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湖北文理学院毕业论文（设计）
论文（设计）题目农村“征地型”群体性事件与基层政府应对
能力建设研究——以苏州“通安事件”为例
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湖北文理学院管理学院
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目录
一、文献综述 (1)
（一）问题的提出 (1)
（二）研究综述 (1)
（三）本文的创新点 (2)
二、苏州“通安事件”概述 (4)
（一）苏州“通安事件”的始末 (4)
（二）苏州“通安事件”的影响 (5)
1.影响我国农村的社会安定及政治稳定 (5)
2.影响农民法律意识和秩序意识的树立 (5)
3.损害基层政府的公信力 (6)
三、农村“征地型”群体性事件概述 (6)
（一）农村“征地型”群体性事件的概念 (6)
（二）农村“征地型”群体性事件的特点 (7)
1.根本利益性 (7)
2.非政治性 (7)
3.对抗性 (8)
（三）农村“征地型”群体性事件发生的原因 (8)
1.直接原因 (8)
2.根本原因 (9)
四、当前基层政府应对农村“征地型”群体性事件的基本状况分析 (11)
（一）基层政府应对农村“征地型”群体性事件存在的问题 (11)
1.农村“征地型”群体性事件发生前危机预警能力软弱，应急预案缺失
(11)
2.农村“征地型”群体性事件发生过程中处置措施失当 (11)
3.农村“征地型”群体性事件发生后恢复管理缺位 (12)
（二）基层政府应对农村“征地型”群体性事件的处置存在问题的原因 (13)
1.执政观念较为落后，思维方式刻板而固化 (13)
2.假借广大村民的“公共利益”之名滥用公共权力，违法征地 (13)
3.职业道德滑坡，政府腐败 (14)
五、完善基层政府应对农村“征地型”群体性事件的对策 (14)
（一）提高基层政府的事前预防能力 (14)
1.提升危机风险预警能力 (15)
2.推进我国征地制度改革 (15)
3.完善农民利益表达机制 (16)
（二）完善基层政府的事中应对对策 (17)
1.客观评价当时发生的农村“征地型”群体性事件 (17)
2.正确运用应对措施和方法 (18)
3.妥善应对，避免事态升级 (18)
（三）优化基层政府的事后管理措施 (19)
1.加强人大和群众的多方监督，保护农民的土地权益 (19)
2.区别对待不同参与主体，依法追究责任 (19)
3.以案普法，加强法制教育 (20)
六、结语 (20)
参考文献： (22)
农村“征地型”群体性事件与基层政府应对能力建设研究
——以苏州“通安事件”为例
【内容摘要】目前，中国正处于社会转型期，社会的矛盾日益加剧，冲突不断，群体性事件频繁爆发。值得关注的是因征地引发的农村群体性事件成为政府面临的重要课题，并成为影响农村社会稳定和发展的突出问题。因此，有效预防和妥善处置因征地引发的群体性事件，才能稳定整个农村社会的发展和我国社会主义现代化建设的大局。
本文试图将因征地引发的农村群体性事件总结为农村“征地型”群体性事件进行研究，从基层政府应对群体性事件的角度来理性看待和全面剖析农村“征地型”群体性事件，在此基础上试图探索应对农村“征地型”群体性事件的具体措施，以提高基层政府的应对能力。
【关键词】农村“征地型”群体性事件基层政府能力建设
A Research on the Local Governme nt’s Response to the
Land Expropriation Events
——Taken Suzhou “Tong’an Event” as an Example
Abstract: At present, China is in a special time in which the traditional society is changing into a modern society, at the same time the conflicts in the society become increasingly outstanding, the mass incidents frequent outbreaks of more and more. The rural group events triggered by land expropriation are the most important things our government must face. The consistent occurrences and the negative impacts originated from these troubles have become an intractable problem, which handicaps the stability and development of the rural areas. So we must make effective preventive measures and proper disposal strategy for the whole rural social and political stability and the country’s socialist modernization.
This paper will research the rural land expropriation events, which are summarized from the group event types for rural land expropriation, and tries to analyze and treat it comprehensively and rationally based on the local government’s processing methods, then provides some countermeasure the suggestion.
