云南行政学院学报
论云南省行政体制改革的法治化
2018年第1期
杨成1,杨除2
(1.昆明理工大学法学院，云南昆明，650500;2.中共云南省委办公厅，云南昆明，650032)
摘要：在当前全面推进法治政府建设的大背景下，有必要推进云南省行政体制改革的法治
化。近年来，云南省行政体制改革的成效比较明显，逐步迈上了法治化轨道，但也存在一
些不足，即行政组织设置和编制缺乏组织法规制、行政权力配置存在任意性、行政权力边
界模糊。为全面推进云南省行政体制改革的法治化，应推动完善行政组织法规体系，依法
规范云南省行政组织结构，理清省级政府权力边界。
关键词：云南省；行政体制改革；法治化
中图分类号：D67 文献标识码：A文章编号：11671-0681 (2018) 01-146-11
作者简介：杨成，昆明理工大学法学院副教授，法学博士，硕士生导师，副教授；杨晗：湖北恩施人，中共云南省
委办公厅副主任科员，法学硕士。
引言
行政体制改革理论是我国政治学和行政学自上世纪80年代恢复重建以来的一^个研究热点，也伴随着我国行政体制改革的实际进程。改革开放以来，我国先后进行了 6次行政体制改革，目前第七轮行政体制改革正在进行。自2014年习近平总书记提出“凡重大改革都要于法有据”以来，我国行政体制改革的推进也逐步纳人法治化的轨道。云南省也不例外，2014年5月，经云南省人大常委会第九次会议审议通过，云南省从三个方面推进行政体制改革，一是加快政府职能转变，主要是推进简政放权、改善管理和依法行政；二是深化省级政府机构改革，主要是调整优化组织结构、进一步理顺职责关系、规范各类特殊形式机构设置；三是严格控制机构编制，主要是严格控制人员编制、创新机构编制管理。
基于行政体制改革法治化实践的推动，近年来，一些学者开始从法治的视角研究行政体制改革①。石佑启教授(2014)对行政体制改革权的法治*化和行政体制改革内容的法治化进行了较为系统的研究，认为行政体制改革必须纳人法治化轨道，“以法治思维和法治方式推进改革，以法治的理性和权威性来保障改革的连续性、稳定性，使改革达到预期的目标”②。王雅琴副教授（2015)在论证了行政体制改革与法治具有高度相关性的基础上，提出了推进行政体制改革法治化需要通过多种具体方式展开。③徐兰兰博士和李芝兰教授（2015)以广东省濠江行政体制改革为例，就法治化背景下我国地方行政体制改革的推进路径进行了有益的探讨，提出“应通过顶层设计探索地方行政体制改革法治化的可行路径，主要包括：国家层面的立法应及时回应改革的共同需求，消除行政体制改革的深层次制度障碍；应充分重视地方人大在推进改革法治化中的地位和作用”④等方面。
行政体制改革法治化是一项复杂而又艰巨的系统工程，对该课题的研究，需要做到理论研究、制度建构与改革实践的良性互动。?就当前学者的研究现状而言，主要是从宏观层面或理论层面对
收稿日期：2017-09-12
①截止2017年5月，通过中国知网检索，共检索到六篇学术论文。
②石佑启：《行政体制改革法治化研究》，《法学评论》2014年第6期。
③王雅琴:《行政体制改革法治化研究》，《理论与现代化》2015年第5期。
④徐兰兰、李芝兰:《法治化背景下我国地方行政体制改革的推进之路》，《中国法律评论》2015第4期。
⑤张显伟.行政体制改革法治化的理论建构力作一评《论行政体制改革与行政法治》，《广西社会科学》2010年第3期。
*基金项目：昆明理工大学省级人培训项目《政府购买公共服务的行政法规制研究》项目编号:141188377。
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杨成，杨晗：论云南省行政体制改革的法治化
行政体制改革法治化进行解读和探讨，缺乏对地方行政体制改革法治化的实证性分析，尚未形成理论研究、制度建构与改革实践的良性互动。本文从法治的视角，对云南省行政体制改革进行“解剖麻雀式”的具体研究，尤其是结合云南省的实际环境进行实证研究，提出云南省行政体制改革法治化的对策建议，我们期待形成理论研究、制度建构与改革实践的良性互动。
一、云南省行政体制改革法治化的必要性
(—■)推进云南省行政体制改革法治化，是对全面深化改革部署的积极回应
云南总体经济社会发展水平在全国较为滞后，2016年云南省G D P排名全国第23位、人均G D P排名全国第30位。较于全国而言，云南当前发展的滞后，与改革进程的滞后有密切关系。“改革的目的是为了调整生产关系中与生产力发展不相适应的部分，是为了社会的健康持续发展。从这个意义上说，改革是发展的有效手段，发展是改革的根本目的。”訛中国社会科学院法学研究所《中国政府透明度指数报告（2014)》针对31家省级政府信息公开、依申请公开、政府信息公开年度报告制度的实施情况，以及工作信息、规范性文件、行政改革审批事项信息公开的研究显示，“云南省2014年省级政府透明度总体测评结果得分69.1分、排名全国第20位。”譺由此可见，借助改革特别是发挥行政体制改革在全面深化改革中的“当头炮”作用来推动云南经济社会发展显得尤为必要。习近平总书记强调，“要坚持整体推进，加强不同时期、不同方面改革配套和衔接，注重改革措施整体效果，防止畸重畸轻、单兵突进、顾此失彼。”訛2013年12月27日，中共云南省委制定出台了《关于贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的意见》，对云南省全面深化改革的目标任务、重点内容、改革举措等进行了明确，其中要求切实转变政府职能，提高政府治理效能，具体又涉及政府职能转变、推进新一轮政府机构改革、加快行政审批制度改革等内容。此《意见》还明确成立全面深化改革领导小组，在此框架下，云南省成立了9个改革专项小组，其中专设经济体制改革专项小组，负责有关云南省行政体制改革方面事项的总体谋划、统筹推进、组织协调和督促落实。推进云南省行政体制改革法治化，必将以此突破、形成撬动，带动行政审批制度、行政权力运行规则、政府职能转变等改革，全方位、宽领域加快全面深化改革进程，破除制约云南经济社会发展的体制机制障碍，形成有利于促进经济社会发展的行政体制，加速云南跨越发展步伐，从而尽快改变经济社会发展滞后局面。
