前言：西方行政学的产生与发展历程
一、西方行政学的产生
1、中西早期行政管理思想（非系统非学科化）。
2、1845年法科学家M?A?安培“建立管理国家之科学”的设想。
3、186568德学者斯坦因七卷本《行政学》最早提出“行政学”一词（指行政法）。
4、1887年美学者（总统）威尔逊发表开创性的《行政学研究》一文，主张政治与行政分离，将行政管理作为一门独立的学科加以研究。
5、1900年美学者古德诺出版发表《政治与行政》一书，进一步明确指出政治与行政的区分。（自此行政学作为一个新的、独立的研究领域得以确立。）
6、1926怀特《行政学导论》、1927威洛比《公共行政原理》，对其内容进行系统研究和阐述。行政学理论体系得以形成。
二、西方行政学的发展历程
多种分段方法：
A、丹尼尔?雷恩（管理思想）：科学管理时期（19世末20世初）、社会人时期（20世纪20年代）、当前时
期（二战后）；
B、台湾学者（行政学）：传统理论时期（X*：190030）、行为科学时期（Y*：193060）、系统理论时期（Z*，
1960后）；
C、夏书章：形成阶段（19世末到20世纪20年代）、成长阶段—科学管理时期（20年代后）、科学化时期（40
年代始）；
D、教材观点丁煌《西方行政学说史》（参照众多美国学者之方法），六阶段：
1)西方行政学的提出与创立时期（1887-1918年）；
2)西方行政学的正统时期（1919-1941年）；
3)西方行政学的批评与转变时期（1941-1959年）；
4)西方行政学的发展与应用时期（20世纪60年代）；
5)西方行政学的挑战与创新时期（20世纪70年代）；
6)西方行政学的总结与探索时期（20世纪80年代）
1、提出与创立时期：1887—1918
代表人物著作及观点：
威尔逊：行政学创始人，《行政学研究》，主张政治与行政分离，建立一门独立的行政学科；
古德诺：美行政学家，《政治与行政》，对政治与行政的分离理论作了进一步发挥；
泰勒：美管理学者，《科学管理原理》，倡导科学管理；
法约尔：法管理学者，《一般管理原理》，提出了一般管理的一些基本原理（十四管理原则）
2、西方行政学的正统时期：1919—1941年
这一时期的行政学家继承了早期行政学的基本信念，认为“真正的民主与真正的效率是统一的”，经济和效率是行政管理的基本准则。
此时期将官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试着为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系。
代表人物、著作与观点：
德社科学家韦伯，官僚制理论的奠基人，《论官僚制》；
美行政学家怀特：撰写第一本行政学教科书《行政学导论》；理论化
美古利克：从分工与整合、全体与部分关系入手提出了分工的局限性和工作协调的重要性，对公共行政作综合研究，提出了一体化行政思想；
英厄威克：对行政管理的原则进行了系统的归纳和概括，与古利克合著《行政科学论文集》；
美国女政治哲学家福莱特：创立了动态管理理论，为正统行政学向行为主义行政学的过渡架设了桥梁。
3、转变与批评时期：1941—1959
二战及以后各国行政管理（体制、权力、职能）随社会、经济等变革而发生了根本变化，正统行政学的理论原则和基本观点无法适应变革，受到怀疑和批评。
主要代表人物和观点：
美巴纳德：最早运用系统观点对行政组织进行全面深入分析并建立了一套系统的行政组织学说；
美西蒙：对正统行政学的行政原则进行猛烈抨击，率先将行为主义研究方法和决策概念引入行政管理研究，建立起一种较为完整的决策理论体系；
美行政学者沃尔多：对行政学的历史发展和内容范围进行了全面探讨并对西方行政学的发展作出了重要贡献；
美行政理论家帕金森：对官僚组织的弊病进行了精辟分析，提出了著名的帕金森定律；
美麦格雷戈：对人事管理的传统观点—X理论进行了总结与批评并提出了与之相对应的新观点—Y理论；美林德布罗姆：以渐进调适的观点对行政决策的过程、方法进行了全面分析，建立了渐进决策模式。
4、应用与发展时期：20世纪60年代
这一时期技术的发展对行政科学注入了新的活力。行政学摆脱了对政治学的过分依赖，由纯理论研究转向应用研究，成为一门融合多学科理论方法于一体的综合性学科，学科地位得到进一步巩固。
这一时期行政学研究在深度和广度上都得到了长足的发展。表现在：
A、应用学科‘政策分析’的兴起。（以帮助政府解决如何改进政策制定质量和怎样提高政策执行效果等实际政策问题为宗旨）。
B、行政生态学的兴起和发展。
代表性人物：
以德罗尔：现代政策科学的创始人，推动政策科学突破性发展；
美彼得：对官僚组织的特征作了进一步分析，提出“彼得原理”；
美里格斯：借用生态学方法研究行政系统与其社会环境之间的相互关系，通过生态系统的模拟来研究行政生态系统。
5、挑战与创新时期：20世纪70年代
挑战：
70年代，众多的社会政治问题使公众丧失对政府的信心，现实对行政学理论提出挑战。人们纷纷提出所谓的“新模式”以取代“旧的传统理论”（如：美青年学者：“新公共行政学”运动；英学者：提出重视行政道德规范和社会需要的“社区服务模式”）。此时行政学更加注重政府行政的社会和政治意义。
创新：
系统论、控制论等管理实践中广泛且成功的应用为西方行政学的进一步创新奠定了重要的方法论基础；
经验主义学派、权变理论学派等新的管理学派相继诞生，且目标管理理论、权变学说在政府行政管理实践中得到直接应用，为创新提供现实可能性。
主要代表人物：
弗雷德里克森：美新公共行政学者，对传统公共行政学理论进行全面反思与批判，用新方法、新视角研究公共行政；
美管理学家菲德勒：将权变管理理论应用于领导科学领域并提出著名的权变领导模式；
美学者德鲁克：提出目标管理理论。
6、总结与探索时期：20世纪80年代
80年代：西方行政学作为一门学科与专业的地位虽已完全得到巩固，但仍缺乏一个公认的、明确的中心和体系。
此时期行政学研究的主要内容：
对本学科的历史发展进行回顾和反思；
企业家政府理论的兴起；
政策科学的繁荣；并成为政治学与行政学研究的主流之一；
公共选择理论影响深远；
公众参与、政府间关系（尤其是中央与地方关系）、行政文化和行政环境等方面的研究也进一步为理论界所重视。
代表人物：
美政策分析家奎罗：系统阐述政策分析的理论与方法；
布坎南：以经济学方法探讨政府行政问题；
美学者奥斯本/盖布勒等：倡导用‘企业家精神’来克服政府官僚主义，为政府改革开出了十种药方。
登哈特的新公共服务理论
罗森布鲁姆的多元公共行政观
★正确认识西方行政管理思想发展阶段性
（1）发展的“交叉性”：
有些学者或代表人物具有跨时代性，其行政思想是承前启后的，如：美国著名的管理学者赫伯特?西蒙，在三四十年代是行为主义学派的代表人物，他把美国社会科学界的行为主义介绍和应用于行政学的研究；二战后他又将行为科学、系统理论、运筹学、计算机等学科的内容吸引和应用于行政决策，是决策理论学派的魁首。
（2）发展的回复性：
行政思想的发展不是绝对的取代，一种行政思想向另一种行政思想的演变，决不意味着前一种行政思想的消失。如：科学管理思想，行为科学理论在当代仍然具有广泛的影响。
所以，对于阶段划分及代表人物的认识，不能过于机械。
第一章提出与创立时期的西方行政学说
第一节威尔逊的<行政学研究>
一、生平事迹及开创行政学研究
托马斯·伍德罗·威尔西方行政学说的创始人。
1887年6月在美国《政治科学季刊》第二期发表了其精华论文《行政学研究》。
《行政学研究》的研究目标主要体现为:它充分地说明了在美国创立一门行政科学的必要性并在此基础上对如何创立这门行政科学加以探讨。
《行政学研究》的内容
1.威尔逊首先对行政学研究姗姗来迟的成因加以分析
2.威尔逊分析了在美国创立行政科学的途径———将欧洲已有的行政科学成果加以美国化,并指出了其中所存在的阻滞因素。
3.仅仅靠学习和借鉴欧洲的行政科学成果还不够,倘若要真正在美国创立一门行政科学,还必须明确其研究的题材和目的。
4.在创立美国行政科学时,还必须把握行政科学研究的方法和最核心的观点,即采用历史比较法,并将美国自己的政策作为一切理论的试金石。
威尔逊关于行政学的主要观点：
1.提出政治与行政分离的观点，认为政治目标在于民主，行政目标在于效率；
2.他认为行政学的研究目标有两个：一是如何界定政府的权限与职责；二是如何构建一个廉价、高效、公正的
政府；
3.强调政府要进行“适当”管理；
4.他认为行政学研究方法是：历史方法和比较方法；
5.革新文官思想；
6.彭德尔顿法案以功绩取代政党分肥制
二、威尔逊行政学说的思想渊源和社会历史背景
思想渊源：威尔逊受到来自欧洲大陆尤其是来自德国行政研究思想的影响
斯坦因在一定程度上划分了“政治”与“行政”。在斯坦因那里，国家作为在一定社会秩序条件下的人格主体，具有心理学意义上的意志和活动的两相对立，具体表现为宪政与行政的关系，宪政是主体有组织的意志，行政则是主体依据意志的活动。
