浅析高校建设中政府投资工程管理模式的方式与改革
摘要
政府投资项目管理改革是目前我国建设工程管理体制改革的一个重要任务，由于政府投资项目占固定资产投资的比例相当大，因此政府投资项目管理体制改革具有重要意义。代建制项目管理模式作为政府投资项目管理改革的重要方法，在我国各地方政府投资工程改革初见端倪。本文首先对国内外政府投资项目管理模式做了一个总结分析，针对我国高等教育发展的现状，特别对我国高校建设中的政府投资工程管理理论基础，以中国药科大学江宁校区建设为例，就高校现行的工程项目管理模式做具体的描述。并且对照国内其他先进地区及国外政府投资工程项目管理模式的先进经验。代建制作为时下已经建立了完整的理论体系、实践经验相对成功的政府投资工程新方法，对我国高校建设中的政府投资工程管理模式提出改革和建议。
关键词：政府投资项目高校建设管理模式代建制
The way and reform on the Mode of Government-Invested Projects Supervision in university construction
Abstract
The reform of government investment project is one of the most important tasks of construction management system in our country. As the investment of government investment project is accounted a high proportion, it is necessary to have the government project reformed. Agent-construction model, as to be a good way in government project, is tried in many places in our state. This thesis attempts all of the country. First, the text analyze management model of government investment project domestic and international. By the actuality of our higher education development, to take the area of the new school construction of The China Pharmaceutical University as an example, the article describe the management mode in higher education school construct. Check against the above has expounded advanced experience; agent-construction model comes to be a representative application in the future.
Key Words: Government-Invested Projects; university construction; Management model; Agent construction system
目录
摘要.............................................................................................I Abstract.................................................................................... II 第一章引言 (1)
1.1 政府投资工程管理 (1)
1.2 我国政府投资工程管理模式 (1)
1.2.1 我国政府投资工程管理模式的改革实践 (1)
1.2.2 我国政府投资工程管理模式的现状分析 (3)
1.2.3 代建制在我国政府投资项目管理模式的试行 (5)
1.3 国外政府投资工程管理模式 (7)
第二章高校建设中政府投资工程管理模式 (9)
2.1 我国高校建设的现状 (9)
2.1.1高校建设工程项目资金来源和投入 (9)
2.1.2高校建设政府投资工程项目运行机制 (10)
2.1.3代建制在高校建设工程项目中的应用 (12)