(二）推进云南省行政体制改革法治化，是对全面依法治省的有力促进
习近平总书记指出：“法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题。综观世界近现代史，凡是顺利实现现代化的国家，没有一个不是较好解决了法治和人治问题的。相反，一些国家虽然也一度实现快速发展，但并没有顺利迈进现代化的门槛，而是陷人这样或那样的‘陷阱’，出现经济社会发展停滞甚至倒退的局面。后一种情况很大程度上与法治不彰有关。”譼全面依法治国需要从形式和内容上真正全面确立起宪法和法律在国家生活中的至高无上权威，切实发挥法治在治国理政过程中的价值与作用，让法治文化、法律原则、法律规范全面融入各个环节、各个领域。中共云南省委九届九次全会审议通过的《关于贯彻落实<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的意见》明确提出：“强化严格执法，加快建设法治政府，要求加快转变政府职能，优化政府组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化；不得法外设定权力，没有法律规定依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”，等等。这些都是对推进和落实全面依法治国部署要求的积极回应和务实举措。云南省在实际工作中把行政体制改革纳人法治化的轨道，将有效克服行政体制改革中人治的不确定性和随意性，保障改革方向、改革内容、改革程序等不会“人走政息”“因人而变”；将充
①张波:《全面深化改革必须坚持改革发展稳定的高度统一》，《光明日报》，2014年6月22日。
②中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组:《中国政府透明度指数报告》(2014)，北京：社会科学文献出版社，2015年 版，第174页。
③ 中共中央文献研究室:《习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015年版，第72页。
④ 中共中央文献研究室:《习近平关于全面依法治国论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015年版，第3页。
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分体现法律至上的原则，按照有关法律的规定依法推进改革，进而把权力置于法律约束之下。同时，云南省将政府职能转变纳入法治化轨道，对政府的权力范围予以法律界定，限定了政府权力边界，以法律规范政府的管理方式，将有利于政府回归到自身应该管而且必须管得住的事务上来，真正从事无巨细的繁琐事务中解脱出来，让政府、社会、公民、企业、市场各得其所、各负其责、各管其事，促进政府职能转变到位。
(三）推进云南省行政体制改革法治化，是提升治理体系和治理能力现代化的重要途径
云南省区位特殊，有4050公里国境线，与3个国家接壤，8个州市沿边；有8个少数民族自治州，是中国民族最多的省份，这要求云南既要有适应国际通行规则，又要符合民族众多省情的治理体系和治理能力。在这样一个边情复杂、民情特殊的省份做好边疆治理，必须更加倚重法治方式。行政体制作为治理体系和治理能力的重要组成部分，只有做到与其独特的边情、民情相适应，才能实现有效治理、依法治理。马克斯?韦伯指出，人类社会出现过三种统治类型：一是传统型，二是卡理斯玛型，三是法理型。法理型统治是建立在一系列明确的规则、法律和其他制度的基础上。“统治者通过程序、规则和法律进行国家管理，并且民众服从程序、规则和法律的权威。”訛现代国家就是一种法理型类型，其根本标志就是从“人治”到“法治”的转型，法治成为治国理政的最主要、最重要方式。从现代治理方式看，主要有经济手段、行政手段、法律手段等，但使用经济手段、行政手段都必须遵从法律规定，而且法律手段和司法程序往往是最后的和最终的手段。《宪法》第5条规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国就是要使国家治理方式、手段都有明确法律规定，在国家治理中做到有法必依、执法必严和违法必究，使国家达到法治状态。同时，“政府治理体系的现代化，就是适应现代化法治的要求，改革不适应实践法治要求的体制机制、法律法规，不断构建新的体制机制、法律法规，使政府管理制度更加科学完善，由此实现政府治理制度化、规范化、程序化。”譺这就必然要求国家治理体系中的一切主体，无论是政府权力主体，还是相关权利主体，都应当在法律、规则、程序等条件下实施各自的职能活动或社会行为，各主体的行为都受到法律和规则的约束。因此，把行政体制改革纳入到法治化轨道，将促进治理体系和治理能力进一步朝现代化方向迈进。
二、云南省行政体制改革法治化的困境
近年来，云南省行政体制改革的成效比较明显，逐步迈上了法治化轨道，但在具体实施过程中，法治保障作用没有充分显现，存在一些不足之处。
(一）行政组织设置和编制缺乏明细的组织法规制
行政组织的组织职能、组织编制等，都是宪法和宪法性法律规范的对象。《宪法》第89条规定了国务院对中央部委和地方省级人民政府职权职责的划分权。《国务院组织法》第8条规定：“国务院可向全国人大常委会提出各部委的设立、撤销或合并的建议权”，第11条规定：“国务院可以根据工作需要和精简原则，行使设置若干直属机构和办事机构”。据此规定，国务院实质上享有国务院各部委、直属机构和办事机构的设立、撤销、合并的权力，并实质享有机构规格、内设机构、人员编制的定级、定额、定责的权力。由此，行政组织设置和编制的设定权实际为最高国家行政机关所有，而非最高国家权力机关所有。
