文献综述
——公共政策的制定及监督
一：公共政策制定的发展趋势
政策制定机制由政策制定的体制、程序、方式、主体等多种因素构成。我国现有的公共
（一）公共参与的重要性和必要性：
公民参与是当前政治学、公共行政与公共政策等学科研究的一个重要话题。根据美国政治学家马克.彼特拉克的观点：“公民参与是民主的希望。”在过去的半个多世纪里，公民参与及相关研究受到了人们广泛的关注。按照学者伯纳的观点，主张公民参与到过程治理过程中，这是根植于美国政治学的杰佛逊思想传统。“杰佛逊倡导以地方为基础的、自下而上的政府，它对公民负责，并且他认为公民冷漠对公民的健康是危险的。”只有通过公民参与，社会公众才具有影响政府行为的机会。而这也是保证政府政策合法性的一个重要条件。
在社会主义国家中，政府的是人民利益的代表者，其公共管理的根本宗旨只能是为人们服务，这种服务的主要途径是制定和执行公共政策。而其在公共政策的制定过程中，需要考虑到大多数人民的利益，征询广大人民的意见。公民广泛参与政策的制定的必不可少的，有着其与时俱进的重要性和必要性。
在《论公共政策制定中公众参与的必要性》中李学余强调：公众参与是公共政策本质属性———公共性的内在要求, 是政治民主化、行政民主化发展的需要, 是治道变革———政府治理工具选择转变的需要, 是增强党和政府合法性的需要, 公众参与可以弥补政府决策
的有限理性。（来源：《广东行政学院学报》第16 卷第6 期2004 年12 月）。王宁在《关于公民参与公共政策制定的思考》强调：我国社会主义市场经济体制的确立、社会民主的发展、全球化的国际形势等, 都要求我国在公共政策制定中实现更多的公民参与。公民参与
我国公共政策制定具有必要性，其具体体现在：1、公民参与公共政策制定是我国社会民主政治发展的必然要求 2、公民参与我国公共政策制定是正确制定公共政策的客观需要 3、公民参与我国公共政策制定是实践“三个代表”重要思想的具体体现 4、公民参与我国公共政策制定是对权力实现监督制约, 防止腐败的有效途径。（来源：职业技术学院学报第一期 2005年2月）。陈锦文在《基于“公众参与”范式的公共政策制定》中强调：公共政策制定过程中的盲点源于缺乏“公众参与”。在人们主体意识不断增强的今天，“公众参与”范式也日渐为人们所重视。西方“公众参与”公共政策的制定对我国有一定的借鉴意义。基于“公共性”认同的政府组织，只有提供适当的公共领域，满足“公众参与”公共政策制定的需要，才能有效的共享信息资源，缓和社会矛盾，实现人与社会、政府三者全面、协调、可持续发展。“公众参与”范式的重要性表现在：社会发展的需要，人的全面发展的需要，政府挑战自身的需要，建立新型理论依据的需要。徐莉在《略论公共政策制定中的公众参与》中强调：建立公共政策制定中的公众参与机制，是我国政治、经济体制改革深入发展和用以人为本的科学发展观指导公共政策运行机制不断创新的迫切需要。由于传统公共决策体制及模式的积弊和公众自身素质的局限，导致我国公共政策制定中公众参与的缺失。而公众参与的缺失正是我国公共政策制定中出现失误和面临困境的重要原因之一。为了实现公民有效的参与，应该通过立法听证会、行政听证会、“赛博”等方式，逐步扩大政策制定中的公众参与途径。公共政策制定中公众参与的必要性，表现在：首先，政治民主化进程呼唤公众参与的发展。其次，用以人为本的科学发展观指导公共政策运行机制的创新，就要从公众参与入手。最后，经济体制改革的形势要求公共政策过程公众参与的发展。（来源：甘肃省委党校公共管理教研部）
在现代民主政治制度下参与已经成为公民的一种普遍性和广泛性的行为，公民参与的广度和深度也是衡量一个社会政治现代化进程的重要尺度。众参与政策制定有利于加强政策合法化, 减少官僚主义和政策腐败现象; 也有利于改善经济增长的质量, 改善贫困人口的生活水平。利用不法政策和政策漏洞的腐败行为会使政府付出巨大的代价; 政策制定的暗箱操作行为和其他腐败行为会导致那些政治经济优势利益集团拥有过大且不公正的影响力, 并进一步扭曲国家的政策法规和法律。
（二）公共参与公共政策制定面临的困境：
目前，我国公民进入政策系统的方式大致有参与选举活动、听证会、信访、社会组织活
