新形势下PPP项目全流程风险防范及SPV公司项目管理实战
北京中建政研信息咨询中心?张胜
2017年5月26日
n PPP的新形势
l总体
模式被接受，进程已经不可逆转
从为什么干？要不要干？进入了要怎么干？
n PPP的新形势
l政府
完全接受PPP，但固有的倾向苗头也开始出现。
认知有进步，但也有错误观念。
流程逐步熟悉，项目推进速度加快。
风险防控体制仍然未有明显改善，应引起注意。
n PPP的新形势
l金融机构
PPP业务逐渐常规化。
放款标准逐步降低。
风险防控仍然是首要因素。
资金面将会逐渐紧张
n PPP的新形势l社会资本方
PPP业务热点继续。
实际问题逐渐显现。
开始思考深层次问题。
理念、人才和体制机制障碍
n PPP的新形势
l中介机构
机会很多，但分化已经出现。
来源多样，但缺乏高端和接地气的服务。
综合服务是方向，但受制因素也很多。
n PPP项目全流程风险防范n市场开发阶段
ü了解政府
ü了解项目
ü了解自己
ü了解对手
ü周密考虑
ü精心准备
n对政府方的调研
ü政府的意愿态度/合作基础
ü政府实力（经济发展水平、可用财力、存量债务…）
ü组织机构、职责分工
ü关键人员
ü实施机构（资格、授权）
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主体风险：
案例：
“XX市高新技术产业开发区管理委员会决定采用PPP方
式实施XX高新区易地人防建设工程PPP项目（以下简称“本
项目”），并授权XX高新技术产业开发区市政建设管理局
（以下称“甲方”）作为本项目实施机构，授权XXXX资产
管理有限公司作为本项目的政府方代表。
甲方通过竞争性磋商的方式选择（以下称“乙
方”）作为本项目中标社会资本方。“
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主体风险：
案例：
“甲方：XX镇人民政府重点工程建设办公室
乙方：
本协议由XX镇人民政府重点工程建设办公室（以下简称“甲
方”）与（以下简称“乙方”）商定并签署。“。
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市场开发阶段要点
n筛选项目
（1）前期工作；（2）公益性公共性；
（3）全周期（>10年）；（4）有运营；
（5）技术要求；（6）两报告一方案；
（7）风险分配情况；（8）经济指标；
（9）绩效评价；（10）建设内容比例。
（11）项目入库；（12）承诺列入预算，人大决议。
l
项目经济分析
市场开发阶段要点
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市场开发阶段要点
?盈利能力：项目投资IRR，资本金IRR，投资回收期，净现值NPV
?还款能力：ADSCR，ICR
?生存能力：累积盈余资金
?动态分析：敏感性分析，场景分析
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市场开发阶段要点
PPP项目经济性指标
?项目财务收益水平：
项目财务内部收益率、资本金财务内部收益率
项目财务内部收益率为满足
使计算期内
∑（项目折现现金总流入-项目折现现金总流出）
等于0时的折现率
PPP项目开发阶段要点
PPP项目经济性评判指标
资本金财务内部收益率为满足
使计算期内
∑（投资方折现现金总流入-投资方折现现金总流出）
等于0时的折现率
思考：施工方做投资方？运营商做投资方？资本金也需要借款时？
10,000
20,000
30,000
40,00050,00060,00070,00080,000
90,000
高速公路运营期现金流
净利润还本付息所得税
运营成本政府补贴
总收入
案例：某高速公路PPP 项目运营期现金流
案例：高速公路PPP项目经济指标
仅靠用户付费收入（标准车型0.5元/km）：项目全投资IRR（税后）：4.73%
资本金IRR：4.88%
资金回收期：24.8
政府提供通行费补贴后（0.3元/km）：
项目全投资IRR（税后）：8.79%
资本金IRR：12.66%
资金回收期：12.4
市场开发阶段要点
n想清楚自己：目的和条件
（1）资产状况；（2）资质业绩；
（3）人员经验；（4）发展作用；
（5）可接受风险；（6）资金成本；
（7）融资限制；（8）退出要求。