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”这意味着省级政府可以规避《宪法》和相关法律法规关于机构的设置限制，通过设立若干直属机构和办事机构来扩张省级政府的机构编制。进一步推论，即使省级政府机构设置有明确的法律规定，但授权省人民政府自己控制自己的编制设置和机构规模，这也明显不符合民主、自然公正原则。
《云南省机构编制管理条例》第10条明确了省级国家机关所属部门及其内设机构规格的具体规定，但并没有明确依据什么标准、遵循什么程序来设定编制，以致机构规模没有明确的规定予以控制。该条例第12条虽然规定了内设机构的数量限制，但这是原则性规定，只要求不得多于相应上
①马克斯?韦伯:《经济与历史支配的类型》，康乐等译，桂林:广西师范大学出版社，2004年版，第303页。
②王浦劬:《深化行政管理体制改革的新特点》，《人民日报》，2016年2月28日。
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一级国家机关所属部门的内设机构数。这就为省级国家机关内设机构数量设置赋予了一定弹性，既可以与上一级国家机关内设机构在数量上保持一致，也可以减少或者合并一定的内设机构。同时，此条例对省级国家机关内设机构的设置仅仅提了数量要求和规格要求，而没有程序性要求。
《宪法》和相关法律法规在机构编制规定方面存在的疏漏和缺失，导致省级政府机构没有逃脱“扩张一精简一再扩张一再精简”的怪圈。2004年，云南省行政体制改革后，省政府设置工作部门40个，其中省政府办公厅和组成部门24个，直属特设机构1个，直属机构15个，另设部门管理机构4个。但2009年，云南省政府设置工作部门总数增加到42个，其中省政府办公厅和组成部门共25个、较2004年增加1个，直属特设机构1个、较2004年保持不变，直属机构16个、较2004年增加1个，此外设置部门管理机构6个、较2004年增加2个。2014年的改革中，云南省政府设置工作部门40个，其中省政府办公厅和组成部门25个、较2009年保持不变，直属特设机构1个、较2009年保持不变，直属机构14个、较2009年减少2个，另设部门管理机构6个、较2009年保持不变。
(二）行政权力配置存在任意性
现代法治一项重要原则就是权力法定原则，“只有法律才是权力存在的合法性基础和运行依据，法律是一切权力的本原。”譹通常而言，行使行政权力的载体是国家行政组织。《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院组织法》等法律，将具体行政权力配置给具体的政府职能部门。行政权力配置，从结构上体现为纵向结构和横向结构，前者是中央、省级、市级、县级行政权力的布局和设置，后者是将行政权力配置给同级行政机关内部各职能部门。具体到云南省，其行政权力任意性配置主要体现在三个方面。
一是行政权力无所不能、无所不含，表现为行政审批仍然大量存在。“不适当的过分的中央集权，不但表现在经济工作、文化工作和其他国家行政工作中，也表现在党的工作中。”譺这种全能政府的模式，以致行政权力覆盖、渗透、嵌入到公民、社会组织、市场主体活动的方方面面，对社会发展的生机与活力形成了挤压和制约。在历次行政体制改革中，云南省都对行政审批项目进行了精简，尤以党的十八以来精简力度为最大，分7批精简行政审批项目598项，特别是“放管服体制改革向纵深推进，行政审批事项大幅精简，省级、州市精简比例分别达到51%、65%，省州县三级非行政许可行政审批事项全面清理取消。”訛但其中也有反复的过程，1998—2007年，云南省省级行政审批保留项目从1076项增加至1268项。云南省还存在大量的行政审批中介服务，2015年以前，省政府22个部门有行政审批中介服务事项338项，部门所属中介服务机构48个。这种影子行政权力虽然看不见、摸不着，但又实际存在。除此之外，一些行政审批事项在精简过程中，还存在放小不放大、放虚不放实、放轻不放重的现象，对“束缚企业生产经营、影响人民群众就业创业创新的事项和涉及本部门核心权力和切身利益的项目则抓着不放”譼，这就使行政审批制度改革的含金量大打折扣。
二是行政权力条块分割严重、交叉重叠，表现为行政权力部门化。对行政权力实行部门化配置，初衷在于实现行政体制的专业化，提升行政效率，但由此也产生了部门权力膨胀甚至专权。“部门专权使得部门成为各级政府权力的实际掌握者，在监督体制不完善的情况下，部门在整个国家行政体系中形成‘部门黑洞’，即外部对部门内部的权力运作没办法了解和监控，部门成了独立王国。”譽这些部门把承担的公共行政权力变成“家法”，其主导制定的政策不单纯是为了公共利益，其中有相当部分是为了满足部门自身利益，自己给自己赋予权力，涉及配置审批权、处罚权、收费权等。正因为有利可图，部门与部门之间往往会争夺权力，管理职责交叉重叠，对自己部门有利的都去管、对自己部门有责的就会相互推诿，形成行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化。同时，垂直管理部门与地方政府的关系微妙，前者有的部
①叶必丰:《国家权力的直接来源:法律》，《长江日报》，1998年6月8日。
②《邓小平文选》，第1卷，北京:人民出版社，1994年版，第227页。
③王永刚、段晓瑞:《改革强音激荡云岭高原一云南全面深化改革三年综述》，《云南日报》，2017年4月24日。
④杨晶:《国务院关于深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作情况的报告》，《中国机构改革与管理》2014年第10期。
⑤李军鹏:《“大部制体制”是现代市场经济发展的必然趋势》，《21世纪经济报道》2007年12月31日。