布隆赤里是德国著名的政治学家，也是主张政治与行政二分法的早期代表人物之一。他将行政管理与政治和法律区别开来这一理论主张得到了威尔逊的直接肯定。
社会背景：19世纪中叶美国加强国家行政管理职能，以控制工业资本巨头行将形成的垄断形式的要求治国基调--------立法权的威望直线下降-------改革政府体制，扩大政府职能
思想概述：
（一）行政学的目标和任务
●威尔逊说：“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄
清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”
●强调政府应注重的两大目标：政府职能要明确（政府做什么）；政府实现职能的最佳途径（政府如何做）。
首先要研究政府能够适当而且成功地承担什么职能任务，行政学应以行政职能作为其研究的起点
其次就是要研究政府用什么方式、方法进行管理，才能提高行政效率、完成任务，这些构成了行政学各个部分的具体研究内容。
开展研究所要进行的三个方面的准备工作
●了解前人的研究状况
●确定研究的课题
●寻找研究方法和所需概念
（二）行政学研究的必要性
●“我认为任何一门使用科学，在没有必要了解它时，不会有人去研究它。”
●威尔逊运用历史研究法对行政学研究的现状及其成因进行了理论与现实层面的回顾。
从理论层面上审视
●1、“直到今天，我们所拜读的所有的政治学论著者都仅仅围绕下列问题进行思考、争辩和论证：政府的
…构成方式?；国家性质，主权的本质和地位，人民的权力和君主的特权；属于政府核心内容的最深的含义及根据人性和人的目的摆在政府目标之前的更高目标。”
●2、“对谁制定法律以及制定什么法律”进行着理论原则上喋喋不休的讨论，却将“如何有启发性的、公平
的、迅速而又没有摩擦地实施法律”这种行政执行问题看作是只需由办事人员进行处理的“实际工作中的细节问题”。
●正如威尔逊所言：“直到本世纪已经度过了它的最初的青春时期，并已经开始长出独特特色的系统知识
之花的时候，才有人将行政机关作为政府科学的一个分支系统来进行论述”。
从现实层面上回顾
?威尔逊认为,随着经济、社会的发展,到了19世纪,各种纷繁复杂的政府活动方面的困难已经积聚到顶点,需要我们对行政工作加以调整并使其更为适合相应的政策标准。概括地看,“执行一部宪法比制定一部宪法要困难得多”,而且更具实用价值。到了19世纪,没有任何一种政府职责变得复杂起来,今天的政府必须遵从全民的意见,而不是像过去那样,大多数人仅仅听命于政府。
（三）行政学研究的历史渊源
威尔逊分析了行政科学在法国和德国等欧洲国家首先产生的原因:
●在欧洲,由于政府不依赖于国民的同意,所以它所要做的更多的工作是统治;
●想使政府保持垄断地位的愿望,使那些垄断者对于发现尽可能不激怒民众的统治方法深感兴趣。此外，
这些垄断者人数甚少，便于迅速采取各种手段
鉴于此种情况，威尔逊指出：“行政的博士都产生在欧洲。这门学科并不是我们所创造的，它是一门外来的科学，很少使用英国式或美国式的语言规则……如果我们要应用这种科学，我们必须使之美国化，并且不只是形式上或仅仅语言上美国化，而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化”（P23）
威尔逊将政府发展的经历划分为三个时期
●第一个是绝对统治者时期，是行政系统与绝对统治相适应的时期
●第二个时期是制定宪法废除绝对统治者并用人民的控制取而代之的时期
●第三个时期是拥有最高权力的人民在使他们掌握权力的新宪法的保障下，着手发展行政管理工作的时期
威尔逊以普鲁士和由拿破仑建立的法国行政管理为代表，阐述其在行政实践中堪为表率的方面。
美国和英国的政治史都不是一部发展行政管理的历史，而是一部关心立法工作的历史——不是改进政府组织，而是制定法律和政治评论的历史。
通过比较，威尔逊指出，美国现在已经到达了政府发展时期中的第三阶段，即美国人民经过与专制权力的斗争，已经为自己赢得了宪法，目前首要的工作就是发展行政管理以与这种宪法相适应。遗憾的是，美国在行政组织和行政艺术方面却落在了很多欧洲国家的后面。
“我们的政府正如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到扩张，其身材已经长大，但同时却在动作上变得笨拙了”，“它得到了力量，却不具备相应的行为”。
阻碍美国引进欧洲行政管理科学的因素
●人民主权
●公共舆论被当作政府的最高原则
●美国社会复杂的种族现实
（四）行政的实质
威尔逊最大的贡献就在于提出了政治—行政二分法，并据此将行政学作为一门独立的学科从政治学中分离出来。威尔逊对行政的本质主要是通过将其与政治和宪政制度等概念进行比较而揭示的。
（1）行政管理是什么：
“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府同样悠久的历史”。
（2）行政与政治的关系
●一方面行政不同于政治：“行政是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题，
虽然行政管理的任务由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。”
“政治是‘在重大而且带有普遍性的事项’方面的国家活动,而‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动’，政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成,但行政管理并不因此就是政治。”
●另一方面，行政与政治又密切相关：“行政管理是政治生活的一个组成部分；行政管理高于纯粹技术细节，
受政治（科学）规范和价值取向的约束，与政治规范、政治价值、政治中的永恒真理直接相关”。
“行政科学是政治科学的最新成果。政治科学是大约两千二百年前就开始了的一门学问。行政科学是我们的本世纪的产物，并且几乎是我们这一代的产物”
（3）行政与宪政制度的关系：二者是一般决策（宪政）与特殊手段（行政）之间的关系。
行政在本质上不同于宪政制度；
行政是对法律的执行而不是法律本身：“公共行政是公法的明确而且系统的执行活动，一般法律的每一个具体执行的细节都是一种行政行为”。行政行为举例：征税、执行对罪犯的惩罚、邮政、征募军队等。有关政府活动的大规模计划并不属于行政管理的范围。
宪政制度所要过问（关注）的是政府用以控制一般性法律的那些手段；
宪政与行政职能之间并不完全是“意志”与相应的“行动”之间的区别，因为行政官员也有其意志以选择执行的手段，并非纯粹的被动。
威尔逊指出，最适合美国行政学研究的方法是比较研究的方法，并再次强调这种比较研究要立足于美国自身的政治环境，即借鉴欧洲良好的行政制度必须坚持美国自己的特色。
（五）行政学研究方法论
?正是基于上述认识,威尔逊认为,在整个政治学领域里,似乎没有任何领域比行政学这一领域能够更为安全地使用历史比较法了。如果采取拿我们自己跟自己进行比较的方式,我们就将永远无法了解自身的缺点和优点,因为我们对于自己制度的表现和程序太过习惯,无法发现它的真正意义。
?总的来说,在进行比较研究时,最好选择与我们自己完全不同的环境气氛。
?尽管威尔逊积极主张大胆地借鉴别国的管理方法和成功经验，但是他也反对脱离实际的机械照搬。
?他说：“美国自己的政策应该成为一切理论的试金石”, “一切普遍性理论作为理论来说，应该不仅是在公开的论证中并且在我们的思想上，都谦虚地处于背景与衬托地位，以免那些仅仅按图书馆标准来说可以称得上满意的意见，将会被教条式地加以运用，……教条式的设计必须摆在经过试验的实践之后。……简而言之，稳重而且实际的治国才能应该放在前面，而把闭门造车式的理论摆在次要的地位。世界性的…作什么?永远应该由美国式的…如何做?所支配。”
（六）人事行政思想
1、威尔逊十分关注当时的文官制度改革。
“提出在美国展开行政学研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面这样一种文官班子，他们受过足够的教育，具有充分的自信精神，工作起来既有见识又有分量，但通过选举和经常性的向公众进行咨询，与公民的思想保持如此密切的联系，以至使专断成为不可能的事情。”
2、威尔逊尤其重视官员的素质问题，强调政府官员应该具有良好的态度。
“所谓良好态度就是对于他们所为之服务的政府的政策，具有坚定而强烈的忠诚。这种态度在各方面都决没有官僚作风的污点。”
3、威尔逊还就如何提高政府官员的工作质量提出了自己的看法。
他说：“我们各级政府及其下属政府所组成的这些系列，要怎样才能管理成下述这样一种状态呢？就是说要使政府官员所经常感兴趣的是用他的才智作最大的努力，用他的良心作最认真的服务，不仅仅是替他的上级效劳，而同时要为群体尽力。要怎样才能够使这种服务达到下述这样一种程度呢？就是说通过给予政府官员大量生活费用补助来使这种服务成为他最珍视的兴趣；通过发展他的前程使这种服务成为他最珍视的兴趣；通过提高他的营养和培养他的性格使之成为他最崇高的兴趣。”
