土地开发项目区选择的原则与要求
□国土资源部土地整理中心邢岩
【摘要】：土地开发整理项目区选择的原则:项目系统性与完整性原则、先易后难原则、效益最大化原则。土地开发整理项目区选择的要求:项目合法、以整理和复垦为主、位于国家重点支持区域、基础设施条件具备、资源和环境条件具备、无权属问题、投资方向合理、基本控制指标符合规定
在近几年国家投资土地开发整理项目的可行性研究与规划设计审查过程中，我们发现目前项目区的选择存在着很多问题。为解决这些问题，我们通过不断研究与实践，总结出项目区选择的三个基本原则和八个具体要求，希望对全国土地开发整理项目的选址能有所裨益。
目前国家投资土地开发整理项目选址中存在的主要问题
一是项目片块过于分散，有的项目片块过多，相隔太远，很难形成一个完整的系统。二是项目基础设施条件不具备，即项目实施所必需的主干道路、主干排灌渠系统、堤坝、电力等配套基础设施不具备。三是项目区位于生态环境十分脆弱、不宜开垦为耕地的地区，比如25度以上的坡耕地，应退耕还林与还草的生态脆弱地带不宜进行土地开发整理。四是项目区水资源无保障，比如华北地区，处于严重缺水的漏斗地带，生活用水都十分紧张，解决项目区农业灌溉要靠大量打深井。像此类干旱缺水地区不宜申报土地开发整理项目。五是项目将林地、草地规划为耕地，不符合土地开发整理项目的投资方向。六是项目建设规模超出规定上限或者低于规定下限，项目新增耕地率低于规定下限。《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》已经对申报国家投资的不同类型、不同性质和不同地貌类型项目的建设规模、单片规模、片数、新增耕地率分别做了明确规定，对于申报基本农田整理的项目新增耕地率可按不低于3％掌握。七是项目建设区属于公司以盈利为目的、已租赁经营的土地。《关于进一步规范国家投资土地开发整理项目申报工作有关问题的通知》对项目受益主体有明确的规定：“企业或个人以盈利为目的、已租赁经营的土地，暂不申报国家投资项目。”八是项目不符合土地利用总体规划，将限制为其他用途的土地规划为农业用地，如湿地开发、围湖
造田、毁林毁草等。《关于进一步规范国家投资土地开发整理项目申报工作有关问题的通知》明确规定：“国家投资项目必须符合土地利用总体规划和土地开发整理规划，符合湿地保护、生态保护等有关法律法规和政策规定。”九是项目投资方向不合理，如工程内容主要为草场改良、矿区生态重建。十是建设大片经济林或生态林。这属于投资方向错误。新增建设用地有偿使用费是专项用于耕地开发的项目，目的是增加有效耕地面积，提高耕地质量，将其用于经济林与生态林建设是违反土地管理法的。
项目区选择的基本原则
项目系统性与完整性原则
土地开发整理项目是田、水、路、林、村的综合整治，项目区应是一个彼此联系着的有机整体，人为的割裂与随意的划定都会破坏项目完整性，难以实现项目区整体的目标。项目区地块过于分散，片数过多，或者项目区内与区外严格分离，割断区内与区外的联系，给项目区的实施或完成后的生产生活都带来了困难与不便。项目区的选择也应根据实际条件的不同，有所取舍突出重点。现实中经常出现两种不合理的做法，一是划定项目区时的“平均主义”。如某县申请一项目，其行政范围内有四个乡镇，项目申请人可能出于某种良好的愿望，每个乡镇都确定一个项目片，这种照顾“平均”的做法“合情”但不“合理”，会给项目规划和实施带来不同程度的困难。项目区的选择应相对集中连片，体现规模效益。二是划定项目区时的“随意主义”。如某县在申报项目时，根据确定的规模的大小直接在地形图上随意“画方块”、“画圆圈”。忽略项目区内部的相互关系，破坏项目区的系统性与完整性。在选项时要考虑本地土地开发整理专项规划，结合当地实际情况，实事求是、因地制宜。要注意项目区周边基础条件，如道路是否畅通等。
先易后难原则
我国农用地开发整理工作刚刚开展几年，无论是经验还是技术都有所欠缺，需要在工作实践中不断探索和积累。因此，应该优先选取投资环境好、风险因素小、施工难度小的项目。项目投资环境指土地资源禀赋优劣、当地群众对土地开发整理工作的态度和参与积极性；风险包括生态环境条件、社会因素对项目的影响；施工难度主要由开展项目所需的技术、资金决定。土地自然生产潜力直接影响到土地开发整理的效果，良好的社会环境能减少项目的风险，是土地整理项目顺利实施的保障，而项目建设的难易程度，直接关系到工作的成败，是项目选择时要慎重考虑的。按照先易后难的原则进行整理，对提高工作效率、尽早体现效益、鼓舞工作信心大有益处。
