问题上，围绕着地方政府债务能否合法化，产生了两种不同的观点。地方政府债务能否合法化，其争论的核心是地方政府能否发行公债。
一种观点认为，作为一种防范和化解地方政府债务风险的措施，发行地方公债既必要又可行。主要依据是，由于地方政府债务的隐蔽性极强，多为暗地操作，总规模很难摸清。与其偷偷摸摸，不如从法律上允许地方政府在具备一定条件的情况下以规范的形式发债借贷，将地方政府的隐形举债行为显形化1。从可行性看，我国有限度、有选择的发行地方公债的条件已经具备2。就公债管理而言，中央财政已有多年发行和管理债务的经验。同时，近年来我国居民储蓄存款迅速增加，为地方公债发行提供了市场空间，而且由于地方债券建设项目往往与居民切身利益息息相关，其发行和推销更能得到当地居民的支持和响应。在资信度上，地方债券居于中央国债和企业债券之间，作为一个新的
1魏加宁，《中国地方政府债务风险与金融危机》，《商务周刊》2004年第5期
2魏玲、魏然，《关于构建我国地方公债融资制度的设想》，《科技创业月刊》2004年10期
投资品种和手段，它为地方投资机构和居民提供了新的投资机会，必将受到广大投资者的欢迎。对地方经济社会发展而言，发行地方公债既可以加快地方基础设施建设，又可以提高资金配置效率。地方政府通过发债实现“用自己的钱办自己的事儿”的原则，就会对现行项目审批制度造成触动，项目“上”或“不上”由地方政府决策，资金方面也应由地方政府承担融资责任和风险，最终达到提高资金配置效率的目的。
另一种观点认为，虽然我国地方政府债务问题非常严峻，但在目前的制度背景下地方政府不宜发债1。首先，我国实施地方公债的制度条件暂不成熟。一是中央与地方政府事权划分模糊，公共品的供应边界不清，将会导致地方公债的使用方向模糊，降低“公共品”的提供效率，加重地方政府的债务负担。二是“分税制”财政体制改革不彻底，地方政府的经常性收入不稳定，这给地方政府发行债券的担保带来了不确定性和可变性。三是我国地方政府与地方人大处于信息不对称状态，地方政府在信息方面具有比较优势，地方人大对地方政府的监督乏力，地方政府存在“软约束”，赋予地方政府“发债权”可能被滥用。其次，现阶段赋予地方政府“发债权”有可能加剧地区间的不平衡。比如经济发达地区不仅“应债资源”丰富，而且会吸引不发达地区的资金流入，那么经济落后地区只有通过提高债券收益率才能防止资金外流。这样，既加重了经济落后地区的地方政府的债务负担，又使得该地区的资源大部分流向发达地区，加剧现有的地区间不平衡，出现“马太效应”。
对于以上两种观点，笔者比较倾向第一种观点，一个简单的道理是大禹治水的经验，“疏”比“堵”管用。尽管发行地方公债亦有其种种弊端，但不能因噎废食，两害相权取其轻，而应该尽早出台法律法规，支持并支撑地方政府发行地方公债。这一论点将会在文章的第五章作具体详细的阐述。
第三节研究思路与文章结构
1刘华、余维彬、张云峰，《中国地方政府发债的可行性分析》，《财贸经济》2003年2月1日
基于以上所阐述的现实意义和研究现状，笔者选择写作《我国地方政府债务风险研究》一文。本文的基本写作思路是：首先提出文章的选题背景和研究的意义所在。然后对地方政府债务和风险作一般的理论概括，突出阐明了地方政府债务及风险管理中存在的问题，为下文分析风险成因作好铺垫。最后重点论述地方政府债务风险的形成机理和风险防范的对策与措施。
按照上述基本思路，本文的逻辑结构分为五个部分：第一章为绪论部分，介绍文章的写作背景，与文章相关的理论观点，以及研究思路；第二章介绍地方政府债务的一般理论和债务管理的基本现状；第三章论述地方政府债务风险的主要问题，包括风险定义、危害和理论研究现状；第四章从制度机制和管理两个层面分析地方政府债务的成因；第五章论述地方政府债务风险的防范对策，提出在目前的制度背景下切实可行的方法措施，这是全文重心所在，挥毫泼墨，篇幅较长。