2.2中国药科大学机房建设及新校区布线工程项目管理模式 (13)
2.2.1 中国药科大学基本建设概况 (13)
2.2.2 中国药科大学新校区建设基本概况 (14)
2.2.3 中国药科大学机房工程建设及江宁校区布线工程 (14)
第三章对我国政府投资工程管理模式的展望和改革建议 (18)
3.1 我国政府投资工程管理模式的展望 (18)
3.2 我国政府投资工程管理模式改革建议 (18)
3.3 高校建设工程管理模式改革建议 (20)
3.3.1高校建设项目管理模式改革设想 (20)
3.3.2高校建设工程管理模式改革中代建制的应用建议 (22)
结语 (24)
参考文献 (25)
致谢 (26)
第一章引言
1.1 政府投资工程管理
工程项目管理指在建设周期内，用系统工程的理论、观点和方法，按照合同约定的目标、组织各方职责和管理方式与内容，通过进行有效的规划、决策、组织、协调等，全面履行合同，使工程项目在既定的资源和环境条件下，实现合同期、投资控制及安全生产的目标]1[。它是项目管理的一种，其管理对象是工程项目。
政府投资工程是指由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，向证券市场或资本市场融资，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或合资建设的工程。政府投资工程管理方式是指对政府使用上述财政性资金投资建设工程的组织实施方式。
1.2 我国政府投资工程管理模式
政府投资项目作为政府实践其职能的一种重要手段，在我国的经济活动中起着非常重要的作用，同时也受到社会的密切关注，所以政府也一直不懈地在进行宏观政策的调控，以加强政府投资项目的管理。
随着社会主义市场经济体制改革的不断深入和发展，我国由计划经济体制沿袭下来的政府投资工程管理方式已经与之不相适应，尤其是我国加入世界贸易组织后，原有管理方式与国际惯例不一致，明显滞后于工程建设和市场经济发展的需要。改革目前普遍实行的、最终由使用管理单位自建自用的、非专业的、高度分散的政府投资工程管理方式已是当务之急。
国家有关部委、高等院校、以及地方政府分别针对政府投资项目管理模式的有关专题进行了深入研究，不仅理论上在探索研究中，国内不少地区还在研究的基础上，进一步对政府投资项目的管理模式进行了大胆的改革实践，取得了不错的效果。
1.2.1 我国政府投资工程管理模式的改革实践
各地对政府投资工程管理方式改革的探索情况以下面4个地方为代表：
1.深圳市组建“建筑工务局”
深圳市于2001年决定组建“深圳市建筑工务局”（简称工务局），授权工务
局行使政府业主职能和项目监督职能，作为代表市政府负责政府投资的市政工程和其他重要公共工程建设的专门机构。工务局为建设局直属事业单位，实行副局级待遇，近期编制65人，远期编制100人，经费由财政全额拨款。
深圳市委、市政府本着“相对集中，区别对待”的原则，对长年有政府投资建设任务，而且有相应工程建设管理能力或有特殊要求的专业部门，如规划国土、交通、水务、公安、教育等部门的政府投资工程，暂由其继续管理；其余政府投资的市政工程、“一次性业主”的房屋建筑工程、公益性工程全部纳入建设行政主管部门统一管理，在政府投资工程中消除“一次性业主”的方式。
深圳市政府投资工程由政府财政拨款，工务局负责承建，使用单位负责提出项目功能设计要求，并派人参与项目的设计审定和工程竣工验收。工务局代行政府业主权利，对工程前期工作、设计委托、施工、监理单位的确定、工程竣工验收等全方位、全过程负责，一律实行“交钥匙”工程。作为政府业主，工务局要依照法规接受建设行政主管部门的监督。
以深圳为代表的大多数地方在改革中基本上借鉴的是香港的模式，将政府投资工程的业主职能和工程管理职能都赋予了同一个机构。
2.上海市注重培育工程管理公司
根据上海市人民政府关于建设体制要实现“政府组织，企业运作，市场竞争，形成合力”的要求，建设行政主管部门于2001年12月出台了《关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见》，将改革的目标确定为建立同社会主义市场经济体制相适应的，决策科学化、管理专业化、行为规范化的政府投资项目建设管理体制及运行机制，其核心是实现政府投资职能与投资管理职能分离、投资管理职能与工程管理职能分离，从而切实转变政府职能，确立投资主体地位，形成工程管理市场，进而最大可能地发挥投资效益，防范投资风险，提高建设和管理水平。
