国际宏观审慎监管对我国的启示
研究院报告 09/07 朱小川 中欧陆家嘴国际金融研究院研究员
国际宏观审慎监管对我国的启示
朱小川中欧陆家嘴国际金融研究院研究员
2009年11月
【内容摘要】金融危机使得宏观审慎监管再次成为各国金融监管的重心。本文从分析宏观审慎监管的起源和特点出发，介绍了宏观审慎监管的国际发展状况，指出在我国进行宏观审慎监管应注意的问题。
【关键词】宏观审慎监管国际发展启示
Abstract: Macroprudential Supervision has come to the frontline again in the wake of the global financial crisis. This article starts from an introduction of the origin and characters of macroprudential supervision, furthers on the international development and concludes with some revelations to enhance China’s macroprudential supervision system.
Key Words: Macroprudential Supervision, International Development, Revelations
作者E-Mail: zmatt@https://www.doczj.com/doc/bf18957083.html,; zhu.xiaochuan@https://www.doczj.com/doc/bf18957083.html,
目 录
一、宏观审慎监管的起源和特点 (3)
二、宏观审慎监管的国际发展 (4)
三、加强我国宏观审慎监管的一些启示 (5)
金融体系的整体风险大小取决于其组成部分(即金融机构、金融市场及其他市场参与者)的个体风险程度，但又不完全等同于个体风险的简单递加。个体的风险从微观角度而言可能并无不妥，但若综合起来，却有可能对整个金融体系造成冲击。历次金融危机都证明，金融体系的整体风险不容易察觉和防范，金融体系的宏观审慎监管难度很大。发生在美国的次贷危机更是说明，无论金融市场如何发达，都不能放松对宏观审慎监管。金融自由化程度越高，金融体系的脆弱性越大，发生金融危机的机率越高。1
一、宏观审慎监管的起源和特点
宏观审慎监管始于金融危机。上世纪90年代发生在世界各地的几次金融危机使得立法和金融监管机关逐渐意识到传统微观监管的局限性，对防范系统性风险的准备不足，因此必须引入宏观审慎监管的概念和措施。金融监管的目标除了确保金融机构的稳健经营以及保护投资者合法利益不受损害外，还必须确保金融体系的整体稳定。广义的宏观审慎监管可以被认为等同于对系统性风险的监管，狭义的宏观审慎监管则主要关注四方面的内容，分别是金融体系不稳定对实体经济的影响程度；具有系统影响力的内容（不包括具有传染性的偶发事件）；内生性风险；金融体系与实体经济的相互关系和作用。2
宏观审慎监管与微观审慎监管的区别主要显现在不同的监管目标以及由此而采取的不同监管措施上。宏观审慎监管的目标是防范系统性风险，维护金融体系的整体稳定，防止经济增长(如GDP)受影响；而微观审慎监管的目的在于控制个体金融机构或行业的风险，保护投资者利益。在监管内容上，宏观审慎监管侧重在对金融机构的整体行为以及金融机构之间相互影响力的监管上，同时关注宏观经济的不稳定因素；而微观审慎监管侧重于对金融机构的个体行为和风险偏好的监管。从具体监管对象上看，宏观审慎监管更关注具有系统重要性金融机构（如银行和金融集团）的行为，金融市场整体趋势及其与宏观经济的相互影响；而微观审慎监管则更关注于具体金融机构的合规与风险暴露情况，避免使投资者和储户等个体遭受不应有的损失等事件。良好的宏观与微观审慎监管可以相互促进，增强彼此的监管效果。比如，对于银行的信用风险敞口监管，微观审慎监管措施会关注该银行信贷资产的集中度和相关放贷政策，而宏观审慎监管措施则会关注银行业整体的信贷规模及其与有关资产价格的关系，并据以判断银行体系是否正在积累信用风险。由于宏观审慎与微观审慎监管的目标不完全一致，宏观与微观审慎监管手段也会大相庭径，比如宏观审慎监管会因为强调整体的稳定性而忽略对个体利益的保护，而微观审慎监管则相反，首先关注的是个体风险控制。
1 见沈悦、阂亮、徐有俊：《基于金融自由化的中国金融安全预警研究》，《金融发展研究》2009年第6期。