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门在法律地位上虽然属于省级政府工作部门，但其最终人事任命权、财权、事权等权力并不在省这一级，而在其对口的上一级行政组织。这样的权力划分和配置形成的结果就是，省级对垂直管理部门所承担的事权虽然有属地管辖权，但由于管不到这些部门的人特别是部门负责人的任免权，垂直管理部门在执行省政府决定和工作要求时，就会大打折扣。
三是行政权力分布于众多议事协调机构，表现为非正式权力、隐形权力。议事协调机构是为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门、跨层级的协调机构。议事协调机构“借助上级领导的权威，通过‘任务发包’和‘责任捆绑’的形式整合职能部门力量，促成非常规任务的快速推进。”訛《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》明确“地方各级人民政府设立议事协调机构，应当严格控制。”但此条例没有明确什么样的工作需要设立议事协调机构，其设立程序、设立标准是什么，以及可以设立议事协调机构的数量标准。这就为省政府随意设立议事协调机构提供了可能。2008年，云南省政府常务会议审议通过的《省政府议事协调机构调整方案》明确，继续保留89个议事协调机构，新成立4个议事协调机构，涉及产业经济发展、民族团结进步、科学文化普及、国有企业改革、环境保护治理、人事工资福利、县域经济发展、区域开发、依法行政、重大基础设施建设等，涵盖经济、政治、文化、社会、生态、国防动员等各个领域。众多议事协调机构以领导小组、委员会、联席会议、指挥部等名义存在，对涉及的相关事项作出决定、指示、命令，替代或者虚化了正式行政权力，弱化了常设机构功能。由此可见，这些非法定的议事协调机构大量存在于行政领域，形成了非正式行政权力、非法定权力和隐形权力。
(三）行政权力边界存在不确定性
这主要表现在两个方面：一是行政权力无限延伸，外延模糊。由于《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相关法律法规赋予的政府职能过于宽泛，没有具体而明晰的规定，政府及其工作机构对其行政权力有解释权，其对行政权力的解释可以任意放大或者缩小。“由于权力清单制度的推行缺乏统一的法律规范，关于如何实施权力清单制度各地方政府缺乏统一的行动标准，呈现纷繁复杂的行政自治现象。”訛2015年，云南省对行政权力进行了清理，在省政府60个部门中，省政府办公厅、省监察厅等17个部门除外，其余43个部门共拥有行政职权6321项，这些行政职权直接面对公民、法人和其他组织，与此同时还拥有与之相对应的责任事项32640项。但是由于行政权力的外延、边界存在的不明确性、模糊性和扩张性，让行政权力的触角还是可以延伸至经济、政治、社会、文化的各个方面，有较大的自由裁量权。政府只要想管的都可以管到，只要不想去管的都可以不用主动去管，只要有利的都可以争着去管，原本属于社会组织可以承担而且可以管得好的领域，政府也要拿来管。同时，作为公共产品与公共服务的提供主体，部分社会组织理所应当地承担有相应的行政权力。这就使行政机构与承担公共行政权力的社会组织两者之间相互嵌人渗透、交织混杂。“政府与社会的关联性结构，使得两者的博弈更为经常和普遍。”訛社会组织迫于行政权力的强制性，不得不被动服从，把相应的权力交出去，让政府去永久性行使或者阶段性“让渡”。这种情况制约了社会组织承担公共行政职能，影响政府职能转变、行政组织机构调整优化和行政权力规范运行。
二是行政权力职责雷同、权责不清。《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律法规对各级政府职能的确定大体是一致的，地方政府的权力既来源于此但又不限于此，同时还拥有中央政府的分权。无论是法律授权，还是上级政府分权，并不意味着他们之间的权力界限是确定且清晰的。比如，农业产前、产中、产后的管理涉及发改、国土资源、水利、农业、林业、财政、质监等部门；劳动力转移输出涉及教育、人力资源和社会保障、卫生与计生等部门；城市供排水涉及水利、住建、国土资源、安监等部门。一项行政权力实质上被分解为若干个权力单元，被若干个行政权力主体所分享。这种权力配置“小部制”，使得部门之间职责交叉、职能分散，是政出多门、部门之间推诿扯皮的重要原因，
①谢延会、陈瑞莲:《中国地方政府议事协调机构设立和运作逻辑研究》，《学术研究》2014年第10期。
②严新龙:《论地方政府权力清单制度的行政法治化》，《理论探讨》2016年第6期。
③任剑涛:《政府体制改革不是单纯行政改革》，《当代社科视野》2009年第10期。
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所带来的结果就是效率低下、权责不清，不利于行政权力的集中统一管理，不利于明确权力主体、责任主体。
三、推进云南省行政体制改革法治化的对策
(一）完善行政组织法规体系
1. 推动国家层面行政组织法规体系的完善
当前，《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对中央政府和地方政府的职权作了列举，但其中明确的职权高度同质化。涉及中央和地方政府职权划分的法律法规，属于法律绝对保留事项。地方人大及其常委会、地方政府只有遵循和执行的权力，没有修改的权力，可以做而且应当做的就是推动中央层面对上述法律法规进行修改完善。
《党章》规定，“有关全国性的重大政策问题，只有党中央有权作出决定，各部门、各地方的党组织可以向中央提出建议。”作为中国共产党的地方组织，中共云南省委可以向党中央提出修改《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相关法律建议，推动修法事项纳入党中央的决策范畴，为下步修法进而完善有关行政体制改革的法律法规奠定领导条件。