上海市建设交通系统在改革试点期间主要做了以下工作：（1）调整政府有关投资管理职能，将一批政府局包括水务局、市政局、绿化局、环卫局、交通局、住宅局的有关投资管理职能移交政府性投资公司。（2）完善政府性投资公司职能。政府对公共项目投资的职能，主要通过投资公司的运作加以履行；政府对公共项目建设的管理，主要通过投资公司和社会中介组织（即工程管理公司）行使。受
政府委托的投资公司、受投资公司委托的工程管理公司等，均在界定的职责范围内行使权力、履行职责，不受其他单位的干预（3）培育和发展一批工程管理公司。承担政府直接投资项目的技术储备、项目投资、工程管理的企业，原则上均应通过公开竞争比选后择优确定。
3.陕西省成立“统一建设管理办公室”
陕西省在政府投资工程要统一采购、统一核算、统一建设的改革思想指导下，于1998年4月成立了“陕西省统一建设管理办公室”（简称统建办），作为政府投资的非经营性重点工程的业主，现有公务员21名，已完成投资30亿元。统建办不经手资金，工程图纸经审查、投资总量经批准后，施工单位报工作量，监理单位现场代表审查签字，工程进度款报财政厅，财政厅直接拨给施工单位。工程质量的评定由省质量监督站进行，质量监督站对工程项目进行全程质量监督。工程完成经过竣工验收后，统建办向使用方交钥匙。
4.重庆市成立“城市建设发展有限公司”
重庆市对于政府投资工程实行建设、管理、使用分离，建设由建设行政主管部门实施，管理由国有资产管理部门实施，使用交给使用部门，为此成立了城市建设发展有限公司，专门负责政府投资工程的管理，如重庆三峡博物馆、人民广场三期工程、机关干部住宅小区、政府综合办公楼等工程都由城市建设发展有限公司负责实施。实施过程表明，长期困扰政府有关部门的“三超”问题得到很好的解决，该公司实施的工程都没有“三超”问题，质量严格按照国家法律法规管理，加上专业人员管理，得到了很好的保证。
1.2.2 我国政府投资工程管理模式的现状分析
虽然我国目前正在进行如火如荼的政府投资项目管理模式改革，但是改革后的政府投资项目管理仍然不够集中化、专业化和市场化，而且仍然有许多政府投资项目依然沿袭以前的管理模式，我国政府投资项目管理模式的现状仍不容乐观，因此很有必要对我国自《国务院关于投资体制改革的决定》颁布之日起到现在的政府投资项目管理模式进行深刻的剖析与研究，然后找出症结所在，并对症下药。
从我国政府投资项目的管理情况来看，招标投标制、建设监理制、项目法人负责制、工程合同管理制、工程质量负责制等机制正在政府投资项目管理领域逐步引入，投资主体多元化、投资方式多样化的格局也在逐步形成]13[。通过实行
建设监理制、招标投标制、业主责任制、合同管理制这四项围绕三方管理模式的基本制度，我国已逐步形成针对工程项目的业主/建设单位、监理单位、承建单位三方相互关联的项目组织控制系统。政府投资项目管理中最重要的就是业主的组织形式，在政府投资项目中，政府的角色是多方位的，而在我国政府投资项目管理中，政府投资项目的业主“缺位、越位、错位”现象很严重。但是，我国在政府投资项目管理模式上的选择仍较单一，很长一段时间内一直是传统管理模式（自管、指挥部等模式），实行工程建设监理制后成为“三方”管理模式。
目前，全国各地对政府投资项目的主要管理模式有以下几种。
(1)工程指挥部型。多为一次性业主,计划部门下达基本建设计划后,由政府有关部门牵头,组建一个临时性的基建班子(建设工程指挥部),待基建任务完成后,基建班子解散。多为政府部门中，需要执行较长时间的完整建设任务
(2)基建处室型。各个行政部门（如教育、文化、卫生、体育）以及一些工程项目较多的单位均设有基建处，长期负责本单位工程项目建设的管理，这种模式的特点是“建、管、用合一”。主要存在于一些常年有建设任务的政府部门,由其代替政府行使部门业主职能。
(4)项目法人型。该方式是将整个项目的建设前期准备、建设期、竣工验收移交使用前的全部任务，通过一定的方式委托给符合项目建设要求的法人单位，由法人单位根据批准的建设规模、标准、投资组织实施，竣工验收合格后交付管理或使用单位。一些主要由政府投资的如高速公路、机场等基础设施工程,由政府设立企业法人负责项目建设资金的筹措和建设管理,项目建成后负责项目的运营管理。
(5)政府部门型，即由政府主管部门直接负责工程项目建设管理。地方财政投资的城市道路、桥梁等市政工程及水务工程,由政府相关部门,如市政管理处等负责组织建设和管理。
(3)事业单位型，即政府设立专门的事业单位，从事建设工程的管理。政府设立其他的事业单位,从事工程建设的组织实施,如高速公路管理局、公路局等。
