财政金融浅谈如何规范完善部门预算编制,
提高财政资金的使用效益
河北省黄骅市财政局 李梦丽
所谓部门预算是各部门按照其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后按程序依法批准的部门综合收支计划。编制部门预算是世界多数国家通行的做法,是我国财政管理体制改革的主要内容之一,也是深化社会主义市场经济体制改革,建立公共财政框架的基本要求。随着我国社会体制的不断完善以及市场经济的进一步深入，部门预算工作遇到了新的要求和新的形势，有必要对之进行一定的改革。笔者通过几年来对部门预算编制工作的实践，结合我市实际情况，对如何规范完善部门预算编制，提高财政资金的使用效益浅谈自己的看法。
一、推行部门预算改革的重大意义
国家“十一五”发展规划中提出财政体制改革有四项内容，即：部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理。财政部于2006年下发《财政部关于完善和推进地方部门预算改革的意见》要求：进一步提高部门预算的科学性、规范性和完整性，逐步建立起一套框架体系完整、内容有机结合、运转高效有序的财政资金分配、使用和管理机制，努力提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性，实现预算管理的公开、公正、公平。但是由于经济发展水平和现行管理体制的制约，我国的部门预算管理中还存在着许多问题，比如：部门预算透明度不高，预算编制方法不合理，预算调整过于频繁,预算管理不到位，监督机制不够健全等。
随着落实科学发展观和构建和谐社会、推行公共财政和阳光财政，财政资金的安排越来越透明，公共大众的知情权也要得到充分落实。经济的快速发展，财政收入不断增长，资金量不断增大，以前编制简单预算的做法已不适应形势的发展，这就要求必须推行部门预算改革，不断完善和规范部门预算的编制。
二、我市部门预算编制工作的具体做法
1、建立规范的部门预算编制框架
我市从2005年试编2006年部门预算，全市118个一级和二级预算单位编制了简单的部门预算，2007年统一使用编报软件，从市直各部门到各乡镇，全部编制了规范的部门预算。编制部门预算要做到“一个部门一本预算"。具体包含四个方面的内容：
（1）部门预算的编制主体是部门，部门要对编报的部门预算负责。
（2）部门所有收支，包括部门取得的一般预算拨款收入、非税收入（行政事业性收费、罚没收入、国有资产、国有资源有偿使用收入）、政府性基金收入（土地出让收入、墙改基金收入、残疾人就业保障金收入）、其他收入等，从不同来源取得的各类收入以及相应安排的基本支出、项目支出等各项支出，都要编入部门预算，体现综合预算的原则。
（3）部门本级及其所有下属单位，包括各个级次的行政、事业单位的收支都要编入部门预算，单独反映。
（4）部门本级及其下属单位所有收支要按照有关政策规定，细化到具体的预算项目和相应的政府收支分类科目。
2、确立部门综合预算编制的指导思想和原则
我市编制部门综合预算的指导思想是：全面贯彻落实党的“十七”大、十七届三中全会和省财政工作会议精神，深入落实科学发展观，紧紧围绕省政府确定的“保增长、扩内需、调结构、惠民生”这条主线，认真落实积极的财政政策，加快落实扩内需、保增长的各项政策措施。进一步优化财政支出结构，保障教育、医疗卫生、社会保障、 “三农”等与人民生活直接相关的重点支出。按照公共财政的要求，增收节支，从严从紧编制预算，推进预算的科学化、精细化管理，提升预算管理绩效，努力为我市经济平稳较快发展，建设和谐社会提供有效的财力保障。
根据上述指导思想，我市在对部门综合预算进行编制的过程中主要遵循下面几个方面的原则，以提高预算编制的可行性和可持续发展能力：
（1）依法理财的原则
