生态文明建设的途径与机制创新
提要：建设生态文明，是关系人民福祉，关乎民族未来的长远大计，也是我国全面建成小康社会的必然要求和重大战略。党的十八大关于“大力推进生态文明建设”“把生态文明建设放在突出地位”“努力建设美丽中国”等一系列重要论述，是党中央深入贯彻落实科学发展观、促进经济社会全面协调可持续发展的重大战略决策，是人与自然和谐的价值观在经济社会发展中的贯彻落实。建设生态文明，既要在全国迅速掀起节约资源、保护环境热潮，建立和完善长效化的法制、机制、政策以及评价体系，又要构建生态文明建设组织机构，根据中央部署，立足省情区情，因地制宜，突出特色的科学规划，确保生态文明理念转化为持久的生态文明行动，保障生态文明建设的永续发展。
关键词：生态文明法制建设机制创新
作者葛彩虹，杭州行政学院经济学教研部（邮政编码310024）。
生态文明是实现全面、协调、可持续发展的根本所系，是和谐社会追求的最终目标。党的十八大关于“大力推进生态文明建设”“把生态文明建设放在突出地位”“努力建设美丽中国”等一系列重要论述，是党中央深入贯彻落实科学发展观、促进经济社会全面协调可持续发展的重大战略决策，是人与自然和谐的价值观在经济社会发展中的贯彻落实。它果断摒弃了人类破坏自然、征服自然、主宰自然的理念和行为方式，开辟了经济社会发展中保护自然、尊重自然、合理利用自然并主动开展生态建设、实现人与自然和谐的伟大征程。
一、生态文明建设的战略地位和深远意义
生态文明是人类在经济社会活动中，遵循自然发展规律、经济发展规律、社会发展规律，积极改善和优化人与自然、人与人、人与社会之间的关系，为实现经济社会的可持续发展所作的全部努力和所取得的全部成果，包含了生态文化、生态产业、生态消费、生态环境、生态资源、生态科技与生态制度等诸多要素。
（一）生态文明建设的由来及其战略地位
2002年，十六大把建设生态良好的文明社会列为全面建设小康社会的四大目标之一，提出“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。2005年，胡锦涛在人口资源环境工作座谈会上提出“完善促进生态建设的法律和政策体系，制定全国生态保护规划，在全社会大力进行生态文明教育”。十六届四中全会，提出构建社会主义和谐社会的任务：“中国特色社会主义事业的总体布局更加明确地由建设社会主义物质文明、精神文明、政治文明三位一体发展到建设社会主义物质文明、精神文明、政治文明、社会主义和谐社会四位一体”。十七大，胡锦涛在十六大确立的全面建设小康社会目标的基础上，对发展提出了新的更高的要求：增强发展协调性、扩大社会主义民主、加强文化建设、加快发展社会事业、建设生态文明。生态文明的主要目标：“循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立”。建设生态文明的理论内涵：提出“建设生态文明，实质上就是要建设以资源
环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会”。2008年1月29日，中共中央政治局第三次集体学习时提出：“贯彻落实实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，必须全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设，促进现代化建设各个环节、各个方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调”。十八大提出“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位”，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
（二）生态文明建设的重要意义