2Borio, C. (2005): Discussion of session on “Macroprudential Regulation”，Prepared for the Joint Conference of the Inter-American Development Bank and the Reserve Bank of Atlanta’s Americas Center:“Toward Better Banking in Latin America”Washington DC, 30 September 2005. 关于金融风险的内生性特征，可参见霍再强：《金融风险内在生成机理分析》，《时代人物》，2008年6月
金融危机的发生往往都与宏观审慎监管的失效或缺位有关，无论是目前的次贷危机，还是1997年的亚洲金融危机，或是更远些的发生在20世纪80年代的美国储贷危机，都显示出金融监管对系统性风险防范的无能为力。经常性地，从微观审慎监管的角度来看，单个金融机构经营稳健，符合监管指标，但从宏观审慎监管角度来看，整个金融体系存在着潜在危险。比如在次贷危机爆发前，无论是美国的投资银行、商业银行、还是保险公司，都符合监管当局的微观监管指标（如资本充足率水平等），未出现违规情形，但是从宏观审慎监管的角度来看，美国的住房抵押市场非理性发展、场外衍生品市场的巨大交易量、具有系统重要性金融企业间的业务关联程度过大等迹象都显示了重大系统性风险。当前金融体系中的风险表现形式越来越多样化，系统性风险经常是信用风险、市场风险、操作风险等风险共同作用所产生的后果。金融风险之间的相互关联性不仅使微观审慎监管机构难以有效识别它们，而且也使微观审慎监管机关无力管理跨机构和跨行业的风险蔓延。现代金融市场的纵深发展已经要求将宏观审慎监管提升到维护一国甚至国际金融体系安全的战略性高度。
二、宏观审慎监管的国际发展
21世纪的今天，一国金融体系的稳定性已经不完全是该国国内的监管措施或经济政策所能完全左右的。首先，全球经济一体化造成了金融全球化以及金融机构的国际化，发生在一个国家的金融危机很容易通过各种导管（市场、机构、产品等）传到另一国家；其次，不少涉及风险管理的金融创新，如信用违约互换等，使得风险传递更为隐蔽，不易为有关金融监管机关所察觉；最后，经济运行的亲周期性特征使得近些年资产价格的不断上涨、居民信用消费日益膨胀，金融资本的市场配置发生偏差，系统性风险的阴影越来越大。由于存在全球金融监管结构的分割和信息共享的障碍，一些国家的金融监管机关没有采取有效行动遏制过度的冒险行为，没有重视受管制与不受管制的机构、以及资本市场、借贷市场等不同市场之间的相互联系，使得金融危机一旦爆发就具有很强的国际破坏力。2009年6月29日，国际清算银行发布年报，呼吁各国及国际社会采取宏观审慎的原则，以减轻经济体系的亲周期性特征所造成的负面影响。3
为了抑制金融体系中风险的过度累积，需要建立一个全球宏观审慎金融监管体系，并将其作为目前微观审慎监管和市场一体化监管的重要补充。2009年4月2日结束的二十国集团峰会宣布成立金融稳定委员会（FSB）作为全球金融稳定的宏观审慎监管国际组织，该组织将评估不同金融体系的脆弱性，推动不同监管机构之间的协调和信息交换，监测市场发展及其对监管政策的影响并提出建议，对国际监管标准制定机构的标准制定工作进行联合战略评估，对具有系统重要性的大型跨境金融机构提供监管团指导和支持，支持跨境危机管理的应急预案，以及与国际货币基金组织共同开发金融体系的早期预警系统。FSB的成立有助于在全球层面加强宏观审慎监管的合作与协调。
3 见BIS Annual Report 2008/09 （79th），载于https://www.doczj.com/doc/bf18957083.html,/publ/arpdf/ar2009e.htm，最后访问日期：2009年10月29日
2009年6月17日，美国政府公布了金融监管改革的白皮书，也希望通过新设立一个包含主要金融监管机构成员在内的金融服务管理理事会来负责美国金融体系的宏观审慎监管。继美国金融监管改革方案公布后，欧盟委员会也宣称要成立由成员国中央银行行长组成“欧洲系统性风险委员会”，主要将负责监测整个欧盟金融市场上可能出现的宏观风险，及时发出预警并在必要情况下建议应采取的措施。
三、加强我国宏观审慎监管的一些启示
