完善消防中介立法初探
厦门市公安消防支队黄友银
随着经济转制、政府转型脚步的加快，消防监督工作模式也将逐步从过去"保姆式"、“包揽式”的直接管理转到以宏观调控、依法行政和维持社会公平竞争秩序的间接管理上来，大量事务性消防工作也从公安消防机构职能中剥离出来，巨大市场催生了消防中介的产生和繁荣。本文拟从消防中介的发展与遭遇瓶颈、消防中介立法迫切性分析、消防中介立法基本构想三个方面偿试对完善消防中介立法作进一步探讨。
一、消防中介的发展定位与遭遇瓶颈
（一）发展定位
消防中介服务的需求是随着经济的繁荣而产生的，按发展其定位与发挥职能不同，大致可以分为以下三类：
1、发挥管理、沟通和协调职能的成员性消防中介----行业协会。主要指的是中国消防协会、各地方消防协会和行业消防协会(如：中国水上消防协会和石油化工消防协会等)。据统计，目前，全国各类消防协会共有团体会员2500多个，个人会员3万多人。这些消防协会近年来通过开展各种消防业务培训、国内外学术交流和普及宣传消防知识等活动，扩大了影响，在消防事业中发挥了举足轻重的作用。
2、具有公证、监督性质的社会消防中介---检测、认证机构。1983年以来我国又相继建立和发展了具有公证、监督性质的社会消防中介:国家消防技术检测中心(包括国家固定灭火系统和耐火构件质量监督检验测试中心、国家消防装备质量监督检验测试中心、国家防火建筑材料质量监督检验测试中心和国家消防电子产品质量监督检验测试中心)，国家消防工程技术研究中心，火灾原因鉴定中心(火灾原因技术鉴定中心、电气火灾原因技术鉴定中心)，以及公安部消防产品合格评定中心等。该组织使国家消防事业走向了科学化、规范化、法制化和国际化。
3、走企业化模式从事有偿消防技术服务活动的消防中介---消防中介主要形式。这类消防中介按执业范围内容不同，又可分为从事消防设施安装调试、检测、维修保养的消
防中介和从事消防技术咨询论证、评价、评估服务的消防中介。它以市场为导向，按照企业运作模式在追求自身利益过程中满足社会消防需要，其行为属于市场行为。
从事消防设施安装调试、检测、维修保养的消防中介在1996年军队内部开始清除"三产"之后得到了发展，特别是随着1996 年公安部30号令颁布及建筑消防设施检查维修制度建立，得到了迅速发展，成为消防中介的主导力量。
从事消防技术咨询论证、评价、评估服务的消防中介是在我国加入WTO后，特别是政府审批制度改革之后，而产生的一类新型消防中介。由于大量国外或跨国企业涌入，大空间、大跨度建筑出现以及国外技术与国内技术规范之间差异和冲突，急需这类消防中介在这些跨国企业与消防部门之间发挥沟通协调作用、或者在提供建筑总体规划的消防安全论证、建筑设施消防安全性的审查、性能化建筑防火设计等服务方面发挥作用。这些都为这类消防中介发展提供了空间，先后出现具有一定规模的消防技术咨询公司。
2003年7月2日，上海市消防协会首次举办的上海市消防技术咨询服务人员资格考试，共有26名社会人员首批获得《上海市消防技术咨询服务人员资格证书》，2家消防技术咨询服务机构经上海市消防协会消防技术咨询服务机构资格认定委员会审核评定正式挂牌成立，成为了上海乃至全国首批具有正式资格证书的消防技术咨询的中介公司。
（二）遭遇瓶颈
1、政府机构职能越位
近年来，虽然经过几次审批制度改革后，消防审批事项已减少许多，但从消防监督管理运行机制来看，消防部门包揽消防事务仍然过多过细，如在建筑工程防火设计审核、消防验收、重大火灾隐患认定及整改方案论证、火灾事故调查中涉及的火灾损失核定、物证鉴定，消防控制值班人员和特种作业培训发证等每一项具体环节均由消防部门把关，使消防中介无用武之地，从而大大抑制了消防中介的发展；而就当前消防部门警力及技术力量而言，均无法也无必要承担如此大的工作量，相反，还会削弱消防部门对社会面消防工作的控制。因此消防部门权力的合理收缩，把一些涉及技术性较强、事务性的细节工作交给中介机构，消防部门则侧重在宏观管理、审批最后把关、加强执法力度、查处违法行为上下大功夫，更能促进消防安全环境改善。