n了解竞争态势
ü自身优势/劣势
ü对手优势/劣势
ü政府态度
ü联合体
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n考虑：采购方式
ü招标
ü竞争性磋商
ü竞争性谈判
ü单一来源
第四条PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、
竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的
采购需求特点，依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于
采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家
法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。
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1.法律变更风险 主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产 品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害， 甚至直接导致项目的中止和失败的风险。PPP项目涉及的法律法规比较多，加之我国 PPP 项 目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全、层次低、效力差，很容易出现这方面的风险。例如江苏某污水处理厂采用BOT融资模式，原先计划于2002年开工，但由于2002年9月 《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，项 目公司被迫与政府重新就投资回报率进行谈判。上海大场水厂和延安东路隧道也遇到了同样 的问题，均被政府回购。 2.审批延误风险 主要指由于项目的审批程序过于复杂，花费时间过长和成本过高，且批准之后，对项目的性 质和规模进行必要商业调整非常困难，给项目正常运作带来威胁。比如某些行业里一直存在 成本价格倒挂现象，当市场化之后引入外资或私营资本后，都需要通过提价来实现预期收益。而根据我国《价格法》和《政府价格决策听证办法》规定，公用事业价格等政府指导价、政 府定价，应当建立听证会制度，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可 行性，这一复杂的过程很容易造成审批延误的问题。以城市水业为例，水价低于成本的状况 表明水价上涨势在必行，但是各地的水价改革均遭到不同程度的公众阻力和审批延误问题。 例如，2003年的南京水价上涨方案在听证会上未获通过；上海人大代表也提出反对水价上涨 的提案，造成上海水价改革措施迟迟无法落实实施。因此出现了外国水务公司从中国市场撤 出的现象，比较引人注目的是，泰晤士水务出售了其大场水厂的股份，Anglian从北京第十水厂项目中撤出。 3.政治决策失误/冗长风险 指由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP的运作经验和能力、前期准备不足和信 息不对称等造成项目决策失误和过程冗长。例如青岛威立雅污水处理项目由于当地政府对PPP的理解和认识有限，政府对项目态度的频繁转变导致项目合同谈判时间很长。而且，污 水处理价格是在政府对市场价格和相关结构不了解的情况下签订，价格较高，后来政府了解 以后又重新要求谈判降低价格。此项目中项目公司利用政府知识缺陷和错误决策签订不平等 协议，从而引起后续谈判拖延，面临政府决策冗长的困境。相似的，在大场水厂、北京第十 水厂和廉江中法供水厂项目中也存在同样问题。 4.政治反对风险 主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护、受损，或者公众主观认为自身利益受损， 从而引起政治甚至公众反对项目建设所造成的风险。例如大场水厂和北京第十水厂的水价问题，由于关系到公众利益，而遭到来自公众的阻力，政府为了维护社会安定和公众利益也反 对涨价。 5.政府信用风险 是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。例如在 长春汇津污水处理厂项目中，汇津公司与长春市排水公司于2000年3月签署《合作企业合同》，设立长春汇津污水处理有限公司，同年长春市政府制定《长春汇津污水处理专营管理 办法》。2000年底，项目投产后合作运行正常。然而，从2002年年中开始，排水公司开始 拖欠合作公司污水处理费，长春市政府于2003年2月28日废止了《管理办法》，2003年3 月起，排水公司开始停止向合作企业支付任何污水处理费。经过近两年的法律纠纷，2005年 8月最终以长春市政府回购而结束。再比如在廉江中法供水厂项目中，双方签订的《合作经