（七）行政监督思想
威尔逊的行政监督思想主要是通过他对公共舆论与行政管理之间关系所进行的分析而得到阐述的。
“在行政管理活动当中，群众舆论将起什么作用？准确的答案似乎是：公共舆论将起权威性评判家的作用。”“无论是在政治还是在行政方面，为了对制定基本政策的更为巨大的力量进行监督，公众的批评则是完全安全而且有益，是完全不可缺少的。应该让行政学之研究去发现一些最佳方法，这些方法能够给予公众舆论以上述这种控制监督的权力，但却使之与一切其他的干扰活动分家。”
四、威尔逊的学术贡献及对我国行政学研究的启示
（一）威尔逊的学术贡献
1、在多数学者都将研究重点放在政治学、法学领域上的时候，威尔逊提出从行政学的角度来研究政府管理，把研究重点放在政府“执行”和行政管理这一“事务性”领域，他的观点引起了研究视角的突破，这一革命的突破直接导致了行政学的产生。
2、威尔逊开了行政学研究的先河，为行政科学的建立奠定了基础。在他的倡导下，许多专家学者从各方面对国家行政管理进行了研究和著述，为政治学开辟了一个新的研究领域。
3、威尔逊的“适当政府”理念，以及他对批判性地吸收外国行政管理经验所持的“拿来主义”态度，对于指导我国正在进行的以转变政府职能为核心的机构改革，有一定的借鉴意义。
4、威尔逊对政治与行政的划分依然是很粗陋的。他没有进一步进行实际的研究，没有进一步提出政治与行政二者之间到底有那种关系，和行政的研究是否能成为一门类似于自然科学的学科。
（二）威尔逊对我国行政学研究的启示
威尔逊寻求理论问题的方法是很值得学习的。选题的方法不外乎两种：
●一种是在对前人已有的研究成果进行理性审视之基础上,发现该领域的既往研究之不足,从而将这一领域的学
术研究向前推进;
●另一种是从对前人所涉及的研究领域之整体回顾与反思中,发现新的研究领域,并在这个新领域中辛勤耕耘,
从而成为一位开拓者。
中国的行政学研究理应实现中国化而非西方化。而为了实现中国化,必须克服当下研究中所存在的两种不良倾向：
●一种倾向是仅仅满足于对西方的行政学理论成果进行介绍,而很少去研究某一具体的理论成果所生长的土壤
与中国当下的土壤间的差异,亦几乎不会考虑做出这种理论介绍的目的何在,更不会去尝试如何将这些理论放在批判的文火上进行烘烤,从而将其中的外国气体蒸馏掉。
●另一种倾向是盲目地排斥西方的行政学理论成果,带有这种倾向的人虽然较少,但并非不存在。
正确的选择应当是,在发掘传统资源的同时,用比较研究的方法将西方的行政学中国化。
第二节古德诺的政治与行政二分法
１９００年出版了经典性著作——《政治与行政》在该书中，他系统而详尽地论述了政治行政二分法的思想理论。其中对政府功能、政府功能与政府行为的关系、政治与民主、行政指向、政治对行政的适度控制、政党政治对政府协调运作的影响等问题提出了系统分析和论证，从而构成了古德诺政治行政二分法的理论支撑和核心框架。
二、政治与行政二分的前提
为什么威尔逊、古德诺等人会提出政治与行政的二分原则呢?
古德诺认为是政治以及政府的发展自身提出了这种要求,是由于政治和政府的发展表现出了相分离的特征,使行政与政治各有其不同的特性。
现实依据:
政治与行政二分的原则是西方社会政治发展的必然结果,之所以这个原则是由美国学者率先提出来,是因为美国是西方政治文明发展的典型形态。如果脱离西方社会的政治文化形态和制度基础,就很难对政治与行政二分的意义作出准确的把握。
政治与行政二分的最为直接的原因
●公务员制度建设
●多党制
1、多党制是政治与行政二分的政治前提
多党政治是竞争性的政治,政党是在竞争性的选举中获得掌权的机会的。在通常情况下,政治领域中的竞争会促使社会分化为对立的集团,会促进不同利益集团对立情绪的成长。结果往往是社会走向非理性化,甚至会出现社会动荡局面。如何才能使政治领域中的党派竞争不至于对社会造成伤害呢?
把政治与行政分开来,把政党之间的竞争限制在纯粹意义的政治领域,而把行政看作隶属于政治又与政治相分离和有着自己独立性的领域。在政治领域中促进民主,在行政领域中建构集权。把社会秩序、公共利益的实现等等功能完全交由行政来承担,而政治则专注于通过竞争的方式来促进公共意志的表达。
在实践中,政治与行政的二分被确定为在法律制度的框架下执政党与行政的分开。根据西方政治体制的设置,政治是决策的领域,政治活动是决策活动,而行政是执行的领域,行政行为是执行的行为。在行政领域中,行政行为的发生是根据对纯粹的技术性的追求而进行的,行政体系的结构是一个技术性的形式合理性结构。
2、行政体系中的公务员制度建设是制度保障
行政的发展正是通过公务员制度才真正成了一个“独立的技术性”领域。对于政治与行政二分的原则来说,公务员制度的意义在于:一方面,它使政治与行政二分的原则得到了完全贯彻;另一方面,由于公务员制度的不断完善,又为政治与行政的二分提供了保障,使政治与行政的二分作为一种结构性的分离而成为可能公务员制度提供了一个在政治上中立的、受过专业技术训练的、具有职业生涯的文官集团,他们专致于提高效率。这样一来,就从根本上改变了民主和效率不可兼得的局面。由于公务员制度使政治与行政的二分成为一种结构性的分化,它必然会影响和促进政治领域中的多党制的生成和发展。这种影响是相互的,多党政治是公务员制度赖以产生的前提,同样,公务员制度也为多党政治的生成和发展提供了广阔的空间。
三、主要思想内容述评
（一）对政治——行政二分法的进一步阐释
古德诺在这本书的第一章《国家的主要功能》中就明确地指出，“在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能；在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种这两种功能分别就是：“政治与行政。”
1、政治与行政的内涵
?“所谓政治，是国家意志是表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制订法律和政策以表达国家意志的权力。”
?“所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。”
２、政治与行政的分开是相对的
古德诺在强调政治与行政必须分开的同时，又指出政治与行政是无法严格区分开来的，它们的分开是相对的，不是绝对的。
“政府的民治程度越低，国家意志表达的功能和国家意志执行的功能的区别就越小。”
“尽管政府的这两种功能（政治和行政）的分化非常明显，把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不
可能的。”
古德诺驳斥了孟德斯鸠“机构分立”的观点，认为政府机构之间的分工不可能象政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。
在孟德斯鸠那里，不仅政府功能是分立的，政府机构也是分立的。这些分立的政府机构中的每一个都被授予一种政府权力。
“只能想象有两种权力：一种制定法律，一种执行法律”。“除了这两种权力以外，没有第三种权力存在的余地”。——法国行政法著述家狄克洛克
古德诺认为，政府机关与政府功能的关系并不是一一对应的。
“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责……以表达国家意志为主要职责的机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家
意志的执行。”很显然，将一种功能分派给一种机构去行使是不可能的，政治与行政职能是相互交叉的。”
“把每一种功能分派给一个分立的机构去行驶是不可能的。这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。”
在古德诺认为，政府的这第三种功能，即司法功能的存在，不能仅由法官是独立的这一事实做出断言。
“行政既是司法的，又是政府的。由于任何立法机构或立法机关都不可能把有关人类行为各种事宜的国家意志表达得非常清晰，以致对其含义不会产生丝毫争议；而这种必然会产生的争议又必须在执行具体的国家意志之前得到解决。……非立法的机关的活动通常就叫做司法行政，而被委托行使这一行政分支功能的机构通常就被称作司法机构。除去司法方面以外的行政功能可以叫做政府行政。政府行政也是可分的。”
3、行政功能具有可分性
●准司法（半司法）功能
任务：在一些政府体制中被委托给了主要是从事于司法行政方面的官员，在另外一些体制中则被一些主要具有行政特点的官员来执行。
●执行功能
任务：仅在于执行已表达出来的国家意志——法律区分为高层行政执行功能和具体的行政执行功能两种。
●统计和半科学的功能.
