摘要：文章分析了公安执法规范化的内涵，归纳出执法主体、执法依据、执法保障、执法考评、执法监督等规范化基本
要素。从公安机关的职能定位转换、严格依法执法的法治精神、尊重并保障人权的价值追求、公平正义和共建和谐的理
想等方面，阐释了执法规范化是科学发展观和现代法治建设的必然要求。论述了推进执法规范化建设的措施，诸如树
立正确的执法思想、执法规范化的制度建设、发挥法制部门的职能、健全执法质量监督机制等。
关键词：公安执法规范化；建设；法治理念；依法执法；保障人权
公安执法是公安机关由国家法律授权而实施
的法治行为，公安执法的规范化是推进民主法治建
设，实现社会公平正义的重要保障。公安部长孟建
柱同志提出
“理性、平和、文明、规范
”的执法理念，
其中的
“规范
”，即指公安执法必须充分体现社会主
义法治理念，必须制订并且严格遵循确定而细化的
标准和程序。随着我国社会主义法治体系的逐步完
善，公安机关的法治素养与执法能力也有所提高；
但同建设法治国家和促进社会和谐的执法要求相
比，还存在着明显的差距。因此，公安部党委作出加
强公安执法规范化建设的部署，旨在进一步提升公
安执法水平，以保证公安机关履行好新时期的重大
政治与社会责任。
一、公安执法规范化的丰富内涵
公安执法规范化是实现公安执法职业化、专业
化的主要途径与标志。目前，加强公安执法规范化
建设的理论支持和警务探索尚显不足，特别是许多
公安民警包括一些公安机关的领导者对于执法规
范化建设的丰富内涵和重要意义缺乏认识，表现在
行动上则是工作热度不高、投入不足；往往将推进
执法规范化的建设停留在文件、口号上。故此，有必
要深入探讨公安执法规范化的丰富内涵。
（一）公安执法规范化的基本含义
公安执法规范化，是指公安机关及其公安民警
的所有执法活动必须严格限制在法律法规的框架
文章编号:1674-828X（2011）01-0093-05
之内，严格依据法律法规所授予的职权而执行职
务，既不能超越法定的职能与权力，也不可逃避法
定的责任与义务。
“徒法不足以自行”。严格规范的执法无疑是社
会法治的重要构成，公安执法规范化作为一项普适
性原则，不能仅止于提出并倡导，还必须“建设”。所
谓执法规范化建设，就是通过警务体制、运行机制、
执法规则等的不断细化与完善，来实践社会主义法
治理念及其指导下的法律法规，必须具体到执法的
技术操作层面，力求执法实体与程序的精益化设
计，在执法
的主体、责任、权力、义务等方面进行明
确无误的规制，正误的评判乃至失职失察的追究等
具有清晰的标准预设。
执法规范化建设的目标，应当是指导并促进公
安民警规范、公正、文明的执法，以提升公安机关的
整体执法能力与执法水平，增强公安执法的公信
力，树立公安民警的良好形象。可见，公安执法规范
化是维护社会稳定和人民群众的合法权益，实现社
会公平正义，促进社会和谐的重要环节。鉴于此，公
安部统一部署，要求各地公安机关将执法规范化建
设作为一项紧迫任务务必抓紧抓好。
（二）公安执法规范化的本要素
公安执法规范化需要一定的必要前提，作为执
法规范化建设的若干基础性要素：
1．法定与规范的执法主体。执法主体必须是由
法律明确授予执法权并且具备执法资格的公安机
关人民警察
,不具备执法资格的人员
“执法
”一律无
收稿日期：2010-10-15
作者简介：刘文成（
1949-），男，天津市人，天津公安警官职业学院教授、学报副主编，主要从事刑事司法和现代犯罪问题研究。
效。必须统一机构设置，规范警种建制。公安机关内
部包括级别、称谓、职责、权限、奖惩、警力配置等，
要同警务运行、执法实践等相对应而匹配，力求科
学而合理,从执法体制上保证执法规范化的实现。
2．确定而统一的执法依据。要认真清理并逐步健
全公安执法的法律法规体系，尤其是及时废止或者改
进不合时宜的旧法规，按照程序通过新闻媒体公之于