第4章PPP模式风险分析 4.1 企业所面临的风险识别的原则与依据 4.1.1 风险识别的原则 风险识别工作是企业做风险评估策划的基础，如何能够正确的对风险进行评估，经过许多学者的研究之后规划了一些需要固定遵守的规则。 其一，全面完整性原则。公司在建立一个项目之后，随着时间的推移，风险也随之而来。在这个时候，如果对于风险监测的手法单一化，就会导致信息考虑不全面的情况出现。所以对于风险监测的手法需要全面化，多方面多角度进行识别工作。在本次论文的书写过程中，对杭州的城投公司以及望江指挥部进行实地考察，和公司该负责人一起探讨关于公司工作中的经验总结。希望可以通过实地考察，相关负责人真实的工作经验，对风险有更深刻以及更加完整正式的了解其二，持续性原则。项目中每个阶段都有该阶段可能发生的危险，这些风险时时刻刻都随着时间以及项目策划而变动。在项目建立初期、推行期间以及最后的运营阶段，每时每刻风险都在不停的产生以及更替。由于这种特殊的情况，对于风险识别工作需要从项目建立起一直到结束，这一整个循环都需要时刻警惕，根据项目进程来进行实时风险识别工作。 其三，重点性原则。该原则和第一条原则并不冲突，该原则适用于风险筛别环节。风险时刻存在，如果对于每一个风险都进行相关规避计划将造成很大的资源浪费。由于公司经营成本等种种问题，需要对可能发生的风险进行可能性预估以及破坏强度的权衡，有所取舍。 4.1.2 风险识别的依据 本项目合同风险识别的依据来源于以下几个方面： （1）历史文献资料、公司实例。中国学者在进行国内公共设施建设和国家公共住房PPP项目的风险研究工作时，准备工作包括了风险的基础识别以及风险的种类分类。并收集PPP模式在中国已经推行的棚户区改造项目中所起到的实际效用。 （2）PPP项目合同。PPP项目从建设到运营结束，时间跨度较大项目时间耗时较久。这种特殊的情况导致了该合同签订时对已知的风险进行分担商定。同时签订的合同中对项目建设，以及推进过程中所涉及的相关事宜都进行规则限定。
PPP模式的三大特征及四个内涵 特征一：伙伴关系 第一是伙伴关系，这是PPP最为首要的问题。政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。比如，即使一个政府部门每天都从同一而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。但这还不够，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。 特征二：利益共享特征 需明确的是，PPP中公共部门与私营部门并不是简单分享利润，还需要控制私营部门可能的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必然会带来社会公众的不满，甚至还可能会引起社会混乱。既然形式上不能与私营部门分享利润，那么，如何与私营部门实际地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP 的社会成果，还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。