《全国人民代表大会组织法》规定，“一个代表团或者三十名以上的代表，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》规定，“代表有权依照法律规定的程序向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。”基于此，在全国人民代表大会召开期间，云南代表团可以向全国人民代表大会提出修改《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律法规等涉及行政体制改革的议案，推动全国人大及其常委会适时启动修法程序，进而以上位法形式确认或者保障地方行政体制改革。同时，建议全国人大及其常委会制定行政组织法也是方向之一，以期此法能够“对宪法的原则性规定作出更为明确具体的阐释，对行政机关的权限等进行规定。”①
2. 完善云南省地方性行政组织法规体系
《云南省机构编制管理条例》的颁布实施，标志着地方在探索行政组织法规体系方面迈出了重要一■步，但其缺陷也是明显的，应作出进一■步的修改完善。修改具体方向上，一是增加规定省政府组成部门的构成、数量、领导职数等内容，二是增加规定行政组织的工作方式、机关设置程序、职能与权力配置、法律责任等内容，使之更具操作性、约束性。通过完善行政体制改革地方性法规，实现行政编制由政策调整向法律调整转变。
尽管没有完善的行政组织法规体系对云南省行政体制改革作出规制，但并不意味着云南省的行政体制改革是在没有规则的基础上开展的。历次的行政体制改革，中共云南省委、云南省政府都制定和下发了相应的文件，对行政体制改革中的重大问题进行规范，其中包含了机构设置和管理、机关领导职数、政府组成部门的相关规定。据不完全统计，仅在2007年一2009年间，中共云南省委、云南省政府就下发了 28个规范性文件，对相关问题作出规范和进行指导。比如，云南省机构编制委员会办公室2008年印发的《在省级机关使用<机构编制管理证>和<编制使用通知单>的通知》，对省级党政机关、人大和政协机关、法检机关、民主党派机关、群团机关依法依规使用机构编制和人员编制作出了明确规定。党委、政府出台的这些政策文件，虽不失权威性，但显然比不上法律法规的强制性。云南省应充分运用地方立法权限，梳理行政体制改革方面的文件和规定，将其中经实践检验可行的予以系统提升，通过地方立法将之固定为地方性法规，既为本省更好推进行政体制改革提供法律规范，又为国家层面完善相关法律法规提供经验。
“西方国家在行政改革中，都具有一个法律与改革呈良性互动的特点，法律指导、规范和保障了改革，而改革又促进法律变迁。”訛党的十八届四中全会通过的决定明确要求，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”深化行政体制改革，有的是创制性的，没有明确的法律规定。适应全面深化改革的要求，应予以积极探索。但改革并不意味着可以不遵守法律规定，改革与法治的结合点就
①熊文钊、史艳丽:《试论行政组织法治下的行政体制改革》，《行政法研究》2014年第4期
②杨解君:《全球化与中国行政法的应对:改革路径的分析》，《学术研究》2012年第11期。
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是取得法律授权。为此，可行性策略就是在法律授权前提下，加大改革探索创新力度，取得实践成果后，及时上升为法律法规。遵循法律授权原则的一个内在要求，就是不得搞所谓“良性违法”，肆意践踏法律底线。既然是改革，就应该积极探索，不能以现行法律没有作出明确规定为理由，而不去改革、停滞改革。
(二）依法规范云南省行政组织结构
1.推进省直管县促进行政组织层级缩减
宪法明确的我国行政组织层级为中央政府、省级政府、县级政府、乡镇政府，但包括云南在内的大多省、自治区都超越了宪法规定，在省县两级政府之间还存在市级政府，以致政府层级多。正如斯蒂格利茨所说，“计划经济体制是巨型政府的经济基础。”訛随着社会主义市场经济的建立，已有的行政组织制约了政府职能的转变。
“省直管县改革的实践已成为中国社会转型中体制改革的发展政策。”訛我国省管县改革始于2002年，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北等省先后进行探索，这些省主要是进行强县扩权改革，部分重点县在改革后享有地级市的经济管理权限。这一制度安排使《宪法》规定的国家地方行政体制是“省一县一乡”三级得到一定程度体现。李克强总理提出，“推进降低行政成本的设市模式。”訛2009年，云南省启动实施了省直管县（市）财政改革试点，先期在镇雄县、宣威市、腾冲市开展，迈出了省直管县体制改革的第一步。“一般认为，省直接管理县市数量以40个左右为宜。”譼目前，云南省有16个州（市）、129个县（市、区），平均每个地级单位管辖8.1个县级行政区域，州（市）所辖县市数在10个以上的有6个、在5—9个区间的有7个、在4个及以下的有3个。推进省直管县，扩大行政管理幅度，减少行政管理层级，建立扁平化行政组织架构，将大幅度降低行政成本，提高行政效能。在先期已经取得试点经验的基础上，可以扩大试点范围，在每个州市都可以选取县市开展试点，昆明市、红河州等所辖县市数量较多的可设置4个以上试点县（市），怒江州、迪庆州等所辖县市数量较少的可选取1个试点县（市），同时不局限于财政改革，拓宽试点内容，下放省级部分审批权，赋予经济强县大部分本属于地级市的经济管理权限，这不仅是对宪法的遵循，也是简政放权的重要内容。
2.按照综合性原则深化大部制改革
