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内容摘要和关键词............................................................................... I 正文 .................................................................................................... I I 一、我国耕地资源的基本特点.. (1)
（一）面积辽阔人口多,人均耕地资源少 (1)
（二）降水不均山地多,优质耕地资源少 (1)
（三）难利用土地面积大,耕地后备资源少 (2)
（四）土地利用差异大,自然灾害危害多 (2)
二、我国耕地保护形势严峻 (3)
（一）耕地面积锐减,人地矛盾加剧 (3)
（二）耕地质量退化,生态隐患加重 (4)
（三）耕地利用粗放,比较效益降低 (4)
三、加强耕地保护的对策建议思考 (6)
（一）增强国土忧患意识,大力推进科学发展 (6)
（二）完善农村土地制度,发挥农民主体作用 (6)
（三）创新耕地保护机制,发挥市场基础作用 (7)
（四）遏制地方政府冲动,发挥制度约束作用 (8)
总结 (9)
参考文献........................................................................................... III
摘要：探索当前我国耕地保护存在的问题和保护的对策。通过研究的方法是文献资料法和比较分析法。对近年来的数据分析,表明我国人地矛盾极为尖锐和突出,特别是耕地保护面临前所未有的压力。研究的结论是增强国土忧患意识,大力推进科学发展;完善农村土地制度,发挥农民主体作用;创新耕地保护机制,发挥市场基础作用;遏制地方政府冲动,发挥制度约束作用。
关键词：耕地资源;基本特点;严峻形势;保护对策
加强耕地保护工作的若干思考
班级：行管11春姓名：张小灵
一、我国耕地资源的基本特点
（一）面积辽阔人口多,人均耕地资源少
全国土地利用变更调查结果显示: 2010年末,全国耕地面积为121. 8万平方公里,占国土面积的12. 69%。耕地总量仅次于俄、美、印,居世界第四位,占世界耕地总面积的7%。我国耕地面积虽然辽阔,但庞大的人口数量却抵消了耕地资源总量大的优势。以2010年统计的全国人口131448万人计算,全国人均耕地仅为0. 09267公顷,不足世界人均耕地面积的40%。其中北京、上海、天津、浙江、福建和广东等省市的人均耕地更不足0. 06公顷,全国有20%以上的县区人均耕地低于联合国FAO确定的0. 053公顷的警戒线。
（二）降水不均山地多,优质耕地资源少
中国现有耕地资源中,无限制因素、质量好的一等耕地,有一定限制因素、质量中等的二等耕地和有较大限制因素、质量差的三等耕地分别占耕地资源总量的41. 33%、34. 55%和20. 47%,还有3. 65%的耕地不宜继续耕作[1]。可见,中、下等耕地及不宜农耕的土地共占到我国耕地总面积的58. 67%。此外,水土资源的配置错位也影响了耕地的质量状况。长江流域及其以南地区的耕地仅占全国耕地面积的36. 3%,但年降水量却占了全国年降水量的82.3%,其余地区拥有全国63. 7%的耕地,可年降水量仅占到全国年降水量的17. 7%。以水土组合指数度量区域水土组合程度及差异[2],则南方地区达2.256,而北方地区仅为
0. 296;南北指数差接近于2,水土资源匹配组合很不协调。
（三）难利用土地面积大,耕地后备资源少
我国难利用的土地面积大,可供继续开发的后备耕地资源有限。据统计,我国现有沙漠戈壁、高寒荒漠、石漠山地等难利用土地面积共计17733. 33万公顷,占到国土面积的17. 94%。难利用土地的大量存在,严重制约了后备耕地资源的开发利用。现有的800万公顷宜耕后备土地资源若按60%的垦殖率计算,可开发新增耕地480万公顷,约为全国耕地面积的3%。而宜耕后备土地资源的60%以上分布在生态环境脆弱的地区,以西北、东北和内蒙古最为集中,这些地区基础设施薄弱,开发难度大。根据国务院批准的土地利用总体规划(1997-2010),以1996年为基期,全国通过土地整理补充耕地600万公顷,实施土地复垦补充耕地200万公顷,通过土地开发补充耕地533. 3万公顷,补充耕地的总潜力仅为1333. 3万公顷,这表明我国耕地后备资源明显不足。