如政府机关中主要从事行政技术性工作的统计机构、信息机构等。
“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”（二）、走向协调的道路之一：政治对行政的适度控制
政治与行政取得协调的基础是政治对行政进行适度控制。古德诺认为，为了在国家意志的表达与执行之间求得协调：
“就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常执行机构的控制。只有这样，在政府中才能存在协调。只有这样，真正的国家意志的表达才能成为被普遍遵守的实际的行为规范。”
1、古德诺分析了实施控制的两种模式——英国模式和美国模式
英国模式：“在英国，在人民通过对议会的控制达到了他们对国家意志表达的控制后，他们就立刻着手使议会——他们的代表，对被委以国家意志执行权的政府机构有一种控制权。他们成功地做到了这一点，结果就产生了现在的内阁对议会负责的体制。”
美国模式：“美国政治体制在很大程度上是建立在政府权力分立的基本原则上的。由于按宪法制定的法律授予了执行和行政官员独立的地位，所以要在法定的正式政府体制中发挥政治对行政的必要控制就不可能了。因此，这种控制就在政党体制中得到了发展。”
2、控制的限度
古德诺认为，仅仅强调政治对行政的控制是有危险的，因为这种控制一旦超过某种限度，行政功能的形式就不会致力于执行一种已经表达出来的国家意志，而是为了一个政党或社会阶层的利益，致力于左右国家意志的表达。因此，他强调：“一方面为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；
另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”
机构:古德诺认为政治对行政的控制应当限于狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半统计科学性质的政府机构都应该保持自己的独立性，而不受政治影响
官员:执行性官员（只须最高官员）从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党而进退，其余的行政官员应该是不受政治影响的常任官员，以保证行政的高效率
（三）、走向协调的道路之二：行政的适度集权化
古德诺对欧洲大陆和英美的中央与地方关系进行了考察，指出美国需要给地方组织比现在更多的地方立法权，并把它当作州的一个机关置于集中的行政控制之下，以达到地方组织与州之间的协调在国家与地方政治共同体之间存在冲突的问题上，自治的地方政府倾向于牺牲国家利益，而行政集权的国家则可以通过不为地方机构执行地方意志提供充分条件的方式去牺牲地方政治共同体的利益“因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间必要的协调”，“因此，应该鼓励行政集权的趋势，而不是阻碍它的发展”。
“我们必须坚持这种集权……不管是从行政效率的观点看，还是从民治政府本身的存在看，坚持这一点都是必要
的。”
（四）、美国走向政治与行政协调的独特道路：法外调节
美国宪法所提供的法定政府体制并没有使这种适度控制和必要集中得以成长和发展的任何基础。
古德诺发现，美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”和“必要行政集权”全来自于政党功能的发挥
通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，而恢复了被法定政府体制隔断了的立法机构对行政机构的某种有效控制；
通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集权。
（四）、美国加强民主和效率的主攻方向：政府体制的改革
考虑到政党在美国政府体制中具有如此重大的作用，古德诺认为，必须使美国的政府体制做出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。
首先要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对整个政府负起全责
“这种行政集权运动……会解决政党责任的问题。它之所以能做到这一点，是因为在行政权集于一个行政长官之手的情况下，政党容易在一次选举中获得对政府的更大控制。如果体制是分权的，不同行政官员的任期又不一致，政党在一次选举中获得的对政府的控制就要小得多。”
其次，由于美国政府体制高度分权所带来的各种复杂矛盾并非是能够为一个弱小的、涣散的政党所解决的，因此从这种实际要求中形成的政党都是较为强大的全国性政党。
古德诺认为，有必要对政党的行为做出规范，将政党这个法外的东西吸收到法律以内，加以一定的管束，防止政党将自身变成目的。
“如果我们希望我们的政党和政党领袖们能够在管理我们的政府中负起责任来，在美国，看来需要有适当的预选立法和涉及公司与政党领袖之间的关系的，包括确保完全公开他们账目和活动的适宜的规定。”
最后，美国的两党制度实际上常常使选民对政党四年的整个政策作出单一的评判，这样往往导致许多问题不能真正体现出人民的意志。
“更加经常的使用公民投票的方法”
“我们完全有理由相信，更经常地借助于公民投票的办法，将会给减少政党目前必须从事的工作带来有利的影响，从而使政党对人民的意志更加负责”。
四、威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想比较
1、威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想的相同点
（１）两人都认为任何政府在结构上与功能上都存在相似性，具有共同规律可循。
（２）行政与政治相关联，但又不同于政治活动，行政应部分受控于政治，但政治与行政又不同。
（３）尽管政治与行政功能分化非常明显，但将其严格区分是非常困难的。
（４）都主张加强行政集权来建立高效率政府。
2、威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想的不同点
（１）两人对行政范畴的定义不同。
●古德诺从相对主义来界定行政的内涵，认为行政作为国家意志的执行，还包括司法。古德诺还对行政中政府
行政的功能作了进一步的划分。
●威尔逊对行政范围的定义则相对狭窄一些。他认为：“行政机关是政府最明显的部分，它是行动中的政府，
它是政府的执行者，是政府的操作者，是政府的最显露的方面。政治是在重大而且带普遍性事项方面的国家活动，行政则是国家在个别和细微事项方面的活动。”
（２）威尔逊相当注重对行政研究方法、行政执行以及如何通过改善政府管理来提高效率的论证。
古德诺则十分注重对政治与行政的关系的协调，注重研行政如何避免受政治的过度控制。（３）威尔逊认为，民主和效率是相矛盾的，是行政学成为一个学科的原因之一。
古德诺的观点则不同。古德诺的“政治与行政”二分法中渗透了西方社会传统和工业时代当时的价值诉求——民主与效率。这种二分法不但是针对当时美国流行的政党分赃而提出的一种对策，而且是针对当时资本主义经济的飞速发展引起的国家政治体制变动的一种回应。
五、古德诺的政治与行政二分理论对我国政治与行政关系的一些启示
１．应该大力发挥政府行政的功能。
２．应该大力发展现代公务员制度。
第三节泰勒的科学管理理论
"科学管理之父"--泰勒（Frederick.winslow.Taylor
一科学管理理论产生的社会背景
●19世纪末，生产规模和科学技术的迅速发展，社会物质财富迅速增加；
●竞争的日益加剧，人们缺乏管理现代化大工业的方法和技术，劳动生产率增长缓慢，同时劳资关系日趋紧