众；要调研并总结新时期公安执法的经验与问题，从
适应市场经济和构建和谐社会条件下的社会法治要
求的角度，及时提出立法建议和制订符合实际的规章
制度，以体现时代特征和满足公安执法需要。
3．严格而透明的执法过程。必须通过执法制度
建设及其被公安执法主体的广泛认同,使公安执法
过程从接警、受理、立案、调查取证，直至审批、裁决
等每个执法环节,特别是关键性环节均具有明确而
可操作的规制，一切公安执法行为都必须依照法定
程序进行；法律法规的实体与程序具有同等重要的
法治价值，公安执法主体对此已然产生共识。如此
而形成的执法规范化体系,才能使公安执法步入制
度化、标准化的轨道。
4．完备的执法保障机制。建立健全公安保障机
制，是执法规范化的物质基础。公安执法是国家法
治行为，因而必需的警械、设备、办案经费等必须及
时到位，决不能由于保障不力而使执法活动掣肘；
保障机制完备，是减少因公安经费紧张而产生的
“乱收费、乱罚款、乱摊派
”现象的必要前
提，同时也
会挤压权钱交易、亵渎法律以及地方保护主义，干
扰执法的活动空间。再有，依法维护公安民警的正
当执法权益，是执法保障机制的组成部分，是推进
执法规范化的不可或缺的法律保障。
5．合理的执法质量考评系统。执法质量考评指
标从一个侧面体现着执法规范。考评指标的预设和
考评工作，是公安执法的“风向标”和“指挥棒”，会引
导着公安民警的执法过程，对于执法规范化建设的
部执法监督机制,并且确保监督有力而有序
,能够及
时发现并纠正执法中的滥用职权、无视人权、权钱
交易等违纪违法行为,切实保护执法相对人的合法
权益。严格执法责任追究，必须把执法职责、权限落
实到各警种、各执法岗位
,达到职权明确、责任到人。
执法责任追究制度的关键在于严格执行，决不能护
短、姑息、放纵
,决不搞
“下不为例
”；否则，执法规范
则会被视为儿戏。
上述六个方面交互作用，共同支撑职权明晰、运
转高效的公安执法规范化体系,并且在执法实践中
不断充实和完善,使执法规范化的建设摆脱僵化、充
满活力、与时俱进，紧跟社会主义法治建设的步履。
二、公安执法规范化是科学发展观和现代法治
建设的必然要求
每一项成熟的社会职业，均有其
“内在的准
则”，其准则必须具有客观、统一的标准。公安执法
规范化就是为执法民警确立其职业的“内在的准
则”。随着我国民主与法治进程的加快，公安执法规
范化必然作为现代法治建设的一个问题而提上日
程。近年来，社会主义法治理念深入人心，科学发展
观浸润着包括公安执法在内的社会法治领域的指
导思想；以此作为思想观念的铺垫，公安部关于执
法规范化建设的部署，应和了科学发展观和现代法
治建设的必然要求，可谓正当其时。
（一）公安机关社会职能定位的转换
从新中国建立到改革开放前的一段时期里，党
和政府沿袭了战争年代的经验，按照阶级斗争的理
论，建立了高度集中的封闭型社会控制体系；其特
点是同计划经济体制和行政层级型的社会结构相
适应，主要依靠政策和行政手段来保证其运行。这
一时期，公安机关被国家赋予政治色彩强烈的“打
击敌人，保护人民
”的社会职能，成为党和政府的
影响是无时无处不在的，并且是深层次的。执法质量“刀把子
”。在法律法规缺位或者严重滞后的年代
考评的合理程度，在相当程度上决定着执法规范化里，公安机关只有惩处违法犯罪、维护治安稳定的
建设的程度。因此
,必须精心研究并且不断完善执法政治职能。于是，职权
中心主义的公安执法观盛行，
考评系统，使其贴近公安执法规范并且认真落实，“有罪推定
”“权力至上
”、“警察优先
”等成为常态
充、
分发挥其引导效能，切勿“走过场
”或消极应付。
化的执法模式，至于执法是否符合规范显然并不重
6．严格的执法监督和执法责任追究制度。缺乏要，而且也无人关注。
严格的监督和责任追究，再完善的执法规范也可能步入新世纪，公安机关的社会职能适应社会经