部门预算编制以有关法律、法规为依据，采用零基预算、标准定额预算、项目预算等先进方法，做到法制化、科学化、精细化、规范化。财政局预算科根据全市可用财力情况修订汇总部门预算建议计划，形成政府预算草案，经局务会研究后，报市政府常务会、市委常委会批准，提交市人民代表大会审查、批准。以财政局文件形式，及时批复到各部门执行。这样就保证了预算编制的法律可靠性，有利于预算的编制和实施。
（2）“全口径”编制收支计划原则
统筹考虑预算内外、基金等各类资金，“全口径”编制部门收支计划，部门各项收入全部纳入综合预算盘子，统筹安排各项支出，做到“量入为出、收支平衡”。
部门收入预算要根据宏观经济形势、国民经济发展规划和经济指标，结合部门发展计划和履行职能需要，参考历年收入情况（三年平均数）和预算年度收入增减变动因素，按照不同的收入来源，分别采取科学的方法进行测算。
部门支出预算分为基本支出预算和项目支出预算两部分。部门支出预算编制要坚持综合预算的原则，统筹各类资金，兼顾单位支出需求和财力可能，量力而行，量入为出，要优先确保基本支出，合理安排项目支出，切实保障部门履行职能和事业发展的需要。这样可以保证编制的预算既能够满足增长的基本需求，还可以在适当增长的基础上保证各个部门的预算需求
的增长得到基本的满足。
2011年12月上 总第254期 dio：10.3969/j.issn.1004-8146.2011.12.003
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中国外资
2011年12月上 总第254期
（责任编辑：罗亦成）
（责任编辑：刘 璐）
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以进行资金清算时，排队指令就被激活得以进行清算。无透支的资金安排方式对控制中央银行信用风险起到了重要作用，利于强化商业银行自身资金流动性管理的意识，但该措施缺乏灵活性，致使支付系统效率下降，许多资金转移无法及时有效完成。
五、国际上主要大额支付系统的比较与思考
通过以上国外几种支付系统模式的比较，我们可以看到各国大额支付系统都是基于现代的通讯技术与网络技术建立起一整套现代化电子传输系统，具有实时、全额支付的特征。既保证了支付系统快速、高效地处理各种支付，加快了资金的周转速度，同时也在一定程度上降低了信用风险。但是各个国家的大额支付系统在管理者性质与是否提供透支方面又有所不同。
在管理者性质方面，如果一国大额支付系统的管理者是中央银行，由于大多数国家都要求银行金融机构在中央银行开设备付金账户，中央银行就是一个很好的支付服务机构，支付指令在送达中央银行账务系统后，直接借记付款银行账户，贷记收款银行账户，完成了资金的及时转移。如果大额支付系统的管理者是私营清算机构，那么该清算机构只是支付指令的处理中心，资金则在日终交由中央银行进行记账处理。这样，表面上支付指令是实时结算的，但实际上收款银行却承担了一定的风险，如果客户即刻提取资金，收款银行在没有收到资金的情况下变相地向付款银行提供了一日的信贷。
在我国，《中央银行法》明确指出支付系统的建设是中国人民银行的重要职责之一，中国现代化支付系统的构想和设计也是由中国人民银行发起并组织的。中国人民银行作为支付系统的直接管理者，可以更加快速地处理各种大额支付，加快资金运转速度，有效地促进我国经济的快速增长。同时还有利于
人民银行对市场的监管，对维护金融市场的稳定作出了巨大贡献。
主持支付的机构是否提供透支，不仅关系到支付指令能否迅速结算，而且影响到一国的金融货币政策。提供透支就意味着向参加清算的金融机构提供一笔贷款，而透支是否计息又决定了金融机构使用透支的成本。所以，我们可以把是否提供透支也看成一种货币工具，如果这种货币工具由中央银行使用，它与中央银行三大货币政策一样，将对一国的货币投放量产生影响并由此影响到其他的金融市场。