中国正处在一个从农业化到工业化的发展过程之中，劳动密集型行业还是现阶段最重要的经济增长点，整体经济的特征是新兴加转轨。中国的金融体系在相当长的时间内将主要为工业化和城镇化建设提供投融资服务，但由于金融体系的市场化程度不高，金融机构在经营行为与风险管理方式上还具有很强的趋同性，这也导致了有关风险因此会高度集中。虽然目前我国尚未出现发生在其他国家或地区的金融体系濒临崩溃的情况，但是也不能掉以轻心。为维护金融体系稳定，我国除继续加强微观审慎监管外，还应进一步发展出更为全面和缜密的宏观审慎监管模式，特别是注意狭义的宏观审慎监管工具的开发和利用,以监测和预警金融体系积累的风险。
在我国，《人民银行法》赋予了人民银行监测金融市场运行，实施金融市场宏观调控和协调金融市场发展的职能，但《人民银行法》以及其他相关法律法规并未规定人民银行可以如何完成上述职责。由此产生的问题是当人民银行发现潜在的金融系统不稳定因素后，其防范措施是否能得到其他金融监管部门及时和有效配合就难以确定。
从目前的情况来看，我国金融体系的宏观审慎监管可以在以下三个方面得到进一步加强和完善。
第一，协调国内经济和监管政策的一致性，并关注宏观审慎监管的国际因素。
传统的商业周期主要是由于投资、产能过剩所引起，但从次贷危机来看，政策缺陷或监管不足也能成为一种周期性的推手，历史上多次金融业危机都可以归结为某些监管政策或法律的失效，特别是当一国的金融规则是鼓励风险业务的发展时，金融危机发生的概率就更大。4此外，货币政策和金融监管政策的不稳定和不连贯也影响宏观经济和金融体系的稳定，并且这些政策的目的却并不经常一致。比如，我国货币政策的目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长；5而金融监管政策的目的却总离不开金融机构稳健运行和投资者利益保护等内容。6目标的不一致容易导致政策之间缺乏协调性，为经济或金融危机的发生埋下隐患。在这方面，协调我国一行三会、国家发改委、财政部等的政策具有重要意义。人民银行
4Calomiris, C.(2009) “Banking Crisis and the Rules of the Game”, NBER, Working Paper 15403
5 见《人民银行法》第3条。
6 比如，《银行业监督管理法》第3条规定，银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。《保险法》第134条规定，保险监督管理机构对保险业实施监督管理，维护保险市场秩序，保护投保人、被保险人和受益人的合法权益。《证券法》第166条规定，国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保障其合法运行。
于2003年牵头组织国家发改委、财政部、国家统计局、国务院研究室、银监会、证监会、保监会、国家外汇管理局等单位组成跨部门小组，开始对我国的金融体系进行首次金融稳定评估。自2005年开始，人民银行每年度都发布《金融稳定报告》，总结问题、提示风险，但稳定报告更多侧重在事后总结，缺少对货币政策、金融监管政策等的详细分析和有效建议等内容,预警作用不明显。
由于世界各国经济联系愈加紧密，他国的金融风险完全有可能会影响到本国。1974年德国赫斯塔特银行的破产直接促成了巴塞尔委员会，而2007年美国次贷危机又催生了金融稳定委员会，金融风险的国际关联性说明了宏观审慎监管也必须进行国际合作。除需要协调国内金融和经济政策外，我国人民银行、其他监管机构还需要有目的、有针对性地组织和增加国际交流和监管合作，协调国际监管政策。
第二，加强审慎分析，开发合适的宏观审慎监管工具，构建宏观审慎监管体系。
目前我国金融体系中流动性过剩，金融和不动产资产泡沫化现象也十分严重，次贷危机又使得我国出口贸易和外国投资迅速下降。为此，我国政府及时出台了各种经济刺激政策和措施，但这些措施中有关宏观审慎监管的内容却凤毛麟角，宏观审慎监管的分析和相应监管工具的开发和应用依然比较滞后。针对今年上半年银行贷款的天量激增，有专家就表示：如果不采取措施控制货币信贷增长，我国国民经济发展就存在重大隐患。7这表示我国目前针对金融体系流动性问题以及金融业与实体经济相互关系的宏观审慎监管工具和还有待进一步开发。8
国际货币基金组织则将宏观审慎监管的主要手段确定为压力测试，情景分析以及金融稳定指标与宏观经济的关系分析。9具体的监管工具的开发有赖于对金融体系稳定性的分析，包括开发出合适指标来衡量金融机构杠杆比率的累积、资产负债表外项目对风险暴露的敏感度，根据经济的周期性适时调整金融机构资本充足率的要求，利用更长期的历史数据来衡量风险和准备金要求，细化抵押贷款的贷款价值比率等。10在这方面，最早走出次贷阴影的经合组织成员国澳大利亚的经验比较有借鉴意义。11其在本世纪初也经历了不动产价格飞涨、银行放贷规模日增的阶段，但通过宏观和微观审慎监管措施的配合良好，其不仅有效控制了信贷规模，而且没有阻碍实体经济的正常发展。澳大利亚中央银行利用利率等工具，而其银行监管机构则通过压力测试、贷款政策分析、风险管理系统监管、严格监管手段等方法确保银行等金融机构处于合理的风险范围之内。