特征三：风险共担 伙伴关系作为与市场经济规则兼容的PPP机制，利益与风险也有对应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担，也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。无论是市场经济还是计划经济、无论是私人部门还是公共部门、无论是个人还是企业，没有谁会喜欢风险。即使最具冒险精神的冒险家，其实也不会喜欢风险，而是会为了利益千方百计地避免风险。 在PPP中，公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系（PPP）中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子是，在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制私营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，私营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此，风险得以规避。 如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破简单化的“融资模式”理解，上升到从管理模式创新的层面上理解和总结。
PPP项目中的风险主要有哪些? 项目生命周期各阶段的风险因素 按风险发生的时间划分，准经营性基础设施项目存在的主要风险可以按照项目的生命周期的各阶段划分成以下的部分： 1项目前期的风险 建设期开始之前的风险包括：审批获得/延误，融资风险，政治/公众反对，政治决策失误/冗长，中央已批准但地方不支持。 2建设期风险 建设期风险包括：完工风险，天气/环境恶劣，建造成本超支，配套基础设施不到位，技术不过关，材料费上涨，原材料供给不足，环保风险。 3运营期风险 运营期风险包括：运营成本超支，市场需求变化，项目唯一性(没有竞争项目)，移交后项目/设备状况，国有化/征用，收费变更，收益不足，配套基础设施不到位。 4贯穿全生命周期的风险 贯穿整个生命周期的风险包括：法律变更，税收调整，外汇风险，不可抗力，通货膨胀，利率变化，政策变化，政局稳定性，沟通、组织、协调风险，政府腐败，重大经济事件影响，政府信用，法律和监管体系不完善，新政府不承认原合同。由项目的准经营性特点和PPP合作模式特点引发的风险 1设计不合理风险 由于准经营性项目处在盈利性与公益性之间，它既需要设计一定的商业化设施来获得收益，有需要顾全它的公益性，所以商业设施的设计比例是设计的一个难点，
很容易发生这种商业比例的设计不合理风险，过去既出现过过度商业而导致失败的PPP准经营性项目，例如：北京政府对“鸟巢”的股权改革，收回了项目运营权，由政府负责项目运营盈亏。有观点认中信联合体的过度商业化行为可能引发改制的主要原因。又出现过因为商业设施不足引起的失败案例，例如：重庆市奥体中心在设计时没有考虑运营盈利问题，没有商业化设施。导致运营期收益不足。 2沟通、组织、协调风险 由于PPP项目是政府部门与私营机构的合作，参与方多，参与方的知识背景多样，立场多样，牵扯的利益关系、过程环节都较普通的工程项目复杂，所以对沟通、组织、协调能力要求较普通工程项目更高，沟通、组织、协调风险更为突出。3政治风险 政府信用，政治/公众反对，中央已批准但地方不支持，政治决策失误/冗长，国有化/征用。 由于有政府方的参与，而政府是项目的发起方，市场信息，政策信息，一方地区的综合信息掌握最全，掌握土地权，使政府在项目上占主导地位，所以政府的信用、决策、支持与反对、对项目的影响有决定性的作用，所以PPP模式下准经营性基础设施项目比普通工程项目体现出更高的政治风险。例如上面提到的政府收回中信联合体的鸟巢经营权。 4收费变更风险，收益不足风险 准经营性项目的特点是有半公益性，惠民性质，收费低，利润率低，成本高，投资回收期长，所以在特许经营期里收费的小幅变更很可能导致私营机构在特许经营期满时收益不足甚至没有收回成本。而经营性项目没有公益性，有正常利润，
ppp模式的主要风险及案例 1.法律变更风险 主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。PPP项目涉及的法律法规比较多，加之我国 PPP 项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全、层次低、效力差，很容易出现这方面的风险。例如江苏某污水处理厂采用BOT融资模式，原先计划于2002年开工，但由于2002年9月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，项目公司被迫与政府重新就投资回报率进行谈判。上海大场水厂和延安东路隧道也遇到了同样的问题，均被政府回购。 2.