张，工人缺乏生产积极性。
●如何真正有效地提高劳动生产率，已经成为各个企业共同关心的问题。
泰勒主张实施新的科学化的管理方法和制度，向管理要效率，并进而提出了他的科学管理理论。在《科学管理原理》一书中，泰勒谈到他之所以要研究科学管理：
为了向人们指出，工业生产由于效率低下而正遭受巨大损失；解决效率低下的办法，与其要找到超人，还不如说要加强系统的管理；最好的管理的确是一门科学，它以一系列的规律、法则和原理为基础的。
二科学管理理论的基本内容
科学管理的基础——“经济人”假设：
它假设人的行为动机就是为了满足自己的私利，工作是为了得到经济报酬。
相应的管理方式---采取“任务管理”措施
泰勒制就是经济人观点的典型代表，“任务管理”的主张就是在人的“科学管理“的理论指导下提出来的。“经济人”理论代表早期资本主义企业管理的方式。
基本内容
?（一）科学管理的中心是提高劳动生产率
?（二）为了提高劳动生产率，必须为工作挑选“第一流的工人”
?（三）要使工人掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，并使作业环境标准化?（四）实行刺激性的工资报酬制（五）工人和雇主两方面都必须来一次“精神革命”
?（六）把计划职能同执行职能分开，变原来的经验工作法为科学工作法
?（七）实行职能工长制
?（八）在组织机构的管理控制上实行例外原则
（一）管理的中心问题是提高工作效率。
谋求最高工作效率必须用科学的管理方法取代传统的经验型管理方法。
（二）生产和作业管理
◇制定科学的工作规范和标准（动作与时间研究）；
◇能力与工作相适应（挑选一流工人）；
◇进行标准操作培训；
◇提供标准的工作条件；
◇实行有差别的计件工资制。
（三）要求劳资双方实行重大“精神变革”。
要转变哪些观念？
◇要把注意力从盈余分配转向增加盈余的数量上来。
◇工人和厂方都要改变态度，树立责任感和履行应尽的义务，在工作中要互相协作，共同努力。
组织管理——职能化组织理论
一是管理职能与执行、作业职能分离；
二是管理职能再分割，实行职能制。
组织管理——实行职能工长制
组织管理——组织例外理论
●泰勒认为，规模较大的企业不能只依据职能原则来组织管理，而必须应用例外原则。
●所谓例外原理，就是企业的高级管理人员把一般的日常事务授权给下级管理人员去处理，而自己只保留对例
外事项（即重要事项）的决策和监督权。
二对泰勒的科学管理理论的评价
（1）贡献
●第一次使管理从经验上升为科学
●讲求效率和调查研究
●计划和执行相分离
（2）局限性
●对工人的看法局限于“经济人”。
●仅重视物质技术因素，不重视人的因素；
●研究范围局限于工厂、车间的管理。
“泰勒制”仅解决了个别具体工作的作业效率问题，而没有解决企业作为一个整体如何经营和管理的问题。科学管理理论对西方行政学发展的影响
泰勒在管理思想史上的贡献，在于他创立了科学管理的理论和方法，这一理论是行政科学的理论来源之一。
第四节法约尔的一般管理理论
"管理过程之父"--法约尔（Henri Fayol）
法约尔（1841-1925），法国著名管理学家。西方古典管理理论学派的代表人物之一。
1916年，他出版了自己的代表作——《工业管理与一般管理》。
法约尔一般管理理论的主要内容
1、界定管理概念和管理的职能
法约尔将工业企业的经营活动分为六类：
技术活动商业活动
财务活动会计活动
安全活动管理活动计划组织指挥协调控制
（二）法约尔管理的十四项原则
?分工
?权力与责任
?纪律
?统一指挥
?统一领导
?个人利益服从集体利益?报酬公平?集权?等级链?秩序?公平?人员稳定?首创精神?集体精神
法约尔桥的指挥链条线及时间
3. 对法约尔管理理论的评价贡献：
◆提出了管理理论构架；
◆总结的管理原则具有广泛而深远的指导意义。
不足：
◆他的管理原则缺乏弹性。
第二章正统时期的西方行政学说
第一节韦伯的官僚制理论
一、生平与著述
组织理论之父
代表性著述：<新教伦理与资本主义精神>\社会与经济组织理论\作为职业的学术\作为职业的政治；
二、伯官僚组织（科层制）思想
（一）核心概念：
1、权力（power）：无视人们的反对，强使人们服从的能力。权力与服从相对应；
2、权威（Authority）：正当化的统治，是权力的一种特殊形态，
权威两个特征：（1）自愿服从；（2）存在着一套支持统治的正当性的信仰体系；
3、正当性（Validity）：指人们愿意服从该权威（统治）并根据该统治系统的相应命令来行动的可能性，这种正当性可能出于不同的基础：传统\情感\某种价值信念\某种成文规定，等等；不同的正当性基础，导致了不同类型的正当统治。
（二）权威合法化的方式与组织类型分析
1、超凡权威与神秘化组织（个人魅力型正当统治）
超凡魅力：来源于别人的崇拜和追随；
神秘化组织：这种组织行使权威的基础是基于统治者个人的人格，它以对个人的崇拜迷信为基础；
统治者个人的人格特征：超自然/超人的力量或品质，因而具有人格魅力，如宗教先知，智者，战争英雄，救世主，政治领袖。
两个特征：
●–反对经济上的考虑（经济上的平均主义）
●–内在的不稳定性；
2、传统权威与传统型组织
传统型权威：基于传统习惯或世袭得来；
两种形式：世袭制与封建制；
特点：
–A、统治者与服从者之间往往存在一些自然的亲缘关系，统治者往往具有某种特定的身份；
–B、与特定的经济组织形态，即自给自足的家庭经济紧密联系；
–C、或多或少带有一定的宗教特性；
3、法定权威与合理化—合法化组织（法理型）
法定权威：由理性和法律规定的权力；
合理—合法化组织：即以理性和法律规定为基础行使权威（统治）的组织；
在该组织中：
●权威的基础是组织内部逻辑一致的各种法律规则以及得到法律授权的管理人员所发布的命令，人们对权威的
服从是由于依法建立的等级体系，是对组织规则的服从，与领导者个人的品质，能力，学识关系不大、不依赖于与个人有关的身份或属性，是一种非人格的权威统治；
●领导者与被领导者关系在法律上地位平等，都受组织规则的约束；
（1）何为合理化（ratinality，理性）：
–因为它被专门用来作为实现某些既定目标的手段：即组织是精心设计的机器，旨在执行某些功能，而机器上的每一个部件都为机器发挥最大功能起着它们各自的作用；
（2）何为合法化（legitimacy）：
–因为此类组织中有着一系列规则和程序，一定时候在组织中担任一定职务的组织成员必须依据相应的规则程序去行使他的权威；
韦伯称这种类型的组织为”官僚制”（bureaucracy），又译为”科层制”，
韦伯认为，官僚制是一种理想的组织形态，所谓理想，并非指”应当”或”合乎需要”，而是指组织的一种纯粹或标准模式，一种标准的组织形态；
官僚制是现代社会中占主导地位的权威制度、
4、韦伯对三种类型组织的评价：
A、超凡魅力：非理性，过于感情色彩，过于神秘，不宜作为现代管理组织的基础；
B、传统权威型：服从传统，领导者的作用在于维护过去的传统，效率最低，也不宜作为现代管理组织的基础；
C、只有法定权威适合于现代管理组织，因为它提供了一种”谨慎的公正”：
–a、管理的连续性使管理活动必须有秩序的进行；
–b、以”能”为本的择人方式提供了理性基础；
–c、领导者的权力并非无限，而是受到规则的约束；
（三）官僚制（科层组织）及其特征
一种以法理型权威（统治）为基础，具有专业化功能和固定的规章制度，设科（部）分层的现代社会所特有的组织制度或管理形式；
（1）（合理的）专业分工：
–明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规形式严格固定这种分工；
（2）层级节制的权力等级系统：
–层层控制的组织结构，在组织内按地位的高低规定成员间的命令与服从关系；