Key words:Rural areas, Land expropriation events, Local government, Capacity-building
一、文献综述
（一）问题的提出
我国现在正处于经济转轨、社会转型的特殊历史时期，这一时期，往往也是社会矛盾较为严重的瓶颈时期，也是各种群体性事件的高发时期。特别是近几年以来群体性事件发生频率越来越高，表现形式越来越激烈，发生规模越来越大，从而造成的后果及影响也就越来越严重，已经引起社会各界的广泛关注。
随着我国城市化进程的日益推进和经济建设步伐的不断加快，各地对土地的需求与日俱增，在这种强大的需求动力下，征地工作成为全国各级各地方政府工作开展的关键内容之一。但由于一些地方政府只求经济的快速增长，不合理甚至不合法的征地，极大的侵害了农民的利益，这便会引发诸多的集体上访甚至极端严重的群体性事件。据了解，很多基层政府在征地过程中存在严重的问题，特别是忽视农民的知情权和参与权、补偿标准过低而且不及时到位或不完全到位、失地农民安置不当等问题尤为突出。愤怒的农民在无法得到政府有效回应或政府处理不当时，便聚集起来围攻政府甚至出现打、砸、抢、烧等严重的群体性事件。
随着农村土地征用范围的不断扩大，因强制征地或者征地补偿缺失引起的群体性事件呈现出规模不断扩大的趋势，而且产生了越来越严重的后果及其社会影响，这已经成为影响社会稳定和危害社会和谐的突出问题。纵观近年来因征地引起的群体性事件可以发现，许多群体性事件的起因很简单，但由于基层政府事发前没有引起足够的重视，事发时处理不当，事件善后措施不到位，造成事件愈演愈烈，最终演变成了大范围的官民冲突、警民冲突等群体性事件。从而破坏了社会的和谐稳定，影响了农村的社会经济发展，损害了政府的形象。因此对农村“征地型”群体性事件与基层政府的应对能力建设研究显得极为重要。
（二）研究综述
随着社会转型期社会矛盾不断发生和改革开放的深入，社会上各种不稳定因素日益增多，群体性事件屡屡发生，这样的问题引起了政府的高度重视，学术界也对这一问题展开了深入研究。其中重要的研究是李忠信主持的2000年度国家软科学研究项目“群体事件研究”，然后主编了《群体性事件研究论文集》（中国人民公安大学出版社，2001）。该论文集共收录的 45 篇论文，探讨了我国群体
性事件的状况和将来的发展趋势，解析了群体性事件发生的原因，并提出了治理群体性事件的对策措施。中国社会科学院农村研究所教授于建嵘博士，他认为“农村基层政权滞后，是群体性事件产生的主要原因。农村治理性危机有可能导致局部性政治动乱，而中国目前已经出现了严重的治理性危机。农村的群体性事件在数量、规模、对抗程度等方面都在迅速增长，政治诉求也发生了重大升级。”
对农村征地而发生的群体性事件研究方面，第一，对征地矛盾产生原因的探究，一方面是认为征地补偿不公平，农民利益受损，相关研究有：李剑阁《中国新农村建设调查》，上海远东出版社,2007；叶启良“失地农民问题研究”，社会科学文献出版社，2007 等。另一方面，是认为制度缺陷、法律法规不健全导致征地矛盾突出，相关研究一致认为，城乡二元户籍制度是造成当前我国各地征地冲突频发的根本原因。农民在二元制度安排下成为弱势群体，在获取资源和维护自身利益方面处以劣势。同时，我国现行土地相关法律不明朗、不健全，一些涉及土地的概念界定不清晰，少数地方政府利用概念的模糊性为自身谋利。相关研究有：张新宝“土地违法为何多由地方政府主导”，学习时报，2006（335）；王立行“城市化进程中农民的权利保护问题研究”，社会科学文献出版社，2005；李小云，左停主编的《中国农民权益保护研究：〈农业法〉第九章“农民权益保护”实施情况调查》，社会科学文献出版社，2007等。第二，对解决地方政府征地诱发的农村群体性冲突的对策研究。各个专家学者根据各自研究领域的特点对地方政府征地行为过程中涉及的直接利害双方——地方政府与失地农民的实际情况与各自的利益诉求，提出了一些具有现实可行性的解决方法。如健全现行土地征用制度，完善、改变现行征地政策和补偿方式，在法律上规定国家土地所有权和农民集体土地所有权为平等的财产权力，解决失地农民就业和社会保障问题，摆正政府位置，征地工作队伍专业化，加快健全司法裁决机制等。相关研究见于王立行“城市化进程中农民的权利保护问题研究”，社会科学文献出版社，2005；贾德裕《现代化进程中的中国农民》，南京大学出版社，1998；孙立平“准确定位社会矛盾”，中国社会学网。以上对冲突解决方法的研究已经比较成熟，实践证明这些方法确实符合当前大多数地方的征地实际，在各地征地实际中这些方法也已经发挥出了较大作用。