（四）土地利用差异大,自然灾害危害多
我国广袤的土地孕育了多样化的地势、地貌、气候、土壤、植被类型,而各种类型的不同组合导致区域间自然条件特征差异较大,从而出现明显的耕地资源利用区域差异分化,这种差异性主要表现为东西区域差异和南北区域差异。以大兴安岭—黄河前套、鄂尔多斯高原中部—景泰、永登、湟水谷地—青藏高原东缘—中缅边界为东西区域差异的分界线,两区土地面积相当,但东部季风区集中了耕地总量的85. 8%,土地生产力和集约经营水平都较高,西部干旱高寒区仅有14. 2%的耕地面积,生产力和集约经营水平都较低。南北区域差异的土地利
用界线在东部地区以秦岭—淮河为界,在西部地区以阿尔金山为界。南北差异反映在土地利用方式上,则是东部地区南方以水田农业为主,北方以旱地农业为主。西部地区蒙新干旱区以灌溉农业、绿洲农业及放牧业为主,青藏高寒区以高寒农业及放牧业为主。
此外,我国耕地环境脆弱,农业自然灾害频繁发生,灾害种类较多,危害程度和受损面积近年来呈增大趋势。1997-2010年全国耕地占用结构数据分析表明,每年因水冲、沙压、山崩、泥石流等灾害破坏所导致的灾毁耕地一般在5万-16万公顷,占耕地减少总量的25%左右。
二、我国耕地保护形势严峻
（一）耕地面积锐减,人地矛盾加剧
1997年以来,我国耕地资源数量总体上呈下降趋势,这形成了我国耕地资源数量变化的第五次滑坡。耕地总量从1997年的13006. 67万公顷下降到2010年的12180万公顷, 10年间共减少826. 67万公顷,减幅达6. 36%,年均分别下降了82. 67万公顷和0. 64%。1997-2000年间全国耕地变化曲线较为平缓, 2000-2004年间耕地流失速度明显增大,特别是2003年成为我国改革开放以来耕地数量减少速度最大的一年,耕地数量减少率达到了2.01%, 2004年以后耕地变化又归于平稳。目前,我国正处于改革发展的关键阶段,经济建设仍需占用大量耕地,自然灾害、农业结构调整等对耕地的压力仍然巨大,耕地面积减少的趋势在短期内难以逆转,耕地递减与人口递增的反向变化将使得人地矛盾更为突出,致使中国的人地矛盾在世界上呈现出最尖锐的状态[3-4]。
（二）耕地质量退化,生态隐患加重
我国耕地退化主要表现在水土流失严重、荒漠化突出、盐碱化加剧以及耕地污染等方面。耕地质量退化不仅对我国的国民经济造成巨大影响,并且威胁着生态环境。目前,我国作为世界上水土流失最严重的国家,约有4200万公顷的耕地出现了不同程度的水土流失问题,每年流失土壤50亿吨,年损失的土壤有机质以及氮、磷、钾营养元素分别达2. 7×107吨、5. 5×106吨、6. 0×103吨和5. 0×106吨[5]。同时,全国荒漠化面积不断扩大,现有荒漠化面积达26330万公顷,每年荒漠化扩展面积已超过66. 67万公顷,其中农田约达20万公顷。全国盐碱化耕地面积约为760万公顷。此外,耕地受城市生活、工业、化肥、农药的污染也十分严重。据统计,我国重金属污染的农田面积多达2000万公顷,其中因工业“三废”污染的农田有700万公顷,使粮食每年减产100亿公斤。近年来,施肥结构失调使得我国耕地养分非均衡化现象非常突出,全国严重缺钾的耕地占56%,严重缺磷的占51%。重庆近10年的土壤监测结果表明,全市土壤有机质下降了5.2%、碱解氮下降了8. 3%、速效磷下降了1. 6%、速效钾下降了11. 2%。
（三）耕地利用粗放,比较效益降低
我国人地矛盾尖锐的背后是耕地利用粗放,比较效益较低的严峻现实。耕地利用效益低,投入保障难,撂荒闲置多,规模经营差等都是当前耕地利用中存在的突出问题。目前全国平均垦殖率为13.68%,复种指数157. 82%,均高于世界平均水平,这表明我国耕地的利用强度是比较高的。但是,耕地的比较效益却偏低,城乡工矿用地的生产效率是耕