（3）依照规程办事的运作机制：
–制定一整套严密的规则程序来规范组织及其成员的行为，以保证整个组织工作的一致性，明确性，不可随心所欲、（理性，稳定性，连续性，可预测性）
（4）形式正规的决策文书（档案）：
–一切重要的决定和命令都应形成正式文件下达，且记录在案，用毕归档、以使组织独立于个人之外，也利于明确任务\指令\权责，利于加强控制；
（5）组织管理的非人格化
–以法律\法规条例\正式文件来规范组织及其成员的行为，以避免个人情感和好恶等非理性因素影响组织的理性，合法性和客观性、
–严格区分公事与私事、公产与私产：：组织成员间是一种对事不对人的公务关系，处理组织事务只考虑合法性，合理性，有效性（正当性），而不考虑私情、
（6）专业培训：
–建立适应工作需要的专业技术培训机构，为组织成员提供必要的专业培训，以使其具备或增加处理事务和解决问题的能力，提高服务的数量\质量，提高效率、
（7）合理合法的人事管理制度（工资\升迁\任用）
A、依据工作性质要求和人员本身的资格条件任用人员；
B、根据职位等级系统对人员的职位给予合理安排，使人适其位，充分发挥其功能；
C、由自由契约而承担职务（市场原则）；
D、职位设计：每一个职务都有明确规定的法律意义上的权责范围和应具备的学识能力经验要求；
E、明确固定的货币工资制度：工资标准依级别，责任大小，年资，地位而定；
F、绩效制：奖惩依工作优劣来定；
G、晋升依工作绩效和资历非关系而定；
H、职位不能转让或继承；
I、职位非私有，不得滥用职权；
J、管理人员在行使其职务时受到严格而系统的纪律约束和控制；
3、韦伯所认为的官僚制的优劣
–优：技术效率
A、严密性；
B、合理性；
C、稳定性；
D、普适性；
–劣：
A、官僚体系庞大而致行动缓慢，压抑人的积极性和创造性，效率低下；
B、官僚主义弊端（bureaucratism）；
C、理性主义导致人的本质的异化，人沦为工具而不再是目的，即理性主义与人本主义的冲突。
三、对韦伯官僚制的评价
1、韦伯理论具有巨大的社会政治意义：
（1）随着资本主义的发展，新型的工业化大企业发展迅速，这种新型的组织需要有稳定，严格，精细，可靠的管理，韦伯认为官僚制则是可以满足这种需要的理想管理形式；
（2）他强调以知识和技能进行管理的必要；抨击旧的传统以及阻碍经济发展的政治控制；
（3）因此韦伯所解决的是资本主义进一步发展所必须解决一个重大的问题——组织的合理化；
（4）由于其理论对资本主义发展的巨大促进作用，故也被誉为德国的亚当斯密；
2、韦伯理论的学术意义：
–最早对社会生活中的组织现象进行研究
（1）开启了组织（行为）理论研究的先河
–a、提出了一个对不同组织的性质，形态，特征进行分析的理论框架，尤其是三种组织形态的分类具有重要的理论价值；
–b、从权力（权威）的视角来研究组织类型，开创了组织研究的新方向；
（2）构建起一整套现代行政管理体系的的规则/原则。其对官僚制特征的描述揭示出了现代行政组织的许多重要管理原则如专业分工，层级节制，考试录用，职责权限，工作报酬等）
（3）强调法理型权威在现代社会管理中的重要性；强调在知识和技能的基础上进行控制，促进了管理法治化，科学化。
（4）讲求效率的行政观，符合资本主义生产方式的需要。
3、韦伯理论的局限性：
（1）高度纯化的理论描述，与现实中的组织有差距；
（2）偏重于静态研究，过分强调机械的正式组织的功能，忽视了组织运作的过程和非正式组织的影响力；（3）偏重于对组织内部形态和管理结构的分析，缺乏对组织与其环境间相互关系的探讨；
（4）过分强调专业分工和职能权限划分，忽视宏观协调；
（5）过分强调人员稳定，导致组织惰性；过分强调年资在升迁中的意义，导致论资排辈；
（6）过分强调组织利益和组织效率，忽视了组织成员多方面的心理需求及人性发展；
第二节怀特的理论行政学思想
一、生平与著述
1926年发表了发表第一本公共行政学教材《行政学导论》，被视为世界各国公认的第一本大学行政学教科书，怀特对行政学理论的系统化努力主要就体现在这本著作中。
作为世界上第一本行政学教科书，《行政学导论》标志着行政科学的正式诞生，使行政科学成为系统化理论化的知识体系，成为政治学的一个重要的分支学科。1927年美国普里斯顿大学教授魏罗毕著《行政学原理》，1930年美国加州大学教授费富纳著《行政学》，被誉为美国行政学的“三足鼎立”
二、怀特行政学理论体系的主要内容
怀特所关注的是影响行政效率的组织、人事、财务及法规，因此行政组织、人事行政、财务行政和行政法规构成了怀特行政学理论体系的基本内容。怀特把效率作为行政学追求的目标，除了受到泰勒、韦伯效率理论的启示外，也反映了当时政府自身管理状况与公众对政府要求之间的矛盾。
（一）行政学的学科性质
1、行政学的研究对象和范围
怀特认为，行政学的研究对象和范围就是对国家政府中“市政、联邦或联邦行政的研究。”
何种行政在各级政府中均有，“行政中的各种基本问题，包括公务员创造才能的发展、工作的胜任、廉洁、负责、合作、财政、监督、领导资格、纪律以及各级政府的行政程序等”，均属于行政学研究的范围。
2、行政的目的:
--------“公共行政的目的，就是在官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利用。”
怀特进而认为，公共行政管理的目标或目的有五个方面，即：
（1）行政的目的在于管理人员运用物质材料完成国家建设的任务；
（2）行政的目的在于使行政人员在权限范围内最有效地利用一切财源
（3）行政是公务的执行，行政活动的目的在于以最敏捷、最经济、最圆满的方式成功地完成政务计划
（4）行政法的目的在于保障人权，而行政的目的则在于政务的有效推行和管理
（5）在增加行政权的同时增加保障，以防止行政权的滥用。
（二）行政环境思想
行政环境是指围绕着行政活动直接或间接地作用和影响行政管理、行政行为以及行政效果的各种因素的总和。怀特指出：“现代国家政府行政的任务，深受这一时代政治、经济与文化环境的影响。”
《行政学导论》中，怀特论述的行政环境包括经济环境、政治环境、社会环境和科技环境。
1、经济环境和政治环境与行政
●首先，行政环境深刻地影响着国家的行政制度及组织。
●其次，国家经济上的发展变化也直接地影响着国家行政职能、任务范围的变化发展。
●再次，在政治上，资本主义经济危机加剧了业已存在的社会问题。
2、客观社会环境与行政
（1）随着美国政府职能的扩大，政府的支出日益增加，使公民的赋税相应增长，公民要求政府节约，反对政府高赋税；
（2）随着政府对经济和社会生活干预的加强，公民要求政府管理要民主；
（3）经济贸易活动的拓展要求政府行政管理更搞笑，政府的支出要节约；
（4）随着政府政府公务员队伍的扩大，公民要求政府应是忠实、优良及贤明之行政；
（5）随着政府职能的扩大，应改革原有的机构，增设新的部门以管辖新的公共事务；
（6）科学管理运动的蓬勃兴起，要求政府同样应实行科学管理，改进行政方法。
3、科技环境与行政
第一，科学技术及其产业化的空前发展，“不仅改革了行政的设备，而且改革了行政的任务，科学已经为行政目标的确立提供了有益的启示”，而且科学也改变了行政方法
第二，现代科学的发展促进了科学技术在行政管理中的广泛应用。
第三，科学的发展促进了行政研究的发展，产生了行政科学，使行政管理从旧时的经验管理走向科学管理。
行政管理是有组织的管理活动，行政组织是政府行政管理的主体，有效的行政管理来自有效的组织，行政组织是行政学最重要的研究内容。
●首先，怀特对行政组织的核心问题——行政组织体制问题进行了探讨，他结合当时英美行政体制的状况，
将行政组织体制的类型及特征作了如下归纳：
1自治型的行政组织体制与官僚型的行政组织体制；