（三）本文的创新点
1.对学术研究的借鉴
近几年来，农村“征地型”群体性事件爆发的数量呈递增趋势，凸显了农村因征地而引发的社会矛盾日益加剧，广大被征地的农民试图维护自己的权益却找不到有效的利益表达渠道，于是借助一些过激行为而导致群体性事件的爆发。政府在解决这一重要课题时，暴露出了基层政府应对农村“征地型”群体性事件发生前危机预警能力软弱、发生过程中处置措施失当、发生后恢复管理缺位的问题。因此，政府有效预防和妥善处置因征地引发的群体性事件，维持农村社会的发展成果和我国社会主义现代化建设的稳定大局，必须做到提高政府事前的预防能力；完善基层政府的事中应急对策，在客观评价当前的农村“征地型”群体性事件基础上采取恰当的处置措施和方法，妥善应对避免事态升级；优化基层政府的事后管理措施，区别对待不同参与主体并依法追究责任，加强法制教育。
2.创新之处
本文在总结已有相关理论成果的基础上，结合近几年发生的具有影响力的典型案例，力争做以下几方面的创新：一是对因征地引发的农村群体性事件进行归类研究，尝试对农村“征地型”群体性事件进行初步研究；二是对基层政府应对农村“征地型”群体性事件的对策存在的问题及其原因进行了深刻分析；三是对我国征地制度改革进行了分析和探索，对公共利益的范畴进行了进一步的规范。
3.论文的研究方法
（1）文献研究法
笔者在搜集国内外学界关于群体性事件研究资料的基础上，对相关理论和已有成果进行总结，试图为解决农村“征地型”群体性事件提供有益的借鉴。本文参考的文献主要包括以下几类：一是官方公布的统计资料和国内外学者出版的著作和文章，二是学者和官员参加的会议和公开发表的演讲，三是网站上发表的文章和典型案例等。
（2）案例分析法
本文采用案例分析法对文章内容进行分析，通过对“通安事件”这一典型案例的深入分析，对我国地方政府应对“征地型”群体性事件的对策存在的问题及其主要原因进行了分析，在此基础上对完善我国地方政府应对该类事件的对策进行了较为深入的分析与探讨。
二、苏州“通安事件”概述
（一）苏州“通安事件”的始末
2002年，是成立于1992年的江苏省苏州市高新区的十年大庆。在这十年的期间，已有30家世界500强企业落户高新区，引进外资总额达70亿美元，投资回报率在全国所有的高新区遥遥领先。然而，开发区的土地已基本用完，下一步发展面临的最大问题就是土地。当年9月，苏州市把虎丘区与高新区合二为一，试图为高新区的土地使用解燃眉之急。①在历史上，通安镇曾经是苏州最落后的乡镇之一，经过区划调整以后，“通安产业园”被成为高新区新的经济增长点，自然而然，这片土地掀起了工业化和城市化开发建设的浪潮，成为了国内外客商投资兴业的上佳选择。
苏州高新区党委书记、虎丘区委书记王竹鸣推行农民向城区集中政策，在通安镇大规模地建立了动迁安置小区，以此供应工业化发展的用地。华通花园，就是通安镇的一个动迁安置小区，目前已安置近9000户农民。这些农民在2008年的拆迁补偿标准远远低于苏州工业园区的补偿标准的二分之一。村民心中愤愤不平，凭什么差距这么大呢？但是大多数动迁户还是相对传统本分，选择了逆来顺受、忍气吞声，只有少数动迁户接二连三地上访。
2010年再次启动新一轮的征地，出乎意料的是这次拆迁同等面积补偿金额竟然超过2008年的3倍以上，其中每户多了一项此前并未补偿的近40万元的土地宅基费。7月初，浒墅关镇(与通安镇相邻)的一村民宅基地地块，以每平方米6473元，总计13.12亿元的价格拍出。人们开始议论和怀疑政府假借开发之名倒卖土地。于是，动迁户们纷纷指控该笔款项被镇、区政府工作人员私吞或者克扣。
从7月14日以后的7天左右的时间里，苏州市虎丘区（高新区）通安镇爆发动迁户群体性事件，村民们向镇委镇政府领导索要“被克扣的”拆迁补偿款遭到拒绝后，愤怒的打砸镇政府，挟持了镇委书记王军，但是王军态度强硬，当众声称，拆迁款问题是前一任领导的问题，不应该由他来负责。村民走上马路，封堵了 312 国道。集聚的民众很快飙升过万，群众与防暴警察发生言语冲突乃至
①
陈统奎.苏州“通安事件”善后[J].南风窗，2010（17）.