党的十七届二中全会后，我国开启了大部门体制改革。大部制体制改革着眼于转变职能，对职能相近、业务性质相似的政府部门，进行撤、并、转为一个或者几个更大的部门，调整优化政府部门之间的职能和管辖范围，做到权责一致，分工合理，决策科学，执行顺畅，监督有力。大部制改革在国际上已经成为一种改革趋势。当代西方主要发达国家的中央政府部门都是按照大部制的原则和要求来设置的，如美国是15个、英国是18个、俄罗斯是16个、日本是12个。在我国，从中央到县级已于2009年、2013年开展了两轮大部制体制改革。从类型看，主要有三种：一是以四川省成都市为代表的职能整合型，其典型做法是把农牧局、水利局、供销社等市级机关行政职能中的涉农职责，整合归入新成立的市农业委员会，把分散于市级机关的有关交通职能整合起来，归入新成立的市交通委员会。二是以重庆为代表规划协调型，对现有政府职能部门不作分拆或合并，而是将政府多个职能部门在规划制定上进行沟通、协调和衔接，以达到职能对接的大部制形态。三是以广州顺德区为代表的党政整合型，其典型做法是把党委序列的纪检部门与政府序列的监察、审计部门整合起来形成大纪检格局，把党委序列的政法部门与政府司法部门整合起来形成大政法等等。顺德区的改革的结果是“试点党政联动改革，将41个部门精简至16个大部，精简幅度接近2/3，行政层级减少两个。”譽
云南省在2009年大部制体制改革中，将省经信委、省信息产业办、省国防科工办的职责整合组建省工业和信息化委员会，将省人事厅、省劳动保
①约瑟夫?斯蒂格利茨:《经济学》(下册），梁小民译，北京：中国人民大学出版社，1997年版，第378页。
②周贤润:《“省直管县”研究:评述与展望》，《云南行政学院学报》2015年第4期。
③李克强:《凝聚共识、形成合力、推进城镇化更稳更好发展》，中共中央文献研究室，十八大以来重要文献选编，北京：中央文献出版 社，2014年版，第622页。
④ 肖华孝、肖扬伟、肖小明、李明：《变革中的行政体制改革研究》，中国发展出版社，2013年版，第223页。
⑤崔玉娈:《顺德机构改革对大部制改革的启示》，《党政论坛》2010年第2期。
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障厅的职责整合组建省人力资源和社会保障厅，将省交通厅、省建设厅指导公共客运等方面的职责整合组建省交通运输厅。2014年的大部制体制改革，将省卫生厅、省人口和计划生育委员会整合组建省卫生和计划生育委员会，将省民族事务委员会、省宗教事务局整合组建省民族事务宗教委员会。适应行政体制改革的新形势，云南省在已有改革的基础上，可以先行一步，按照大部制体制改革的要求，构建大规划、大经济、大监管、大卫生、大农业、大交通、大建设、大文化的大部门格局，形成决策、执行、监督相对分离、相互制约的行政运行机制，实现行政体制向“小机构、大口径、广职能”迈进，推动政府管理和服务创新。
“大部制改革的基本内容之一就是对国家行政系统的权力划分、组织机构、职能配置、运行机制等方面的调整和完善，而这些正是行政组织法主要调整和规范的对象，大部制改革需要坚持法治原则，其改革成果需要行政组织法的巩固与保障。”譹推进大部制体制改革，应特别注意法治的保障作用。“日本中央政府于2001年正式实施大部制改革，在此之前，其提交立法机关审议通过了数十部相关法律，保证了改革的规范性和严肃性。”訛在已经进行的大部制改革中，起到制度规范作用的主要还是党制定的政策、政府出台的文件，缺乏相应的法律法规进行约束和规范。相比而言，法律法规比政策文件更具强制性和约束性。推进和保障大部制改革，根本还是要依靠法治来规范，防止机构任意膨胀。
3.合理设置和清理议事协调机构
2007年，国务院《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定：“地方各级人民政府设立议事协调机构，应当严格控制。”党的十七大报告把“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构”列为行政体制改革的重要内容，这是“议事协调机构”这个名词首次在党的全国代表大会报告中出现。
将现有省政府议事协调机构进行清理和规范，是深化行政体制改革的一项重要举措，有助于解决议事协调机构与常设机构职能交叉、政出多门、权力责任不明等诸多问题，有助于提高行政效能、转变工作作风、提高公共服务质量。云南省推进议事协调机构改革，应区分情况，差别化推进，对于凡不属于决策性的、法律法规有规定的、国务院有明确要求的等方面的议事协调机构，应一律予以撤销，将其事实上行使的行政权力归还于行政机构；对于国务院没有设置和没有要求设置的，可以不再设置；对于相关工作可以交由现有机构承担的，不应另设议事协调机构；对于涉及跨部门的事项，确需设立的，应按照法定程序，坚持从严控制的原则进行设立，避免机构之外再设机构造成人员、机构不断增加，政府组织规模不断扩大，但效率却更为低下的现实矛盾。
4.理顺垂直管理部门与地方政府的关系
规范垂直管理部门和地方政府的关系是行政体制改革的重要任务。垂直管理的理论假设是“权威的配置与各个等级相适应，即层次越高，权威越大。”譻根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及相关单项法律，按照国务院有关部门《主要职责、内设机构和人员编制规定》即“三定方案”，目前中央国家机关与云南省政府有关工作机构之间的关系，大致有四类情况：一是作为云南省政府工作部门，受云南省政府领导，并接受中央政府主管部门业务指导，比如发改、交通、民政、教育等部门；二是受云南省政府和中央政府主管部门“双重领导”，比如审计、公安、统计等部门；三是作为中央政府主管部门的派出机构或者分支机构，受主管部门垂直领导，比如海关、金融、银监、证券、出入境检验检疫等部门；四是云南省政府工作部门受中央政府主管部门和云南省政府的领导，但在省以下实行垂直管理，比如工商、环保、地税等部门。符合三、四情形的机构，形成了地方“块块”与垂直管理“条条”的关系。实行垂直管理并不意味着这些部门就脱离了地方管理，也不意味着可以不受地方的监督约束，只是地方对其管理权限大大缩水了，这些部门在“人、财、物”方面对地方的依赖程度大大缩小了，地方对有关工作的管理权限实质上是让渡给这些部门进行管理。实行垂直管理后，地方与垂直管理的关系突出表现在两个方面，一方面，“垂直管理部门与所在地方政