2中央集权型的行政组织体制与地方分权型的行政组织体制；
3独立制型的行政组织体制与权力汇一制的行政组织体制。
●其次，怀特对行政责任与权力的分配问题进行了分析
（1）民选官员均不受上级行政首长的监督，他们可以在法律范围内任意地处理行政公务，缺乏稳固的负责系统；（2）行政工作由行政委员会主持，其责任很容易混淆不清；
（3）行政职权分配不当；
（4）同一行政事务如果由两个以上的行政官员来办理，倘若工作出现失误，每个人都有充分不负责任的理由；（5）在许多情况下，各个行政机关之间仍然会有种种冲突事件发生，除非设有协调工作机关，否则，权责关系将会陷入难以克服的混乱状态；
（6）行政机构设置过量导致行政机关职责不清
（7）有些参谋机构超出了其自身的职责范围，试图取代行政领导的工作，这也给行政权责的合理分配造成了困难。
●最后，怀特还提出了优良行政组织的标准
1.获得最优秀的人才
2.组织成员应有一致的责任及适当的权力
3.将行政官员区分为政务官和事务官
4.设置协调机构
5.对组织的管理效率进行精确、合理的测量
（四）行政协调思想
行政协调是行政主体为达到一定的行政目标而引导行政组织部门、人员之间建立良好的协作与配合关系，以达到共同目标的管理行为，它是行政管理的重要内容之一。
●应精简机构，减少协调工作的数量和难度；
●应该设置行政协调机关
●要通过精密的协调来获得较好的协调结果
●在协调过程中，行政首长的裁定就是最后的决定
●提出了实行协调的原则
（五）人事行政思想
（1）关于人才的选拔问题
（2）关于职位分类——分级与工资的制定问题（3）关于职务的晋升问题（六）行政伦理思想
（1）官纪的本质及其重要性（2）败坏官纪的因素
（3）官纪的基础
（4）良好官纪的标志
（七）行政法规思想
行政法规是指国家机关为了实施宪法和法律、履行行政管理职能、完成行政任务，在其职权范围内，依据法律和法定程序制定和发布的规范性文件的总称。
怀特的行政法规思想主要体现在以下几个方面：
1、政策与法规和法律之间的关系。
2、行政机关制定条例、规章的范围。
3、行政机关制定条例权的限度。
4、制定条例权的保障。
5、制定条例权在行政上的重要性。
（八）行政监督思想
国家行政机关掌握行政权，对国家公共事务进行管理，因此，必须对行政系统进行监督。
1、行政监督的一般性问题。
监督的作用
一是政府效率；
二是为公民利益之维护，以防官吏侵犯个人自由；
三是社会福利。
这三种利益相对应的三种监督方式，即行政、司法及立法。
2、立法监督问题。
3、司法监督问题。
第一，对公务员的司法监督。
第二，对普通行政行为及特别行政行为的监督。
第三，对行政自由裁量权行使的监督。
三、对怀特理论行政学思想的简短评价
a.怀特通过自己的努力将行政实践的理论总结和各种政府管理研究成果熔为一炉，其《行政学导论》是世界上
公认的第一本行政学教科书，他标志着行政科学的诞生，使行政科学成为系统化理论化的知识体系。
b.怀特是美国公共行政的设计师之一，只有他的《行政学导论》才可与《行政学研究》和《政治与行政》媲美。
c.以怀特为奠基人的行政科学的诞生，为国家行政管理从经验管理走向科学管理奠定了理论基础。因此，行政
科学的长生，受到了世界上许多国家政府的欢迎、支持和应用，行政管理科学的教学与研究蓬勃发展起来，并不断向深度和广度发展。
第三节古力克的一体化行政思想
生平与著述：
被誉为“公共行政的化身”。1937年出版的由美国管理学家古利克与英国管理学权威林德尔?厄威克合编的《管理(行政)科学论文集》，将自法约尔以来的有关管理职能方面的论说加以系统化，提出了著名的“管理七职能论”，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算七大职能，在论及“预算”职能时，他们认为，在这一职能中应包括财务计划与会计控制等重要内容，并将会计纳入整个管理活动之中，从管理的角度认定了会计的职能。
古力克的一体化行政思想
一、政府在社会中的作用（对政府在社会中的角色定位）
1、政府存在的目的
政府工作的目的在于对过度的自由行为施加必要的控制并提供合作的社区服务，即提供一些以合作为基础且能够更好、更经济或者更令人满意地完成的活动。总之，政府应该表现出一种“对弱者的公平的人类同情心”。
2、政府如何发挥作用
古利克认为政府不应该单方面的发挥作用。他坚持认为，“一个多元化的社会不容许中央政府独断地寻求包括公共活动和私人活动在内的国家目标和政策方案”。公共部门与私人部门应该将制定计划作为这种合作的重要基础。
3、政府增长的原因
古利克认为，公共部门角色扩大的原因还可能在于来自“那些热衷于扩大预算的官僚政客”的压力，而且他强调政府机构之间尚无“适者生存”的证据。
4、政府履行必要职责的手段——对其职能进行大幅度的调整
古利克认为，一个理想的政府系统应该是这样的：其中，行政首长在专门参谋机构的支持下负责制定计划，立法机关负责接受或者否决政策建议，行政部门负责贯彻实施已被采纳的政策计划，而公众则通过参加政党和压力集团行使一般的监督控制职能。
古利克还要求联邦系统对各项职责进行重新界定。
他认为应该采取“实用的解决办法”，即将职能按照其所赋予的相应责任划分地方的职能、州的职能和联邦的职能。
古利克自己对于各级政府职责正确划分的看法也随时间的推移而有所变化。
三、行政在政府中的角色（关于行政部门在政府中的作用——一种对政治与行政关系的新理解）
古利克认为，我们既不应该又不可能也不需要把政治和政策同行政严格地分离开。
古利克强调行政必要涉及政治和政策过程。
1、政治的意义
古利克认为，在一般意义上，政治意指通过统治者的控制来寻求私利或寻求发展，而在真正的意义上，政治则是指统治者用来实施控制的行动。
简言之，古利克强调，政治与行政之间的老二分法已经失败，他认为，我们应该建立和发展一种“可以在一个具有政治和专业责任的适当组织机构中充分利用专家”的新学说。
2、对政治、政策和行政进行很微妙的调节和适应
他通过测定与政治和政策相关度，对政治家、被任命的政务类官员、行政官员和技术专家的角色作了区分：
政治家的角色——就是通过监控和调节专家、官僚和利益集团之间的关系来
保持整个系统的平衡；
被任命的政务官员的角色——所充当的是中介人的角色，他们在专家和公众之间做解释工作以增进相互的了解；行政官员的角色——则在于理解和协调政策并且向具体的行政工作机构解释和说明政策指令，不过，他们对于当选的官员的决策无疑是十分忠诚的
行政官员与政务类官员的区别在于行政官员不根据政策作最后决定，他们在政策地位上既不成功与不失败。技术专家一般只应该考虑“技术问题”
从当选官员到技术专家，其处理权限是递减的。不过并非所有的政策问题都要提交到最高层，因而，许多处理权限必然要属于“公务员接触公众”的最基层。此外，任何决策都具有政治性，而不是具有技术性。
四、科学与行政（关于科学与行政的关系——行政的科学性问题）
1、尽管古利克拒绝接受政策/政治-行政二分法，但是他还是渴望将科学方法应用于行政问题。
就公共行政而言，古利克把科学方法视为“以能力取代无知、以专业人员取代非专业人员、以专家取代杂而不精者、以日益加剧的分化和专门化取代华而不实、以素有训练的行政人员取代训练无素的新手”的一种途径。
2、在他看来科学研究的目标在于发现“行政原则”或永远不变的“行政规则”，通过提炼和简化，这些原则或规则可以用来解决实际的行政问题。
3、古利克意识到建立一门行政科学存在的问题
4、古利克还意识到科学“专长”的潜在危险
“一项依靠专家集团制定的政策方案在大约三十年内都将会处在该专家集团的专业领导和专业方向之下”。