因此，在资金有限的情况下，土地开发整理项目不宜全面上马、遍地开花，应根据土地开发整理规划，结合地方经济和自然条件的地域差异，集中人力、物力、财力，有计划、有步骤地对土地开发整理潜力大、工作难度小、工程量小并具有较大规模的区域优先进行开发整理，以便不断总结经验，在较短时间内获得较大效益。
效益最大化原则
土地开发整理的目的是“根据农业和农村经济发展的需要以及土地资源的适宜性，增加农用地面积，重点增加耕地面积；提高农用地质量，优化土地利用结构，促进土地集约利用；改善农业生产和农村人居条件，保护和建设生态环境”，因此，土地开发整理追求的是综合效益。效益最大化是指经济效益、社会效益和生态环境效益的综合效益最大化。选择项目区时，必须充分考虑项目的综合效益问题。只有效益好，土地开发整理才会有持久的生命力；只有效益好，才会充分调动公众参与土地开发整理的积极性，该项目的开展才会对其他地区的土地开发整理起到带动作用，土地开发整理才具备持续发展的可能。
项目区选择的具体要求
项目合法
“合法”是对土地开发整理活动的最基本要求。“合法”包含两层含义：一是符合现行法律、法规规定，二是符合相关规划。项目合法性要求阐明该项目实施与现行的法律、法规的规定是否一致。如项目实施后土地利用与土地利用总体规划和土地开发整理规划的要求是否一致，土地开发是否经过依法审批，是否依据规划避免了湿地开发、毁林毁草和围湖造地等。
《土地管理法》第三十九条规定：“开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。” [Page]
《土地开发整理若干意见》规定：“土地开发整理活动必须符合规划。土地开发整理项目的审查、规划设计、项目实施和检查验收，都必须依据土地利用总体规划和土地开发整理规划。”
以整理和复垦为主
首先，我们要清楚土地整理的概念及其涉及的内容，从广义上讲，土地整理包括土地整理、土地复垦和土地开发。土地整理是指采用工程、生物等措施，对农村地区田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用率，改善生产、生活条件和生态环境的活动。土地复垦是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占、污染破坏的土地和洪灾、滑坡崩塌、泥石流、风沙等自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。土地开发是指对滩涂、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用的宜农土地进行开发利用的活动。
在选择项目区时，应以土地整理和土地复垦为主，适当选择开发项目。《关于进一步规范国家投资土地开发整理项目申报工作有关问题的通知》规定：“选
择国家投资项目以土地整理和复垦为主，严格控制土地开发项目。在充分论证基础上，有利于改善生态环境的荒滩、荒地开发项目，可以适当申报；荒山和严重缺水地区的开发项目，原则上不应申报。”
《土地管理法实施条例》规定：“在土地利用总体规划确定的土地开垦区内，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩600公顷以下的，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准；开发600公顷以上的，报国务院批准。”
《土地开发整理若干意见》也明确提出：“严格控制未利用土地开发，规划编制和项目确定都要经过科学论证，凡开发荒山、荒地、荒滩，都应依法办理审批手续。”
为了鼓励土地整理和土地复垦，《土地开发整理若干意见》指出：“坚持鼓励土地整理和复垦的有关政策。鼓励单位和个人依法运用土地整理新增耕地指标折抵政策，开展农地整理；运用建设用地指标置换政策，整理农村废弃建设用地；运用复垦土地置换政策，复垦历史遗留的工矿废弃地；运用各项优惠政策，治理自然灾害损毁土地。”具体政策的执行参照国土资源部《关于土地开发整理工作有关问题的通知》。
位于国家重点支持区域
《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》，明确了当前和今后一个时期内土地开发整理工作的重点和方向，即：土地开发整理工作要以提高农业综合生产能力为出发点，大力开展基本农田整理，促进补充耕地数量、质量、生态三者统一；要落实《全国土地开发整理规划》，积极实施重大工程，促进项目布局的相对集中；要建立项目指南发布制度，促进资金与资源合理配置，向重大工程和