就我国而言，在经济持续增长，社会物价水平有所提高的今天。控制货币投放量，稳定物价，降低通货膨胀率水平是现阶段的主要货币政策。所以我国支付系统不允许自营业务支付透支。对透支的限制，从某种意义上说可以有效地控制市场货币供给，执行稳健的货币政策，同我国现阶段的基本国情相适应。另外，我国也可以借鉴国外大额支付系统的经验，随着国内的经济特征和货币政策，及时地调整大额支付系统对透支的限制。当出现经济发展过快，通货膨胀持续高涨的时候，适当加强对透支的限制，甚至不允许透支，减小货币的供应量。反之则适当的放开透支，间接对金融机构融资，提高货币供应量。将大额支付系统作为现代货币政策的支持和补充。参考文献：
[1]李红梅.浅议我国中央银行支付清算体系的建立与发展.新疆金融,2006;11
[2]宋阿旎.支付系统防范会计核算风险建议.西部金融,2007;10
[3]王宇,李自立.流动性和风险性的权衡——国外大额支付系统的最新进展及对我国的启示.金融与经济,2008;10
（3）公共财政原则
财政支出预算安排，优先保证履行公共服务和社会保障职能，加大对教育、就业、社会保障、卫生、文化、科技创新等方面的投入，突出对“三农”的支持和倾斜。要压缩一般性支出，降低行政成本。从严控制会议、招待、论坛、庆典、节会等活动。各部门、各单位出国(境)费、车辆购置及运行费、公务接待费等要保持零增长。
（4）勤俭办事原则
认真贯彻节俭理财的思想，按照“两个务必”和建立节约型社会的要求，精打细算，厉行节约，努力降低行政运行成本，严格控制一般性经费支出。
（5）集中财力办大事的原则
支出预算安排要突出重点，加大相关资金的整合力度，认真贯彻落实市委、市政府的决策部署，更好地落实“三个保障，一个支撑”的理财要求，有计划分步骤地解决突出的“瓶颈”问题，提高财政资金配置效益。
（6）注重绩效原则
财政资金安排与使用要树立绩效的观念，各项重点支出要制定明确绩效目标，科学引导财政资源的流向；积极探索资源的共享、共建和整合，使有限的财政投入产生最佳的经济和社会效益。各部门编制的项目支出预算，首先要经过市投资评审中心预算评审，再纳入财政项目库。按照轻重缓急和效益优先的原则排序，根据财力情况统筹安排。对当年未纳入项目库管理的支出项目，列入项目备选库，实行滚动管理。各部门要对项目支出进行绩效评价及跟踪调查。凡绩效考评结果较差的，要削减乃至取消预算。
（7）实行刚性预算管理的原则
部门预算经法定程序批准下达后，必须严格执行，各部门不能随意调整预算科目和项目投资使用方向，在预算执行的过程中，除了不可预见的事项引起的新增支出之外，其他需要在
当年增加支出的预算，应通过预算单位对内部支出结构的调整自行消化，确有困难不能解决调剂的，纳入下一年度的预算作统筹考虑，原则上不能再追加预算。对于符合规定的预算调整及追加项目，应由部门提供有关依据和测算资料，报财政部门审核、汇总后，再按规定程序报政府、人大审定，财政部门根据政府、人大审批意见，办理有关调整及追加事项。
（8）增强透明度的原则
第一，对于单位的经常性支出，通过对科学规范的定员定额体系的建立，实现标准化的预算分配。第二，自觉接受审计、纪检部门、人大和社会公众的监督。第三，逐步完善和规范部门预算编制格式，让社会公众及人大代表都能看到、看懂预算内容。
三、结束语
部门预算的编制是一项具体细致、任务繁重的工作。几年来，通过我们认真研究、科学谋划、统筹安排，不断规范完善部门预算的编制，大大提高了政府、财政和各部门依法理财、依法行政水平；强化了财政支出管理,增强了政府宏观调控能力；促进了政府财力资源的优化配置,提高了政府行政管理效率和管理水平。大大增加了政府的可用财力，提高了预算资金的使用效益。
参考文献：
[1]陈佳.对完善事业单位部门预算编制的思考.《山西财政税务专科学校学报》.2007-04
[2]顾群.我国中央财政部门预算编制改革研究.中央民族大学.2005
[3]李萍.浅谈部门预算编制中的问题及完善措施.北方经贸.2009-01