生态文明建设，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计；也是我国建设美丽中国，实现中华民族永续发展，为全球生态安全作出贡献的重大战略。有利于我国构建生态安全格局，实现人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。有利于给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙留下天蓝地绿水净的美好家园。有利于确保国家能源安全，推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量，加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展。有利于确保我国水源地保护、用水安全和粮食安全，严守耕地保护红线，走向社会主义生态文明新时代。
二、推进生态文明建设的途径
推进生态文明建设的途径是“着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展”。走绿色发展、循环发展、低碳发展之路，是转变发展方式的重要着力点，也是经济发展潜在的增长点、未来竞争的制高点。
（一）绿色发展是生态文明建设的主基调
生态环境资源约束日益趋紧，极端气候变化日益频繁，人类赖以生存的自然环境趋劣问题非常严峻，已构成经济社会发展的制约要素、人和自然和谐共处的重大障碍。我国能源资源短缺严重，2011年能源消费总量34.8亿吨标准煤，比上年增长7.0%。煤炭消费量增长9.7%；原油消费量增长2.7%；天然气消费量增长12.0%；电力消费量增长11.7%。全国万元国内生产总值能耗下降2.01%。主要原材料消费中，钢材消费量8.4亿吨，增长9.0%；精炼铜消费量786万吨，增长5.2%；电解铝消费量1724万吨，增长12.1%；乙烯消费量1528万吨，增长7.5%；水泥消费量20.7亿吨，增长11.2%。同时2011年末全国民用汽车保有量达到10578万辆（包括三轮汽车和低速货车1228万辆），比上年末增长16.4%，其中私人汽车保有量7872万辆，增长20.4%。民用轿车保有量4962万辆，增长23.2%，其中私人轿车4322万辆，增长25.5%。生态系统退化日益显现，土地沙漠化蔓延，泥石流、地陷、暴雨、干旱、地震等天灾多地频发，不但经济损失严重，而且危及我们宝贵的生命。2012年7月21日特大暴雨过程导致首都北京受灾面积1.6万平方公里，成灾面积1.4万平方123公里，全市受灾人口160万人，因灾死亡77人，因灾造成经济损失116.4亿元。在严酷的事实面前，我们必须在推进工业发展的同时与绿色发展紧密的结合。把绿色发展作为我们干部群众、国内国际共同的责任、义务和使命。营造谁抢占绿色经济的制高点，谁就能在绿色发展的大势中赢得先机、把握主动的氛围。运用“绿色考核体系”代替传统GDP的干部政绩考核“指挥
棒”，推动绿色发展。
推动绿色发展是“十二五”及今后较长一段时期内我国经济社会可持续发展的重要方向。“十二五”规划首次以凸显绿色发展指标的绿色发展为主题，以资源节约，即生产有效率、消费节约，生态足印小、存量的可替代或可持续；环境友好，即生产影响低、消费排放低、存量环境质量好，包括大气、水质；舒适宜居，如绿地、森林、生物多样性的绿色世界；是真正意义上的“绿色发展规划”。
（二）循环发展是生态文明建设的主旋律
发展循环经济是我国经济社会发展的重大战略任务，是推进生态文明建设、实现可持续发展的重要途径和基本方式。我国循环发展目前处于初期起步阶段，2005年《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》出台，将循环经济发展纳入国家发展战略；2012年12月12日，国务院常务会议讨论通过《“十二五”循环经济发展规划》，并指出在今后一个时期，要围绕提高资源产出率，健全激励约束机制，积极构建循环型产业体系，推动再生资源利用产业化，推行绿色消费，加快形成覆盖全社会的资源循环利用体系。[1]从政府而言，今后首先要在政策方面给予循环发展以充分的导向作用，最主要的是要完善有利于循环发展的政策体系，引导社会资金投向循环经济行业领域。