①马英娟:《我国大部制改革相关法律问题研究》，上海师范大学硕士论文2014年，第22页。
②贾义猛:《大部门体制的国际借鉴》，《瞭望》2008年第5期。
③理查德德?H?霍尔:《组织:结构、过程及结果》，张友星、刘五一、沈勇译，上海:上海财经大学出版社2003年版，第63页。
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杨成，杨晗：论云南省行政体制改革的法治化
府之间更多地表现为制掣与冲突的关系，理性的合作与协助关系尚有待建立”譹；另一方面，“垂直的领导体系的好处是有利于集中权力、避免地方保护主义，但也容易使垂直领导部门脱离监督，弱化地方人大的权力和地方政府职能的完整性。”訛“我国政治权力结构内部张力的来源之一就是‘条条’对‘块块’的抑制力以及‘块块’与‘条条’的分离力。”譻从根本上解决“条条”与“块块”的矛盾，关键在于从法律上明确中央与地方政府之间的事权界线。当前，对“条条”与“块块”之间的关系加以划分的是中央的政策文件，比如2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，其中明确省级环保部门直接管理所辖州（市）、县（市、区）的监测监察机构，州（市）环保局实行省环保厅为主、州（市）政府协助管理的双重管理体制，县级环保局作为州（市）环保局的派出机构。中央的政策文件虽然有指导性、制度化、规范化特征，但政策文件与法律相比，在约束力、法定效力等方面仍有差距。“条条”实质体现的中央权威，云南省层面通过制定地方性法规或者出台政策文件规范两者关系，显然是不足以调和的。合乎逻辑且可行的举措是，应通过建议的方式，推动全国人大及其常委会制定相关的专门法律，对“条条”与“块块”的关系作出制度化、法律化、清晰化的规定，以法律实现权力划分，避免中央与地方政府利益博弈。只有这样，才能“从根本上实现垂直管理的合理化与合法化，最终实现垂直管理部门与地方政府间关系的规范化，从而为进一步深化行政体制改革、建设服务型政府奠定基础。”訛
从法律上作出相关规定，是处理“条条”与“块块”关系的治本之策。除此之外，云南省政府与垂直管理机构之间构建紧密的协调配合机制也是重要途径，通过建立联席会议机制等，在管辖事项、职责权限、法律适用、案件处理、信息共享等方面加强衔接配合，对有关事项经协调达成一致意见，防止推诿扯皮或者相互争权。事实上，争议事项不可避免，对属于垂直管理部门的上级主管部门规章与云南省政府规章在相关方面规定不一致的，应报送国务院由其作出裁决；对云南省政府认为垂直管理部门的上级主管部门规章与相关法律法规相抵触的，应向国务院提出审查。同时，云南省政府对设立在本行政区域的垂直管理机构，也应依据相关法律法规，加强对这些垂直管理管理机构执行法律情况方面的监督，防范其权力滥用。
(三）理清省级政府权力边界
1.对省以下地方政府行政权力实行法律分权
“我国宪法及宪法性法律中涉及的事权类型既包括立法监管，也包括事权实施，前者如法律监督权（《宪法》第62、67条），后者如最高行政管理权(《宪法》第89条）、地方行政管理权（《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59、61条）。”譽这种政府权力划分带来三个明显弊端，一是权力同质化程度高，二是权力划分仍然具有较为浓厚的“行政化分权”色彩，三是省级政府与市县政府权力划分没有清晰界限，究其原因，这与权力划分法治化程度不高密切相关。为此，实现党的十八届四中全会提出的各级政府事权规范化、法律化，这可以防止以往分权后存在的“此消彼长”和“分权一收权一再分权一再收权”的境地。相对于中央对地方实行集权而言，上级对下级也实行了集权，地方政府实际上也面临分权的问题。邓小平指出，“权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级政府也都有权力下放的问题”譾。云南省应在全面深化改革的框架下，争取全国人大及其常委会授权，针对《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对地方政府权力划分的抽象性规定和相关法律的缺失，充分运用省级立法权限，探索制定地方政府权力划分方面的地方性法规，通过列举的方式，阐明省级政府、州市级政府、县级政府、乡镇政府的权力，详细列出各级政府职权范围内应该承担完成的事项，为在国家层面制定相关法律提供试验性、制度性
①石佑启、陈咏梅:《行政体制改革及其法治化研究一一以科学发展观为指引》，广州:广东教育出版社，2013年版，第226页。
②汪玉凯、吴昊、王晓芳:《垂直管理部门和地方政府关系值得重点关注》，《思想前沿》2008年第9期。
③杨龙:《影响中国经济发展的政治因素》，天津:天津社会科学院出版社，2001年版，第179页。
④董娟:《当代中国政府垂直管理的现状、困境与对策》，《南京工业大学学报(社会科学版)》2009年第3期。
⑤熊文钊:《大国地方:中央与地方关系法治化研究》，北京:中国政法大学出版社，2012年版，第209-228页。
⑥《邓小平文集》，第3卷，北京:人民出版社，1993年版，第177页。
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成果。这“实质上是对上下级权力革命性改造，将上下级权力关系由政治关系改变为法律关系，从而将上下级权力关系纳人法治化轨道”譹。
