未来的政府治理的模式
20世纪末，许多西方学者结合当代西方行政改革的实践，开始关注未来的公共管理模式，以期能够克服现存模式的弊端。具有代表性的是美国学者彼得斯对新公共管理模式的分类，即市场式政府模式(企业家政府模式，简称市场式模式)、参省式国家模式(简称参与式模式)、弹性化政府模式(简称弹性化模式)和解制型政府模式(简称解制型模式)四类。。
(—)市场式政府模式
市场式模式是新公共管理的主要模式。
1. 市场式模式的理念
将市场式模式应用于公共管理改革有以下方面的基本理论依据。
①相信市场是更能有效分配社会资源的一种机制，市场式模式的倡导者将其理念建立在古典经济学的基础上，他们认为官僚体制或法律体制的分配形式都是对自由市场体制的歪曲。政府部门使用的传统命令式干预机制是无效率的，应该引入以市场为基础的机制，如
合同、激励等。
②由于官员也是理性经济人，官僚机构总是尽量争取预算最大化来扩充规模、垄断权力且效率低下。③管理具有一般性，应用于私营部门的组织和激励人员机制也可以应用于公共部门。
2．市场式模式的组织结构
市场式模式认为，传统公共部门结构存在的最大问题是组织结构僵化、庞大和垄断，不能对外界环境作出有效反应。因此，改革的主要原则应该是分散决策和政策执行的权力，为此应该打破政府部门的垄断，利用私人组织或非政府公共组织提供公共服务。同时，将大部门分解成若干小的机构，每个机构只提供一种特定的服务。
3．市场式模式的人事与财政智理
传统的公共人事制度，主要以资历决定报酬等级，同一级别的公务员获得相同的工资报酬。市场式模式则认为，应该建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度。
主张在对公务人员的绩效测量基础上实行差别工资制，公务人员的工资报酬应该取决于其工作成绩的好坏，应根据公务员在市场上可能获得的收入来确定工资收入，绩效突出的给予高收入。打破终身雇佣制的管理方法，仿效企业雇用经理的做法聘用政府部门主管人员，并在合同中明确官员的绩效测评标准。
在财政管理方面，市场式模式主张重新思考公共部门编制预算的方法和提供公共服务所需要的成本，依据市场原则，将购买者与提供者分开，建立政府内部市场。即将全部政府机关区分为购买者与提供者。政府通过中心机关向实际提供服务的部门购买所需要的服务，包括这些服务的成本，如利息、税金、资本贬值等因素。这样，所有提供公共服务的单位都可以转化为公共性质的公司，而这些公司对财务的控制将更为严格。
4. 市场式模式的政策制定
市场式模式在公共政策制定方面，主张以市场信号为导向，以组织领导人的判断为基础，将自主制定政策的权力灵活分授给多个“企业型”机关。这样可以打破反应迟钝的管理体制的禁锢意识，公共部门得以制定出更富有革新精神的政策方案。
当然，市场式模式的政策制定也会带来一定的问题，其中最重要的是权力分散后所出现的难以协调和控制的问题。也就是说，如果这些独立的“企业型”机关不能以完善、协调的方式提供公共服务的话，顾客们将不得不承担实际的交易成本，被迫到一个又一个机关去寻求他们所需要的全面服务。因此，市场模式的政策制定是需要以政府高层的协调与控制为基础的。
5．市场式模式的公共利益界定
市场式模式所包含的公共利益概念和内容有以下几点。
第一，应该根据政府提供公共服务的成本是否低廉来评价政府。市场模式要求政府所提供的服务应符合公众的需求。传统公共管理模式遭批评最多的是施政成本过高而办事故率过低，浪费严重。如果政府能以企业方式运作的话，公众就可以得到更好的服务，从而促进公共利益的实现。
第二，政府应该对市场信号作出反应。市场化模式下的政府责任制是由结果测评取代传统模式下的过程测评。
第三，公民应被看成是消费者和纳税人。这有助于公民在市场中更自由地选择所需要的公共服务。这种自主性将取代过去那种强制公民接受管理体制提供的整套服务的体制。增加选择机会可以通过两种途径☆是允许私人企业参与公共服务提供的竞争，打破以前主要由公共部门垄断的局面；二是通过发行代币券的方法在教育、住房服务等领域扩大公民选择权。