2、政策法规配套缺位，主要表现在：
①市场准入机制立法缺位。目前，全国还未对消防中介市场准入机制进行统一立法，
虽然近年来在北京、上海、江苏省、四川省等少数省市制定地方性的法规或规章规定消防中介应当取得相应的资质，但大部分规定过于原则，缺乏可操作性；《江苏省消防技术服务中介组织管理规定》作为国内少有的专门的消防中介规章，对准入机制作出了相对具体规定，但由于在从业人员准入制度缺乏合理的可操作性的制度规定，也显得不尽合理。
②消防行业管理制度立法缺位。从各地消防中介管理情况来看，由于缺乏行业自律性管理以及消防行业诚信制度缺失，从事消防安装调试、检测、维修保养的消防中介和从事消防技术咨询论证、评价、评估服务的消防中介这个行业目前无序竞争、恶性竞争（服务不规范，收费不合理等）时有发生，消防产品市场假冒伪劣等以及消防工程质量低劣等现象屡见不鲜。
③消防安全评价体系和执业技术标准上立法缺位。消防中介多是站在中立的立场上进行客观评判的机构，但目前作为消防中介评判标准的评价体系及执业技术标准还未完善。主要表现在两个方面：
一方面是消防安全评价体系未完善。目前，建筑工程审核、验收都是由公安消防机构逐条对照技术规范进行的，评断合格与不合格标准一般由公安消防机构掌握。但随着行政许可法实施和审批制度改革深入，对建筑工程的防火安全性能评价、火灾危险性评估等一些事务性工作应逐步交给消防中介机构实施，而消防中介从事开展这一业务的依据—消防安全评价体系尚未建立。
另一方面是消防工程系统质量评价标准还未建立。虽然现行施工验收规范对工程过程控制作了一般规定，但它只能满足工程适用性的最低要求，而自动消防设施质量评价是指消防施工监理单位根据施工情况及设备质量对工程系统质量进行综合评定，它既包含系统合格的最低要求，也包含系统合格的优良标准。从目前情况来看，这个自动消防设施检测评价规范尚未制定。
3、消防专业人才缺乏。当前消防中介从业人员的素质难以适应现代消防科学技术的发展需要。消防科学作为一门边缘学科需要融会贯通多门学科的知识，涉及建筑、水、电、暖通、防排烟、设备等多专业多学科，由于我国消防中介起步较晚，本身专业人才就很缺乏，相应的消防中介中部分人员专业水平不高，大部分靠一部分老的人员来言传身教，不能系统学习，影响了消防中介所做出的结论的科学性。而新加坡、台湾、香港
等消防中介比较发达的国家、地区由于比较早实行注册防火工程师（或称消防设备师/消防设备士）资格考试制度，加之消防专业学校和培训机构比较发达，已经形成了一整套具有一定规模的人才培训体系。
4、市场机制培育滞后
我国消防中介多脱钩于公安消防机构，发展还没纳入社会发展的整体规划，相对市场需求来说,消防中介规模小、竞争力差、提供服务品种少，在价格管理、资质管理和业务服务上的还很不规范、这些都抑制了中介组织作用的发挥，也造成政府、客户等对消防中介机构产生信用危机。而在国际上，大型的专业消防中介机构已有几十年历史，正朝集团化、综合性、国际化方向发展，如：号称世界消防咨询服务业领头羊的美国罗尔夫-杰森联合股份有限公司集团（RJA），旗下拥有四大分公司：RJA公司，FPM公司、SAKO公司、PKC公司提供了从消防总体规划、建筑防火、建筑设施等安全性的审查，到消防工程监理、消防设施维护、消防安全知识的培训服务等全过程的消防技术服务，加入WTO后，越来越多国外消防中介即将进入我国市场直接冲击着国内刚刚起步的消防中介。
二、立法迫切性分析
（一）《行政许可法》的出台使消防中介服务业立法迫在眉睫