从系统而言，要努力形成高级、多层、良性的超循环发展系统，即内外良性循环，在增强内部实力基础上实现外部资源为我所用；软硬良性循环，因为对发展而言，硬件是基础，软件是灵魂；城乡良性循环，打破城乡生产要素流动的束缚，形成要素合理有效配置；人地良性循环，努力实现人与自然和谐共生。从行业而言，要支持钢铁、化工、建材等重点领域，向构建全社会资源循环利用体系转变。从企业而言，要支持从企业内部小循环、单一企业循环式生产，向整个产业链的循环发展方式转变，从低端、分散、小规模资源循环利用向高附加值、集中化和规模化转变。从环节而言，要从注重生产环节入手发展循环经济，向注重生产、流通、消费环节全覆盖转变。从社会而言，要从政府主导到全民参与，从示范到普及，从幼儿到成年的宣传教育，从循环的生活、消费习惯到循环生活、消费理念。
在循环发展的过程中，应以生态城市建设为载体，去除狭义的产业循环，建立广义循环，运用大中小循环系统进行区域规划和运行。首先，建立“大循环”的组织和管理体系。城市是一个人口、资源、经济、科技、社会、环境等要素在时间和空间上相互依存的复杂的共生系统。虽然目前参与城市管理的各个单位都在为城市的发展积极工作，但在解决各自职责范围之内问题的同时，彼此之间难以真正做到相互配合，协调统一。例如，市容环卫部门负责垃圾的处理，环保部门负责都市的环保，园林部门强调都市绿化，交通部门管理都市交通运输等等，其管理结果难免“头痛医头，脚痛医脚”。且从公共经济学的角度分析，环境保护本质上是一种公共物品。公共物品生产的非竞争性与消费的非排他性，决定了政府是环境保护这一公共物品的提供者，因此政府在循环经济发展的各阶段都具有不可替代的作用。作为“循环型都市”建设的首要目标，就是要将城市视为协调、有机的统一体，对城市经济、社会、环境、生活的各个方面进行统一规划、系统部署、综合管理。其次加强“中循环”的经济园区建设，搞好循环型工业园区建设，搞好农业生态园区建设。最后是优化资源配置，构筑“小循环”的经济产业结构体系。按照循环经济发展理念，优先发展先进制造业、现代服务业等资源节约型和环境友好型产业，坚决淘汰低水平、高能耗、污染大、效益差的落后产业。将再循环理念延伸扩展到构筑资源节约型产业体系的全过程，形成资源高效循环利用的产业链，并促进产业之间的共生耦合和区域整体合理布局，促进资源节约利用、能源综合调控与
产业政策的衔接，实现资源的闭环流动。同时还需要厘清以下误区：
1．只“循环”不“经济”。一切发展循环经济的方法、措施和政策法规必须始终贯彻资源节约的理念和减量化的原则。为“循环”而“循环”的做法是不经济的。为发展循环经济，在低层次上循环，延长产业链，形势上是“循环”了，但结果却加大了生产成本，浪费的水资源和能源更多，实际上并不“经济”。这不是真正意义上的循环经济。所以发展循环经济不能只“循环”不“经济”，必须实现“循环”与“经济”的有机结合。
2．“循环经济”等于“垃圾经济”。对生产、生活中所产生的垃圾回收利用，是循环经济的重要内容之一，也是一些发达国家发展循环经济的基本做法。但“垃圾经济”只注重对生产、生活后的废弃物的回收利用和资源化。只是从末端治理，而不是从源头到全过程对生产、生活进行“减量化”控制。我们要发展的循环经济比一般垃圾处理经济深刻得多。因为我们要建立的循环经济是以“减量化、再利用和资源化”为手段，建立以提高生态效率和资源利用率为目标的“长效经济”“责任经济”。循环经济的“减量化”原则是体现在生产和服务的全过程中；“再利用”原则是指产品多次使用或修复、再制造，尽可能延长使用周期，防止过早地成为垃圾；“资源化”原则是指废弃物最大限度地转化为资源，变废为宝，化害为利，既减少自然资源的消耗，又可减少污染物的排放。所以“循环经济”不等于“垃圾经济”
3．“循环经济”只是“生产经济”。如果我们仅从“小循环”和“中循环”的实践上来诠释并建设循环经济，只注重生产的循环经济，忽视了“大循环”，不把人们的生活纳入循环经济轨道，很容易以偏概全。我们要实现全面建设小康社会的目标，根本的出发点和落脚点就是要坚持以人为本，不断提高人民群众的生活水平和生活质量。发展循环经济不仅要促进经济增长，更要不断改善人们的生活条件，让“人民喝干净水、呼吸清洁空气、吃上放心食品，在良好的环境中生产、生活”。把循环经济的绿色消费理念贯穿落实到人们日常生活之中，使其真正成为人民生活的一部分，以调动广大人民群众对发展循环经济的积极性和主动性。所以“循环经济”不只是“生产经济”。[2]