审批延误风险 主要指由于项目的审批程序过于复杂，花费时间过长和成本过高，且批准之后，对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难，给项目正常运作带来威胁。比如某些行业里一直存在成本价格倒挂现象，当市场化之后引入外资或私营资本后，都需要通过提价来实现预期收益。而根据我国《价格法》和《政府价格决策听证办法》规定，公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性，这一复杂的过程很容易造成审批延误的问题。以城市水业为例，水价低于成本的状况表明水价上涨势在必行，但是各地的水价改革均遭到不同程度的公众阻力和审批延误问题。例如，2003年的南京水价上涨方案在听证
会上未获通过,上海人大代表也提出反对水价上涨的提案，造成上海水价改革措施迟迟无法落实实施。因此出现了外国水务公司从中国市场撤出的现象，比较引人注目的是，泰晤士水务出售了其大场水厂的股份，Anglian从北京第十水厂项目中撤出。 3.政治决策失误/冗长风险 指由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误和过程冗长。例如青岛威立雅污水处理项目由于当地政府对PPP的理解和认识有限，政府对项目态度的频繁转变导致项目合同谈判时间很长。而且，污水处理价格是在政府对市场价格和相关结构不了解的情况下签订，价格较高，后来政府了解以后又重新要求谈判降低价格。此项目中项目公司利用政府知识缺陷和错误决策签订不平等协议，从而引起后续谈判拖延，面临政府决策冗长的困境。相似的，在大场水厂、北京第十水厂和廉江中法供水厂项目中也存在同样问题。 4.政治反对风险 主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护、受损，或者公众主观认为自身利益受损，从而引起政治甚至公众反对项目建设所造成的风险。例如大场水厂和北京第十水厂的水价问题，由于关系到公众利益，而遭到来自公众的阻力，政府为了维护社会安定和公众利益也反对涨价。 5.政府信用风险 是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。例如在长春汇津污水处理厂项目中，汇津公司与长春市排水公司于2000年3月签署《合作企业合同》，设立长春汇津污
生命赐给我们，我们必须奉献生命，才能获得生命。 PPP模式的风险分担 当前，地方政府推广PPP模式的热情高涨，被寄予很多期望。但如果缺乏透明、严格的监管体制机制，盲目推广PPP项目有可能引发地方政府性债务规模膨胀，带来新的风险隐患。 PPP模式强调公私部门的全过程合作，项目投资额大、经营期长、合作方众多，各方关系复杂，涉及的风险因素众多。换言之，PPP不是一场婚礼，而是一段婚姻。 谈恋爱容易，但要结婚并长期运营PPP模式，需处理好各种关系，做好迎接各种风险挑战的心理准备。 寻找风险分担的合理边界 PPP项目运营中面临的风险因素极其复杂，合理分担风险是保障PPP模式顺利运营的前提。 由于风险复杂，识别和度量PPP项目风险比较困难，用好PPP这把利器，需遵循大型项目建设的一般规律，将项目风险在参与方之间进行合理、公平地分担。公私合营要写好合同，对风险分担要有详细的准备，签订PPP合同时需尽量处理好每个细节。在风险分担方面需遵循以下原则：一是发挥禀赋优势。由于PPP项目的参与者掌握的资源不同，应对各种风险的能力明显不同。风险应由最适宜的一方来承担，参与方对哪种风险控制力最强，就应发挥其优势控制哪种风险。 二是风险和收益要匹配。高风险高收益，低风险低收益，要体现公平。唯有公平，才能将各个项目参与者持续地拴在一起，构成紧密利益共同体。 三是量力而行。承担的风险要和参与方的能力相适应，要有上限。如果承担了无法承担的风险，就会缺乏控制能力。 以上是原则性要求，在PPP项目具体运营中，还要因地制宜，在实践中不断总结经验。 国家级风险和最低需求风险应尽量由公共部门来承担；市场级风险可由公共部门和私营部门共同承担，但要分配好比例；项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由私营部门来承担。 在PPP项目准备阶段，公共部门需尽力降低前期风险，做好尽职调查，识别出各种风险因素并进行评估，将风险分解为哪些是自留的，哪些是需要移交给私营部门的，制定招标文件并公布。建议这项工作尽量由独立的专业机构来承担。 在招投标和合同组织阶段，公共部门和项目公司通过谈判，确定各自的风险分担比例。 融资方面，国内项目除自有资金外，建议选择大银行组建的银团贷款等渠道，简化资金结构，增强抗风险能力；国外项目建议内外结合，通过设立SPV鼓励利用国际债券市场发行人民币债券，吸引国际金融机构、项目东道国金融机构参与，降低融希望是本无所谓有，无所谓无的。这正如地上的路；其实地上本没有路，走的人多了，也便成了路。