需要说明的是，由于我国目前尚未建立科学的地方政府债务风险管理的指标体系，文章尚不能对地方政府债务风险的大小进行定量分析和判断。所以本文在地方政府债务风险大小的衡量上只能通过其具体表现形式，对其进行定性分析和判断。虽然这会影响到文章的论证力度，但并不会改变目前地方政府债务风险正不断显现和积累的结论，更不会影响债务风险成因分析和风险防范对策建议的可行性和可操作性。
第二章地方政府债务一般理论和我国地方政府
债务管理现状分析
第一节地方政府债务的定义
从我国传统的统计结果分类来看，政府债务是以政府名义向社会公众以及外国政府等组织举借或者担保举借的债务，是政府履行其职能的物质保障，是依据信用原则，有偿、灵活地取得公共收入的一种形式。地方政府债务也可以援用此定义。因此，地方政府债务是指地方政府为了履行其职能的需要，依据信用原则，有偿、灵活地取得公共收入的一种形式。
但是，根据我国《预算法》规定，地方政府不准搞赤字预算，所以中央政府禁止地方以政府名义借债。可在事实上，地方政府在发展经济、建设公用事业的过程中，已经举借了相当规模的政府债务。如：八十年代初，中央为支持经济特区、沿海经济开发区的起步建设，曾经向一些地方政府提供开发性贷款；经中央批准，不少地方政府在建设中也利用了一些国际金融组织和外国政府的援助性贷款；新旧体制转轨之际，一些地方政府曾为企业向银行贷款进行担保；一些地方市政工程项目，虽然是以企业名义向银行贷款投资建设，但是借款担保人和最后债务负担人还是地方政府。这些都构成了我国地方政府的现实债务。事实表明，确有一些项目债务最终还是依靠地方政府财政偿还，地方政府债务其实质就是地方财政的负债。
目前我国的地方政府债务除了预算内的债务外，还有许多未被纳入预算的政府债务。这些债务虽然在现行体制下没有被纳入预算，但这并不能改变其政府债务的性质。另外，还有一部分债务，虽然性质上不是政府的债务，但是在未来可能会增加财政的负
担。如：金融机构的不良资产损失、社会保障基金的损失和缺口、地方政府的违规担保等，只要某种不利因素出现，就会导致上述问题出现支付困难，出于某种意义上的考虑，地方政府会承担这部分债务的最后清偿责任，从而构成地方财政压力，经地方经济社会发展带来诸多不确定因素。
针对这种非规范化的准地方债务，可以对地方政府债务进行更进一步的定义：地方政府为了履行其职能的需要，依据信用原则，有偿、灵活地取得公共收入的一种形式，或者是地方政府顾及法定程序、政策、担保承诺等必须或者可能在未来支付给公众的款项。
由此可以看出，地方政府债务不仅仅是指狭义上的有合约记载的债务，而且还包括了所有与未来财政支付有关的广义债务。换句话讲，只要是由地方财政承担的支付责任，都可以全部归类为地方政府债务。
第二节地方政府债务的分类
根据世界银行专家的研究成果，政府债务均具有以下四个特征中的两个：显性的与隐性的，直接的与或有的1。据此，可将地方政府债务分为四种：显性直接债务，隐性直接债务，显性或有债务和隐性或有债务。
显性直接债务。指建立在某一法律或者合约基础之上的、任何情况下都会产生偿债责任的政府性债务，这类债务通常在财政预算中列出。目前，我国地方政府的显性直接债务包括各种外债(如世界银行贷款、亚洲开发银行贷款、外国政府贷款等)、借入的财政周转金、国债转贷资金、银行贷款及个人集资款等，主要用来维护政府各职能部门的正常运转、公共建设、生产性建设、垫支税费。这些显性直接债务是各级地方政府必须偿还的。可问题在于，各级地方政府在借债时，没有认真考虑将来如何偿还的问题。有些地方甚至在还息或还本时，暂停对各职能部门的公用及事业经费和社会事业建设项目
1刘尚希、赵全厚：《政府债务：风险状况的初步分析》，《管理世界》2002年第5期
的拨款，以此来缓解还债的压力。因此，如果不能找出解决债务问题的措施，那么地方政权的正常运转就受到很大威胁。