动、政党活动以及利用网络、媒体等中介工具表达意见，通过这些制度性参与和非制度性参与等形式，公民为公共政策的制定提供了有价值的信息，降低了决策风险，有利促进决策的科学化和民主化。但是，我国公民参与公共政策制定还存在着障碍性因素。
金正一、朴贞花在《公民参与政策制定的制约因素探讨》中说到：在我国现实政治生活中就公民参与政策制定过程来说,仍然存在多方面的障碍,而这些障碍的存在又是多方面的综合因素形成的;我们不仅要从进一步发展社会主义民主政治的高度认识和把握如何消除公民参与政策制定过程中的障碍问题,而且也要在具体的制度、机制、程序、形式上认识和把握这个问题。公民参与政策制定的障碍及其深层次原因有：1. 选举观念不够明确,选举制度不够健全 2. 基层党和政府的决策机制不够完善。3. 依法治国的进程缓慢。4. 公民整体文化素质不高。5. 有组织地参与程度低。（来源：东方论坛 2004 年第5 期）。孙永怡在《我国公民参与公共政策过程的十大困境》中强调，我国公民参与公共政策的过程主要面临着以下十大困境：一、社会对公民参与政策过程认识模糊二、公民参与公共政策能力有限三、公民参与中公利与私利的冲突四、公民参与政策过程的民主与效率矛盾五、强势集团操纵政策过程的危险六、参与群体的集体非理性七、社团参与的局限八、听证制度的不完善九、网络参与的自由与无序十、“灰色参与”与“设租寻租”的危害（来源：中国行政管理 2006 年第1 期总第247 期）。同时，庞娜《公民参与政策制定的作用、困境及创新》在强调，公民参与公共政策的制定能够弥补政府失灵,提高公共政策的品质,增强政策的合法性。但是,我国当前公民社会发育尚不完善,公众参与意识薄弱,参与机制短缺以及官僚制之下的“责任困境”使得政策制定中的公民参与陷入困境。为此,必须对政策制定中的公民参与制度与参与方式进行创新,以形成一种实质性而非形式上的公民参与。公民参与政策制定的困境主要体现在： 1. 行政主体的“经济人”取向对公民参与的扼杀。2. 官僚制之下的公民“参与困境”和价值失范。3. 非政府组织发展滞后使公民参与未能形成有效的利益聚合机制 4.公众参与机制短缺 5.公民参与意识薄弱（来源：福建行政学院福建经济管理干部学院学报 2005 年第4 期）
(三) 公共政策过程中实现有效公众参与的对策
国内学者进行了积极的探索，研究成果主要集中在以下几点：
1.制度保证。①加强公民参与政策制定的制度化建设。完善选举制度在条件比较成熟的地方，适时、适度地提高人大代表的直选层次。同时，采取切实有效的措施，提高县级人大代表直选的质量，消除形式主义现象。这都有利于改变群众利益需求信息因传递环节过多而失真的状况。②鉴于专职化对人大代表的重要作用，我们可以增强人大代表特别是人大常委会委员的专职化程度，使常委会委员向着完全职业化、人大代表向着半职业化方向发展。③可以通过建立人大代表热线电话制度、人大代表接待日制度等加强人大代表与选民的制度化联系。最后，政府各级官员的产生，可以采取由党委同时推荐多个候选人、人代会投票表决的方式，这有利于“硬化”人代会的作用、体现人民的意志，也有利于发挥选举的择优功能，更有利于强化政府的合法性。完善政党制度建设。（2006 年2月10 日中共福建省委党校学报Feb.10,2006 第2期(总第301 期) 政治与公共行政）
2.增强公民参与政策制定的意识，提高公民参与政策制定的能力。首先，普及国民教育，解决思想观念问题，增强公民的参与意识。一方面，通过教育的途径，从小培养人民对公共事务的兴趣和习惯，是政治成为其生活的一部分；另一方面，教育人们认知政府的法律、制度，并且学习如何实际操作这些制度。”再者，要大力弘扬参与文化逐步构建参与型政治文化，提高公民参与公共政策的自主性。
3.拓宽公民参与政策制定的参与渠道。一是，建立决策议程的提前公示制度和重大事项公示制度。二是，在社会各阶层广泛参与基础上建立和实施公开听证制度三是，建立社情民意反映制度,通过有效机制,保证公民的意见和愿望及时反映到决策中枢系统中来。四是完善公民接待工作日制度、省长市长热线电话制度、人民建议征集制度、信访制度等参与渠道,针对其中出现的一些形式主义现象要通过有效的制度安排加以控制、杜绝。