近30年来，公共私营合作模式（Public Private Partnership，下称“PPP项目模式“）在世界各地，尤其是基础设施需求巨大的发展中国家蓬勃发展，广泛应用 于电站、机场、港口、收费公路、隧道、地铁、供水和污水处理设施等投资大、建设周期长的公益型和运营型基础设施项目。通过PPP项目模式，私营组织为公共部门的设施和服务提供投融资、建设、运营维护并因此获得合理回报，公共部门则缓解了资金压力并将项目风险转移给私营组织。根据公共部门和私营组织的投入及合作程度，以及双方之间不同的风险分担机制，PPP项目模式可进一 步分为建设——拥有——运营——移交模式（即“BOOT模式”）、建设——拥有——运营模式（即“BOO模式”）、建设——运营——移交模式（即“BOT模式”）等多种类型。 PPP项目模式的参与方众多，主要包括东道国政府、产品/服务的购买人、投资者、项目公司、贷款人、EPC承包商、运营维护商、原材料供应商等，相互权 利义务及合作关系复杂。投资者在PPP项目模式下几乎承担了从提出项目建议、进行特许权协议谈判、项目融资、与EPC承包商进行设计施工合同招标和谈判、竣工验收、项目投入商业运营、运营维护并最后移交给东道国政府等项目全生命周期的所有工作。这些特点决定了投资者采用PPP项目模式“走出去”的过程中 面临比传统工程承包模式（例如EPC模式）更多的风险。 鉴于电站项目是中国投资者在境外实施PPP项目模式的典型业务领域，下文我们将从中国投资者角度，结合某国电站PPP项目案例提出并分享电站PPP项目模式的风险管控建议。 电站PPP项目的风险概述 电站PPP项目的风险主要包括政治风险、建设运营风险、商业风险、不可抗力风险以及金融风险等。 1、政治风险 电站PPP项目政治风险一般指项目东道国的政治条件、法律制度发生变化或者有关政府行为而导致电站项目失败、项目投资不能回收或回报降低等方面的风险。政治风险主要包括：（1）东道国政权出现动荡与更迭；（2）项目公司的资产、股权被征收或国有化；（3）法律不完善及法律变更，主要指在外商投资、税收、劳动、外汇管制及环保等重要方面缺乏清晰法律规定，给投资者收回投资带来困难及不确定性，或相关法规出现对投资者及项目公司不利的变更，导致成本增加、收益降低乃至项目违法或不可行等后果；（4）东道国政府违约，指东道国政府/电力购买人拒付电价、暂停项目、终止合同等行为。 2、建设运营风险 电站能否按期建成、投入商业运营并按照设计指标进行发电是投资者收回投资和获取利润回报的核心。因此，电站因成本超支、延期完工或者完工后无法达到预期电量及运行维护标准所产生的建设运营风险是电站PPP项目的核心风险。该
PPP模式风险与案例整理 投资管理部编制 审核人：林玮 2014年11月8日
目录 1.PPP模式简介 (3) 1.1.PPP的定义 (3) 1.2.PPP操作流程 (4) 1.3.提供公共服务主要模式 (4) 2.PPP模式风险 (5) 2.1.主要风险及案例 (5) 2.2.PPP风险清单 (10) 3.PPP案例集萃 (13) 3.1.南京长江三桥 (13) 3.2.北京地铁四号线 (16) 3.3.北京地铁十六号线 (17) 3.4.国家体育场 (18) 3.5.青岛污水处理厂 (20) 3.6.广州西朗污水处理厂 (21) 3.7.杭州湾大桥 (23) 3.8.杭州地铁一号线 (25)