在计划经济运行体制下，我国政府投资项目的建设一直采用工程指挥部形式，直到现在，我国一些部门和地区仍采用这种工程指挥部的管理模式。随着70年代末中国实行改革开放，多元化投资主体的格局逐步形成。政府投资项目
管理模式也出现了多种形式。20世纪80年代后，中国与国外经济、技术上的合作交流逐渐增多，也学到了国际上通用的工程组织管理模式，即传统的三方管理模式。近年来随着改革的不断深入，专业机构型管理模式也逐渐崭露头角，但是总的说来，国外新型的模式如CM，DB，BOT等在国内运用的较少。
不管怎样，全国各地也正在纷纷进行政府投资项目管理模式的改革探索，就我国目前的情况来说还是卓有成效的，部分实现了“投资、建设、监管、使用”的分离，对政府投资工程的建设实施实行相对集中的专业化管理，建立了权责明确、制约有效、科学规范的政府投资工程管理体制和运行机制，提高了政府投资效益和建设管理水平]6[。但是，仍然存在许多不足以及需要改善改进的地方。其中，在我国政府投资项目管理模式改革进程中，出现了改革的一个亮点，即代建制。
1.2.3 代建制在我国政府投资项目管理模式的试行
2003年12月31日，国务院常务会议原则性通过了《投资体制改革方案》，该《方案》中指出：“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。”至此，近几年来在一些地方政府中悄然试行的“代建制”，首次在中央政府的文件中被正式推出]8[。后来，国发［2004］20号文《国务院关于投资体制改革的决定》再次指出：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，初步肯定了“代建制”模式以及地方政府以此为出发点所进行的政府投资项目管理模式创新，使其具有了积极的制度内涵。这对全国各地正在风靡进行的政府投资项目代建制试点，无疑具有显著的推波助澜作用。
于是，“代建制”作为政府投资项目管理模式改革的产物，引起了各方的广泛关注和热烈讨论。在实践中，很多政府投资项目也已经或正在以代建制的方式操作，不少省市甚至已在法律层面上对其进行了定义和规范。但是，无论在理论的层面上，还是在经验的层面上，目前各有关方面对代建制仍然没有达成共识，不少代建单位对自身的定位及改革方向也感到茫然。因此，进行代建制的进一步研究、推进代建制的完善和发展已经成为我国政府投资领域的重要议题。虽然代建制的试行在相关地区都取得了一定程度的成功，但是，由于这是一个新的探索，缺乏足够成熟的理论依据和实践经验，因此客观上还存在一些问题。
图1-1 代建制中委托代理关系
代建制作为一种新的政府投资项目管理模式，在我国北京、上海、深圳等城市得到了一定的推行，但尚处于探索经验阶段。其委托代理关系，见图1-1。初步总结，与传统管理模式相比，特点可见下表：
表1-1 代建制与传统模式的比较
1.3 国外政府投资工程管理模式
通常在国外，政府投资项目区分为经营性投资项目和非经营性投资项目，分别采取不同的管理模式。在发达国家和地区，一般都设有专门的政府投资项目管理机构来对政府投资项目进行管理]11[。
对于经营性投资项目（主要包括大型的基础设施和公共工程），由于在营运后有盈利保证，一般都完全按私人工程的方式操作。经营性的政府投资项目一般由政府成立专门的公司或机构作为业主，全面负责项目的组织实施及管理。如德国的统一铁路改造项目，由政府组建成立德国统一铁路建设公司。或者政府委托已有的投资公司或机构作为业主，但其主要任务是负责项目的前期规划、设计和咨询的委托，以及通过公开招标选择承包商，有关项目建设的具体组织管理任务往往委托给专业的咨询公司承担。业主本身的组织规模一般较小，充分利用社会专业人士的力量来完成对项目的组织管理职能。
其余的非经营性政府投资项目，一般由政府直接管理。政府机构中有专门的建设管理部门行使业主的职能，但不具有政府的管理职能，其工程的运作依然要遵循一般工程的运作模式。如新加坡国家发展部中设公共工程局，香港的工务局和房屋署等，这些机构内有自己的建筑师、工程师、咨询工程师等，可以进行项目的设计、施工监督管理及竣工验收等具体的工程管理工作。
政府采购制度在西方国家已经实行了200多年，伴随着国际贸易的一体化进程，国际政府采购制度逐步形成。世界贸易组织（WTO）的《政府采购协议》适用于政府采购的三个方面：工程、货物、服务。《协议》（GPA）签约各国需要遵守的原则有：国民待遇与非歧视原则；采购方式统一规范为公开招标采购、选择性招标采购和限制性招标采购。采购文件的制定、公开招标采购、选择性招标采购的程序和方式都有专门的规定。
因此发达国家和地区政府投资工程的管理方式不仅要受本国法律法规制约还要受到国际组织的制约。政府投资工程必须进行招标，有些还必须实行国际招标。