6．市场式模式的实现路径
第一，合同出租。合同出租是政府通过合同的形式，通过投标者的竞争和履约行为，将原先政府垄断的公共产品的生产提供权转让给私营公司、非政府公共组织等机构，完成公共服务提供的“7E市场化”，改善公共服务的质量，提高行政效率。合同主体一方是政府主管部门，另一方可能是内部行政组织、公营事业、社区组织、私人企业等。出租合同中的标的是政府依据对公共服务提供的数量和质量等情况确定的，竞争者是在政府确定的框架下进行投标的。这是与普通合同最大的区别，公共服务的性质决定了出租合同双方的不平等地位。
第二，特许经营。特许经营是一种特殊形式的合同出租，政府不需要以纳税人的税收去购买私营部门提供的服务，而是以政府特许或其他形式吸引中标的私营部门参与基础建设或提供某项服务。
第三，使用者付费。使用者付费是指公共设施的使用者必须在付费之后才能使用公共设施，或者享受公共服务。这样做可以在不损害公共物品非竞争性的前提下，实现公共物品消费的排他性，保证公共物品的消费能最大限度地发挥其作用，增加公共物品提供的效率。简单地说，就是通过收费能使得一部分“搭便车”者自动地放弃对某一公共物品消费的权利，从而保证该公共物品的使用不会过分的拥挤，同时通过收费又能得到一笔收入，增强政府的财力。
(二)参与式国家模式
参与式模式是与市场式模式相对立的，它倡导的用以证实其思想的政治意识形态是反对市场的，并致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号。按照参与式模式，在传统科层制模式中被排除在决策过程以外的团体，将被允许更多地介入组织机构的活动中。该模式认为、传统科层官僚制的组织结构和管理方式是影响行政效率发挥的主要障碍。
1．参与式模式的理念
参与式模式的基本假设是，大量有能力、有才华的低级员工不能得到很好的使用，而且员工和顾客与公共部门所提供的产品及服务关系最为密切，对于相关的计划他们认识较深，掌握的信息也较多。如果他们的才能得到发挥，那么政府的表现将会更好。因此，要使政府的功能得到更好的实现，最好的方法就是鼓励那些一向被排除在决策范围之外的政府组织成员，使他们有更大的个人和集体参与空间。
2．参与式模式的组织结构
参与式模式反对传统金字塔式的组织结构，认为公共组织的结构应该更为扁平，且应缩减组织的层级，尽可能地缩短高层与低层的沟通路径，使信息快速准确地传递，给低层组织更多的根据具体环境机动灵活决策的权力，其最终目的是提高公共管理的效能。如果低级职员感觉到在决策中可以发挥更多的洞察力和专业能力，并因此受到刺激而提供优质服务，那么，控制性的层级节制只能阻碍组织产生良好的绩效。
3．参与式模式的管理与政策制定
参与式模式认为政府组织能否良好运转的前提是其低级职员和服务对象能否宜接参与管理决策。这种模式强调的是全面的质量瞥理、团队的力量。在决策上，参与式模式主张自下而上，而不是自上而下的过程，充分发挥低层机构和人员在政府中的积极性和创造性。这是因为，处于官僚层级低层的公务员每天都与政府服务对象、社会公众接触，每天都要对需要他们处理的特定的事件作出决定。他们作出的决定怎样，不仅直接关系到政府为公众服务的质量，而且直接影响到公众对政府的评价和满意程度。公众对政府的看法和态度主要就是通过他们与政府系统中低层公务员打交道而形成的。同时，参与式模式还主张通过咨询、公民投票等方式参与政府决策。
4．参与式模式的公共利益界定
参与式模式的倡导者设想，公共利益可以通过鼓励员工、顾客和公民对政策和管理决策进行最大限度的参与来体现。这种参与至少可以通道四种途径来实现。
第一，如果公民和员工认为政府服务不佳或制度运行不当，他们有权申诉。为了使这种权利有效，必须让公民和员工了解公共部门。因此，公共部门必须公开制定政策的相关信息。
