构建现代化税收征管体系 全面提升税收征管质量和效率
江苏省国家税务局 周苏明
十五期间，我们按照国家税务总局确定的以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理的34字税收征管模式，学习借鉴流程再造等现代管理理论，积极探索征管工作内在规律，整体推进征管改革和信息化建设，全面实施科学化精细化管理，税收征管现代化建设取得了显著成效。
一、以优化征管流程为主线，构建以流程为导向的税收征管运行新机制
2001年，总局提出以信息化支持下的税收专业化管理为核心内容的征管改革后，我们针对实行征、管、查三分离存在的职能交叉、职责不清、运转衔接不畅、纳税人多头跑多次跑等问题，认真反思总结过去五年征管改革的经验教训，学习借鉴流程再造等现代管理理论，不断深化对税收征管专业化和信息化的认识，发现不少税收征管活动不能简单地从属性上按照征、管、查来划分，应当转变以职能为导向进行专业化分工的思维定势，充分发挥信息技术的作用，打破征、管、查职能之间以及各职能内部层级之间的 壁垒，以流程为导向，把征管事项按流程进行专业化分析、归结，通过重组征管业务，形成覆盖税收征管全过程的工作流体系。为此，我们围绕税源监控、监督制约、便利纳税人和提高效率四大绩效目标，提出了流程再造的总体思路，从以下四个方面构建了以流程为导向的税收征管运行新机制。
（一）优化业务流程，实现征管全过程的联动衔接。根据征管业务特点及其与纳税人的关联度，归纳提取出咨询、受理、调查、核批等流程节点，作为征管活动的基本单元，将征、管、查连接成互动衔接的工作流体系，凡纳税人找税务机关的办税事项，由办税服务工作流完成，凡税务机关对纳税人进行管理的事项，由税源监控工作流和税务稽查工作流完成，依托流程管理信息系统形成部门之间、层级之间、岗位之间的无缝隙业务流程闭环系统，并建立相应的流程运作方式和监控管理体系，实现了征管全过程分工与合作、制约与协调的有机结合。经过流程优化，减少办税环节110个，减少重复采集涉税资料194项，减并各种调查事项61项，办税时间节约一半以上。
（二）重组职能分工，完善税收征管体制。按照流程管理的要求，在分局间或分局内重组征管业务，明确各流程节点的岗位设置和职能配置。将纳税人向税务机关申请的办税事项即依申请办理事项，集中由办税服务厅统一受理和办理，解决纳税人多头跑的问题。税务机关对纳
税人涉税事项的管理即依职权管理事项，集中到属地分局，实行专业化管理。涉税案件查处集中由稽查局承担，发挥稽查局对涉税违法犯罪行为重点打击的作用。通过重组专业分工，收缩了征管机构，除稽查机构外全省征管机构由原来的681个减少到431个，减少了36.7%，部分县（区）局还进行了实体化改造，压缩了中间管理层，实现了征管机构的扁平化。
（三）规范征管行为，建立流程管理信息控制系统。对各流程节点的工作内容、权限、标准、时限和流向分别作出明确规定，并设计相应的流程管理控制系统，将所有涉税信息、所有征纳事务、所有工作环节全部纳入系统控制。在工作流的主要节点，设置准 入性、强制性、提示性监控指标，控制流程运行。对纳税人，重点围绕纳税信息的真实性、及时性和违章行为等进行监控；对税务机关内部重点围绕政策执行、执法行为和执法过程等进行监控。
（四）优化资源配置，建立绩效管理与组织评价体系。根据新的征管流程，形成以流程为导向的税收征管岗责体系，所有人员根据其特长配置到流程节点，进行角色定位、功能定位和职责定位，使个人目标与组织目标高度关联。通过工作日志、绩效表、收益表等形式，将组织目标分解为每个干部的个人绩效目标，将干部的工作绩效与当月工资奖金挂钩，激发干部实现自身价值的动力。