古利克认为，要消除专家政治的危险，就必须培养和树立一种施加责任自律的职业意识，就必须清楚地认识到不能由专家来采取最后的行动。在一个民主政体中，老百姓必须是自身利益的最终裁判。然而这并不意味着不需要专家，相反，民主制还要求专家和行政官员有责任与政治领导人和老百姓更好地进行沟通，并且有责任帮助他们了解有助于有效行政的条件。
五、行政组织理论
1、美国改革的适当策略问题
古利克认为美国所需要的是改革行政的基本结构和基本过程。为此，必须对政府的职能进行界定，对政府的工作职责进行划分，使其结构和关系正式化，使其人员专业化，使其活动合理化。
2、行政改革应该有一套新的指导“原则”
古利克强调，现在所需要的是一个既能够制定计划又能够执行民主政策的行政部门。
他建议行政改革应该遵循以下指导原则：(p112)
简言之，行政分支机构应该被整合并置于坚强有力的行政部门领导之下，这些坚强有力的行政部门拥有一个能够对整个工作过程实施有效监督的权威行政首长。
古利克把行政机关所具有的职能总结为POSDCORB，即Planning(计划)、Organi-sing(组织)、Staffing(人事)、Directing(指挥)、Coordinating(协调)、Reporting(报告)、Budgeting(预算)。
古利克提出的这七种管理职能，以后虽有人加以增减或修改，但基本上包括了到那时为止的有关管理过程的观点，并成为以后有关这类研究的出发点。
古利克看来，行政组织应该围绕着这些职能来建立，而且他认为，只有行政机关才应该履行这些职能。
古利克特别重视计划职能，他认为计划是目标转变为方案的手段，它意味着要识别一些为了实现组织目标而必须处理的关键性可控项目。
六、从理论原则到实际应用
美国公共行政研究所是古利克许多思想信条的来源又是他实践其思想信条的工具。
第四节厄威克的系统化行政管理原则
生平与著述
林德尔?厄威克最大的贡献是对经典的管理理论进行了综合。
代表作有与梅特卡夫合作《动态管理：玛丽?派克?福莱特论文集》（1924年）;与古利克合作《管理(行政)科学论文集》（1937年）;《管理(行政)的要素》（1944年）
古典管理理论:
●泰勒的科学管理理论、
●法约尔的一般管理理论、
●韦伯的行政管理理论、
●美国企业家詹姆斯?穆尼、
●英国学者林德尔?厄威克、
●美国管理学家卢瑟?古利克。
古典管理理论的本质特征是科学与效率，以科学的方法、原则和制度为手段，以实现组织的效率为目标。
一、古典管理理论的系统化
●1937年出版的由美国管理学家古利克与英国管理学权威林德尔?厄威克（Lyndallf Urwick)合编的《管理科学
论文集》，将自法约尔以来的有关管理职能方面的论说加以系统化，提出了著名的“管理七职能论”，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算七大职能。
●泰勒、法约尔、韦伯等前驱者创立的古典管理理论为以后许多管理学着所研究、传播并加以系统化，厄威克
和古利克是其中做出突出贡献者。
●厄威克在1944年出版的《管理的要素》一书中指出，自然科学同社会科学之间的差距导致管理学仍是一种
不精确的科学。但是管理的知识在数量上是很多的，足以使之成为比一般人所认为的更具有科学性和更为统一的一门学科。
●为了促进管理学科的完善与发展，建立一种统一的管理理论，他选择了一些重要的管理学家（如泰勒、法约
尔、穆尼、赖莱等）著作，系统分析了他们的思想、概念和原则。
●众多权威制定的“行政管理原则”存在着逻辑体系。他把这些著名管理学家的思想和理论作了系统的归纳，
形成了管理理论的综合框架，即目标、过程和结果相结合的管理理论体系。在《管理的要素》一书中，厄威克构筑了一个行政管理的框架，并为行政管理要素建立起一个统一的模式。
（1）目标原则：明晰的目标既定组织存在的前提又是其群体凝聚力的基础。
（2）权责相符原则：有权必须有责，必须相符。
（3）人员与组织结构相适应原则；必须为组织机构配备适合的人员。
（4）单头领导原则：采用一个人领导的管理原则而不用委员会制。
（5）控制幅度原则：每一个上级直接领导的下属人数（宜小不宜大）。
（6）“专业参谋与一般参谋”共存原则：专业参谋——通过思想权威来影响决策的咨询专家。一般参谋——承担指挥、控制、协调这些中心职责。
（7）授权原则：要把某些职权下级人员。
（8）明确性原则：每一个组织每一个成员必须各司其职、各尽其现，各行其权。
四、组织设计与领导问题研究
1、组织设计
组织设计论是为了有效达到经营目的而实际探索应该如何设计组织结构的理论。厄威克在《作为一个技术问题的组织》中指出，组织原理是谋求以最经济、最有效的方式实现目的的方法。管理是为经营目的服务的，组织是为管理服务的。组织就是规定其成员的职务和各种职务之间的相互关系，以便更有效地经营管理。
2.领导问题
制定组织战略并付诸行动、代表着他所服务的那个组织、给下属解释所要进行的工作的目的和意义、管理日常工作使得领导者必须时时记住自己扮演的角色具有的功能
五、简评
●厄威克在行政管理学上的主要贡献在于他对西方古典管理原则进行了系统化。然而，他的理论自第二次世界
大战以后，即受到猛烈的批评与攻击。
●正如著名管理科学家卡斯特和罗森茨韦克所说的，厄威克等人的最基本的贡献之一就是强调了这样一个主
张：管理是值得观察、研究和改进的独特领域，从而是一种重要的科学。
●可见，厄威克在西方行政管理学特别是在行政组织理论发展过程中的地位是不容忽视的。
第一二章课程回顾:
提出创立与正统时期的西方行政学说：
第一章、提出与创立时期的西方行政学说（1887—1918年），第二章、正统时期的西方
行政学说（1919—1941年）。
这一时期的公共行政学思想被后来的学者称作“传统行政学”或“古典行政学”。其主导范式是“制度——功能行政观”。这一时期的公共行政学思想受法学、思辨哲学世界观和方法论的影响，以效率和经济为出发点，重视研究行政组织的静态面，重视对行政管理内部结构和功能的研究，运用科学管理的原理、原则和方法，推动行政科学运动的开展。
批评与转变时期的西方行政学说：
这一时期的主导范式是“行为——过程行政观”。这一时期的公共行政学研究受行为科学、逻辑实证论的世界观和方法论的影响，强调行政过程及环境对行政过程的制约，组织中的人不再是被动的人而是具有主动性的行政管理主体（1941—1959年）
管理理论演进的主线
第三章批评与转变时期的西方行政学说
第一节巴纳德的系统行政组织学说
一、生平与著述
社会系统学派的创始人，代表性著作：1938年《经理人员的职能》，1948年《组织与管理》，
巴纳德是用系统观点来考察组织的第一人，他创造性研究标志着行为科学组织理论开始向系统管理理论的转型，奠定了现代组织理论的基石。
二、巴纳德系统组织理论的主要内容
（一）、组织的本质
巴纳德不是仅仅从物质或人的方面看待组织，而是从人与人之间的协作关系的角度来看
待组织。组织的定义：“有意识的协调两个以上的人的活动或力量的一个系统”。显然，巴纳德是从行为科学和系统观点来给组织下定义的。
他指出，要把一个系统作为一个整体来看待，“因为其中的每一部分都以某种重要方式同系统所包含的其他部分关联着”。
组织的基本特点有：
A、组织是由人的活动或效力即人的行为构成的系统；
B、组织是一个系统，即按照一定方法进行调整的人的活动和行为的相互关系系统；
C、组织是动态和发展的，当系统中的一个部分与其他部分的关系发生变化时，作为整体的组织也要发生变化；
D、组织是一个更大的协作系统的一个组成部分，但两者揉合在一起时有时界限不太明确。
E、组织工作决不仅仅限于通常所谓的“组织内部”，“内部”协作关系与“外部”协作关系同等重要。
（二）、组织的三要素（协作的意愿、信息交流、共同的目标）
协作的意愿—含义是自我克制，交付出个人行为的控制权以及个人行为的非个人化。