第二，通过增强员工独立决策和影响组织政策方向的能力来实现有效参与。
第三，公共决策应该让有政策影响力的公众通过对话过程来作出。
第四，公民能够投入政策选择及其提供服务的过程。因为更好的决策取决于公共参与，而不是依赖于官僚和技术人员。
(三)弹性化政府模式
弹性化政府指有应变能力，能够有效回应新的挑战的政府。弹性化是指政府及其机构有能力根据环境的变化制定相加的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战。
1．弹性化模式的理念
弹性化模式主要针对政府的永久性问题提出改革。政府任职和级织的永久性是科层组织僵化的主要原因，也是保守政策的根源，更是公务人员服从组织的主要理由。公务人员因此更关心预算期间能否保住工作以及组织是否存在，至于政策能否得到有效执行就另当别论了。同时，政府的永久性使公务人员容易拒绝变革，以不变回应瞬息万变的政策环境。这是政府有效治理的障碍。
2．弹性化模式的组织结构
弹性化模式的基本设想是在政府内部采用可选择性的结构机制，以取代那些自认为拥有政策领域永久性权力的传统部门和机构。因此，它试图建立“摧毁组织”原则，主张不断撤销现有组织。弹性化模式在组织方面主张建立临时性机构，诸如一些一股和专门工作委员会、上作小组或项目小组等，完成一些日常事务和专门性的特别任务，或者利用非政府部门或非政府公共组织开展工作。这些组织的结构不很正式且编制很少，但它们既保持了组织的弹性也能提供公共服务。最后，弹性化模式建议建立虚拟组织来完成这些临时机构的协调工作，虚拟组织是建立在信息技术基础上的。
3．弹性化模式的管理与政策制定
弹性化模式在人事上主张实施短期的或临时雇〔聘)佣制，任务完成后即解雇(聘)。这样可以为政府节省开支，减少公民认为政府铺张浪费的感觉，同时有助于产生双薪家庭，对员工有利。但这种模式会削弱公务人员的工作责任感和追求卓越的动机，临时雇员可能会因为“临时”而缺乏献身精神，甚至丧失道德准则和职业感，产生行政管理的短期行为。因此，弹性化模式对行政管理提出了更高的要求。
针对弹性化模式下的政策制定，一些学者提出了实验性的政策概念。比如，坎贝尔一直在提倡“实验社会”。在这个社会巾，政府必须勇于尝试创新的政策。坎贝尔认为，所有的政策(包括既有的政策)本质上都是一种关于“政府是否有能力改变行为和结果”的理论，因此值得以实验的态度来处理。
弹性化模式对政策制定的影响至今学术界尚无定论。一般认为，其影响主要是由于该模式是对传统组织结构的仔定，使现行的稳定机构和稳定队伍变得不稳定，出此导致行政政策的不稳定性。这主要是因为新的组织机构、新的公务员，常常有新的行政管理思路，使行政管理政策不具连续性。但有的学者、政治家却认为这样更利于组织机构创新，如美国的见根派和英国的撒切尔派都极力推崇这一观点。同时也有学者认为即使这一观点可取，仍需有一个对各种创造性建议分析、论证、取舍的过程，否则就可能适得其反。
4．弹性化模式对公共利益的界定
弹性化模式对公共利益界定很不清晰，但其主要的观点就是政府的花费越少，对社会越有利。因为雇佣较多的临时员工可以降低政府的成本，而组织因永久性程度的降低，也可以
避免大型计划的浪费。同时，公众会因政府的创新和较少的僵化而受惠。
(四)解制型政府模式
解制型政府模式主要是针对政府本身的内部管理而言，与经济政策无关指减少政府内部过多的限制，发挥公共部门潜在的能力和创造力。
1．解制型模式的理念
解制模式的基本设想是。如果取消内部繁文缉节的限制和制约，政府机构就可以更有效率地处理目前的工作，而且还可能从事新的创造性的工作，以促进社会的整体利益。里根政府的高级官员霍纳认为，“公共部门的解制与私营部门的解制一样重要，而月、也是基于同样的理由，即为了释放员工的创新活力，我们需要坚决果断的公务员，有能力作出决定与开展行动，而不是一味地等待和观望”。解制有助于废除内部人事控制的许多其他机制，而风解制的部分原因是为了发挥管理者的创造力。