4.提高政策制定的透明度。十六届三中全会指出并强调：“完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度。”用我国学者李图强的话来说：政府行政组织一方面要积极提供公民参与的渠道，达到民主行政的目的，改变过去官僚组织只是被动、消极、保守的印象；另一方面，公民也应有效地提高自身素质，成为一个良好的道德性公民，并积极投身于公共事务之中。也就是说，一个完美的民主社会，既要有积极性的政府，也要有积极性的公民。（李图强：《现代公共行政中的公民参与》，经济管理出版社，2004年，第248页福克斯·米勒：《后
现代公共行政》，中国人民大学出版社，2003年，第119～120页。2]冀鹏远刘伟红.民主行政视野下的公民参与浅析[J].行政论坛,2003,(11).）
二．公共政策的监督
根据在知网、万方网和期刊网等收到的文章，有关2000年至2009年的公共政策监督的共有1458篇，其分布情况如下：
在所收集的文章中，广大学者主要研究的主题是：公共政策评估主体的不足及对策，现阶段我国公共政策监督管理的问题及措施。
政策监督是政策监控的主体从一定制度、法规的依据出发对政策系统的运行包括政策的制定、执行与评估及终结活动进行监视和督促的行为。公共政策监督是提高政策制定、执行、评估等环节质量的重要保障。完善行政监督体制, 完善社会和舆论监督制度, 营造良好的政策监督环境是解决我国公共政策监督中存在的问题的基本措施。
（一）政策监督中存在的问题
王宇颖在《现阶段我国公共政策监督管理的问题及措施》中强调：我国公共政策监督中存在的问题主要包括有：1.人大监督。人民代表大会是我国的权力机关, 权力机关对政府行政机关的监督权力是人民代表大会权威性的重要支柱之一, 在我国, 人民代表大会对行政机关的监督主要体现在人事任免和对行政机关执行政策的检查两个方面。但目前人大监督是法律地位高而实际地位低, 突出地表现在人大监督制约的力度不够; 机构不健全, 强度不够; 手段不配套, 深度不够。2.行政监督。我国政策监督主体较多, 由于各监督主体的分工不是很明确, 各监督主体间的关系还没有理顺, 各监督主体又都不同程度地存在着监督权限、方式、程序、范围等不够明确具体等问题, 工作中往往各自为政, 影响了监督的实际效果。3.社会监督。主要表现在两个方面: 一是新闻舆论监督程序不规范。。二是公众监督投诉渠道不畅通。
丁宜军在《中国公共政策监督失效的原因及其对策分析》中强调：公共政策的制定是为了解决直接关系到人们切身利益的重大社会问题，而在其落实执行过程中常受到各种因素的干扰和阻碍，需要我们对公共政策进行必要的监督。由于历史惯性和现状体制中各种弊端的综合作用，中国公共政策的监督存在着诸多问题。中国公共政策监督存在的问题主要有：1.人大监督存在的不足：机关的监督权力是人民代表大会权威性的重要支柱之一。在中国，人民代表大会对行政机关的监督主要体现在人事任免和对行政机关执行政策的检查两个方面。但目前人大监督是法律地位高而实际地位低，突出地表现在人大监督制约的力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够2.行政监督存在的不足：在行政决策监督法制化方面，中国尚无专门的《行政决策监督法》，有关行政决策监督的规定分散在现行的行政监督立法之中。，中国行政决策监督立法还很不完善，许多应当制定的法律还未制定出来，许多本应受到法律控制的重大行政决策活动常常失去法律监控。3.社会监督存在的不足：两个方面：一是新闻舆论监督程序不规范。在政策执行过程中，新闻媒体的监督因缺乏明确的监督方式和程序，缺乏明确的监督标准和方法，还经常受到行政的干预，难以准确判断和及时纠正政策运行过程中的越轨行为。二是公众监督投诉渠道不畅通。目前，群众监督尚未纳入法制化轨道；群众监督与法律监督、党内监督等其他监督形式尚未形成有机结合的体系；政务透明度不高，制约了群众监督，大部分地方政务公开的内容还停留在公开办事制度、公开办事程序上，但群众真正关心的焦点、热点问题却不愿或不敢公开，造成群众监督无的放