形同虚设；反之，通过监督和责任追究制度的持续济体制与政治形态的变化，而渐进式地转换着。在
强化，执法规范体系则会成为公安民警的执法行为建设社会主义和谐社会的语境下，公安机关已经集
准则。严格执法监督，必须建立起公安机关的内、外惩治犯罪、维护稳定、管理社会、服务经济、促进和
谐、保障人权、改善民生等诸多职能于一身，是社会
和谐稳定的维护者、保障者、建设者；尤其在社会法
治建设方面，肩负着不可替代的责任。充分发挥这
些社会职能的前提，在于公安实践的合法性，特别
是公安执法的规范性以及由此产生的执法公信力。
公安机关不再具有任何超越法律法规的特殊权力。
然而，对于公安机关的职能转换，仍有许多公安民
警甚至公安机关的领导者未能深刻领悟。因此，执
法规范化建设的阻力也会来自于公安机关内部，有
些同志仍习惯于陈旧的执法观念和警务模式，抵触
富含现代法治理念的执法规范化建设，甚至认为这
种建设是
“作茧自缚
”。由此而论，对于执法规范化
建设来说，新形势下的公安机关职能转换，既是其
动力，也是其结果；二者协同互动、相伴而行。
（二）严格依法执法的法治精神
依法治国思想的灵魂，是立法、执法、守法以及
法律监督均以统一的社会主义法治理念为指导，必
须以法律的逻辑来分析并实施包括公安执法在内
的一切法治活动，一切执法权的行使都必须有法律
的明确授权，有严密的程序限定与监督制衡。在这
样的法治精神统领下，公安执法则必须规范化，必
须严格地依据法律实体与程序而运行。
公安执法规范化作为社会主义法治体系的一
个支点，要求公安机关以改革创新的姿态，超越传
统的经验与做法。笔者认为，应当从主观上注重两
点调整：一是自觉克服重罚主义倾向，走出“严打
”
的执法怪圈。公安执法的范围广，并且贴近公众生
活；法律也授予公安机关许多强制性的权力。但须
知在自由裁量的幅度内，执法也并非愈严愈好，处
罚也并非愈重愈好。而如果突破执法规范，则不仅
无益反而
有害于社会稳定和法治建设；并且滥用执
法权本身，也是在亵渎法律。二是执法遵循规范并
且注意细节，自觉摆脱所谓
“执法业绩
”的考量。比
如“诱惑侦查
”时引诱犯罪嫌疑人实施新的罪行，讯
问犯罪嫌疑人时诱惑其违背当时意愿地承认其
“罪
行”等，严格地说，是有悖于执法规范的。再如：民警
讯问时应当将犯罪嫌疑人所作的无罪辩解如实地
记录在案，这是维护其正当权益的一个环节；但在
合格的案卷中却极少发现这样的记录。这实际上还
是“有罪推定”的观念作祟。
（三）尊重并保障人权的价值追求
公安执法的社会职能和价值追求具有多重性；
其中，尊重并保障人权是不可忽视的一项，并且随
着社会的文明进步则尤显重要。当代世界上民主法
治建设走在前列的国家，无一例外地把尊重并保障
人权，促进人权发展作为警察执法的最主要的职能
与价值定位，而视维护秩序、惩罚犯罪等具有辅助
性的价值，是为人权保障服务的。正如哲学巨人黑
格尔所强调的：
并
“所以法的命令是：成为一个人，
尊重他人为人
”[1]。一个社会对于人权的保障程度，
尤其是对于弱势群体权益的保护程度，最能体现这
个社会的文明程度。
十届全国人大二次会议实现了
“人权入宪
”，是
我国人权观的历史性突破；中国还从未有过今天这
样对于人权、人性的高度尊重。公安机关以“立警为
公，执法为民
”为宗旨，其执法价值目标的指向，理
应包括具有终极意义的人权与人性。而实现这一原
则的前提，则是规范化的执法，坚决摈弃那种为维
护秩序而不惜侵犯人权的执法误区。2002年发生在
延安的
“夫妻看黄碟案
”，其案情并不复杂；之所以
引发全国的关注，是公众惊讶于延安警方的
“自省
”
意识和勇于自我纠错的态度。此案的深层原因，还
在于人权保障的理念已然逐渐融入了我国的法治
本位中，因为这样的案情处置不可能发生于上个世
纪的中国。法治文明要求公安民警在严守执法规范