考虑到系统性风险中经常出现的多米诺骨牌效应，及时掌握体系内金融机构之间相互的
7 见吴晓灵：《正确理解适度宽松的货币政策》，《中国人大》2009年8月。
8 应寅锋：《把金融业与实体经济关系纳入金融监管》，《人民日报》2009年8月5日。
9 见“IMF Macroprudential Analysis: Selected Aspects Background Paper”，载于
https://www.doczj.com/doc/bf18957083.html,/external/np/mae/fsi/2001/eng/bkg.pdf，最后访问日期2009年10月28日。
10 见G-20 Working group 1: “Enhancing sound regulation and strengthening transparency”，载于https://www.doczj.com/doc/bf18957083.html,/Documents/g20_wg1_010409.pdf，最后访问日期2009年10月28日。
11 见Laker, J.(2006) “Micro and Macroprudential Perspectives: The Australian Experience”, Paper presented at the Macroprudential Supervision Conference: Challenges for Financial Supervisors by IMF.
头寸比例,特别是大型金融机构和国际金融机构之间的头寸监管将成为一种宏观审慎监管的工具。12另外,不少金融新产品、新技术也都无法用过去的经验来概括和理解，这提示我国在进行宏观审慎监管的时候不能遗漏对新技术的宏观审慎影响分析。
作为我国宏观审慎监管机关的人民银行除了需要关注和监测金融支付体系和金融机构（包括银行和非银行金融机构）整体的稳定情况外，还需要对微观审慎监管的风险管理手法及其演变、金融机构和金融产品的杠杆率水平及金融市场或金融产品的变化等对系统性风险的影响做出评估，特别是需要加强分析金融机构之间或金融机构与市场之间的潜在连锁效应，比如高度关联机构之间的相互风险承担，以及监测可能对整个金融体系构成威胁的漏洞等等。在货币政策与金融监管政策的关系上，人民银行需要研究如何在周期性经济运行中协调货币政策与金融监管政策之间的关系，如何在消费者价格指数稳定的前提下，调节货币政策与不动产、金融资产价格之间的关系等。根据上述评估内容，人民银行应有针对性的开发多种监管工具，完善目前我国的宏观审慎监管体系。
第三，加强金融市场的基础设施建设，完善金融机构的退出机制。
金融市场基础设施一般包括支付结算体系、法律制度、会计准则、信用环境和金融中介等内容。良好的公司治理准则和信息披露规则等却都是构成一个稳定金融系统所不可或缺的部分，健全的金融市场基础设施有助于增加金融体系的弹性和抗危机能力。其中特别需要完善金融机构的退出机制，之前我国一直使用托管或者是指定收购等办法，这虽然可以解决投资人保护的问题，但却使得金融体系中的风险无法通过市场得到有效释放，“隐形风险”使得宏观审慎监管的难度增大。13脆弱的金融基础设施虽不一定会造成金融危机，但却有可能在危机到来时扩大危机的破坏性。14从这个角度来看，完善金融市场的基础设施建设也是降低部分宏观金融风险的一个重要途径。我国需要积极推动有关金融基础设施的立法完善，为有效实施宏观审慎监管创造良好的外部环境。
【参考文献】
1. 高宇辉、安国胜：《银行业危机的可预测性与外生性金融风险》，载于
https://www.doczj.com/doc/bf18957083.html,/2004/column/cff/pdf/007.pdf
2. 霍再强：《金融风险内在生成机理分析》，《时代人物》2008年6月
3. 李宗怡、冀勇鹏：《对我国实施银行业宏观审慎监管问题的探讨》，《当代财经》2003年7月
4. 沈悦、阂亮、徐有俊：《基于金融自由化的中国金融安全预警研究》，《金融发展研究》2009年第6期
5. 吴晓灵：《正确理解适度宽松的货币政策》，《中国人大》2009年8月