二、以信息网络技术为依托，全面提升税收征管的现代化水平
税收管理信息化建设是推进税收管理现代化的必由之路。信息化是实现流程再造的技术基础。为此，我们不遗余力，坚持不懈地推进全省税收信息一体化建设，自主开发完善集税收征管、流程管理、执法监督于一体的江苏国税管理信息系统，实现对税收征管主要过程的全覆盖，在以流程为导向的征管运行机制中发挥了重要的支撑作用，使税收征管实现了六化：
一是征收电子化。建立以网上电子申报为主体的多元化纳税申报方式，全省电子申报率已达89.2%，其中，企业网上申报率达88.9%，全省个体双定户划卡缴税率和集贸市场委托代征率均达95%以上；在税、银、库横向联网基础上，全面推行税款电子缴库。至2003年底全省已全面实现税款划解入库的电子结算，税款入库速度和安全性大大提高。
二是信息集中化。在2001年全面建成省、市、县、分局四级宽带广域网基础上，实现了征管信息的集中处理，明确、强化信息中心数据处理职能，加强数据的管理和应用；统一数据指标口径和采集标准，规范数据采集渠道和方式，从技术和管理两方面加强对数据的检验校正，确
保基础数据进机率、采集准确率和原始数据加工正确率；开发运用一户式数据管理系统和数据发布平台，实现了征管信息系统、增值税防伪税控系统、出口退税管理系统数据层面的信息共享，各类涉税信息的互联互通；开发并推广使用省市级税收监控决策管理系统，加强省局对市局、市局对县（市）局征管信息的动态监控，提高信息综合利用水平。
三是运作网络化。依托四级宽带广域网络，建立综合性网上办公平台，实现各级信息数据和文档资料的网上传递，机关内部办公事项网络化运行；基层上报审批资料通过网络传输，实现税务机关内部主要审批事项的网上审批；通过流程管理软件，对执法过程、执法责任和工作绩效实行网上监控与考核；以江苏国税网为门户，各省辖市局站点为链接，实现税收宣传、咨询的网络化。
四是管理集约化。将纳税人所有办税事项集中在办税服务厅办理，实行一个窗口办结制度，提高了窗口办税集约化程度；将所有征管活动纳入流程管理系统，按照流程节点工作事项进行专业化整合，集中化管理，形成了规模效应；对户籍管理、申报征收、税款入库、发票管理、税源监控、征管质量等涉税信息流、数据流进行批量处理，提高了数据分析应用集约化程度；办税服务厅、税源分析部门、税源管理部门、税务检查部门等依托工作流进行互动管理，整个征管过程简明、清晰、高效、有序。
五是稽查专业化。在健全稽查选案、检查、审理、执行四个环节权力制衡机制和岗责体系的同时，探索实践四环节的组织形式，做到选案部门不查案，查案部门不定案，定案部门不执行；规范税务稽查与纳税评估的关系，不断提高选案针对性和科学性；建立以稽查管理制度为基础、标准化管理为方法、信息化管理为手段、目标考核为保障的稽查管理机制，推行主辅查制、工作底稿制、首查责任制和复查制，规范稽查行为，提高稽查质量和效率。
六是服务长效化。以纳税人为客户，简化办税程序，不断优化税收服务；规范统一全省办税服务厅的功能职责、窗口设置，将部分审批环节简并前移至办税服务厅；在完善网上申报功能基础上，不断拓展网站政策咨询、法规查询检索、政策公告、案件举报等服务功能；健全完善以职能性服务为根本，权益性服务为重点、程序性服务为基础具有江苏国税特色的税收服务体系，形成优化税收服务的长效机制。
三、以控管税源税基为重点，不断推进税收征管的科学化、精细化
税源税基控管是税收征管的重要环节，对提高税收征管质量和效率起着至关
重要的作用。要控管好税源税基必须大力推进科学化精细化管理，充分发挥征管机制和信息化的监控管理作用，充分发挥广大干部的主动性和创造性，扎扎实实打牢税收管理的基础。五年来，我们重点抓了以下几项工作。