目前规范消防中介执业制度主要是靠地方立法，我国北京、上海、江苏省、四川省、青岛等十几个省、市先后出台了地方性法规、规章，对消防中介资质许可、执业制度等作出了规定，为依法管理消防中介和规范消防中介市场、防止恶性竞争、提高消防设施的完好有效率起了积极作用。
但《行政许可法》实施后，根据《行政许可法》第条规定：“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立的登记及其前置性行政许可。”“对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。”也就是说，今后应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可（比如消防中介的从业企业、从业人员—防火工程师的资质许可），只
能由法律或者国务院行政法规进行设定。对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品等的检验、检测、检疫等技术性比较强的事务性工作，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。
这是《行政许可法》对地方立法最根本的、最致命的冲击。《行政许可法》实施后，这些地方性法规、政府规章中有关消防中介资质许可的规定将不能继续执行下去。这样，缺少资质这道门槛约束的消防中介，为了生存，会不顾企业信誉、工程质量、甚至是客户或公众生命财产安全，相互压价竞争，出具虚假监理报告、维护检测报告、防火安全评价论证书等，而且随着形势的发展，这种无序竞争、恶性竞争将会越来越严重，最终会窒息了整个行业发展的生命力。
（二）依法行政的要求对消防中介立法也提出迫切的要求
当前消防中介地方性立法也普遍一个极大漏洞和不科学之处，就是绝大部分关于消防中介机构的资质许可的具体实施程序都未作出规定，导致地方性法规、规章实际操作性不强，而且不同地方对消防中介市场准入条件都不一样，在一个地区消防中介取得资质可能到另一个地区就不被承认，其中不少地方在制定法规、规章时，与有些部门关系（如建设部门）没有理顺，立法条件不是很成熟就仓促上马，在有关问题的规定上只能模糊地走，也造成地方保护主义和行业保护主义。
也正是因为地方性法规、规章这种漏洞和不科学之处，公安消防机构在对消防中介业进行管理时常常职权定位不清晰，在很多管理的职能上又与其他行政机关发生交叉，造成了执法主体的混乱，执行起来人为因素较多，无人管或乱管的问题还在一定程度上存在。
（三）消防中介行业进一步市场化以及可持续性发展的要求
消防中介市场发展需要对市场行为、市场组织、市场规则和市场机制进行立法规范。在市场行为与市场组织方面，目前整个行业的市场行为比较活跃，所涉领域广泛，但目前由于缺乏统一的指导与管理，暂时表现出竞争无序、地区性差异明显的状态。在市场规则和市场机制方面，也由于缺乏立法进一步引导，市场功能和作用发挥有限，同时也对市场行为和市场组织造成负面影响，造成恶性循环,进一步影响消防中介进一步市场化以及可持续性发展。
（四）入世对整个消防中介业的全国性立法呼声也日益提高
入世要求建立统一透明消防中介市场规则。按照世贸组织的有关规则（非歧视原则、市场准入原则、公平竞争原则、法律透明原则），要求我们进一步加快行业改革和发展，建立一个透明、统一、公平的法律体系，建立公平开放的市场竞争秩序。然而，当前由各地自行立法、各自行事，市场游戏规则不统一、不规范，显然不符合WTO的要求，不利于全国统一市场的建立与发展。
因此，上述存在的问题，很多不是地方性立法能够解决的，必须上升到全国性立法统一进行规范与解决。我们必须在法律、行政法规中理顺各方关系，明确各法律主体的责、权、利划分，并以法律或行政法规形式确定下来，这样才能真正实现依法行政，规范地对整个行业进行管理。现在形势的发展已经迫切需要有这样的立法对我们的消防中介机构管理提供法律支撑。