在政府投资项目的项目立项方面，各个国家和地区也都有确定的做法。一般由使用部门提出，由建设专业机构、使用部门及财政部门一起进行可行性研究并报权力部门批准，最终由专业的建设机构实施，这些机构有的还负责建成工程的维护和管理。
在质量、安全管理方面，一般都由有执业资格的专业建筑师、工程师做工地代表，按照既定的质量、安全管理规则，进行质量、安全的控制、检查等管理。
为了杜绝政府在对公共工程的直接管理过程中的腐败问题，发达国家和地区一般依靠三个方面的手段：严格按照规则办事，设有严格的监督机制，机构和程序方面的相互制约。
第二章高校建设中政府投资工程管理模式
2.1 我国高校建设的现状
新中国建立以来,顺应历史发展的要求和社会发展趋势,我国在20世纪50年代和90年代实行了两次声势浩大的“院校调整”。前一次是将为数不多的高等院校实行裂变,后一次则是将有关高等院校实行聚合。
截止到2000年,全国387所普通高等学校经合并调整为212所,其中的绝大部分都是校区地理位置分散的多校区大学]6[。伴随着第二次院校调整,我国高校进入了高速发展轨道,其中一个突出特点表现为随着招生规模扩大,包括中国药科大学在内的许多高校出于自身发展的需要不断进行新校区建设。新校区的迅速扩张为高校的进一步发展带来诸多利益和好处的同时也带来了一系列新问题,特别是由于社会进步和国民经济的发展,新校区的建设通常与老校区相距较远,如何高效率的进行新老校区的协调建设和管理,使高校发展更上层楼,成为当前摆在教育工作者面前的一个重大课题。
2.1.1高校建设工程项目资金来源和投入
教育投入体制是指教育资源的运作系统和制度,包括教育投入主体的确定和行为、教育经费的筹措途径、教育经费的配置方式及其合理使用。在计划经济体制下,我国高等教育经费几乎全部来自国家财政拨款。改革开放以后,随着社会主义市场经济的发展,高等教育投入体制也随之发生了深刻变革,逐步形成了以财政拨款为主,多渠道筹措教育经费为辅的体制。
为了广辟高等教育投资来源渠道和改善教育资源的利用低效状况,我国对高等教育投资体制进行了重大改革,原有国家包办高等教育的单一体制和模式被打破,政府投资在高等学校办学经费中所占的比例逐渐下降。据统计,1991年国家财政拨款占高校总收入的84.5%,1997年为73.57%,至2002年这一比例已下降至63.71%,而来自学杂费、校办企业和社会服务、捐赠与集资来源的经费比例却从1991年的15.5%上升至2002年的26.47%]9[,政府拨款为主、政府与市场并重的筹资机制基本形成。在这种体制下,高校成为相对独立的经济主体,并开始通过市场筹集高等教育发展资金;相应地,政府作为投资唯一主体的角色开始逐渐淡化,在筹资的过程中,市场机制开始发挥积极作用。可以说,我国公立高校已基本形成
了国家财政拨款与高校自筹经费相结合、计划与市场相结合的多元化经费筹资机制。
近几年高校在建设过程中，当财政拨款和学费收入这两个主要收入来源无法满足资金需要时，银行贷款成为高校自我发展的最主要的筹款方式]9[。在江苏自南京大学从工商银行江苏省分行、农业银行江苏省分行等5家银行获得总计超过50亿元人民币的贷款信用额度后，银校合作行为迅速遍及全省。高校的稳定性与成长性对银行具有强烈的吸引力，使银行以主动的姿态与高校合作，尽量满足高校的贷款要求；财政部门的项目贷款贴息政策又为高校负债融资提供了经济保证，这在一定程度上促进了高校负债融资力度的加大。到目前为止，江苏省属高校已经获得的基建贷款中有37%是财政贴息贷款。由于高校在建设中过分依赖银行贷款，因此当国家要进行宏观调控紧缩银根，各银行缩小对高校的贷款规模，或停止发放新的贷款时，筹资风险显现，资金链断裂，很大程度上影响高校的建设和发展。怎样高效地利用每一笔资金，在高校建设中也显得尤为重要。在高校建设的过程当中，突出表现为合理运行工程管理机制。
2.1.2高校建设政府投资工程运行机制
随着国家经济建设的发展,人民教育水平的提高,现阶段全国各高校发展迅速。自“211”工程、“985”工程和科教兴国的战略实施以来,国家投入了大量的资金来改善高校的办学条件,各高校的基本建设项目越来越多,基建规模也越来越大。高校新校区建设同一般的项目建设有所不同，它不是一种单纯的工程项目建设，是集道路、桥梁、景观、绿化、水电管网、各单体建筑的协调实施的统一体，系统中各分项工程有很强的关联性，有各种复杂的关系需要处理]7[。