时，以尊重人、关心人、帮助人为着眼点，尽可能有
利于人的发展，最大限度地实现执法规范化与执法
人性化的契合。
（四）实现公平正义和共建和谐的社会理想
公平正义是社会主义和谐社会的标志之一，也
一向被视为法之生命，法之永恒的价值和灵魂。公
安执法权具有强制性，因而尤其有责任通过规范执
法行为来维护公平正义；因为一旦执法不公，其社
会影响往往十分恶劣。诚如英国哲学家培根说过
的：
要比十次犯罪的罪恶还深
“一次不公正的审判，
重，因为犯罪无
视法律，好比污染了水流，而不公正
的判决则毁坏法律，好比污染了水源”[2]。
共建社会和谐，不仅要求维护公平正义，而且
要以公众看得见的方式来维护。公安执法要维护法
治的
“清流
”，就要严守统一、公开、普遍的执法规
范。多年的普法宣传，也使越来越多的公众了解了
执法的某些规定，特别是具有独立的法治价值的执
法程序。案件的实体公正由于存在着多元价值判断
而极易产生不同的评判，而案件的程序公正则是相
对确定的。如果执法程序上有违规范，那么无论实
体公正与否或者公正程度如何，均可能为公众所怀
疑。这也会形成一种监督力与促进力，从外部推动
公安机关的执法规范化建设。
三、推进公安执法规范化建设的措施
公安执法规范化建设由部署到逐步完善，是一
项多因素、多环节的系统工程，也必然是一个渐进
的过程。必须以科学发展观为指导，认真进行论证
与规划，制订出整体联动的实施方案。
（一）通过教育培训，树立正确的执法思想
“行成于思”。正确的执法思想是执法规范化建
设的基础，因而必须进一步以社会主义法治理念武
装全警，使之成为公安民警规范、公正、文明执法的
内源性动力。
1．深化社会主义法治理念教育。思想教育的落
脚点应当是：切实增强严格依法执法的观念、自觉维
护公平正义的观念、尊重并保障人权的观念；着力强
化证据意识、程序意识、权限意识、接受监督意识等。
这些
“观念
”和“意识
”是规范执法自觉性的思想底
蕴，体现于每一项执法工作甚至执法细节当中。
2．加大执法培训的力度。建立公安执法
“大培
训”的工作格局，按照
“执法规范依据执法实践定，
执法培训跟着执法规范走
”的思路，制订各警种执
法基本素质标准，明确应知应会的法律法规，通过
系统法律练兵和领导干部法律练兵，着力解决部分
民警不懂执法程序、不会询问取证、不会制作司法
文书、不会建档成卷等问题。以专题讲座、案例评
析、卷宗检视、庭审旁听等贴近实践、生动鲜活的形
式，使受训民警产生自觉学法、真正懂法、规范执法
的思想升华。应当创造培训条件，对执法民警进行
封闭式的执法资质轮训。轮训实行军事化管理,并进
行结业考试
,对考试合格者给予执法资质考核认证
,
不合格者须脱岗进行封闭式强化培训。特别是对于
新上岗、转岗、关键岗位的民警，均必须接受系统的
法律与业务培训，通过考核后方能上岗和任用。
3．树立执法先进典型。以典型引路，有助于激发
广大民警推进执法规
范化建设的自觉性与主动性。
应当在各执法领域培养、树立一批执法标兵，通过
媒体宣传、现场观摩、巡回交流等形式，引导民警们
自觉查摆、评议执法中的偏差，提高规范执法的水
平，力求实现法律效果与社会效果的统一。
（二）完善执法管理，加强执法规范化的制度建设
制度建设是执法管理的最基本手段。要梳理现
行制度，修改或废止不当制度，旨在建立一整套既
体现法治精神又符合执法实践，能够尽量预防或纠
正执法过错的管理体系。
1．严格规范执法主体。一是确保公安执法主体
的合法性，严禁治安员、保安员等辅警力量代行公
安执法权。二是应当制订规划并创造条件，逐步推
行执法资格认证制度和案件主办制度。取得主办资
格的民警，才能牵头办理案件。执法部门负责人如
果未获得主办资格，则必须调整岗位。三是以考试、
考核、测评等形式，建立执法资格年检制度，实行执
法资格动态管理；要将执法资格、主办资格同执法