地的37. 3倍,交通用地的生产效率是耕地的5. 8倍,而且这种比较效益差还在逐年扩大[6]。过低的农业比较效益,加之农业本身固有的报酬递减规律,农户对耕地的依赖程度随之降低,耕地的投入保障自然难以维系,耕地撂荒闲置现象大量出现。据调查,我国农村存在“广阔天地夕阳红,农业粗放失三流”的现象,在市场经济条件下,比较效益驱动农村劳力外流、资金外流、资源外流。1996-2010年间,全国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比,由2. 50∶1增加到3. 30∶1,重庆市城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比,由3.40∶1增加到3.94∶1。同期重庆市种田务农劳力指数由82%下降到15%,农村实用人才保障指数由78%下降到26%。据调查,我国农村每年的资本缺口都在5000亿元以上,重庆市农村每年的资本缺口都在120亿元以上。2010年全国固定资产投资总额109870亿元,其中农村固定资产投资总额16397亿元,当年农村固定资产投资总额占全国固定资产投资总额的比例仅为14. 92%。2010年全国金融机构贷款余额为22. 5万亿元,其中农业贷款余额仅为1. 32万亿元,当年农业贷款余额占全国金融机构贷款余额的比例仅为5. 86%。农业生产要素大量流失必然导致耕地投入减少,利用粗放。规模经营作为实现耕地集约利用的有效措施,有利于农业生产要素向耕地集结,但目前我国耕地规模经营的情况不容乐观。2009年年底,该市农村土地承包经营权流转总面积为14. 49万公顷,占全市农村承包耕地总面积133万公顷的10. 84%,流转的数量和比例均在全国处于中上水平,但就现实的需要而言,该市土地流转的总体规模还是偏小的。
三、加强耕地保护的对策建议思考
（一）增强国土忧患意识,大力推进科学发展
我国耕地资源状况不容乐观,我国耕地利用变化趋势不容乐观,我们面临的人多地少矛盾,是极为尖锐和突出的。我国耕地资源稀缺,在不到世界10%的耕地上,承载了世界22%的人口,我国人均耕地面积不到世界平均水平的40%。我国耕地后备资源严重不足, 60%以上的土地分别在水资源缺乏或水土流失、沙化、盐碱化严重的地区,通过开发补充耕地的潜力十分有限。目前我国耕地资源短缺的矛盾越来越突出,已经影响到经济社会的可持续发展。今后一个相当长的时期,我国人口将继续增加,人地矛盾将更加突出[7]。全面认清现阶段我国的基本土地国情,不是要妄自菲薄,而是要增强国土忧患意识,激励我们保护耕地、珍惜资源、保护环境。胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调,“严格保护耕地,增加农业投入,促进农业科技进步,增强农业综合生产能力,确保国家粮食安全。”我们既要考虑满足当代人的需要,也要为子孙后代留下生存和发展的空间,唯一的出路就是坚持科学发展观。科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针,坚持科学发展观,就是要坚持节约资源和保护环境的基本国策,实行最严格的耕地保护制度。
（二）完善农村土地制度,发挥农民主体作用
耕地能否实现可持续利用从根本上取决于农村土地制度的建设,取决于农村土地产权的设置和安排。1978年,我国农村土地产权制度改革取得了突破性进展。然而从耕地保护的角度来看,这种制度的局
限性日益突出,如耕地产权不明晰、所有权主体虚置等,这些问题已成为耕地保护的主要障碍。耕地不仅是最重要的农业生产资料,而且是农民最基本的生活保障,因此农民与耕地形成生死关系,农民对耕地具有天生的保护责任。毫无疑问,保护耕地的主体是农民。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心,保护耕地事关广大农民的根本利益,必须保障广大农民的知情权、参与权、表达权、监督权。完善现行农村土地管理制度,加强耕地保护,要扩大农民有序地参与政治,要充分反映广大农民的意愿和诉求,创造条件让广大农民参与农村土地管理制度改革、创新、评议和检讨。科学发展观的核心是以人为本,发挥亿万农民建设新农村的主体作用是时代的要求,发挥亿万农民保护耕地的主体作用也是时代的要求。据调查,一些地方违背农民意愿,损害农民权益,强制征占耕地,强制土地流转,导致部分失地农民成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无农民”,引发了农民不满。完善农村土地制度,发挥农民主体作用,保障农民合法权利,使广大农民在健全的土地制度下获得更大的土地物权和生产自主权,保障他们从土地上获得更多的财产性收入,是加强耕地保护的关键所在。
（三）创新耕地保护机制,发挥市场基础作用