三、立法基本构架设想
（一）立法目的
对消防中介进行立法的主要目的，一是充分发挥消防中介机构职能，进一步规范消防服务市场行为和市场规则，促进并引导其进一步产业化与市场化，使社会效益与经济效益并重，逐步形成政府部门依法监管、消防科研和产品生产适应社会需求、行业社团自律管理、中介机构依法执业的新型消防科研、产品生产、检测评价、技术服务机制。并促使产业结构的合理化和行业规模效益的形成。二是为公安消防机构有效管理提供法律依据，实现依法行政。
（二）立法指导思想
针对我国消防中介无统一的行业管理法规、地方立法体现的地方保护主义较重、满足不了形势的需要等问题，我们解决消防中介立法问题，在指导思想上，一方面按照“中介搭台、行业自律、政府监管，企业唱戏”的原则，理顺公安消防机构、消防中介、行业协会、检测、检验机构之间关系，进一步简政放权，加强监督管理，在全国范围内规范管理，明确各方责任，真正成为行业管理规范运行的切实依据。另一方面，要理顺公安消防机构与建设管理、工商部门、安全监督等相关部门之间关系，明确职能分工，形成合力。
（三）立法的形式
在立法的形式上，我们建议以《消防法》基础，并以行政法规形式出台专门法《消
防中介行业管理条例》来促进和规范消防中介的行为，配套以《消防安全管理及评价标准》、《消防系统质量监理评价标准》、《性能化建筑防火与火灾隐患评价标准》等一系列规范标准，形成多层次、相互配套、体系完备法律法规体系。
1、要抓住当前在修订《消防法》契机，借鉴新加坡、台湾等地消防法律法规的做法，以法律形式明确消防协会、消防检测检验机构及消防服务性中介的职能、执业制度、市场准入制度、防火工程师（或称消防设备师/士）资质考试制度、消防设备定期检测维护制度及相关法律责任制度。
（1）在《消防法》修订中要增加有关消防协会条款。消防协会作为消防行业管理和指导部门，在市场与政府、公安消防机构中发挥桥梁与纽带，其作用发挥对消防行业管理具有重要作用，在修订消防法应明确消防协会在消防中介行业管理中具有自律、协调、监督和维护企业合法权益的职能，协助政府部门加强行业管理的职能。
（2）在《消防法》修订中要建立消防中介市场准入制度和防火工程师资格考试制度。消防中介市场准入制度，即消防中介进入市场设置必要门槛，是国际通行作法，是从源头规范消防中介市场一项重要制度，同时是培育和发展消防中介市场重要措施。而防火工程师资格考试制度，是培养和提高消防专业技术人才，解决我国消防行业人才瓶颈的重要制度，建立全国统一防火工程师制度，还有利消防中介作出评价、证明的权威性和可靠性，利于消防中介行业良性循环。在《消防法》中建立消防中介市场准入制度和防火工程师资质考核制度，是国际通行做法，也符合《行政许可法》有关规定。
（3）在《消防法》修订中要建立消防设备定期检测维护制度。消防设备的重建轻管是当前普遍现象，而消防设备定期检测维护是提高消防设备完好有效一项重要制度，2003年根据福建省建筑消防设施专项治理统计调查模底数据，重点单位建筑不合格率达72.6%，这中间大部分因消防设施维护管理不到位造成的,经过专项治理, 仍有35％以上建筑消防设施存在这样那样的问题。新加坡、香港、台湾等的《消防法》对消防设备由防火工程师（或称消防设备师/士）等专业人士或专业组织机构定期维护均作出规定，这极大推动消防设施完好有效率。因此建立消防设备定期检测维护制度是保障消防设施完好有效一项根本性制度，也是消防工作社会化、促进消防中介发展一项重要制度。
（4）在《消防法》修订中要建立奖惩、法律救济和法律责任制度。奖惩和法律救济是对保证上述消防中介从业机构与从业人员落实各种管理措施的执行保障，对消防中介