责任以及政治待遇、岗位补贴等挂钩，形成褒优贬
庸、能上能下的激励、竞争机制。
2．统一执法标准和执法流程。必须切实解决公
安执法中证据标准、程序规定等不够一致的问题，
以防止滥用执法权和案件随意升格、降格处理的现
象。各警种、各部门从接警、立案、调查取证，到采取
强制措施、裁决并执行等程序，应当有更为细化而
统一的规制。对于处置群体事件、治安巡控盘查、涉
案财物管理等容易出现偏差的执法环节，更应抓紧
制订执法标准。信息化建设是提高办案透明度，强
化执法管理的平台，应当尽可能实行网上审批、考
评、监督等管理途径，以确保执法过程在规范化轨
道上运行。
3．切实做好执法保障工作。注重执法保障，改善
执法环境，是执法规范化建设的重要方面。一是要
确保经费投入，避免因经费不足而背离执法规范的
问题；同时要严格经费管理，落实“收支两条线
”的
规定。二是保证公安机关依法独立行使执法权，坚
决抵御地方保护主义、非警务活动等对于正常执法
的干扰。三是设立专门维权机构，依法维护民警正
当的执法权益，坚决维护民警的执法权威和执法公
信力。四是把握舆论导向，注意同新闻媒介及社会
各界的沟通，以增进理解、寻求支持，为公安执法规
范化营造良好的社会氛围。
（三）充分发挥法制部门职能，加强案件的法律
审核工作
执法规范化建设，必须充分发挥公安机关法制
部门的
“质检
”职能，严格案件的审核把关，及时纠
正执法过错。
1．强调法制部门的责任并加强人员配备
。应当
明确各单位一把手是执法工作的第一责任人，必须
亲自部署法制工作及其业务建设。对于法律部门要
配齐配强干部，坚持高标准严要求，确保其具有较
高的法律素养与业务能力。在所有承担执法任务的
基层所队，应当确定一至两名法律素质较高的民警
担任兼职法制员，其职责是在各自的岗位上开展内
部执法监督
,并参与执法检查来推动全局的执法工
作。兼职法制员是法制部门职能的延伸，法制部门
应定期组织培训，以健全整体性法制工作网络。
2．严格执行案件审核的规定。法制部门必须履
行好案件的法律审核，未经审核的案件，上级领导
不能审批，更不得出现领导先审批、再补签法律审
核意见的情况。对于逃避、拒绝法律审核以及不履
行审核职责的，要坚决追究其责任。
（四）落实执法责任，健全执法质量监督机制
执法监督既是执法管理的继续，也是执法管理
的保证。实践证明，健全责权明确、奖罚分明的执法
质量监督机制，是推进执法规范化建设的关键环节。
1．深化执法质量考评。执法质量考评工作是执
法监督的重要抓手。考评的指标设定应当尽量客观
而合理。考评的形式应当由上级考评为主，向着单
位自我考评与上级考评相结合的方式转变；由年终
考评，向着年终考评与日常考评相结合的方式转
变。把执法质量考评与岗位责任制考核、等级化管
理等有机结合起来,推动执法质量考评同干部的评
先创优、提拔任用等紧密挂钩，激励民警在严格执
法的前提下多办案，在办案时注意严格执法。
2．完善内部监督。要抓好执法办案的每个环节
的监督检查。事前环节中，要重点审核那些定性有
分歧、程序存在疏漏、处罚前后畸轻畸重的案件，注
意避免执法偏差。事中环节中，要重点监督复议应
诉的案件，主管局长应全程跟踪，既要坚持执法的
严肃性，又要保护当事人的合法权益。事后环节中，
要组织每季度和全年的执法质量检查，及时纠正执
法过错。法制部门要列举执法有误的案例，通过点
评来警示各执法单位。
3．强化外部监督。警务公开是加强外部监督的
前提。要自觉接受人大、政协、检察机关、新闻媒体
和社会各界的监督。一线执法单位必须依法公开执
法的范围、依据、程序与结果等，积极推行治安案件
公开调解、交通事故公开认定、劳动教养公开聆询、
行政复议公开审理等规定，最大限度地保障当事人
的知情权与选择权。同时，建立执法投诉的回应制
度，完善信访、投诉、举报等的受理、调查、处理和反