目前,全国高校的基建工作主要由学校的基建规划部门来承担。随着基本建设规模的扩大,为了满足需要,学校的基建班子也在相应扩大。但基建不同于学科建设,它是有时间性的。随着建设任务的完成,基建的使命也就完成了。基建部门一般是工程规划建设的实施职能部门，其他各职能部门在建设指挥部统一领导下按照基本建设程序开展工作。如何组织一个业务精、能力强的建设班子来完成学校的基本建设任务?建设完成后又如何安置参加基建的工程技术人员?这些问题一直困扰着各高校的决策机构。
目前,高校的基本建设基本上采用以下四种模式，各有优缺点。第一种模式:
成立或扩充学校自有的基建队伍以满足学校的基本建设任务需求。
这种模式是目前各高校普遍采用的模式。其基建班子的所有人员均为学校编制的人员,对学校的忠诚度高,便于学校集中管理和调遣。这个队伍中的成员往往是从学校各部门抽调的干部,理论水平高,责任心强。但大都缺乏基本建设实践经验,尤其是没有建筑类专业的高等院校,更难有合适人选。为了解决这一问题,学校往往采取从校外其他单位调入一批有实践经验的专业技术管理人员,充实学校的基建队伍。由于基建工作的性质决定了学校不可能拥有一个庞大的基建管理队伍。这种模式适宜于小规模的单体基本建设。对于校园扩建规模大的基本建设,就需要组织大批的专业技术人员及管理人员。而大规模的基本建设完成后,学校还要解决富余人员的安置问题。如果不能很好地解决人员的安置问题,就会给学校带来负面影响。从长远的观点来看,这种模式不适宜大规模的基本建设工程。
第二种模式:成立专项办公室,招聘项目管理队伍,共同组成甲方来完成专项建设任务。
这种模式首先要进行项目管理队伍的委托招标工作,委托管理招标的目的主要是:学校采用邀请招标形式,选择一家满足学校拟建项目管理要求的管理公司。该公司参加项目的全过程建设管理与施工组织,具有很强的项目管理能力和丰富的施工经验,与学校共同组成甲方。并在学校委托授权的范围内,全面履行管理职责。在确保质量、力争工期、节约投资的前提下,将拟建工程建设成精品工程、廉洁工程。由学校委派专职干部成立专项办公室, 再从社会上通过招标方式招聘成建制的项目管理队伍,与学校委派的专职干部共同组成甲方(校方建设管理班子)来完成学校的建设任务。
这种模式学校必须明确委托管理内容、范围与责任划分。与委托管理单位签订委托管理合同时,必须在合同中详细标明委托管理单位全面参与工程建设全过程的组织与管理,学校与管理单位在工程建设的不同阶段的具体工作内容、范围及责任。
第三种模式:学校全权委托开发商进行建设,即交钥匙工程。这种模式首先要进行项目建设的委托招标工作,委托招标的目的主要是:选择一家满足学校拟建项目要求的开发商。这种方式学校在项目建设前期,选择开发商时需投入大量的精力,须在项目招标时成立招标领导小组。这个小组可聘用专家将工程建设的各项
要求在标书中尽可能地描述清楚,制定评标原则,调查投标单位的资质及信誉。在评标时请评委认真把关,选出合适的开发商。中国药科大学的机房建设及江宁校区布线工程就是采用这种方式，在签订委托合同时,合同条款中应明确开发商对项目建设的全过程负责,包括建设资金、前期报批、建设管理、施工组织、竣工验收及备案、直至交付使用。这种模式优点是:项目建设期间学校只需按合同约定拨付建设资金,不需要进行项目建设过程管理,相对第二种模式投入的精力少,降低管理成本,工作人员更加精简,基本不存在建设班子成员的安置问题。这种模式的缺点是:整个工程的投资在与开发商签订合同时就已定好,后期工程建设的质量标准完全取决于开发商的职业道德及对施工过程的管控能力。一旦开发商的诚信发生问题,或因市场价格等因素发生变化,就会给该工程留下隐患,学校及开发商承受的风险均较大。
第四种模式:由开发商根据自身的盈利目标和喜好出资建设一座大学城,再由各大学根据自身需要租用或购买，即大学城模式。这种模式范例是廊坊大学城。各高校根据自身的需求情况租用或购买。这种方式好处是学校可以根据实际情况灵活安排,减少了建设过程中的诸多不定因素,减轻资金压力,彻底免去了学校基本建设程序。此种模式比较适合资金短缺的民办高校。这种模式的缺点是:在大学城里,很多学校的学生聚集在一起学习生活,校园的综合配套服务设施完全依赖于开发商对大学环境的理解,不适合对校园统筹规划管理要求比较高的学校。2.1.3 代建制在高校建设工程中的应用
代建制被设计为具有独立法人资格的专业项目管理公司代理业主行使项目管理任务的一种制度模式，其特点在于:
(l)代理业主全面行使对工程的具体指挥和管理职能。
(2)代理业主行使投资控制职能。
(3)在项目实施过程中代理业主以法人身份签订项目勘探、设计、采购、施工等各项合同。