2．解制型模式的组织结构
解制型模式的倡导者认为用来控制公共组织及其成员的法规和程序比组织结构重要。因为在他们探讨政府是否具备有效运作能力时，发现传统层级结构并不像现代组织描述的那么糟糕。传统的层级结构是可以接受的，在某些情况下是可取的。因为管理者必须在组织内部做到行动一致，而层级节制或许是做到行动一致的最切实可行的办法。
3．解制型模式的管理和政策制定
解制后的政府要求公共组织内部的管理者承担起更多的实现目标的责任，公共管理者不仅应具备市场式模式所要求的企业家创新精神，而且也应具备参与式模式所要求的民主领导人的某些品质。也就是说，解制式改革只有在公务员制度精神占优势地位的情况下才有可能有效果。公务员制度的价值观，包括为任何政治领导忠诚服务、操守清廉、正直公平等，可以使减少对公务员事前控制的做法成为可行的改变现状的方法。
关于政策制定，解制型模式更关心作出决策与执行法律的程序，主张应该赋予官僚组织更强的决策角色。他们认为，既然官僚组织是思想和专业的总汇之处，那么就应该允许他们有更多的决策权。因为如果缺乏职业公务员的参与，很难制定出成功的政策。但官僚体制用以指导决策的政策标准，必须能为实现政治领导者的目标服务。解制型模式与市场式模式一样，使协调和政策的连贯一致“更加困难。
4．解制型模式对公共利益的界定
解制型模式设想，公共利益可以通过一个更积极的、束缚少的政府来实现。解制型模式的本质是用其他的控制形式来代替法令规章形式的控制。戈姆利主张应该用刺激性的控制来鼓励公共部门的员工——不论是选举产生还是非选举产生的员工一一加强其责任感。对传统的公共部门责任监督来讲，解制型模式也许不是好建议，因为任何民主国家都有责任监督的形式。如果没有这些结构和程序的限制和制约，公共官僚机构不是滥用公共权力，就是一事无成。
（五）无缝隙政府模式
拉塞尔·林登在《无缝隙政府》一书中描述了一场在公共机构中正在发生的“静悄悄的革命”，这场革命是公共部门对技术、政治、全球经济、公民需求和偏好等各个领域发生的巨大变化的反应，同时也是由原来的生产者社会向顾客社会转变的反应。随着科技的快速发展、买方市场的形成和顾客需求偏好的改变，传统上以精细分工为手段并生产和提供大批量、规模化的公共产品和服务的工业型社会，正转向以无缝隙服务的方式生产和提供多品种、小批量的柔性化的公共产品和服务的现代社会。
创建无缝隙政府的主要内容有如下三个方面。
1．顾客导向。政府活动已由最早的公共产品和服务的生产导向(供应顾客)，经由第二阶段的公共产品或服务的市场导向(争夺顾客)，进入公共产品或服务的顾客导向(创造顾客)。如表2—3所示。
相对于政府而言的顾客，一是指公共产品和服务的最终使用者，二是指相对意义上的顾客，即公共产品和服务供给过程中的参与者。顾客导向的政府管理，就是一种“倒流程”的政府管理方式。它好比一座倒过来的金字塔，将塔尖指向到顾客那里，政府关注的焦点对准顾客的需要，政府职能、政府行为、政府改革等都要紧紧地围绕着顾客来展开，一切都是以顾客为导向、为中心，并以顾客的满意度作为政府运行最大的使命和考量。
顾客导向的政府把顾客作为最宝贵的资源。因此，政府必须像管理其他资源一样对顾客进行管理，做到顾客至上，民众优先，了解顾客，了解顾客的变化，针对顾客的需求生产和提供公共产品和服务，以顾客价值作为行政措施的产品和服务，为顾客创造利益和价值。
公共组织采取顾客驱动的制度有明显的好处。
第一，顾客驱使的制度迫使服务提供者对他们的顾客负有责任。
第二，顾客驱使的制度使选择提供者的决定不受政治影响。
第三，顾客驱使的制度促进更多的革新。
第四，顾客驱使的制度让人们在不同种类服务之间做出选择。
第五，顾客驱使的制度浪费较少，因为它使供求相适应。
最后，顾客驱使的制度创造更多的公平机会。
那么政府怎样将“顾客导向”在行政过程中贯彻到底呢?
