审计法实施条例
新修订《审计法实施条例》讲座
（第一至四章）
《审计法实施条例》于2010年2月2日经国务院第100次常务会议修订通过，温家宝总理签署第571号国务院令予以公布，自2010年5月1日起施行。
修订前的《审计法实施条例》共56条，此次修订中，修改46条，增加12条，删去5条，合并掉5条，修订后共58条。第一章总则
主要作了3个方面的修订
总则修订之一：
明确了财政收支的含义。
第三条：审计法所称财政收支，是指依照《中华人民共和国预算法》和国家其他有关规定，纳入预算管理的收入和支出，以及下列财政资金中未纳入预算管理的收入和支出：
（一）行政事业性收费；
（二）国有资源、国有资产收入；
（三）应当上缴的国有资本经营收益；
（四）政府举借债务筹措的资金；
（五）其他未纳入预算管理的财政资金。
总则修订之二：
明确将国家有关政策、标准和项目目标作为审计评价依据。
第五条第二款：
审计机关依照有关财政收支、财务收支的法律、法规，以及国家有关政策、标准、项目目标等方面的规定进行审计评价，对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为，在法定职权范围内作出处理、处罚的决定。
总则修订之三：
突出强调了社会公众对财政财务收支违法违规行为的
举报权利，并要求审计机关应当依法及时处理。
新增一条，作为第六条：
任何单位和个人对依法应当接受审计机关审计监督的单位
违反国家规定的财政收支、财务收支行为，有权向审计机关举报。审计机关接到举报，应当依法及时处理。
第二章审计机关和审计人员
主要作了1个方面的修订。
机关人员修订：
进一步明确了审计机关派出机构独立开展工作的依据和地位。
新增一条，作为第九条：
审计机关派出机构依照法律、法规和审计机关的规定，在审
计机关的授权范围内开展审计工作，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
第三章审计机关职责
主要作了6个方面的修订。
职责修订之一：
明确了财政收支审计监督的范围，将取得财政资金的单位和项目接受和运用财政资金的真实、合法和效益情况纳入审计监督范围。
包括两方面的内容（第三条、第十五条）
一是明确了财政收支审计的职责范围。
第十五条：审计机关对本级人民政府财政部门具体组织本级预算执行的情况，本级预算收入征收部门征收预算收入的情况，与本级人民政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的部门、单位的预算执行情况和决算，下级人民政府的预算执行情况和决算，以及其他财政收支情况，依法进行审计监督。
二是将取得财政资金的单位和项目接受和运用财政资金的真实、合法和效益情况纳入审计监督范围。
2009年3月5日，温家宝总理在十一届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中特别指出：“……财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里
……”
第十五条：经本级人民政府批准，审计机关对其他取得财政资金的单位和项目接受、运用财政资金的真实、合法和效益情况，依法进行审计监督。
职责修订之二：
明确了对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督职责。
第十九条：审计法第二十一条所称国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构，包括：
（一）国有资本占企业、金融机构资本（股本）总额的比例超过50%的；
（二）国有资本占企业、金融机构资本（股本）总额的比例在50%以下，但国有资本投资主体拥有实际控制权的。审计机关对前款规定的企业、金融机构，除国务院另有规定外，比照审计法第十八条第二款、第二十条规定进行审计监督。
职责修订之三：
明确了“政府投资和以政府投资为主的建设项目
”的审计监督范围，并调整了对政府投资项目相关单位的审计监督范围。
第二十条：审计法第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括：
（一）全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借
债务筹措的资金等财政资金的；
（二）未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。
审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督；对前款规定的建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。
职责修订之四：
明确了专项审计调查所涉及特定事项的范围。
新增一条，作为第二十三条：
审计机关可以依照审计法和本条例规定的审计程序、方法以及国家其他有关规定，对预算管理或者国有资产管理使用等与国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查。
职责修订之五：
明确了内部审计自律组织的法律地位和审计机关指导监督内部审计工作的具体方式。
新增一条，作为第二十六条：