可以说，代建制是迄今为止比较彻底的一种代理业主进行项目管理的一种模式。在这种模式下，高校作为业主在提出项目建议书后，即可通过选择代建人，签订代建合同，由代建人承担项目可行性研究、勘察与设计、工程建设过程中投资及工期和质量的管理与控制、竣工验收以及试运行，直至最终向业主移交符合要求的建设项目的全部或部分过程。高校管理部门在建设过程中不再直接参与项
目管理，只是协助和监督代建人代行项目建设的投资主体职责。代建制的实行，将把高校从繁重的基建工作中解脱出来，实现全过程专业化管理。并且从目前代建制试行情况看来，其收费并不算高，代建费一般为甲方项目管理费的70%一80%。当然，由代建单位全权管控项目，同样存在着如何适应高校建筑服务对象多样化、建设需求多变性的问题。此外，代建制本身还存在着法律地位模糊、代建市场不发育、代建单位信用体系与进退场机制尚未建立等等问题。目前代建制在我国不少省市，如福建、深圳、上海、北京、重庆等，由政府投资的公共建筑的建设管理中取得了不少的成功案例，但在高校中应用目前还缺乏经验。
2.2 中国药科大学新校区建设工程项目管理模式
2.2.1 中国药科大学基本建设概况
中国药科大学是一所历史悠久、特色鲜明、学风优良、在药学界享有盛誉的教育部直属、国家“211工程”重点建设大学，是我国首批具有博士、硕士学位授予权的高等学校之一。学校始建于1936 年，是我国第一所独立设置的高等药学院校。1978 年我国恢复研究生招生制度后，学校是国务院学位委员会首批批准具有博士、硕士学位授予权的高校之一。1986 年经原国家教委批准与筹建中的南京中药学院合并成立中国药科大学，学校进入发展的新时期。1996年5月学校通过“ 211 工程”部门预审，跨入国家重点建设的百所院校行列。2000年2月整建制划转教育部直属管理，揭开中国药科大学发展史上新的一页。经过近70 年的励精图治、锐意进取，学校已发展成为以药学为特色，理、工、经、管、文学科兼有的、特色鲜明的多科性大学。有11个实验教学中心，一批装备精良的本科生教学实验室，建立44个稳定的校外实习基地。校园网为教学与教学管理提供了网络通道和基础保障。
学校现有南京玄武门、燕子矶、江宁和镇江4个校区。玄武门校区重点是研究生教育，坐落在风景如画的玄武湖畔，校园内花木扶疏，绿草如茵；燕子矶校区重点是本科生教育，位于北临万里长江的燕子矶脚下，校园内依山建房，错落有致，药草满园，风景秀丽，颇具园林建筑风格；镇江校区重点是高等职业技术教育，坐落在历史文化名城镇江市的东部文化教育区。
2.2.2 中国药科大学新校区建设基本概况
2003 年7 月经教育部和江苏省计委批准，学校在南京市建立江宁新校区。占地175.92万平方米（2638.72亩）,投资总额14.1亿元，规划建筑总面积68万平方米。校舍建筑面积53.02万平方米，其中教学行政用房面积22.20万平方米，学生宿舍面积18.47万平方米，运动场地面积9.82万平方米，图书馆面积1.76万平方米，图书资料124.98万册（含电子图书）。
学校新校区建设规划过程：在有了新校区建设意向，对项目的规划和具体操作做具体的细致性研究，出可行性研究报告报教育部审批，教育部审批合格后与江苏省计委共同确定具体的建设项目，着江苏省建设厅发文确定立项。
中国药科大学江宁校区建设，为学校的新校区建设，是学校用原燕子矶校区的校址与南京特殊教育学院进行土地置换，并投入大量资金扩大置换土地的范围，坐落在江宁大学城的最南端，地址是南京江宁区龙眠大道639号。新校区将建成为数字化、人文化、园林化、现代可持续发展的大学校园。在江宁校区建成后，原燕子矶校区和镇江校区的师生将统一搬到江宁新校区。现有的四校区共存的局面将有根本的改善，届时玄武门校区作为研究生教育基地，而江宁校区重点是本科生和高等职业技术教育。
2.2.3 中国药科大学江宁校区建设工程项目管理模式
此次江宁校区建设的资金来源包括教育部拨款、教育部贷款指标下放和中国药科大学自筹资金三部分。整个江宁校区建设分为三期完成，仅一期工程耗时2年，耗资6.5亿。
由于高校不是一个专门从事工程管理的机构，如此巨大的工程，学校成立了四个专门的组织机构来协调组织和推进新校区的建设工作。就国内很多高校新校区建设的普遍情况，管理组织人员的配备一般是由行政一把手总负责，由一到两名副校长(副院长)具体负责，指挥部下设多个职能部门，如校(院)办、财务、审计、监察、基建、后勤等部门，一般都是在校(院)党委和行政的统一领导下履行各自职能。
中国药科大学在学校计划部门下达基本建设计划后，由有关部门牵头，从各相关部门中抽调人员，组建江宁校区建设指挥部，统一指挥项目的实施，江宁校区建设领导小组组长由党委书记胡金波和校长吴晓明共同担任，共13人，待基建任务完成后，该领导小组组织撤销。江宁校区内的事业规划、校园规划、重要