肢体冲突，部分群众在冲突中被打伤，4 名起哄的安徽籍青年民工被抓了起来。
21 日，虎丘区政府紧急宣布，暂时停止通安镇的动迁，镇党委书记王军和镇长孟晓瑜就地免职。
出乎意料的是，“通安事件”引发了连锁反应，通安镇领导被撤职似乎助长了数个邻镇动迁户的情绪，21日当晚，浒墅关镇数千名村民云集浒墅关镇政府门口，防暴警察迅速赶到现场，以人墙的方式封锁和保护镇政府。对峙期间，警民双方再次发生冲突，混乱之下致使数人受伤。当晚，通安镇华金路至 312 国道这一路段再次聚集近万名民众，警方吸取前车之鉴，不再盲目动用警力，晚上10 点以后，聚集民众逐渐散去，平静收场。另外，在此期间，东渚镇（与通安相邻镇）也出现过数千群众聚集的现象。
7月28日，苏州市委宣布，并且报经省委同意，苏州高新区党委书记、虎丘区委书记王竹鸣就地免职。
（二）苏州“通安事件”的影响
苏州“通安事件”给农村社会带来了很大的影响，这种影响包括正面影响和负面影响两个方面，本文主要侧重研究苏州“通安事件”的负面影响，主要体现在以下几个方面：
1.影响我国农村的社会安定及政治稳定
纵观苏州“通安事件”的始末，我们可以清楚地看到群体性事件所带来的风险，严重影响了农村社会的稳定大局，群体性事件反映出的矛盾往往一时难以得到有效的解决，轻则引起群众围观和堵路，重则引发冲击基层政府机关甚至打砸抢的事件。这种事件的发生，不仅延误了正常的生产和工作，破坏了正常的社会秩序，还很容易引发暴力事件，从而破坏了农村的政治稳定，阻碍了社会的安定发展。
2.影响农民法律意识和秩序意识的树立
当前，树立农民法律意识和秩序意识具有重要的现实意义，但这是一个漫长而困难的任务。“通安事件”的发生从反面强化了民众的社会无序意识，严重损害了民众心目中原有的秩序意识，致使普通民众认为个人权益受到侵犯后只有通过“小闹”甚至“大闹”才能使自己的问题得到足够的重视，并得到迅速彻底地解决，甚至认为这样的“大闹”比法律途径来得更为有效。显然，这种现状在一
定程度上影响了民众法律意识的形成和良好秩序意识的树立。
3.损害基层政府的公信力
人民政府应该为人民服务，其最大政治优势就是密切联系群众，而各级公务员是人民的公仆。但是苏州“通安事件”以及类似的农村“征地型”群体性事件不断发生，必然会使一部分群众对政府的地位和作用产生了疑问，也会使民众越来越多地怀疑政府的诚信和形象。基层政府对这种群体性事件处理不当，必将严重损害基层政府的公信力。
三、农村“征地型”群体性事件概述
（一）农村“征地型”群体性事件的概念
我国对群体性事件的认识，由于受到不同历史时期政治、经济、社会因素的影响，经历了不同的阶段。根据我国目前群体性事件在地域上的分布情况，大致可以分为：城市群体性事件和农村群体性事件。农村群体性事件，主要指因农村土地争议、农民负担过重、农村干群矛盾、错综复杂的利益纠纷、村级换届选举暗箱操作、农村财务管理不透明等原因，引发的激烈矛盾冲突，导致农民上访、报复甚至对抗活动的群体性事件。其中，因土地争议问题引发的矛盾是农村各类矛盾中的主导矛盾。有关专家研究认为由于土地争议问题而引发的农村群体性事件所占的比重超过一半以上。土地争议问题主要涉及四个利益主体，分别是：被征地的农民、村级组织、开发商和基层政府。其中，被征地的农民自然是农村集体土地的利益主体之一，因此被征地农民理所当然地成为土地争议问题的一方主体，而其他三个主体往往成为被征地农民争议的对象。研究因征地引发的农村群体性事件是研究农村群体性事件的重要内容，并且对于农村的社会稳定具有重要的研究意义。
在此，将因征地引发的农村群体性事件称为“农村‘征地型’群体性事件”。中国行政管理课题组将群体性事件定义为群体性突发事件，是指因人民内部矛盾而引发，由部分公众参与并形成有一定组织和目的的集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等群体行为，并对政府管理和社会造成影响的行为。①在借鉴此概念的基础上，将农村“征地型”群体性事件界定为：农村
①
中国行政管理学会课题组.群体性突发事件研究专辑[J].中国行政管理.2002（增刊）.