（三）低碳发展是生态文明建设的主音符
所谓低碳发展是指在保证经济社会健康、快速和可持续发展的条件下最大限度减少温室气体的排放。低碳发展，重点在低碳，目的在发展性，是一种更具竞争力、更可持续的发展。
推进低碳发展迫在眉睫，由于大规模使用碳基燃料，自工业革命以来大气中二氧化碳的含量上升了40%，全球平均温度上升了0.74度，应对气候变化已成为国际社会紧迫而又长期的任务。我国以煤炭为主的能源结构使其在二氧化碳减排中存在着特殊的困难，缺油少气的资源禀赋决定了实现低碳发展难度很大。按照共同却有区别的责任原则，发达国家应承担更多的责任和义务。但我国仍然提出到2020年将单位国内生产总值二氧化碳的排放比2005年减少40%到45%，彰显了一个负责任大国的气魄、责任和决心。低碳约束将制约经济发展方向的选择，决定经济社会向低温室气体排放的方向演化发展。在保持现有经济发展模式和技术水平不变的条件下，碳排放的总量约束会限制经济发展的速度；而在保持现有经济发展速度和质量不变甚至更优的条件下，通过改善能源结构，调整产业结构，提高能源效率，增强技术创新能力，增加碳汇等措施可以实现碳排放总量和单位排放量的减少。所以低碳发展是应对全球气候变暖的关键方案，是践行科学发展观的重要手段，是加快推进经济发展方式转变的重要途径。必须加快建立和完善低碳发展的政策体系，通过税收、融资等优惠，引导政
府和企业增加对低碳技术的研究和开发投入。必须创新低碳产业发展、能源环保产业发展、绿色金融发展等机制体制，制定和实施低碳产业发展规划和指南，走低碳型工业化道路，发展以生物质能、太阳能光伏、风力发电、节能装备、水电环保等为重点产业；发行推广“生态基金”“绿色保险”产品。
此外，必须推行低碳消费。引导城乡居民转变消费观念，创建低碳型消费模式。加强政府对企业和公众的引导，鼓励消费领域节能减排。提倡低碳消费，遏制奢侈消费，减少一次性用品的使用，提倡低碳出行。推广碳排放标志认证。实行低碳标志认证制度，诱导消费者选购“低碳商品”，如新能源汽车等。
三、推进生态文明建设的机制创新
（一）建立健全组织管理机制和科学制定生态文明规划
首先必须加强生态文明建设的组织、领导与协调、监督，形成党委领导、人大政协监督和参与、政府组织实施、部门分工协作的组织领导机制，特别是要建立健全高层级的组织协调机构，把生态文明建设任务纳入地方行政首长负责制；健全目标责任制，把建设任务分解到各部门、各级政府及主要领导干部的手中，层层落实，确保认识到位，责任到位，措施到位，投入到位。其次，必须要有科学的规划。生态文明建设，若仅有先进技术是不够的。它需要统筹规划，如科学制定生态城市规划，其中对交通、改造拆迁、产业规划、空间规划等。
（二）剔除制约科学发展障碍，完善生态文明法制、体制、机制建设
为生态文明建设提供法律和制度保障，是促使生态文明理念成为一种重要的法律意识、治国理念和政治意志的关键。在市场经济条件下，由于市场主体天生具有逐利本性，可能会为了发展而不顾生态环境，为了自己的舒适而不顾他人的环境，为了当前发展而不顾后人生存，为了经济利益而不顾生态利益，使生态建设让位于经济建设，使节约资源、保护环境、爱护生态成为一句空话。因此，为了强化全社会的生态文明意识，培育良好的生态文明行为，必须通过强化国家立法的形式，将生态文明建设纳入法制化的轨道，明确社会成员应享有的生态权利和应承担的生态义务，规范公众的社会行为，使生态文明成为社会的主流意识，使生态建设成为公众的自觉行动。将生态文明作为立法导向，将自然界以及后代人的生态需求同时纳入法律伦理关照的视野，实现整个法律体系的生态化。[3]