1.PPP模式简介 1.1.PPP的定义 PPP 模式（Public Private Partnership）即公私合作制，也叫“政企合作制”。合作各方参与某个项目时，政府不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。PPP 是政府和私人企业之间为提供公共产品和服务、基于具体项目的合作融资模式，适用于具有长期稳定收益的基础设施项目建设。PPP 具有三大特征：一是伙伴关系，二是利益共享，三是风险共担。 从字面出发，广义的PPP概念涵盖政府和私人部门合作项目的各种模式（包括BT、BOT、BOO、BTO等）。而狭义的PPP概念，则是由政府部门对基础设施项目进行适当比例的股权投资，由私人部门设计建造并在未来的一段时间如二三十年里运营此项目。 公共部门和私营部门各有其优缺点，能够通过合作在PPP 项目中实现优势互补。例如，公共部门可以通过制定政策对项目施加影响，但其资金不足，管理效率低下；私营部门资金充足、管理经验丰富、创新力与主动性强，但其承担风险（特别是国家层面风险）能力有限。 但是公共部门和私营部门双方参与PPP 项目的目的与期望存在很大差异，公共部门希望利用私营部门的技术和资金来满足基础设施建设要求，而私营部门则希望通过获得在当地的竞争垄断来获取合理利润。由于双方期望的差异以及优劣势的存在，双方在收益的分配和风险的分担等方面要求不同，造成了谈判过程的旷日持久，间接导致了过高的前期费用和融资成本。 因此，PPP并非完美，相较传统的政府采购模式，一般认为PPP模式具有以下这些优劣势： 正因为PPP 模式相对于传统政府购买模式的优劣势，PPP 项目的关键成功因素一直是研究关注的重点。PPP项目成功的关键因素主要有以下几项：
国内PPP项目管理模式风险分析现阶段PPP模式尚处于摸索阶段，缺少科学、实质层面上的支持，很多项目依旧掌握在地方政府，导致PPP模式实施效果存在极大的差别，因此加大对PPP项目管理模式风险及其相关防范措施的研究具有现实意义。下面是小编带来的国内PPP项目管理模式风险分析，你怎么看待？ 摘要：目前，我国经济发展进入“新常态”，以政府投资为主要来源的公共项目无法满足经济发展需求，寻求新的投资点势在必行。PPP模式作为一项全新的管理模式，不仅能够有效缓解政府财政压力，还能够以合理的方式获取收益。但受到诸多因素的影响，PPP模式尚不完善和成熟，存在很多问题，如缺少科学指导、政策支持薄弱等，为了促进PPP模式优势充分发挥，加强对其风险控制的研究非常必要。文章对从PPP项目管理模式内涵及特点入手，分析当前PPP项目管理模式实施面临的风险和不足，并提出风险应对方法及相关措施，旨在为该模式的有效实施提供支持。 受计划经济的影响，在基础设施领域中多以BOT 项目管理模式为主。但该模式在实施中过于依赖地方政府，存在单个、分散等弊端，无法顺利达到预期目标。PPP模式的出现，将各主题优势整合到一起，取长补短，从根本上解决了传统模式的不足。现阶段PPP模式尚处于摸索阶段，缺
少科学、实质层面上的支持，很多项目依旧掌握在地方政府，导致PPP模式实施效果存在极大的差别，因此加大对PPP项目管理模式风险及其相关防范措施的研究具有现实意义。 1PPP模式概述 关于PPP项目管理模式，从广义层面来说，是指采用设计、建造、运营和维护等融资模式的总称。各类模式差别在于不同实施模式下项目所有权、经营权。而狭义层面，是各类特许经营方式的转变，政府直接参与项目中，且与私企建立合作关系。在实践中，该模式具有显著特征。第一，风险分担。PPP模式风险与收益成正比，收益越高，意味着风险越大；反之，则越小。第二，利益共享。PPP项目是政府部门与私人企业之间的利益共享，更加侧重于社会效益。第三，伙伴关系。作为主要特征，参与项目的所有主体都具有共同的目标，由此，必然会产生伙伴关系。 2国内PPP项目管理模式风险分析 近年来，城市化进程不断加快，经济迅速发展，基础设施供给不足日益突出，在很大程度上阻碍了经济进一步发展，单纯依靠政府力量远远不够。基于此，公共事业市场化趋势势在必行，国内各城市均出现了PPP项目[1]。经过多年发展，很多项目产生的问题逐渐暴露出来，埋下诸多风险。 公共管理风险
盛年不重来，一日难再晨。及时宜自勉，岁月不待人。 政府引入PPP模式的意义及风险分析 摘要：PPP模式是是一种新的公共基础设施的项目融资模式，政府引入PPP模式不仅能够解决财政资金不足的问题，同时为民间私人资本拓宽了投资渠道。但PPP模式在我国的发展还不完善，大规模的应用PPP模式推动我国社会主义现代化建设还面临着诸多问题。本文对PPP模式的内涵、优势以及存在的风险和在我国需要解决的问题进行了详细的阐述。 关键词：PPP模式；公私合作；风险分析；融资模式 一、引言 公共基础设施建设是促进民生改善和经济持续健康发展的重要举措。过去，国家进行基础设施建设主要依靠国家财政支持，这也是世界各国的普遍做法。