1、夯实征管工作基础。在完善征管基础制度基础上，突出抓好户籍管理、申报管理、发票管理、欠税管理等四项基础工作。及时收集、整理、分析户籍管理各类信息，重点加强非正常户、注销户的认定和处理，防止漏征漏管；按照一窗式管理规程要求，严格各类纳税申报资料完整性和基本数据的逻辑审核，重点加强对申报异常户的跟踪管理；严格欠税管理制度，重点加强欠税公告、以票控欠、加收滞纳金、强制执行等各环节的管理；严格四小票抵扣管理、发票验旧购新，采取发票限额限量供应等措施，发挥以票控税的作用。
2、实施企业税收分类管理。积极探索和把握不同行业、不同类型企业税收管理的特点和规律，对跨国公司、大型企业和重点税源大户，集中到专业机构或层级较高的分局进行专业化精细化管理；对中小企业通过纳税信用等级评估，实施分类监控，突出管理重点；对跨国关联交易频繁数额较大的企业、亏损企业、福利企业、废旧物资企业、用废企业等实施跟踪管理，加强风险监控，形成全方位的税源税基监控体系，防范了重大税收流失风险。全面推行出口退税预警分析，在申报、认定、审核等环节，密切征、退税的衔接管理，堵塞征退漏洞。
3、健全税源分析监控体系。实行省、市、县和分局四级税源分析监控管理制度，明确各级税源监控管理的职责和重点；对重点税源企业采取分级管理办法，明确重点税源企业的对象和范围，达到规模标准的纳税大户、销售大户、盈亏大户和发票用量大户均纳入重点户监控管理；开发并全面推广应用税源分析监控软件，分级对重要涉税经济指标和主要征管质量指标进行定期监测和比较分析，及时掌握税源分布、结构和变化趋势，查找管理漏洞，为加强税源管理提供决策依据。
4、实行纳税评估分级分类管理。建立分级分类评估制度，明确评估岗位职责，规范评估程序。省局分税种适时完善纳税评估指标体系，定期发布行业税负预警指标，确定纳税评估的重点和方法。地级市局及县局负责集中开展行业评估，完善纳税评估基础模型，统一筛选并确定评估对象，运用数据发布平台和一户式查询系统为基层开展纳税评估提供信息支撑。各基层分局负责评估具体工作，按期按量开展评估工作，并建立纳税评估与税源管理、税务检查联动机制，加
强增值税与所得税的联动评估，提高纳税评估的综合效能。
5、全面规范税收执法行为。健全执法岗责体系，深入推进税收执法责任制，运用江苏国税管理信息系统软件所具有的过程控制、自动考核及标准化追究程序，实现执法责任管理的规范化和常态化；强化各项税收执法监督，每年选择重点地区、重点行业、难点问题和薄弱环节，深入开展税收执法检查，及时纠正违法违规行为，防范重大税收流失风险，同时认真做好大要案审理工作，定期召开大要案案例评审会，建立案件分析反馈制度，从各个层面规范税收执法行为。
6、认真落实税收管理员制度。规范统一税收管理员的管理事项、管理标准和管理程序，并根据纳税人规模、行业和信用等级，采取划片管理和分类管理相结合方式，明确税收管理员的管理重点、管理要求和下户频率；坚持人机结合控管税源，依托一户式管理系统，增强税收管理员采集和运用数据的管理能力，强化以户为单位的税源税基动态管理；实行税收管理员绩效考核和监督制约制度，通过内部积分、外部评议，加强对税收管理员工作的考核评价，充分调动税收管理员的主观能动性，实现税源税基控管从粗放向精细、从静态向动态、从被动向主动转变。
四、推进税收征管体系现代化建设取得的主要成效和几点体会