“征地型”群体性事件，是与农村或农民有关但事件发生地点不一定在农村的群体性事件，指在我国农村的转型过程中，因基层政府征地或者因征地处理不当，经过长期的积淀，由一定数量的农民参与的群体上访、集会、阻塞交通、静坐请愿、聚众闹事、围堵党政机关等群体行为，并对政府的正常管理活动和社会公共秩序造成负面影响，甚至在一定范围内陷入对峙状态的农村群体性事件。（二）农村“征地型”群体性事件的特点
通过对苏州“通安事件”和其他一些案例的分析，可以看出，农村“征地型”群体性事件具有以下几个特点：
1.根本利益性
群体性事件的发生，是经济、政治、心理等多方面的原因相互交织、综合作用的结果。许多群体性事件看似是与政治、文化、心理因素有关，但究其根源，无疑是经济原因使然，经济利益是群体性事件背后真正的动机。在农村，土地理所当然是农民经济利益中的重中之重。因此，农村因征地引发群体性事件，本质上是与动摇了农民的根本利益息息相关。
2.非政治性
目前，我国农村“征地型”群体性事件的爆发往往是指向乡（镇）村干部和基层政府机关。这主要是因为在征地的过程中，广大农民认为基层政府机关没有尽职尽责，而且权利约束机制在社会转型时期不够健全而导致有些基层政府官员趁机滥用权利、中饱私囊，导致腐败丛生，社会公平屡被践踏，从而引起被征地农民的强烈不满，严重影响了基层政府和人民群众的关系。
被征地的农民从而形成一个特殊的群体，这个群体往往蕴藏着大量不稳定的因素。从 2004 年，川、渝、豫等地区发生过的一些较大规模的失地农民参加的农村群体性事件，到 2010 年江苏省邳州征地引发血案和苏州“通安事件”，无一不引起社会各界的广泛关注。这些事件的爆发反映了社会两极分化的严重程度和基层干群关系的矛盾，已成为影响建设社会主义新农村所面临的重大课题。同时，一些基层政府及其干部队伍中官僚主义盛行，开展工作的方式方法简单原始，处理问题的耐心不足，甚至逃避困难躲避农民，导致农民满腹怨气。因此，在新时期错综复杂的矛盾中，阶级矛盾并非社会的主要矛盾，而是人民内部的矛盾。
从苏州“通安事件”等大多数“征地型”群体性事件中可以看出，虽然这些
由征地引发的群体性事件对抗性之激烈，破坏性之强大，社会影响力之深远，但是被征地农民并不是以反对社会政治制度为主要目的，他们最初的要求往往是合情合理甚至合法的。因此，一般说来，“征地型”群体性事件中的矛盾属于在征地过程中发生的人民内部的矛盾，具有非政治性的特征。
3.对抗性
当前，社会劳动所创造的社会财富和经济利益正在日益丰富，但是相比之下，在广大的农村地区，落后的生产力所创造的社会财富是相对有限的，尚不能满足广大农民多层次的生存需求和发展需求。因此，广大农民之间的矛盾摩擦在所难免，并且时有发生，特别是近几年因政府违规征地，或者在征地过程中由于操作不当而引发激烈抗争的农村群体性事件频繁发生。
农村“征地型”群体性事件，并不是社会主义经济制度和政治制度之下不可调和的矛盾，这些群体性事件的发生大多数是由于人民内部矛盾引起的，这些矛盾冲突基本上属于经济利益诉求的范畴，而没有明显的政治意图。然而，近几年出现的农村“征地型”群体性事件中，对抗性因素在逐步增多增强。群体性事件中的抗争性行为不断增多，部分群众行为表现激烈，危害程度日趋严重。其对抗性行为主要表现在如下几个方面：第一，围堵基层政府机关，轻则聚众静坐扰乱政府正常工作事务；重则事态失控，打伤政府工作人员，砸坏办公场所和交通工具，甚至出现纵火的严重情况。第二，手持刀枪棍棒进行武装械斗，造成被征地农民和政府人员严重流血事件。第三，聚集公路，阻塞交通，造成严重的交通瘫痪。第四，公安机关介入群体性事件，被征地农民往往心存强烈的抵触情绪和对抗心理，这样容易形成警民对峙，发生冲突，难免会造成人员伤亡。
（三）农村“征地型”群体性事件发生的原因
1.直接原因
（1）政府：行政行为不规范，基层政府违法批地、占地
基层政府把土地当做了“聚宝盆”，财政收入很大一部分来自卖地所得。由于征地有非常大的利益可图，政府部门征地积极性空前高涨。本来应该是控制、保护和监督土地不被滥占乱用的执法机关，反而成了征地拍地的积极推动者。
征地补偿标准过低使农民利益受损。国家征用农村土地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。这些钱根本不足以维持农民以后几十
年的基本生活保障，更谈不上走上富裕道路。而被征土地往往在基层政府利益的驱动下将土地用于招商引资、商业建设及房地产开发等项目。政府用低廉的价格从农民手中取得土地使用权，转而以十几倍，甚至几十倍的价格向市场出售，而农民作为土地的主人却没有资格参与分配。失地农民一般没有其他生存技能，间接导致部分农民失业，在补偿款花光用净之后重新返贫。
更有甚者，就是这为数不多的补偿费还不能按时足额发放给农民，个别乡（镇）层层拖欠、截留、挪用征地补偿安置费。据统计，截至 2004 年 2 月份，全国共查出拖欠农民征地补偿安置费竟达 100 亿元，加上未查出的还远远不止这个数。①
（2）农村集体经济组织：拖欠、截留、挤占、挪用征地补偿款，侵害农民利益