①努力提升公共产品和服务的价值。公共产品和服务的价值主要是指公共产品或服务对于满足顾客需求特别是个性化需求所具有的价值。如果公共产品和服务的功能不能满足顾客需求，其价值就下降甚至为零，成为多余功能。所以提高公共产品和服务的价值，只有通过认真研究顾客需求，使公共产品和服务完全服务于顾客，最大限度地满足顾客的需求，在确保公共产品和服务核心价值实现的基础上，努力增加其附加价值，从而提高公共产品和服务的总价值。
②以无缝隙的方式追求零顾客成本。顾客成本即顾客在使用公共产品和服务过程中的费用和付出，它表现为顾客所支付的货币成本与在整个过程中所消耗的时间、体力和精力等非
货币成本的总和。政府培养自己的忠诚顾客的最有效方法是尽力将顾客成本降低为零。
为此，首先要对顾客的关键需求进行评估，制定、公告和实施政府的顾客服务标准(customer service standard)和申诉处理标准(standards for complains handling)；然后，开始改变政府的行政流程，设定服务绩效的标杆与绩效衡量指标，设法消除使用公共产品和服务过程中影响最大的顾客成本，尽量避免如官僚主义、层次繁多、相互推诿、手续繁琐、公文旅行和乱摊派、乱收费等问题的出现。政务公开、现场办公、集中办公、社会承诺制、电子政务等产品和服务受到普遍欢迎，正是追求零顾客成本的结果。
③强化政府内部顾客也是“上帝”的观念。顾客可以分为两个部分：外部顾客(external customers)和内部顾客(internal customers)。在政府活动中，要使外部顾客满意，首先要使内部顾客——国家公务员感到满意。作为内部顾客的国家公务员在行政过程中的参与程度和积极性，很大程度上影响着顾客满意度。无法想象一个连内部顾客——国家公务员都不满意的政府，能够提供令人满意的公共产品和服务给外部顾客。为此，要充分体现对国家公务员的尊重与信任，大力强化国家公务员的主人翁意识；要改变功绩制和传统的绩效考核方式，把每一位公务员与顾客的每一次接触的表现作为奖惩的依据之一，为政府发展创造巨大的内在动力。
2．竞争导向。作为非营利性组织的政府，其运作当然不可能完全像以营利为目标的企业一样。但是，在市场经济的大背景下，政府应以竞争为导向，引进公共服务的市场竞争机制，改变政府对公共服务的垄断行为，允许和鼓励民间参与和提供服务，使公共机构与民营机构之间、公共机构之间、民营机构之间彼此展开竞争，从而提供更加有效的公共服务。政府需要利用竞争和顾客选择来淘汰质次价高的服务提供者，培育和发展以合理的价格提供优质服务者。同时，政府要建设分权的组织结构，运用企业部门的管理技术和管理工具，以此促进政府改善管理，关注质量、效率、创造力和活力，从而提高政府的绩效和公共服务的品质，使政府成为效率导向、永续革新的公共组织。竞争导向型政府要在充分竞争的基础上，不断地创新和强化核心能力，学会如何更深入、更全面、更好地满足现实和未来不断变化、不断提升的顾客需求，从而为顾客创造更大的选择空间，并快速地服务顾客，大幅度地提升顾客满意度。因此，竞争导向是振兴公共机构的一种重要手段，也已成为今日高绩效无缝隙政府的共同特征。
3．结果导向。无缝隙政府以结果为导向，强调积极的目标、具体的结果与产出，强调工作的实际结果、预算和绩效并重，围绕目标进行工作；改变传统的组织结构中过于强化部门之间的领域和界限的弊端，建立扁平化的组织结构，使各个层级各部门的工作人员都能超越局部利益，面向整体利益和战略目标的实现；要求按照预定的时间表提出阶段性应实现的成果，控制工作进程和工作结果，形成以结果为导向的管理体制。当政府机关围绕结果运作，通才取代专才，工作人员就具备获取相应成果的工具、权力和责任感，也就具备一个有效率的组织应有的关键性因素。强调结果导向，有利于提高政府回应能力、政策能力和政府效率，有利于建设开放政府和责任政府，有利于改变传统官僚机关行事虎头蛇尾的通病，为顾客提供方便、快捷、高质量的公共服务，或简而言之，有利于提高政府生产力和竞争力。
