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征地制度改革冲击波
——从七城市试点看“缩小征地范围”的改革前景
◎ 本刊记者 叶红玲
背景资料
2010年6月，国土资源部在全国挑选了11个城市，正式启动
新一轮征地制度改革试点。其中，天津、重庆、武汉、成都、长沙和沈阳6个国务院综合配套改革试验区，重点开展以“缩小征地范围”为主题的改革试验。其后，开展征地制度改革较早的广东佛山市也被纳入该试点范围，全国开展缩小征地范围试点的城市因而扩大到目前的7个。3年多的试点，尽管上述7城市只是程度不同地选取了一个或多个项目进行分散性的试点，实际探索中也结合自身情况各呈特色，但大体上都遵循了几个基本规则：一是试点范围严格控制在土地利用总体规划确定的城镇建设用地区外；二是对公益性与非公益性用地的内涵作了一定的探讨与研究，有的尝试推出了非公益性用地建议目录，保证试点项目的非公益性质；三是选取的试点地点大多为集体土地界线清楚、产权明晰并完成确权颁证，土地市场建设比较完善等基础较好的乡村；四是涉及农地转用为建设用地的，严格按程序报批并办理农地转用手续；五是
试点项目涉及的土地流转收益绝大部分归当地村集体和农民所有。
征地制度改革与集体土地流转可算是一对密不可分的“孪生体”。十多年前，当国土资源部把这两项改革均列为土地管理制度改革的重点内容、在全国范围内开展试点时，其“同步”与“互冲”关系就已显现：不对征地制度进行改革，就不可能推行集体土地的有限流转；而集体土地的流转即便是有限度的流转，也必然会或多或少地对现行征地制度造成一定的冲击。这里所说的集体土地流转，还仅指农村集体建设用地的流转。
而今，以缩小征地范围为主题的征地制度改革试点，实际上是将集体土地流转范围由集体建设用地扩大到集体农地。以非公益性为标准，涉及集体农地转为建设用地的，可不再进行征收，而以流转方式进行供地。所有试点项目均不同形式地采取农村集体经济组织直接通过协议出让、出租或入股的
方式来完成对用地单位的土地供给，其中不少涉及农用地转为非农业建设用地。从某种角度上看，目前所进行的缩小征地范围的试点，实际上扩大范围后的集体土地流转试点，包括集体农地转为建设用地后的流转（即通常所称的“只转不征”），以及集体经营性建设用地流转两方面的内容。
如果说，当年开展集体建设用地流转试点是对现行法律的一次重大突破，那么，眼下开展的缩小征地范围试点，无疑是一场更大的突破，它把征地制度改革与集体土地流转这两项改革结合在一起，进行的是一场规模更大、层次更深的实践探索。对这样一项重大的改革突破，如何将更好地保障农民利益与权益的改革意图与维护规范、合理的管地用地秩序有效地结合，应该是开展缩小征地范围改革试点所要探索并试图解决的问题。
DOI:10.13816/https://www.doczj.com/doc/b7429961.html,11-1351/f.2014.04.003
公益性与非公益性如何区分？
土地征收是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，在符合法定条件的前提下强制性地取得集体土地所有权，并给予正当补偿的法律制度。《宪法》第二十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”其核心要求其实体现在3个方面：一是要出于公共利益的需要；二是要依照法定程序；三是要合理补偿。
实际上，后两条是对征收过程的要求，而第一条才是确定土地征收的条件。简单地说，是否对土地进行征收，关键看其是否出于公共利益的需要。但是，何为公共利益，迄今并没有明确的界定标准。正因如此，才导致了目前土地征收范围的泛化，即如《土地管理法》第四十三条所表述的：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”也就是说，只要建设需要用地，涉及农村集体土地的，都必须先由国家征收为国有土地。
这也是“公共利益需要”的因素被淡化的重要原因。在现行土地制度下，“非公共利益需要”的用地无法通过征收以外的渠道获得，是否符合“公共利益”就失去了其辨识意义。
缩小征地范围的改革试点，正是要将现已泛化的征地行为严格限定在宪法和法律规定的“为了公共利益需要”的范围内，为非公益性用地提供一个正常流转的渠道。因此，试点的首要工作应该是对建设项目进行公益性与非公益性的区分，凡公益性项目用地需要进行征收，非公益性项目用地涉及集体土地的则不必通过土地征收的方式来解决供地问题。对此，武汉、重庆等试点城市都已展开了研究，并拿出了自己的公益性或非公益性用地建议目录。