“集体所有”成了“村干部所有”。在上海郊区农村竟有五千亩土地被占，其中过半无批文。许多水田被推平抛荒，杂草丛生，一撂荒就是两三年。农民没地种、没工作，没补偿（只给了一点青苗费），许多家庭连吃饭都困难。与农民的惨境相反，土地成了村干部的“钱袋”。蟠龙村的支书去年的年薪是15万多元，村主任的年收入是12万，连分管“镇保”的办事员的年收入也有5万多元，这样的村干部在蟠龙村多达 19 名。村委会两幢新办公大楼气派豪华，造价500多万元，村里有本田、别克轿车3辆。村民们说，村里占了我们的地租给企业用，村领导转身以“农方总经理”的身份“代表农民”到企业里去挂名拿钱，一年光国外也去好几趟，“而我们连吃饭都成问题。”②连文明程度较高的上海市郊尚且如此，全国更是有数不清的地方存在这样的不公情况。这在农民心里就形成极其强烈的不公平：一方面是农民连最低的生活标准都不能保障，境遇凄惶；另一方面是村干部视成百万的征地款为私囊，挥霍无度。这样的不公同时还埋藏下极大的不稳定因素。③
2.根本原因
（1）社会转型带来的利益分化
①
资料来源：丛亚平：《“征地”之痛》，新华网，2004年6月25日
②
资料来源：《庄稼汉的命根子是什么》，萧然在线网，2004年8月28日
③
资料来源：丛亚平：《“征地”之痛》，新华网，2004年6月25日
当前我国正处于改革发展的关键阶段，随着经济社会快速发展，群众的民主意识、权力意识普遍增强，对加快推进社会主义民主法制建设、改善公共服务和社会管理提出了更高要求。由于社会上存在着分配不公、不正之风和腐败现象，部分群众心理失衡，产生了不满情绪。同时，由于解决问题的法定通道还不够通畅，法制的权威还没有建立，部分群众遵守法律规定、履行法定义务的意识还不强，一旦产生利益矛盾，往往抱着“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的心态，动辄越级、聚众集体上访，甚至采取极端行为。社会转型分化所带来的利益分化，进而产生的思想分化和社会心理分化是导致因征地而引发的群体性事件的一个基础性根源。
（2）以“公共利益”为名，滥用征地权
“公共利益”的概念如何界定的问题，一直是理论和实践中一个难题。而土地征用是是不是符合公共利益的需要，这里面有很多文章可做。当前我国的实际情况是，一些基层政府部门打着“公共利益”的旗号，从事着商业开发的勾当，他们上骗国家，下欺百姓，滥用征地的权力，自己中饱私囊，从中牟利。我国《宪法》第 10 条第 3 款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地征用或征收并给予补偿。”《土地管理法》第 2 条第 4 款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。”《宪法》和《土地管理法》均将“公共利益的需要”作为集体土地征用的前提条件，但对于“公共利益需要”的内涵和范围限制不够，在理解上仁者见仁，智者见智，在具体操作过程中，究竟有哪些建设项目来使用土地具有很大的随意性。往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给使用。①近些年来我们看到的所谓的“开发区”热、“高新区”热，有多少是实实在在地在那里搞高新技术和产业开发了？还不是有相当一部分由于开发楼盘，牟取暴利了吗！这样的事情我们见得还少吗？
（3）基层民主化、法制化管理不够健全，基层组织影响力、代表性弱化，甚至被黑恶势力控制
在农村征地过程中，由于基层的民主化法制化不发达，农村基层党组织和村民自治组织在农民群众心目中没形象、没地位，许多村干部本身就是征地拆迁事
①
耿攀《新农村建设中的征地问题探析》，中国农经信息网2008年3月4日
件的利益相关者，他们无利不起早，其代表性和影响力已经严重弱化，在维护农民基本权益上已经不可能真心去为农民说话，每个农民都是弱势群体，但是，当这些作为弱势群体的农民发现四周都是“敌人”，只有自己才能拯救自己时，他们势必联合起来为维护自己的生存权利进行抗争，在这样的情形下，出现群体性事件是带有必然性的。
四、当前基层政府应对农村“征地型”群体性事件的基本状况分析
文章前面分析了目前我国农村“征地型”群体性事件的特点以及事件发生的原因，进一步认识了农村“征地型”群体性事件。下面结合江苏省苏州“通安事件”等真实案例，试图从中找到基层政府应对农村“征地型”群体性事件的对策存在的问题及其原因。
（一）基层政府应对农村“征地型”群体性事件存在的问题当前我国基层政府应对农村“征地型”群体性事件存在的主要问题体现在：农村“征地型”群体性事件发生前危机预警能力软弱；农村“征地型”群体性事件发生过程中处置措施失当；农村“征地型”群体性事件发生后恢复管理缺位三大方面。
1.农村“征地型”群体性事件发生前危机预警能力软弱，应急预案缺失
出色的危机预警能在很大程度上减少危机带来的损失。群体性事件应急预案是政府为了维护稳定的社会秩序采取法律的强制性措施或柔性手段应对突发性群体事件的方案。这些应对方案主要是在基层政府领导下，结合各地方社会经济特点制定的。纵观国内近几年所发生的“征地型”群体性事件来看，基层政府应对“征地型”群体性事件的普遍现状就是事前预警能力不足，主要体现在相关应急预案的缺失。以“通安事件”为例，当地政府预警能力弱，征地时没有考虑到土地补偿的问题；当 2008年初次出现因为土地补偿问题导致农民上访时，没有预警到农民会因征地补偿款而进行群体示威活动，也没有制定行之有效的应急预案。从而导致当地农民大规模集会，使得事件进一步恶化。