然而，我国现行法制、体制和机制还不能完全适应生态文明建设的需要，存在较多的制约科学发展的障碍。尽管已有涉及节能减排、循环经济、生态保护、应对气候变化的法律、标准、政策和规划体系，如仅“十一五”期间，先后有100多部国家和地方生态文明建设相关的法律法规、环境标准出台或实施。“十一五”规划的23个指标中，纳入了8个资源环境约束指标，占总数的35%；“十二五”规划的28个指标中，包含有12个资源环境因子，占总数的43%，其中11个为约束性指标。“十二五”时期，我国污染减排指标由化学需氧量、二氧化硫两项扩大到四项，增加氨氮、氮氧化物；减排领域由原来的工业与城镇，扩大到交通和农村。但缺乏生态安全保障的统领性法规。在资源节约、环境保护、生态建设的各种法规中，分别涉及了能源安全、水安全、粮食安全、环境安全、生态安全的内容，但都从各自相对狭义的领域界定和规范，忽略了能源、水、粮食、环境和生态之间的相互关联和依存。生态文明建设相关法规存在“碎片化”甚至相互抵消情况。生态文明建设相关法规修订滞后，难以
满足不断深化的生态文明建设需要。例如大气颗粒物PM2.5 。生态文明建设相关法规作为“宏观调控的工具”，而不是刚性约束的绝对规则，在执行中可塑性太强，自由裁量空间太大，造成法规执行随意性，如“按需落实”“据人执行”，对违法企业的处罚力度、执法力度不足，甚至执法违法，降低了法规的权威性和实际执法的效果。生态文明建设的相关法规条文，原则性强，操作性弱。相关条文，需要经过细则、条例、政策来细化，落实。而这些细则和政策多具有临时性，忽略长远性，造成政策多变，政策不连续，投资商和生产企业无所适从，难以从长计议。在管理体制方面，各部门间和中央与地方间环境管理体制条块分割。犹如“九龙治水”，争利益，避风险，怕担责。管理机制方面，尽管有相应的规划和指标，但是，目标责任制考核机制、监督机制、奖惩机制和公众参与机制尚未全面建立（负责、问责、追责）。生态补偿机制作为生态文明建设的重要激励机制，缺乏明确的法律定位、法理依据和市场机理。
所以，迫切需要制定《生态文明促进法》，习近平同志在十八届中央政治局第一次政治学习时指出，“随着我国经济社会发展不断深入，生态文明建设地位和作用日益凸显。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，使生态文明建设的地位更加明确”。编撰《生态文明建设导则》的统领性的法规，改变我国生态文明建设相关法律法规条块分割明显，引领和规范生态文明建设实践，落实节约资源和保护环境的基本国策，贯彻节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，保障绿色发展、循环发展、低碳发展。生态文明具有普适意义、普世价值。中国作为国际社会和世界经济的有生力量，中国建成小康社会，必然要利用两种资源、两种市场。中国企业走出去，需要在全世界范围内执行生态文明建设规则，引领当地可持续发展，为全球生态安全做出贡献；外国企业进入中国，必须要遵守生态文明建设规定，保障企业所在地的平衡、协调与可持续，成为建设美丽中国的一分子。
（三）制定与法律法规相配套的生态制度体系
健全的生态制度体系不仅是生态文明的标志，而且是生态文明建设的有效保障。生态文明制度就是关于推进生态文明建设的行为规则，是关于推进生态文化建设、生态产业发展、生态消费行为、生态环境保护、生态资源开发、生态科技创新等一系列制度的总称。它包括正式制度、非正式制度和实施机制。正式制度包括环境法律、环境规章、环境政策等；非正式制度包括环境意识、环境观念、环境风俗、环境习惯、环境伦理等；实施机制包括监督机制、考核机制、举报机制、惩处机制等。首先，应逐步建立健全生态税收制度、生态规划制度、生态影响评价制度、生态监测制度、生态审计制度、生态产品认证与标签制度、生态补偿和生态损害赔偿制度、生态安全制度、污染物排放总量核算与控制制度、清洁生产审核制度等，做到以制度规范生态文明建设。其次，要建立生态责任追究制度和领导干部生态绩效考核制度，以避免地方政府盲目追求经济增长而忽视环境保护的行为，避免出现环境和生态逐渐恶化的现象。把生态文明建设作为年终或任期考核评比的硬指标，像计划生育、综合治理那样实行“一票否决”，以培养领导干部的生态政绩观，用领导干部的率先垂范行为推进生态文明建设。
（四）建立完善生态文明建设评价体系