馈机制，力求给当事人以明晰、满
意的答复。
4．严格执法过错责任追究。推行执法办案终身
责任制，以强化民警的责任意识。对于执法的直接
过错，要严肃追究案件的承办、审核、审批等直接责
任。对于执法过错多发或者十分严重的单位，除追
究直接责任人外，还要追究单位的领导放任、管理
松懈、监督失察、保障乏力等间接责任。追究执法过
错责任，关键在于上级领导的态度坚决，决不姑息
迁就；通过刚性问责，教育广大民警自觉依法执法，
严守执法规范。
参考文献：
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.北京
:商务
印书馆
,
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[M].曹明
伦译.北京：北京燕山出版社，2005.193.
On
Promoting
the
Construction
of
Normalization
of
Law
Enforcement
LIU
Wen-cheng
(Department
of
Education
and
Research,
Tianjin
Public
Police
Professional
College,
Tianjin
300382,
China)
Abstract:
The
author
analyses
the
connotation
of
normalization
of
law
enforcement,
concluding
some
basic
factors
such
as
subject
of
law
enforcement,
law
enforcement
foundation,
guarantee
of
law
enforcement,
assessment
of
law
enforcement,
and
supervision
of
law
enforcement.
From
several
aspects
including
conversion
of
function
orientation
of
police
security
organs,
spirit
of
executing
law
legally,
value
pursuit
of
respecting
and
protecting
human
rights,
ideal
about
fairness
and
justice
and
building
harmoniously,
the
author
explains
normalization
of
law
enforcement
is
necessary
requirement
of
scientific
concept
of
development
and
legal
construction.
The
author
discusses
the
measures
of
normalization
of
law
enforcement,
such
as
setting
up
the
correct
idea
of
law
enforcement,
system
construction
of
law
enforcement,
developing
the
function
of
legal
department,
making
the
mechanism
of
supervision
of
law
enforcement
perfect.
Key
words:
normalization
of
law
enforcement;
construction;
idea
of
rule
by
law;
execute
law
legally;
protection
of
human
rights;
（责任编辑：郝山涛）