的单体建筑（如教学楼、图书馆、体育馆、行政办公楼、主大门等）的设计方案选择等具有重大影响的事件由新小区建设领导小组决策。
江宁校区建设指挥部，由副校长潘裕江兼任总指挥，党委副书记、纪委书记王明江和校办王季平主任担任副总指挥，今年由原东南大学基建处方少华副处长出任总工程师。承担江宁校区建设的全部管理工作，包括：征地、勘察、规划、设计、采购、单体建设、基础设施及环境景观的施工管理及相关的各项辅助工作。
江宁校区招标工作小组，由党委副书记、纪委书记王明江任组长，共6人，工程和“甲控”材料、设备的发包方是、投标人的选择、中标人的确定等由招标工作小组决策。
江宁校区资金管理小组成员共4名，组长为校长吴晓明。江宁校区的概算、预算和决算以及年度基建计划和投资计划由资金管理小组决策。
这种模式的特点是协调力度大，有利于采纳各方面的意见，降低了工程协调难度,缩短了项目前期时间,对保证项目建设工期起了巨大的推动作用；且在调动本单位的人力资源服务重点项目、保证工程质量等方面,也起到了重要作用。其缺点是临时性太强，缺乏项目管理的程序和方法，往往会造成项目结束后有许多遗留问题难以解决，并且对项目存在的问题无法进行责任追究。
中国药科大学江宁校区建设项目确定后，迅速成立了江宁校区建设指挥部、协同基建后勤处、纪检审计部门诸位共同监督、指挥新校区的建设，并且就每一个具体的项目委托一家工程咨询公司代行业主纪检审计部职能、进行跟踪审计，由该公司负责建设实施全过程中的项目进度、质量、费用、风险等方面的管理。
然而,即便如此指挥部模式也存在多种弊端：
一是管理成本太高,包括交易成本和内部组织成本。由于指挥部是临时成立的,所以对建筑市场和参与各方,如设计、施工、材料供应单位了解不多,对基建程序不够熟悉,所以指挥部的运行过程就是项目管理的熟悉过程,逐渐形成独特的管理模式,在收集信息、签订合同以及监督合同执行等方面的交易成本很高;另一方面,指挥部的人员都是从各部门转调或从社会上招聘的,人员素质往往达不到高水平工程管理的要求,并且由于人员相互之间没有配合,指挥部人员需要磨合的过程,因此指挥部模式的管理成本很高。
二是责任不明确。指挥部的领导往往是由行政领导兼任的,不是真正的项目
管理人,有关项目的信息都是从汇报中得到,这样,领导对项目无法控制,也无法对项目进行负责,而现场管理人员不是组织上的责任人,也不需要对工程负责,相互推诿现象严重，最终没人对项目负责。
三是指挥部对项目的主动管理较少。由于人员是临时组成的,对工程技术和系统没有充分的了解,所以无法对项目管理进行优化,指挥部与设计、施工单位存在明显的信息不对称,只能被动监督。项目建设的最终目标是满足综合功能,即质量要求,而项目投资和工期往往突破预定目标。在这种大环境下,指挥部的主要职能是按照设计图纸组织施工,将图纸的内容变成现实产品,而缺少投资和进度控制的压力和动力。
四是这种临时组建的工程项目管理班子，项目完成后便各回原位，因此往往是只有一次教训，没有二次经验，容易造成浪费和损失。由于管理方式的局限性，加之工程项目建设涉及到各个领域和多个专业，业主往往由于自身时间、精力和专业等方面的限制，不可能将全部管理工作由自己来完成，当力量不足时，仍需要委托咨询单位（或外聘）承担一部分工作。
中国药科大学一直保留有基建后勤处这个部门，在学校基础建设方面一直起着协调分配工作的角色。目前，基建处负责新校区建设以外的项目、非招投标项目，主要是校区的维修改造工程，此次新校区建设的项目并没有涉及。
此次江宁新校区建设，也包括采用集资模式建设的教职工宿舍部分，对于该教职工宿舍“方山雅苑”，中国药科大学将其独立与新校区其他建设、采取项目法人制。校方为实现该工程成立了房地产开发公司，由学校党委副书记张福珍同志任法人兼董事长，副校长李丰文任总经理，组织实施“方山雅苑”的建设工程。按照国家计委计建设［1996］673号文《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，经营性建设项目必须组建项目法人，项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。该方式是将整个项目的建设前期准备、建设期、竣工验收移交使用前的全部任务，通过一定的方式委托给符合项目建设要求的法人单位，由法人单位根据批准的建设规模、标准、投资组织实施，竣工验收合格后交付管理或使用单位。缺点是由于建管一体，难以控制工程投资规模、标准，项目实施完毕后投资经常超出概算，扰乱了政府总体的投资计划安排；另外还存在不能有效地