2.农村“征地型”群体性事件发生过程中处置措施失当
基层政府应对“征地型”群体性事件的过程中，往往存在许多严重的问题，主要表现是：事件发生后匆忙定性；滥用警力；危机信息管理滞后。
首先，一些基层政府在“征地型”群体性事件发生后，没有经过严格的调查
和论证就匆忙对事件进行定性，认为是“寻衅滋事”、“无理取闹”，甚至认为是社会动乱、敌我矛盾。这已经成为不少基层政府应对群体性事件普遍存在的问题。事实上，我国当前频频发生的群体性事件基本上属于人民内部的矛盾。“维权抗争事件是目前中国社会群体性事件的主要类型。从现已掌握的资料来看，此类事件约占目前全国群体性突发事件的 80%以上。”①因为基层政府错误的判断，将人民内部的利益矛盾错误地定性为敌我矛盾，而采取不当的处理措施应对“征地型”群体性事件。
其次，滥用警力是基层政府经常采取的措施。事实证明，在“征地型”群体性事件发生过程中滥用警力会激化民众与警察之间的矛盾，甚至会爆发流血冲突事件。苏州“通安事件”、广西苍梧县征地事件都暴露出滥用警力造成的严重后果。“通安事件”更为突出，不但滥用警力，基层政府的领导干部为了平息事件竟然还指使当地的社会闲散人员使用暴力驱散民众；广西苍梧县警方与当地民众发生肢体冲突，导致多名农民受伤。滥用警力不但没有平息事件，反而使得农民的情绪更加愤怒和激动，造成打砸政府、堵塞国道、损坏公共设施等严重后果。
最后，危机信息管理滞后也是不少基层政府应对“征地型”群体性事件中暴露的常见问题。基层政府对爆发的群体性事件的原因、发展状况、参与主体等信息的掌控十分缓慢和滞后，甚至是不在乎这些信息的管理。很多相关的真实信息不能公布于众，或者造成消息滞后，导致信息误传、群众误解，造成事件的不断升级。
3.农村“征地型”群体性事件发生后恢复管理缺位
“最危险，最容易犯错误的时候，往往是危机看似过去，而实际上尚未过去的时候。”②所以，危机的事后管理，也就是事后总结或者事后反馈，是危机管理工作中至关重要的一个环节。因此，完善事后反馈机制有利于构建基层政府应对群体性事件的长效机制，也是提升基层政府应对群体性事件能力的重要举措。目前，不少地方政府对群体性事件过程中的处置给予了足够的重视，但大都忽略了对事后经验、教训的总结，对群体性事件缺乏反思，没有对“征地型”群体性事件做整体的总结，很少做到善始善终。“通安事件”就是一个典型案例。早在 2008
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于建嵘.中国的社会泄愤事件与管治困境[J].当代世界与社会主义.2008（1）.
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董传义.危机管理学[M].北京：中国传媒大学出版社，2007.
年通安征地时，就有农民因为征地补偿分配不公而上访，最后虽然大部分群众忍气吞声，事情不了了之，但当地政府没有总结经验教训，修改评估机制，从而改进风险防范措施。因此，事隔两年之后，当再次征地时发生了更为严重的“征地型”群体性事件。
（二）基层政府应对农村“征地型”群体性事件的处置存在问题的原因
基层政府应对“征地型”群体性事件的对策存在问题的原因有很多，下面将从基层政府执政理念、工作态度、职业道德等多方面进行探析。
1.执政观念较为落后，思维方式刻板而固化
当前我国一些基层政府工作人员的思维方式仍然停留在阶级斗争的框架里，一旦遇到群体性事件就很容易地认为，参与群众是“刁民”、“暴民”，目的是恶意地破坏社会秩序，与政府作对。这种刻板思维模式较为落后，不利于站在村民的角度进行考虑问题和解决问题，容易以一种阶级斗争的方式将参与群体性事件的群众推向对立面，运用暴力手段及强制措施“镇压”群众，这不但无益于群体性事件的妥善处置，往往还会致使事件恶化。
2.假借广大村民的“公共利益”之名滥用公共权力，违法征地
“征地型”群体性事件频频发生，其根源就在于基层政府在征地卖地的过程中拥有垄断性的权力。目前，我国的征地制度赋予了政府在征地方面的垄断性权力，以及把从农民那里低价征来的土地高价卖给开发商的权力。我国在征地方面的立法十分不完备，还没有一部规范征地行为的完整法律，当前有关征地方面的规定可谓凤毛麟角，存在于《土地管理法》之中。但是，对于征地的概念、程序、补偿标准、动迁人员安置等重要问题没有统一的规定，对于征地所涉及的各方利益相关者的关系没有做出详细的规范。其中，《土地管理法》明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”①但我国法律对“公共利益”没有做出明确的具体规定，这便给假借以公共利益之名而征用土地提供了便利条件。“地方政府和涉及政府为违法主体的案件的土地面积，占
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中华人民共和国土地管理法[S].第二条第四款.