然而，要准确地区分用地的“公益性”与“非公益性”，事实上并不容易。随着我国市场经济的
深入发展，一些本来明显可界定为“公益性”的公
共基础设施项目日渐呈现投资主体多元化，高等级公路股份化，铁路、市政、通讯、能源等行业也逐步企业化，医疗卫生和教育行业产业化等发展趋势，仅用“是否以营利为目的”来判定是否具有公益性的做法，很难达到明确区分的目的。
试点实践中，尽管武汉等城市探讨了以受益对象数量、土地征收的效益、被征收土地的利用目的以及向公众提供公共产品与否等考量标准，但终难统一把握并精确定位，最后仍然是参照国家出台的《划拨供地目录》，并基于土地利用现状分类相关标准，以列举方式拟出公益性或非公益性用地的建议性目录。这种列举法在很大程度上突出了实用性，为具体试点项目的选择提供了依据。
公益性与非公益性的准确区分，关系到在土地利用总体规划确定的城市规划圈外，建设项目用地是征收还是流转、是改变还是保留集体土地所有的性质，因而已成为目前土地管理制度改革必须面对和解决的一大基础问题。需要国家层面的法律界定，才能从根本上缩小征地范围，防止土地征收权的滥用。
从征收到流转，“价权之差”如何应对？
目前，国家对于土地征收，有一套较为成熟与完整的制度规范，但集体土地流转由于始终处于试点状态，集体土地市场的建设也处于起步阶段，始终未建立起一套统一规范并较为完备的制度体系。因此，在涉及相关具体程序时，其主要依据仍是参照征地制度的相关规定。缩小征地范围的试点涉及农地转用时，也基本参照了征地过程中农地转用的规范性报批程序。即，用地单位向县级国土、规划部门提出用地申请，取得《建设使用集体土地意见书》、《建设用地规划许可证》(须注明系使用农村集体土地)。在此基础上，以出让、转让方式用地，集体土地使用权随之转移的，通过在农村土地产权交易所公开竞价取得土地后，签订集体土地使用权出让或转让合同，并依照合
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同约定使用土地；以出租、联营、入股等方式用地，集体土地使用权未发生转移的，由用地单位与集体经济组织及农户通过协商，达成协议后，依照协议约定使用土地。
从征收到流转，如果说程序可以通过参照而行的方式达到基本统一和规范的目的，那么因国有土地与集体土地不能实现“同价同权”而产生的征地与流转过程中的“价权之差”如何调整与应对，尤其是如何处理土地征收补偿与集体土地流转补偿之间的价差，则是目前缩小征地范围改革试点面临的另一个重要问题。
以试点城市长沙为例。目前长沙土地征收补偿标准为县域范围内4万~6万元／亩，而集体建设用地出让价格可以达到20万元／亩以上，如果将士地出让收入全部补偿给被占地农民，无疑将对邻近区域的征地工作造成极大的冲击。
对此，长沙采取的应对办法是：各试点区域均按同等区位土地的征收价格对被占地农民进行补偿，并将失地达到一定比例的农民纳入社会保险，享受与被征地农民同等的待遇。剩余的收益则在扣除相关税费后，纳入村级财务，用于农村公益设施、社会保险和农村福利等。
长沙的试行只是个案。实际上，征收与流转的补偿差价也并非全部体现为流转收入高于征收补偿，有些试点项目由于地处较为偏远的乡村，需要用地单位出钱修建相关基础设施，因而相应加大了投资成本，只能以较低的土地补偿价格来“平衡”支出。如重庆永川青峰镇的试点项目，用地单位的平均用地成本是7万元/亩，而到青峰镇工业园区征地的成本则达12万元/亩。也就是说，青峰镇项目区所在村组的农民，从缩小征地范围试点中得到的土地补偿低于其他区域被征地农民得到的征地补偿价格，平均每亩低5万元。
两个试点区域征收与流转之价差的如此逆转，原因在于地理区位的差异。长沙试点区域离市区中心较近，农民的市场意识较强，农村土地非农化使用的市场机率较大，农民从流转中得到的实惠就远高于政府征地补偿。而重庆永川试点区域
相对较为偏远，相关村获得建设项目投资的几率很小，对于当地村民而言，试点本身就是为其带来了发展的机遇，补偿价格再低也高于土地的农业生产收益，因而村民乐于接受；而对于用地单位而言，由于项目地处偏远，需要从投资总额中拨出一部分投入必要的基础设施建设，因而用地成本不能太高，否则就没有参与试点的积极性。
对于用地者而言，除了价格之差，集体土地与国有土地的权利之差也是影响参与试点积极性的主要因素。集体建设用地能否被赋予抵押权、在金融机构享有与国有土地等值抵押的权力？这一点，对其意义超过了简单的地价之差。从七城市试点情况看，参与试点的多为中小微企业，主要基于上述原因。而中小微企业因其投资强度、产出规模较小，发展空间有限。这些反过来会影响缩小征地范围试点的进一步扩展与运行。