依法属于审计机关审计监督对象的单位的内部审计工作，应当接受审计机关的业务指导和监督。
依法属于审计机关审计监督对象的单位，可以根据内部审计工作的需要，参加依法成立的内部审计自律组织。审计机关可以通过内部审计自律组织，加强对内部审计工作的业务指导和监督。
职责修订之六：
明确了审计机关对社会审计机构出具的相关审计报告的核查方式和处理方式。
新增一条，作为第二十七条：
审计机关进行审计或者专项审计调查时，有权对社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。
审计机关核查社会审计机构出具的相关审计报告时，发现社会审计机构存在违反法律、法规或者执业准则等情况的，应当移送有关主管机关依法追究责任。
第四章审计机关权限
主要作了4个方面的修订。
权限修订之一：
有权要求被审计单位负责人对所提供资料的真实性和完整性作出书面承诺。
第二十八条：被审计单位应当依照审计法第三十一条规定，向审计机关提供与财政收支、财务收支有关的资料。被审计单位负责人应当对本单位提供资料的真实性和完整性作出书面承诺。
权限修订之二：
规定了审计机关对被审计单位银行账户和以个人名义存储的公款的的查询程序和保密义务。
第三十条：审计机关依照审计法第三十三条规定查询被审计单位在金融机构的账户的，应当持县级以上人民政府审计机关负责人签发的协助查询单位账户通知书；查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款的，应当持县级以上人民政府审计机关主要负责人签发的协助查询个人存款通知书。有关金融机构应当予以协助，并提供证明材料，审计机关和审计人员负有保密权限修订之三：
规定了对被审计单位有关资料和资产的封存程序、封存期限和被审计单位的保管义务。
新增一条，作为第三十二条：
审计机关依照审计法第三十四条规定封存被审计单位有关资料和违反国家规定取得的资产的，应当持县级以上人民政府审计机关负责人签发的封存通知书，并在依法收集与审计事项相关的证明材料或者采取其他措施后解除封存。封存的期限为7日以内；有特殊情况需要延长的，经县级以上人民政府审计机关负责人批准，可以适当延长，但延长的期限不得超过7日。
对封存的资料、资产，审计机关可以指定被审计单位负责保管，被审计单位不得损毁或者擅自转移。
新增一条，作为第三十二条：
审计机关依照审计法第三十四条规定封存被审计单位有关资料和违反国家规定取得的资产的，应当持县级以上人民政府审计机关负责人签发的封存通知书，并在依法收集与审计事项相关的证明材料或者采取其他措施后解除封存。封存的期限为7日以内；有特殊情况需要延长的，经县级以上人民政府审计机关负责人批准，可以适当延长，但延长的期限不得超过7日。
对封存的资料、资产，审计机关可以指定被审计单位负责保管，被审计单位不得损毁或者擅自转移。
权限修订之四：
明确了审计结果公告的内容和程序。
第三十三条：审计机关依照审计法第三十六条规定，可以就有关审计事项向政府有关部门通报或者向社会公布对被审计单位的审计、专项审计调查结果。
审计机关经与有关主管机关协商，可以在向社会公布的审计、专项审计调查结果中，一并公布对社会审计机构相关审计报告核查的结果。
审计机关拟向社会公布对上市公司的审计、专项审计调查结果的，应当在5日前将拟公布的内容告知上市公司。
（第五至七章）
总体把握:
主旨思想—规范审计行为，保障审计结果准确公正，加强对审计机关的监督
法定程序—处理好法定审计程序和审计机关业务工作流程
的关系，法定审计程序必须执行：新设或调整的主要法律制度；特定对象审计项目计划告知制度；审计通知书制度；编制审计方案制度；审计取证和审计记录制度；审计事项审理制度；审计听证制度；审计结果管理制度；审计决定执行制度；违反财经法律法规行为处理处罚制度；
违反审计法律法规行为处理处罚制度；层级监督制度；政府裁决、行政复议、行政诉讼制度；期间制度。
特定对象审计项目计划告知制度（条例规定）
第三十四条审计机关应当根据法律、法规和国家其他有关规定，按照本级人民政府和上级审计机关的要求，确定年度审计工作重点，编制年度审计项目计划。
审计机关在年度审计项目计划中确定对国有资本占控股地
位或者主导地位的企业、金融机构进行审计的，应当自确定之日起7日内告知列入年度审计项目计划的企业、金融机构。特定对象审计项目计划告知制度（修订理由）
世界审计组织《透明度和公共责任原则》：最高审计机关应公开其法律授权、职责、任务、战略、活动。
《政府信息公开条例》：行政机关公开政府信息，应当遵循
公正、公平、便民的原则。
国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构审计的特殊性。
特定对象审计项目计划告知制度（理解与执行）
只适用于特定审计对象：国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构。
告知期限：7日内告知
审计通知书制度（条例规定）
第三十五条审计机关应当根据年度审计项目计划，组成审计组……并在实施审计3日前，向被审计单位送达审计通知书。
第三十六条审计法第三十八条所称特殊情况，包括：（一）办理紧急事项的；
（二）被审计单位涉嫌严重违法违规的；
（三）其他特殊情况。
审计通知书制度（修订理由）
