龙源期刊网 https://www.doczj.com/doc/ac5006142.html, 行政学中二次二分法的兴起与发展
作者：高小平胡仲琪
来源：《地方治理研究》2017年第01期
[摘要]政治-行政二分法一直是行政学中的经典理论，长期以来，其效率至上的主张对行政学界的主流思想产生了重要影响。进入后工业时代后，行政实践催生了政策分析、流程再造、绩效评估、危机管理、电子政务等新型管理工具，使得行政学产生了第二次二分，即管理工具与管理技能相分离，这个新的分离促进了管理工具的发展，促进了工具本身的革新。而对于管理工具的熟练掌握与运用，也促进了行政人员管理技能的提高与思想的转变，使其专注于提高工作效率与公众满意度，促进服务型政府的构建，助力于国家治理体系及治理能力的现代化建设。
[关键词]行政学；公共管理；政治-行政二分法；工具-价值理性；管理工具；管理技能；政策分析；绩效评估；危机管理；电子政务
[中图分类号]D035-0
[文献标识码]A[文章编号]2096-1243（2017）01-0003-08
方法论在行政学科体系中有着举足轻重的地位。“工欲善其事，必先利其器”，作为行政学之“器”，方法、工具直接决定着行政学科体系是否完善，决定着行政学解决实际问题的功能能否发挥[1]。“政治-行政二分法”作为行政学中的经典理论，自诞生以来就成为学者们研究的重点，其所主张的工具理性、效率至上的观点在很长时间内影响了行政学科的发展和主流思想的演变。从20世纪中叶开始，特别是进入21世纪以来，应行政管理实践的需要及科技型、网络化社会的推动，诞生了诸多新式管理工具，这促使行政学中产生了第二次二分，即将管理工具从管理技能中剥离出来，实现独立发展，而行政人员的关注点也由注重效率转变为注重市场需求和回应性，专注于增强管理技能并提高公众满意度，也就是本文所要研究的二次二分法。
一、政治-行政二分法
国家产生以来，在所有的政治体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种，这两种功能分别是：政治与行政[2]。人类进
入工业文明时代以后，随着政府部门管理复杂性的大大增加，逐渐产生了政治管理与行政管理分离的趋势，政治承担决策责任，行政承担执行功能，政治-行政二分法即是在这种背景下产生的。
政治-行政二分法长期以来被视为公共行政的理论基石。二分法认为，社会治理系统由政治和行政两个部分构成，政治承担决策功能，行政承担执行功能，政治和行政可以适当分离。