通过法律明确省、州市、县、乡镇四级政府权力界限，并不意味着撇开了上级政府对下级政府的支持责任，也并不意味着减轻政府对本行政区域内公共事项的责任。“事权划分的现实意义不仅是为各级政府赋权，更在于督促各级政府履责”訛。实际上，较下级政府而言，上级政府承担的责任更为重大、管辖的范围更为宽广、拥有的资源更为集中。云南省政府更应该在法定职权范围内，做好本省行政区域范围内涉及全省性的基础设施建设、经济社会发展、社会事务管理、公共秩序维护和公共安全保障等事项。同时云南省县级及其以上各级政府也应做好相应下级政府承担不了、担负不起的责任，为下级政府更好履职提供支持。
2.依法全面梳理省级政府部门职权
对省级政府部门职权进行梳理，建立权力清单制度实现简政放权，这是政府的自我革命。建立权力清单，本质是对行政权力依法进行“减肥”，不仅使政府找准了定位，也捍卫了行政法治。“权力清单制度对行政权力具有整合、重组和兜底的性质，其重要性绝不亚于一项法律、法规的规定。”訛2015年11月4日，云南省政府行政审批制度改革办公室公布的省级50个部门权力清单和责任清单，标志着云南省迈出了权力清单的关键一步。“行政权力清单制度，绝不是一次性的梳理和公开，而是一项持续的工程。为适应经济社会发展需要，行政权力具有变动性，这意味着权力清单必然是动态的，是一项没有终点的持续性工作。”訛行政权力从根本上来源于法律授权，随着相关法律的颁布或者修订，某项行政权力的行使主体、设定依据、救济途径都可能随着法律的修订或者颁布新
的法律而改变。为此，云南省建立权力清单动态调整机制显得尤为必要，这就要求坚持权从法出以
及非依法律、法规不能设定或变更的原则，根据法律法规立改废释情况、机构和职能调整情况等，及时对省级部门权力清单进行符合法律规定的清理调整，既包含行政权力的取消、整合、下放，也包含行政权力的增设，使每一项设定的行政权力都有
法律依据，实现职权法定、清单之外无权力。
结语
推进行政体制改革，难啃的骨头都已经啃了，剩下的都是深水区和深层次矛盾。应对云南省行政体制改革中的困境，确保改革的规范性、正当性，法治保障必不可少。就目前云南省行政体制改革的现实状况而言，改革的依据既有一定的法律
法规作为保障，也有相当部分源自于党的政策和
政府的文件，而且后者的力量远远大于前者的力量，与法治的目标还有较大差距。2016年9月30日，云南省法治政府建设规划暨实施方案正式颁布实施，这种以政府文件的方式保障改革的推进，虽然与立法的要求还有差距，但其对于保证改革
的稳定性、连续性和权威性，仍然具有积极意义。在未来云南省行政体制改革进程中，应妥善处理政策和法律的关系，既要防止以党代政、以政策代替法律，又要避免强调法治而忽视政策的指导规范作用，能够以立法形式调整的，应当及时立法；需要党的政策和政府文件加以指导调整的，在条件许可和成熟的情况下，应当加强立法予以保障，实现行政体制改革由政策推动向法律推动的根本性转变。
(责任编辑:陈文兴）
①周永坤:《规范权力一权力的法理研究》，北京：法律出版社，2006年版，第221页
②刘剑文、候卓:《事权划分法治化的中国路径》，《中国社会科学》2016年第2期。
③严新龙:《论地方政府权力清单制度的行政法治化》，《理论探讨》2016年第6期。
④王艳宁:《政府权力清单制度的法制化》，《中国机构改革与管理》2015年第7期。
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杨成，杨晗：论云南省行政体制改革的法治化
On Legalization of Administrative SystemReform in Yunnan Province
Yang Chengl，Yang Han2
(1 .Law School,Kunming University of Science and Technology,Kunming Yunnan,650500 )
(2.，General Office,the CPC Yunnan Provincial Committee Kunming Yunnan,650032)
Abstract：Under the background of promoting the construction of the government under the rule of law in contemporary society,it is necessary to promote the rule of law in the administrative system re-form of Yunnan province.In recent years,the effectiveness of the administrative system reform in Yunnan province has become obvious,and it has gradually stepped onto the rule of law,but there are still some shortcomings.In order to promote the rule of law in the administrative system reform of Yunnan Province,we should promote the improvement of the administrative organizational laws and regulations, Standardize the administrative structure of Yunnan province according to law,Clear the boundaries of provincial government power.
Key words:Yunnan Province;Administrative System Reform;Under the Rule of Law ?156 ?