五年来，我们不断深化税收征管改革，始终不渝地推进税收征管现代化建设，较好地实现了执法规范、征收率高、成本降低、社会满意税收征管工作目标。一是推进了依法治税，国税收入与国民经济保持协调增长。通过流程管理、过程控制，深化了分权制约，从体制机制上规范了征管行为，保证了国家税收政策的贯彻落实。十五期间，全省累计组织国税收入6685亿元，年均增长23%，是九五时期的2.8倍；国税总收入保持全国第三，收入总量、增收额屡创历史新高，国税部门直接组织收入占地区生产总值比重提高了近2个百分点。二是更新了管理理念，税收征管模式得到创造性地实现。在征管改革中，广大国税干部逐步树立起了现代税收管理理念，特别是以流程为导向的税收征管运行机制，较好地解决了过去职能交叉、运转不畅、信息多头重复采集等问题，使征管工作思路、运行机制和管理方法发生重要转变，较好地实现了34字税收征管模式。2005年11月，国际货币基金组织专家对此评估后认为：试点项目相当于综合性税收管理现代化项目，与国际上通行最佳做法是一致的，试点项目已经取得成功。三是降低了税收成本，税收征管质量和效率明显提高。信息网络技术在税收征管中广
泛运用，突破了传统税收管理的时空观念、地域界限、层级关系，既提高了征纳双方办税效率，又降低了征纳成本，还大大缓解了我省纳税人存量多、增量快、人少工作量大的突出矛盾。2005年我省人均组织税收收入达760多万元，与2000年相比，增长了61%，人均管户增加了59.2%，而征收成本下降了1.8个百分点，全省纳税申报准期率和税款入库率均保持在98%以上。四是促进了队伍建设，国税社会形象不断攀升。新的征管运行机制，在内部，精简压缩了管理层级和岗位，优化了人力资源配置，形成了能岗匹配、竞争择优、绩效考核机制，干部踊跃参加网上六员培训和高层次复合型人才培训，提高自身素质成为自觉行动。在外部，将纳税人所有涉税事项集中受理办理，简化了审批环节，实现了一窗式管理、一站式服务，较好地解决了纳税人在部门间多头找、多次跑的问题，得到广大纳税人的充分肯定。五年来，全系统保持了江苏省文明行业榜首位次，2005年，省局机关获得全国文明单位光荣称号。
十五时期推进税收征管现代化建设的积极探索，既为进一步推进税收征管现代化建设奠定了良好基础，也给我们带来了许多有益的启示。
第一，必须坚持以科学的理论为指导。创新税收管理理论是变革税收管理的前提。推进税收征管现代化建设必须加强对税收管理的理论研究，寻求理论上的突破与创新。要善于学习借鉴当代公共管理和工商管理理论，以科学的精神探索税收征管的内在规律，探索适合中国税收征管特点的新思路、新机制、新方法，并在指导税收征管实践中加以丰富和发展。
第二，必须实现技术创新与管理创新的有机结合。科学技术是税收征管现代化的重要推动力量。提高税收征管现代化水平，实现科学化精细化管理，既需要大力推进税收征管信息化，实现税收征管的技术创新，更需要把握信息化深刻内涵，根据信息化内在规律创新管理理念和体制机制，充分挖掘信息化提升征管质量和效率的潜在效能。
第三，必须适时建立新的制度规范。税收征管现代化有赖于征管制度创新。营造税收征管现代化建设的制度环境，既需要消除不适应现代税收征管发展要求的制度性障碍，更需要针对解决新矛盾、新问题作出新的制度安排，把先进的理念、先进的技术、先进的文化融化到各项制度中，以利在新的体制机制下，规范管理行为，巩固和不断推进管理创新。
第四，必须健全税收执法监控体系。对税收执法权进行监督制约是税收管理区别于其他管理的重要特征。推进依法行政，加强对税收执法权的监督制约必须
综合治理，既要有制度约束，又要有体制的分权制约，既要有人管，又要有机控，既要有过程控制，又要有结果考评，才能真正实现税收执法的规范化、法制化。
第五，必须更加重视和加强人力资源的开发利用。提高征管质量和效率关键在人。推进税收征管现代化建设，必须着眼于调动广大干部的积极性和创造性，着力构建教育、培训、激励、考核机制，营造敢于创新，勇于争先的氛围，实现人尽其才、才尽其用，激发干部队伍的活力，挖掘每一个税务干部的潜能。