《审计法》第三十八条规定：审计机关应当在实施审计三日前，向被审计单位送达审计通知书；遇有特殊情况，经本级人民政府批准，审计机关可以直接持审计通知书实施审计。直接持审计通知书实施审计是实践需要
国外审计机关对审计通知的要求
审计通知书制度（理解与执行）
一般情况下，应在实施审计3日前送达审计通知书
只有在条例规定的三种特殊情况下，可直接持审计通知书实施审计。
直接持审计通知书实施审计的，应经本级人民政府批准。注意处理实践中的一些情况：跟踪审计事项、多个审计项目一并通知事项等。
编制审计方案制度（条例规定）
第三十五条审计机关应当根据年度审计项目计划，组成审计组，调查了解被审计单位的有关情况，编制审计方案，并在实施审计3日前，向被审计单位送达审计通知书。
编制审计方案制度（修订理由）
审计实践的总结和需要:《国家审计基本准则》、《审计方案准则》和《审计项目质量控制办法》等均作出了规定并加以执行。
国际通行做法：世界审计组织、各国最高审计机关和国际会计师联合会都对计划审计工作提出了要求。
编制审计方案制度（内容理解）
调查了解被审计单位的有关情况是编制审计方案的基础。条例所称审计方案主要是指审计实施方案，也可包括审计工作方案。
编制审计实施方案是实施审计的重要内容，条例第三十五条各项活动的表述次序并不代表审计业务流程顺序。
编制审计方案制度（实践中的问题）
审计实施方案定位和内容不够明确
不编或后补审计实施方案
审计实施方案的编制与执行“两张皮”
编制审计方案制度（转变观念）
明确方案的定位和内容
编制、更新和修正审计实施方案不是一个孤立的阶段，而是一个持续不断的过程，贯穿于审计实施的始终
通过调查了解，发现被审计单位可能存在的重要问题，据以确定审计事项及其应对措施，并采取方便、多样的方式加以记录，适当放宽审计实施方案的审批权限。
审计取证和审计记录制度（条例规定）
第三十七条审计人员实施审计时，应当按照下列规定办理：
（一）通过检查、查询、监督盘点、发函询证等方法实施审计；
（二）通过收集原件、原物或者复制、拍照等方法取得证明材料；
（三）对与审计事项有关的会议和谈话内容作出记录，或者要求被审计单位提供会议记录材料；
（四）记录审计实施过程和查证结果。
审计取证和审计记录制度（审计取证方法）
条例规定了检查、查询、监盘、函证等主要方法。
国际上将一般审计取证方法概括为：检查、观察、询问、外部调查、重新计算、重新执行、分析七种；对绩效审计，要求运用社会科学领域所有方法。
审计取证和审计记录制度（证据要求）
取证要求：收集原件、原物或复制、拍照，对会议和谈话作出记录或要求提供会议记录等。
证据的种类：
—条例规定了原件、原物、复制品、照片等证据的表现形式
—民事诉讼法规定的证据种类：书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录—美国政府责任署划分的证据种类：实物证据、文件证据、询证证据、分析性证据
审计证据的特性：
—充分性：衡量审计证据的数量
—适当性：衡量审计证据的质量，包括相关性和可靠性
审计取证和审计记录制度（审计记录）
审计记录的目标：支持审计人员编制审计实施方案和审计报告、证明审计人员遵循相关法律法规和审计准则、便于对审计人员的工作实施指导、监督和检查。
审计记录的主要形式是审计工作底稿：包括支持实施方案的底稿、支持审计报告的底稿和记录管理事项的底稿，条例主要规定了前两类底稿。
审计记录的主要内容：条例规定应记录审计实施过程和查证结果，具体包括审计的步骤和方法；获取审计证据的来源、名称等；调查了解或认定的事实摘要；作出的职业判断、得出的结论及相关的判断标准等。
审计事项审理制度（条例规定）
第四十条审计机关有关业务机构和专门机构或者人员对
审计组的审计报告以及相关审计事项进行复核、审理后，由审计机关按照下列规定办理……
审计事项审理制度（修订理由）
党的十七大、十七届二中全会和四中全会要求：建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。
《审计署主要职责内设机构和人员编制规定》：法规司承担审理有关审计业务事项的职责。
借鉴纪检监察部门、工商部门、证券业监管部门建立了案件审理或行政处罚审理制度。
审计实践需要：《审计署2008至2012年审计工作发展规划》要求着力构建审计计划、审计实施、审计项目审理既相分离又相制约的审计业务管理体系，2010年建立起审计项目审理
制度，并制定了《审计署审计项目审理工作试行办法》。一些地方审计机关先行实行了审计业务“四分离”制度和审理制度。
审计事项审理制度（审理与复核的区别）
审核内容不同：审理既关注审计结果也关注实施过程
工作方式不同：与审计人员深度沟通、有条件的开展集体审理。
扮演的角色不同：既审又理，是直接形成审计结果的一个必经环节。
承担的责任不同：审理应承担更大的责任
审计事项审理制度（理解与执行）
推行审理制度是必须的
如何推行需要调查研究
—解决认识问题
—提高审理能力
—研究审理工作的操作办法
审计事项审理制度（法规司审理工作量）
2010年，审理复核各类文书1404份：通知书413份、审计报告413份、审计决定书197份、综合报告21份、结果公告83份、其他文书277份。
审理复核所需2541人天工作量，实际可用工作量为780人天，差额1761人天，是实际可用工作量的2.26倍。