粮食主产区、粮食主产县、基本农田保护区倾斜。上述区域相重叠的，原则上选择其中一种支持力度较大的区域予以支持。重点支持上述区域内符合以下条件的土地整理和复垦项目：（1）基本农田保护区内土地利用不充分，整理后新增耕地量较大的基本农田整理项目；（2）农田基础设施条件较差，项目建成后新增生产能力幅度较大的土地整理项目；（3）对责任人灭失的工矿废弃地恢复治理，新增耕地量大，改善生态环境效果明显的土地复垦项目；（4）水资源总量不足地区的节水效果好、农田灌溉保证率高的土地开发整理项目；（5）结合村庄治理开展土地整理，群众积极性高，当地政府大力支持的项目；（6）结合中部崛起，开展沿江、沿路、公路铁路建设后沿线农用地区域改善生产条件、效益明显的土地开发整理项目。
基础设施条件具备
申报国家投资的土地开发整理项目，所在区位需具备项目实施所必需的主干道路、主干排灌渠系、堤坝、电力等配套基础设施；或已拟定相关的道路、水利、电力工程、村庄改造等方案，有关措施与资金已经落实，拟同步规划、同步实施；或上述几项建设正在实施。“有配套基础设施工程或需要地方资金投入的项目，县级国土资源部门应提请县级人民政府提供资金承诺函，并按不同资金来源渠道，分别列出所投资的工程建设内容。”
“基础设施条件具备”的要求似乎与前面所讲的重点支持“农田基础设施条件较差”的项目要求相互矛盾，其实不然。前者是指项目区应具备一定的水利、交通等基础条件，具有实现项目总体目标的可能性；后者是指项目区内农田灌排条件、交通条件等较差，具有开展土地开发整理的必要性，容易见到成效。在这点上，我国与国外土地整理的要求是一致的。如德国在进行乡村土地整理时的选择条件是：该区域在农业生产环境及农业基础设施等方面存在阻碍生产的因素，诸如农田形状破碎、道路通行不便、水利设施不全、开发水平不足等等，但要求整理区域具有一定的交通与水利基础条件。
资源和环境条件具备
土地开发整理项目区的选择还应考虑当地的资源条件及生态环境对农业生产活动的承载力。水资源无保障、生态环境十分脆弱的地区不宜开垦为耕地，从事农业生产活动。因资源或环境条件恶劣而曾经撂荒的土地不应纳入土地开发整理项目区范围。“坚决禁止毁林毁草开垦和围湖造地，对过度开垦、围垦的土地，要有计划有步骤地还林还草还湖，逐步将25度以上的陡坡地退耕还林还草，25度以下的坡地实现梯田化。”
无权属问题
在选择土地开发整理项目区时，要摸清项目区土地权属现状，有严重权属问题的土地不应纳入土地开发整理范围。权属问题主要表现在两方面：一是存在土地权属争议。“存在土地权属争议的，应及时调处；一时无法解决的，暂不将争议土地纳入土地开发整理的范围。”二是项目受益主体不符合规定要求。“企业或个人以盈利为目的、已租赁经营的土地，暂不申报国家投资项目。”
投资方向合理
土地开发整理项目的首要目标是增加有效耕地面积，提高耕地质量。从前几批国家投资土地开发整理项目申报情况看，有些项目工程施工费主要用于生态建设。项目的实施虽然有意义，但不符合土地有偿使用费专项用于耕地开发的法律规定，因此存在投资方向不合规的问题。例如，东北某项目规划建设的防护林、水保林、经济林过多，占总投资的50％以上，超出国家投资范围。北方某项目位于典型的牧区，为矿区生态重建项目，项目的实施旨在改善生态环境，发展畜牧业，不属于耕地开发项目。上述两个项目，都存在投资方向合情、但不合规的问题。 [Page]
基本控制指标符合规定
《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》对申报重点与示范项目的规模作出了规定（见下表）。
耕地后备资源不足的地区，项目区片块规模下限可以适当放宽。国家投资土地开发整理补助项目规模要求为：项目相对集中连片，丘陵山区100公顷（1500亩），平原地区200公顷（3000亩）以上。规模不宜过大。
开发项目的新增耕地率不低于60%，复垦项目的新增耕地率不低于40%，整理项目的新增耕地率不低于10%，基本农田整理项目的新增耕地率按不低于3％掌握。
综上所述，项目选址问题是影响整个项目顺利进行的关键问题，应依据前文所述的三大原则与八个基本要求进行筛选，有所侧重，体现项目系统与完整性，进行科学合理的规划，以最终实现土地开发整理项目预期目标。