到了被查违法用地面积的 80％”。①地方政府成为土地违法主体，严重侵蚀我国有限的耕地资源，都毫无例外地引发农民群体性事件。因为“侵犯农民利益现象严重，低标准土地补偿和拖欠征地补偿费现象比较普遍。”②
3.职业道德滑坡，政府腐败
有相当多的基层政府工作人员公仆意识十分淡薄，缺乏为人民服务的精髓。在这些人的心目中，追求个人政绩第一，为老百姓谋福利在其次，导致全国各地涌现出诸多劳民伤财的形象工程、政绩工程。另外，近年来“征地型”群体性事件不断增多，很大程度是因为一些地方干部脱离群众、贪污腐败、渎职侵权，导致干群矛盾激化。一些基层政府领导只考虑眼前的经济发展利益，并受畸形政绩观的影响，与开发商勾结，盲目征用农民赖以生存的土地，更有甚者贪污腐败、暗箱操作，致使农民的基本生活受到了严重的影响。当农民的生存受到威胁或是利益受到严重侵害而找不到合适的解决途径时，广大农民便会借助一些非常规的方式进行集体抗争来捍卫自己的正当权益。“通安事件”就是一起由政府腐败引发的典型案例，它是由基层政府征收农民土地并侵吞土地补偿金引起的群体性事件。其实，“通安事件”只是政府腐败引发的诸多群体性事件中的九牛一毛。在一些基层政府中，一些干部对待工作态度恶劣，不讲政策和法律工作方法简单粗暴，常常以权压人，导致政府和群众之间的关系不断疏远，影响社会和谐。
五、完善基层政府应对农村“征地型”群体性事件的对策
发现问题是更好地解决问题的前提条件，在前几部分的基础上，下面着重从提高基层政府的事前预防能力、完善基层政府的事中应急对策、优化基层政府的事后管理措施三个方面提出完善基层政府应对农村“征地型”群体性事件的具体对策。
（一）提高基层政府的事前预防能力
“凡事预则立，不预则废”③，因此提高基层政府应对农村“征地型”群体性事件的预防能力显得尤为重要。提高政府的预防能力，主要从风险预警、征
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杨华云.80%违法土地主体是政府[N].新京报，2007-07-13.
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顾瑞珍.土地违法刑事追究风险仅有0.1%[N].新华每日电讯，2007-07-08.
③
礼记·中庸.
地制度改革和农民利益表达机制等方面进行阐述。
1.提升危机风险预警能力
（1）提高事前农村信息收集能力
农村信息收集是建立快速反应与处理机制的前提，因此，为有效防范农村“征地型”群体性事件，必须加强基层政府在农村征地活动这一方面的信息收集能力，并及时体察民情、了解民意，准确把握征地过程中的各种矛盾。基层政府部门要积极拓宽信息渠道，做到早重视、早发现、早应对、早解决，及时做好预防农村“征地型”群体性事件工作，尽量把因征地引发的矛盾及时化解。要加强矛盾排查，在排查过程中，要特别注意调查群体上访的策划者、牵头组织者、参与者；应特别关注上访群众的情绪动向、组织串联和上访形式，做到把群体性事件化解在萌芽状态。
（2）提高有效的应急处置能力
一方面，针对可能引发的农村“征地型”群体性事件，确保制定的处置预案能够及时有效。另一方面，要明确指导思想，迅速平息事态，第一时间夺取处置群体性事件的主动权，把事件可能造成的危害程度控制在最小的范围和限度之内，防止事态失控或冲突升级。此外，在动用警力上，遵循“慎用警力、慎用警械、慎用强制措施”的基本原则。
2.推进我国征地制度改革
（1）加强征地立法，规范“公共利益”的范畴
当前，许多国家和地区都要专门的法律法规规范征地行为，明确规定征地的性质极其主体与客体，并确定合理的征地补偿标准，明确征地所涉及的各方权利、义务和责任等，对规范征地行为、保护土地资源和合理利用土地都有着相当重要的意义。在这一方面，我国应该向其他国家的借鉴，特别是我国当前法律中没有对“公共利益”的具体范畴作出明确界定。正因为如此，我国当前大多数的农村征地是出于谋取利益的商业目的，但却常常被一些基层政府、利益集团和个人粉饰成为了公共利益，这就便有利于行政权力为商业经营活动而服务。征地过程中的“化私为公”便由此而来。因此，对公共利益进行严格的界定十分迫切，并且具有非常重要的意义，否则，必然带来难以预料的后果。
对“公共利益”进行法律规定以后，不等于说公益事业项目就可以任意侵占