按月份分析，各月工作量平均差额146人天，审理复核任务集中的4、5、11、12月四个月，实际可用工作量与需要工作量间的差额1400。审计事项审理制度（法规司审理业务流程）
第一步：参加审计组交换意见会
第二步：接收审计项目资料（包括审计文书、征求意见稿、反馈意见、审计组说明、审计实施方案、全部审计工作底稿和审计证据等）
第三步：首审人员审理、处长审理、分管司领导审理、司长审理，形成初步审理意见并用WORD修订功能同步修改审计文书。
第四步：召开审理会议讨论审理意见和修改的审计文书，法规司、审计组或邀请的其他人员参加。
第五步：根据审理会议形成正式的审理意见书和审理修改的审计文书，并送审计项目实施单位书面确认。
第六步：法规司将审理修改后的审计文书报署领导审签或召开业务会议审定。
审计听证制度（条例规定）
第五十条审计机关在作出较大数额罚款的处罚决定前，应当告知被审计单位和有关人员有要求举行听证的权利。较大数额罚款的具体标准由审计署规定。
审计听证制度（修订理由）
《行政处罚法》第四十二条规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：
（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；
（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；
（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；
（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；
（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；
（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；
（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。
审计听证制度（理解与执行）
执行审计署确定的较大数额罚款标准。审计署2000年发布的《审计机关审计听证的规定》：审计机关对被审计单位处
以违反国家规定的财务收支金额5%以上且金额在10万元以上的罚款；以及对违反国家规定的财务收支行为负有直接责任的有关责任人员处以2000元以上的罚款的，在作出审计处罚决定前，应当告知被审计单位有要求举行听证的权利。严格执行听证程序：审计听证告知、审计听证提出和受理、审计听证会的主持与程序、提出审计听证报告和作出审计听证决定等。
审计结果管理制度（条例规定一）。
第四十条审计机关有关业务机构和专门机构或者人员对
审计组的审计报告以及相关审计事项进行复核、审理后，由审计机关按照下列规定办理：
（一）提出审计机关的审计报告，内容包括：对审计事项的审计评价，对违反国家规定的财政收支、财务收支行为提出的处理、处罚意见，移送有关主管机关、单位的意见，改进财政收支、财务收支管理工作的意见；
（二）对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出处理、处罚的审计决定；
（三）对依法应当追究有关人员责任的，向有关主管机关、单位提出给予处分的建议；对依法应当由有关主管机关处理、处罚的，移送有关主管机关；涉嫌犯罪的，移送司法机关。
审计结果管理制度（条例规定二）
第四十四条……在专项审计调查中，依法属于审计机关审计监督对象的部门、单位有违反国家规定的财政收支、财务收支行为或者其他违法违规行为的，专项审计调查人员和审计机关可以依照审计法和本条例的规定提出审计报告，作出审计决定，或者移送有关主管机关、单位依法追究责任。
第四十六条审计机关送达审计文书，可以直接送达，也可以邮寄送达或者以其他方式送达。直接送达的，以被审计单位在送达回证上注明的签收日期或者见证人证明的收件日期为送达日期；邮寄送达的，以邮政回执上注明的收件日期为送达日期；以其他方式送达的，以签收或者收件日期为送达日期。
审计机关的审计文书的种类、内容和格式，由审计署规定。审计结果管理制度（修订理由）
《审计法》第四十一条：审计机关按照审计署规定的程序对审计组的审计报告进行审议，提出审计机关的审计报告；对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理处罚的，在法定职权范围内作出审计决定或向有关主管机关提出处理处罚的意见。
明确了审计报告的主要内容，与国际审计惯例相衔接，便于公布，便于公众认识审计结果。
明确了专项审计调查发现问题的处理处罚程序和方式，加大对违法行为的处理处罚力度。
将审计实践中的一些做法通过条例加以了规定，如业务部门复核、移送处理事项等。
将审计文书的种类、内容、格式授权审计署作出规定，增强了审计文书的适用性。
审计结果管理制度（实践中的问题）
事实不清不准、证据不充分
定性和法规适用不当、处理处罚意见不当、不平衡、畸轻畸重
评价无依据、超越职权范围、与发现问题相矛盾，建议缺乏针对性和可操作性。
重要性原则运用不当、要素不齐全、格式不规范、未经加工整理
审计结果管理制度（理解与执行一）
审计报告：
—应当全面反映项目审计结果：评价意见、处理处罚意见、移送处理意见、审计建议
—审计决定和移送事项是审计报告内容的分解
—作为审计公告的基础
移送处理事项：
—必须事实清楚、证据充分、依据明确