概而言之，无缝隙政府是以满足公众需求为目标的一种组织变革。无缝隙政府不是全盘推翻现有的行政运作程序，不是以部门、职能为导向或以数量、规模为导向，而是以顾客为导向，以结果为导向，以竞争为导向，使政府每一项资源投入、人员活动、公共产品或服务的提供等，都能真正而有效地符合公众的需求，使公众能够在“任何时间”和“任何地方”得到服务。无缝隙政府为政府再造提供了公共机构迫切需要的两种要素：一种面向未来的公共机构自我改革的模式，一种为顾客提供无缝隙产品和服务的方式。无缝隙政府对政府和顾客来说是双赢。
(六)“合作政府”与“整体型治理”
合作政府(Joined-Up Government，缩略语JUG)这一概念是由英国首相布莱尔在1997年创建社会排斥小组时第一次使用的，很快成为英国政府改革的一个核心词汇。①关于合作政府的定义，英国国家审计办公室在2001年提交的一个报告中所作的界定比较明确：合作政府是指将一些公共的、私人以及自愿组织联合起来实现跨越组织边界进行工作以达到一个共同的目标。这种合作既包括政府不同组织间的合作，也包括政府、市场与社会的合作。因此，合作政府作为一种组织方式需要重新调整组织边界，在不同部门间建立正式以及非正式的伙伴关系。它对政府组织结构、预算安排、政府目标的设定以及地方政府部门的日常工作都产生了深刻的影响。
新公共管理运动的狂飙突进推动了竞争和绩效导向的政府运行，也出现了一些新的问题，产生了公共治理中整合与协调的需要，从而呼唤新一轮改革。譬如，政府改革中的决策与执行的分开充分发挥了政府决策部门与执行部门的比较优势，减少了部门间的分工不明、职责不清和互相推诿的现象，但是部门职责过于明确却导致对整体效果和责任的忽视，部门之间互相独立的趋势更加增强；同时，新公共管理将市场竞争机制和绩效评估引入了政府部门，而机构的分立又使得评估体系主要关注于单个部门的绩效，忽视了政府作为一个整体的绩效。这就导致机构之间的恶性竞争，进而加强了部门主义和碎片化的趋势。
结果导向、顾客导向的引入增大了公民对政府的压力，各国政府都普遍感觉到实行“合作政府”改革、重视和克服官僚制痼疾的必要性，改革之初单纯重视绩效和效率问题的趋势已经转为重视公共组织提供服务能力之外的资源配置和结果实现，重视公共组织的长远能力与合作能力。因此，“合作政府”、“跨部门协作”从英国政府提出的一个口号发展成为各国随处可见的新的改革动向。
从根本上说，英国布莱尔政府推行的合作政府改革模式是对新公共管理运动反思的结果，它在西方各国引起强烈的回应。薪西兰、澳大利亚、加拿大、美国、瑞典、荷兰以及其他一些国家和地区都在不同程度上开始对政府进行重新打造，改革的重点已从市场化和管理主义的管理模式转向合作政府。
整体型治理理论是英国学者Perri 6所提出。Perri 6主张，下一个世纪(21世纪)的政府应该是整体型政府、预防性政府、改变文化的政府及结果取向的政府。他认为，在经历了传统的官僚体制以及新公共管理运动的发展之后，未来的治理模式应该是整体型治理。
整体型治理是指在管理理念上强调央地结合以及公私合伙，整体型组织模式重点在于解决人们的生活问题，采取网络式组织模式，在具体的管理中注重授权与结果，从而实现政府管理与公众价值、科技以及资源的高度整合。而英国布莱尔政府提出并践行的合作政府正是从新公共管理模式向整体型治理模式迈进的一个过渡阶段。合作政府指的是基于各种项目、政策以及部门间组织安排的协调，这样的努力有助于推动合作。而整体型治理更需要清晰的、互相强化的目标以及一套方法——目标基于一定的结果来规定，一套方法则是能够获得这些结果的保证。
在Perri 6看来，合作政府只是整体型治理的一个初级阶段，更多的是强调不同层面的协同与合作，而整体型治理则更注重全局的战略，需要更多地在各种方式与目标之间的关系上考虑协调与整合，以实现治理资源的优化配置。