创新耕地保护机制是“保护耕地”基本国策落到实处的重要保证。耕地保护机制包括规划机制、行政机制和市场机制等。现行的土地用途管制,基本农田保护,耕地占补平衡,耕地总量动态平衡等制度对于保护我国耕地数量和质量都起到了非常重要的作用,但在耕地保护上还存在着机制缺陷、效率不高的问题[8]。在计划经济体制下,土地使
用采用无偿划拨,造成了大量耕地被低价占用,大量土地被粗放利用,大量土地资产流失。党的十七大报告指出, “要深化对社会主义市场经济规律的认识,从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,形成有利于科学发展的宏观控制体系”。因此创新耕地保护机制,必须高度重视发挥市场机制的基础性作用。随着耕地保护机制的日益完善,市场的基础作用必将更加突显。结合农村土地市场建设的实际情况,还存在着与耕地保护要求不相适应的状况,与城市发达的土地市场体系相比,农村土地市场体系几乎是一片空白。创新耕地保护机制必须坚持和完善公有制为主体,多种所有制经济共同发展的基本经济制度。加快形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系,发展各类生产要素市场。完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成因的生产要素和资源价格形成机制。实行有利于科学发展的财税制度,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。因此培育农村土地市场,为耕地保护提供市场驱动和市场服务,有利于促进土地的集约节约利用,有利于减轻经济发展对耕地的需求压力。
（四）遏制地方政府冲动,发挥制度约束作用
《中华人民共和国土地管理法》明确规定,十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。国家保护耕地,各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理、保护、开发土地资源。地方政府是耕地保护的第一责任人,但在现实中往往成为导致耕地违法占用的推手。为推进招商引资、为实施政绩工程,支持默许土地违法占用的现象大量存在。此外,土地是财富之母,当土地资产的巨大价值日益
显现,土地价格上涨的利益诱惑十分强烈,当“以地生财”可以有效缓解地方发展财力不足时,地方政府就会充分运用法律赋予的土地审批权,大量征地、出让土地,而难以履行保护耕地的职责和义务。据国土资源部通报, 2010年全国发生土地违法案件13万余件,其中80%的案件都涉及地方政府违法批地。国家监察部提供的资料显示,广东省开平市两届市委领导班子以“化整为零”的方式违法审批近3万亩土地,有组织地对抗中央关于加强土地管理的决定。当前,切实贯彻耕地保护领导责任制和问责制,发挥制度约束作用,遏制地方政府冲动,是非常必要的。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定,“地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责”。严格实行问责制,就是要对本行政区域内发生土地违法违规案件造成严重后果的,对土地违法违规行为不制止、不组织查处的,对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的,应当追究有关地方政府负责人的领导责任。地方政府在解决发展空间和保护耕地的关系问题上,必须坚持科学发展观,遏制发展冲动,贯彻落实最严格的耕地保护制度。
总结
耕地保护是中国社会经济稳定、和谐发展过程中长期而艰巨的任务。中国必须充分认识到当前耕地保护所面临的困境与挑战,即人口增长对粮食需求的增加,快速城镇化、工业化及生态环境建设对耕地资源的占用与消耗。在坚持既有耕地保护政策的基础上,根据中国经济发展不平衡、区域耕地资源数量与质量差异大等基本国情,充分借
鉴其他国家耕地保护的成功经验,创新耕地保护的方法与手段,从提高耕地质量与产出潜力、提高农民耕地保护积极性、限制城市增长边界、引导农村宅基地退出与复垦等方面,制定相应的对策,达到既能保证社会经济快速稳定发展,同时又不影响粮食安全及生态环境建设的可持续发展目标。
参考文献
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