6. 应寅锋：《把金融业与实体经济关系纳入金融监管》，《人民日报》2009年8月5日
7. BIS Annual Report 2008/09 （79th），载于https://www.doczj.com/doc/bf18957083.html,/publ/arpdf/ar2009e.htm
12 参见李宗怡、冀勇鹏：《对我国实施银行业宏观审慎监管问题的探讨》，《当代财经》，2003年7月。
13 这方面的论述可见高宇辉、安国胜：《银行业危机的可预测性与外生性金融风险》，载于
https://www.doczj.com/doc/bf18957083.html,/2004/column/cff/pdf/007.pdf， 最后访问日期2009年10月28日。
14 比较具有代表性的例子是亚洲金融危机。
8. Borio, C.(2003): “Towards a Macro-prudential Framework For Financial Supervision and
Regulation?”，BIS Working Papers No. 128
9. Borio, C.(2005): Discussion of session on “Macro-prudential Regulation”，Prepared for the Joint
Conference of the Inter-American Development Bank and the Reserve Bank of Atlanta’s Americas Center:“Toward Better Banking in Latin America”Washington DC, 30 September 2005.
10. Calomiris, C.(2009), “Banking Crisis and the Rules of the Game”, NBER, Working Paper 15403
11. G-20 Working group 1(2009): “Enhancing sound regulation and strengthening transparency”，载于
https://www.doczj.com/doc/bf18957083.html,/Documents/g20_wg1_010409.pdf
12. IMF(2001):“IMF Macroprudential Analysis: Selected Aspects Background Paper”，载于
https://www.doczj.com/doc/bf18957083.html,/external/np/mae/fsi/2001/eng/bkg.pdf
13. Laker, J.(2006) “Micro and Macroprudential Perspectives: The Australian Experience”, Paper
presented at the Macroprudential Supervision Conference: Challenges for Financial Supervisors by IMF
声 明
报告中的分析评述，仅代表作者观点，不作为研究结论或投资依据。本刊物的文
字内容归中欧陆家嘴国际金融研究院所有，任何单位及个人未经许可，不得擅自转载
使用。
?2009 中欧陆家嘴国际金融研究院版权所有
地址：上海市陆家嘴东园路36号B幢别墅邮编：200120 网址：https://www.doczj.com/doc/bf18957083.html, 电话: 021-******** 传真: 021-********E-mail: lujiazui_center@https://www.doczj.com/doc/bf18957083.html,
中欧陆家嘴国际金融研究院由中欧国际工商学院与上海陆家嘴（集团）有限公司于2007年10月共同发起创办。研究院定位为开放、国际化的学术交流平台，依托上海作为金融市场中心的有利条件，积极探索金融法制环境的改善，致力于为金融企业、金融监管部门、立法机构提供一流的研究、咨询和培训服务，成为建设上海国际金融中心和推动中国金融体系现代化的思想库和智囊团。院长为全国人大常委、财经委副主任委员、中国人民银行原副行长吴晓灵女士。研究院学术委员会成员（按姓氏笔画顺序排列）包括吴晓灵、方星海、朱民、许小年、李扬、吴敬琏、张春、郑杨、顾功耘、潘英丽。