隐性直接债务。指政府一定会支出的，但又没有以立法、条约形式记载下来的政府支出项目。例如拖欠中小学教师及民工工资，拖欠社会事业建设工程款，社会保障资金缺口等。截止2001年底，安徽省30多个县拖欠工资总额14.44亿元1，辽宁全省有44个县不同程度地拖欠教师工资累计达11.8亿元2。社会保障资金收支缺口更为可观，不可能在短期内消除。随着我国老龄人口的快速增长，加之失业的公开化及失业人数的急剧增加，社会养老、失业、医疗等社会保障所面临的问题越来越突出。
显性直接债务和隐性直接债务可归类为直接债务。国务院发展研究中心《关于中国的地方债务问题及其对策思考》研究报告中的粗略统计数字：整个地方政府债务至少在10000亿元以上3，绝大部分指的就是这类直接债务。
显性或有债务。指政府以条约形式加以承诺的，在某些特定事件发生时必定会支出的开支项目。这类债务的典型例子是政府的担保行为。近些年，有些地方超越自己的经济实力，搞了一大批开发区、房地产、旅游区等“形象工程”、“政绩工程”，并带动了全国范围内的城建热、水泥热、钢铁热、汽车热、房地产热。放眼看去，在这些工程的背后，都能清晰地看到地方政府的影子。在他们看来，没有大规模的投资，就没有高速经济增长；没有高速经济增长，发展就成为空谈，政绩也就无从体现。那么投资建设钱从哪里来呢?地方企业经济效益差、地方财政收入有限，地方政府又不能发行公债。于是由地方政府出面担保或提供变相担保，为企业向银行贷款提供融资便利，无疑为各级政府寻找了一条出路。据统计，目前地方政府出面担保或变相担保，欠四大国有商业银行的款项至少在千亿元以上。如果加上地方政府对股份制商业银行和城市商业银行的贷款数额，这笔金额则更为可观。另外大多数地方国有企业产权改革严重滞后，政企关系
1刘向东，《农村税费改革后县乡财政困难的调查与思考》，《财税与会计》2003第4期
2对辽宁省贯彻落实国务院《决定》情况的督导检查报告，https://www.doczj.com/doc/d22859245.html,/edoas
3国务院发展研究中心宏观经济部地方债务课题组报告《关于中国的地方债务问题及其对策思考》，课题组负责人魏加宁
不明晰，国有企业经营状况不佳，使得政府作为社会管理者、国有企业的出资人和所有者，在国有企业出现亏损或债务支付困难时，出于维护社会安定及国有企业的正常运转的目的，相应承担补亏和支付到期债务的责任。
隐性或有债务。指没有正式确认的、在某一事件发生后才发生的债务。在许多国家，金融体系代表了最为严重的隐性或有债务。我国地方隐性或有债务的隐患也主要来自于地方金融机构。近几年来，财务公司、农村信用合作基金等名目繁多的投融资组织十分活跃，由于竞争的压力加大，这些组织在实际运作过程中，出现了许多违规违法的问题，如违规拆借、非法融资等，存在大量不良资产及支付缺口。许多地方银行以及地方非银行金融机构的不良资产损失都可能转化为地方政府的债务，由此产生的风险是难以估量的。1998年底，湖南省清理整顿农村合作基金会，为了给农民兑现存款，省政府以财政作担保向人民银行第一期借款20亿元，由于农村合作基金会的贷款质量很差，这20亿元的财政担保贷款实际上全部或绝大部分要由政府财政来负担。1另外，虽然我国金融机构是按行政区划设置的，但在行政管理上很难避免各级地方政府的干预。各种不同类型的政治性贷款充斥于金融机构的业务中，加之金融机构本身经营上存在的问题，大量不良资产及支付缺口的出现便成为必然，而这巨额的支付缺口就形成了地方政府隐性或有负债。
显性或有债务和隐性或有债务可归类为或有债务。或有债务发生的可能性以及履行责任所需的政府支出的规模难以预测，主要依赖于某些外部情况。故或有债务风险的防范更为复杂。
第三节我国地方政府债务管理现状分析
首先，多头举债，规模膨胀。从财政体制的角度看，因工资、教育等刚性支出而造
1刘新安、方向阳，《必须重视和及时规范地方财政风险》，《财税改革纵论》，经济科学出版社2000版