因此，从征收到流转，政府要有效平衡其间的“价权之差”，一方面，应探讨建立一个类似土地征收区片综合价的土地价格体系，或者编制一个“城乡一体化”的基准地价体系，以此调节，使流转土地的收益水平与征收土地的补偿标准相衔接，做到公平合理，防止因差异过大引发新的矛盾；另一方面，尽快赋予集体建设用地与国有建设用地同等的权利（如抵押权等），更大程度地消除用地者对集体土地的“歧视”感。
缩小征地范围后，利益如何协调？
征地制度改革涉及到重大经济利益的调整与分配。缩小征地范围的核心目的，是要进一步维护农民的土地财产权益，让农民通过参与土地流转，以所有者身份获取更多的土地收益。
缩小征地范围试点中，用地单位与农村集体经济组织协商，直接使用集体土地，农村集体经济组织对于土地处置、收益、分配的权利就能较好地得以体现，土地非农化的增值收益也能直接在村集体和农民手中得到体现。
集体建设用地流转成交后，土地流转价款由土
地取得方直接支付给集体经济组织，流转收益计提部分则由用地单位向政府另行交纳。集体经济组织获益与政府收益分类收取，集体经济组织和农民根据村民自治原则自主决定分配方式，不仅确保了集体经济组织和农民的直接获益，还避免了社会因土地收益分配问题对政府的质疑。
对因流转失去全部或大部分土地的农民，参照被征地农民社会保险相关规定，为其办理社会保险。对以出租、联营、入股方式使用集体土地的，农民可以通过年租金或者相对稳定的年“分红”方式获得稳定收入，农村集体经济组织也可以在土地收益中安排相应资金，引导当事农民参加城乡居民养老保险。通过要求办理社保等方式，农民的长久生计得到了较好的保障。
不过，实践中作为个体的农民往往很难作为市场经济的直接主体参与相关经营活动，而需要依靠村委会作为农民的代表，行使土地所有权人的权力。而现实生活中村委会以及农村集体经济组织被少数人操控的现象屡见不鲜，农民与集体之间的关系直接影响到农民合法权益的实现。这是缩小征地范围的改革试点中农民权益能否根本实现所面临的最大问题。
政府与农民间的利益协调也是此轮改革试点面临的又一个重大问题。
缩小征地范围后，农民权益得到了保障，但地方政府的利益就相对受到了冲击，相对于通过“转-征-供”三位一体的土地征收模式带来的巨大的土地出让收入，集体土地流转中地方政府收益大为降低甚至完全没有收益，这让地方政府感受了巨大的落差。地方政府推进这项改革的动力因而较小，中央政府进一步扩大试点的难度因而加大。
试点探索中，有的地方如成都，通过建立收益分配调节机制对政府与农民的利益分配进行了适当调节。成都市政府规定，对试点中以公开交易方式取得的集体建设用地，提取成交价款的10％作为城乡基础设施配套建设费，纳入专项帐户管理，用于城乡基础设施和公共社会事业设施配套
建设；提取成交价款的2％作为耕地保护基金，专项用于耕地保护。通过出租、联营、入股方式使用农村集体建设用地的，在办理土地登记时，按该区域公开交易的集体建设用地平均成交地价，提取城乡基础设施配套建设费和耕保基金。
按照这样的方式，政府让了利给农民，但又不是完全无利。这在一定程度上调节了地方政府与当地农民的利益关系，也适当缓解了地方政府对于公共设施及城乡基础设施投入的资金压力。但从全国总体试点看，各项调节比例如何设定，能否从根本上缓解“官民”之间的利益冲突，尚待进一步研究与试验。
缩小征地范围的试点，幅射出不少客观存在的现实问题，如相关法律法规以及相关税费政策缺失，集体土地使用权融资受限，集体土地收益的使用、分配、监管难等。这些问题从根本上看，还是归结为城乡统一的土地市场的建设问题。由于集体土地市场建设尚处于起步阶段、缺乏成熟的管理制度体系，城乡土地市场的相关制度反差很大，这些都会从不同角度对缩小征地范围的改革带来冲击：
——集体建设用地入市不仅会使地方政府因让利于农民而减少财政收入，同时也会在一定程度上冲击国有土地的出让价格，客观上加大土地增值收益分配与政府财政支出的矛盾。
——集体土地流转给农民带来的利益与权益保障，将使其对土地征收有所抵触，从而在客观上冲击政府征地拆迁进度，加大土地征收难度，进而影响国家、省级重点建设项目建设。同时，缩小征地范围后，农村集体经济组织可自行进行土地开发，形成事实上缺乏统一规则与有效管理的农村集体土地市场，势必对已经形成并相对完善的国有土地出让市场造成较大冲击。
面对缩小征地范围改革带来的冲击波，政府只有从总体上推出配套政策，尽快建立城乡统一的建设用地市场及其制度管理体系，同步推进征地制度改革与集体土地流转，让两项紧密关联的改革增加协同性与可融性，才能真正使这项改革按既定目标顺利推进。
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