按照生态文明建设的内涵和要求，构建生态文明建设评价体系，推进绿色问责制和生态文明生活方式。指标体系既要反映生态环境建设，又要反映生态经济建设、生态制度建设、生态文化建设和生态社会建设；指标设计要突出导向性原则，处理好指标的刚性与柔性、近期与
远期的关系；指标选择既反映目前生态文明建设取得的积极成果，更要反映生态文明建设努力程度和进步过程，体现不同发展基础的区域建设生态文明的真实情况，特别是为引导和帮助基础较差的区域实现其战略目标并检验其实现的程度提供科学依据。[4]体现生态公正、社会公正的公正指标；体现生态、经济、社会效率的效率指标；体现人与人、人与社会的和谐指标；体现期望寿命、生态安全、能源安全、水安全、粮食安全的人文发展指标等。
（五）建立生态文明建设的差异化考核机制
将生态文明建设的目标纳入干部绩效考核体系，由于我国幅员辽阔，国土空间多样，自然、经济、文化、制度等综合因素作用下的区域差异性与非均衡性明显，应根据不同地区的建设基础和进程，建立差异化的考核机制，实施分类指导。东部发达地区以及生态省试点建设开展较早的地区要更加完善领导干部目标责任考核制度，积极探索离任生态审计制度、绿色国民经济核算制度等机制；已达到相关建设标准的地区，继续巩固建设成效，深化建设工作，开展生态文明建设试点；中西部地区以及建设工作尚处于起步阶段的地区则加强建设工作的组织和协调，编制并实施建设规划，严格目标责任考核。
（六）建立生态文明建设的公众参与机制
增强社会公众在建设生态文明中的主体地位，提高他们的参与度。这需要让环境非政府组织完全独立于政府机关或附属单位，使他们在提出环境问题或展开环保活动时发挥更加有影响力的实际作用：开展生态文明的教育、宣传和研究工作，代表污染受害者维护其合法权益，开展社会监督，参与全球范围内的环保交流活动，等等；居民也要通过一定途径参与环保活动，对重大环保问题决策提出意见和建议。[5]
（七）深化生态文明建设的“绿色”经济政策
“绿色”经济政策在生态文明建设实践中具有促进技术创新、增强市场竞争力、降低治理与行政监控成本等优点。“绿色”经济政策，必须是明确的、可预见的、延续的、具有操作性的，为生态文明建设提供持续动力。如必须支持关键技术的研发和创新，支撑生态产业的发展。生态文明建设需要有革命性的技术作为引擎，只有在技术引领下的主动转型的绿色与低碳革命，才能像蒸汽机革命、石油革命、信息革命一样具有划时代性，达到刚性约束下的全面转型。生态革命，必须要有质变，而低碳只是量变，唯有零碳才是质变！
研究起草《生态补偿管理条例》，明确法理、法律依据，使代内、代际的生态公平通过实施生态补偿机制走上法制化轨道。代内补偿：流域上游对生态环境的保护，在法律上是一种义务，而不应该作为获取补偿的条件。出现为获取补偿而破坏的违背生态文明建设初衷现象。补偿不是一个严格的“市场供求”关系，不具备价格弹性，而是基于市场评估的有法律约束意义的利益裁定。“生态服务购买”，则是一种具有价格弹性的市场合约。由于生态服务的公共物品属性，“政府购买（中央政府或地方政府转移支付）”或集体购买（河流下游政府、团体或企业，如供水企业代表用户群体），具有生态补偿和生态服务购买的双重属性。代际补偿：子孙后代在当代决策中没有发言权，当代人的一种道义上的自我约束和承诺，也需要法律规定和市场机制付诸实施。
（八）推进生态文明建设的区际生态合作治理
打破条块分割的地方行政体制，针对跨行政区、跨流域的一些重要生态功能区，设置由中央和地方双重负责的组织管理机构，统一制定区域性生态政策与生态文明建设规划；探索和建立区域生态环境资源价格制；完善生态补偿机制。按照“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿”原则，建立和完善生态补偿机制，对饮用水源区、自然保护区、重要生态功能保护区及重点流域等区域给予生态补偿，对因保护生态环境造成经济发展受限和增收困难的区域实行财政转移支付补偿和利益补偿，探索多元化的区际生态补偿渠道；探索和建立区域生态环境资源价格制度，形成鼓励合理开发和节约利用区域环境资源的价格体系。