随着我国经济的高速发展，对公共产品与服务的需求与日俱增，单纯的依靠国家财政已经不能够很好的满足当前的公共需求。[1]改革开放以来，政府财政在公共基础设施建设中的地位逐渐下降，民间资本开始在公共基础设施建设中发挥着越来越重要的作用。1984 年我国以BOT( Build - Operate - Transfer，建设-运营-移交) 方式建设的深圳沙头角B电厂是我国尝试实践基础设施公私合作的标志。[2] PPP(Public -Private -Partnerships)模式，即公共部门与私人企业合作模式，是一种新的公共基础设施的项目融资模式，该模式鼓励私人企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设[1]。早在17 世纪英国领港公会和私人投资者合作建造灯塔，开始了公共项目公私合作的实践。英国财政大臣肯尼斯·克拉克为了提升基础设施水平、解决公共服务的资金匮乏和公共部门缺少有效性及资金效率等问题，率先提出“公私合作”的概念[3]。 二、PPP模式的内涵 PPP 模式是实现公共项目建设资金的融资模式，也是公共产品的一种供给方式。20 世纪70 年代至今，世界各国在城市和区域重大设施的项目上陆续尝试实施PPP 模式。PPP 模式逐渐成为国际市场上实施多主体合作的一项重要项目运作模式。 PPP 有多种译法。如公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公私机构的伙伴合作、民间
ppp项目融资的常见问题及主要风险 一、PPP及融资重要性分析 PPP是政府部门和私营部门共同签订长期合作协议，依照风险分担、利益共享的原则，共同开发公共基础设施项目，以此降低政府 部门公共基础设施投资压力，提高项目运作效率。广义的PPP包括BOT、BOO、TOT、DBFO等形式，政府部门可以根据项目特点，选择 不同PPP形式。根据世界银行统计数据，2013年全球新增近270个PPP项目，涉及投资资金150亿美元，其中54%的资金用于新建项目，46%的资金用于原有项目改建、扩建和维护。 PPP运作涉及项目筛选和评估、招投标、建设、运营等阶段， PPP实施过程中可能面临工程设计风险、项目建设风险、运营风险、融资风险等风险，这其中融资风险是重要风险点之一。由于铁路、 交通等基础设施项目投资规模大、运作周期长，对于融资要求较高，融资规模和成本成为项目可行性研究的重要参数和变量。PPP项目 强调风险承担最优化，即政府部门和私营部门彼此承担能够有效控 制的风险，达到风险的最优化配置。融资风险一般是由私营部门承担，这主要是考虑到私营部门的资金充足性和融资畅通性，以此达 到缓解政策财政支出压力的目的。很多学者的研究都表明，PPP项 目的融资来源和渠道是其成败的关键要素，而各国实际运行发生的 案例，也很有力的说明了这一点，诸如匈牙利M1-M15公路就是因为 没有稳定资金支持，出现严重债务问题，最终被“国有化” PPP融资相近于项目融资，但是与一般项目融资相比，由于PPP 项目本身的参与方多样性、建设周期长期性以及服务产品公共性等 条件，使得PPP融资更为复杂。PPP融资主要涉及融资风险分担问题、融资结构问题、融资渠道问题、融资成本问题等。有效解决 PPP融资难题既是吸引私人资本参与公关基础设施的重要保障，也 是保障PPP项目有效顺利完成的重要基础，本文将详细就上述问题 展开讨论。
PPP模式的风险与防范 1、PPP项目一般融资组织结构 为PPP项目提供贷款的金融机构，包括国际银团、商业银行、出口信贷机构、投资信托机构和多边国际金融机构，其中商业银行目前仍是最基本的债务资金提供方。另外，由于PPP项目资金规模庞大，一般需要几家甚至几十家银行组成的国际银团对项目提供贷款，称为辛迪加银团贷款（Syndicate）。 PPP项目银行贷款主要涉及如下内容：政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，该协议不是对项目进行担保，而是政府向借贷机构作出承诺，将按照政府与项目公司签订的合同支付有关费用。这个协议使项目公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。相应的，私营企业也承担一定的贷款担保责任。在经营期限内，项目管理公司以向享受公共产品服务的使用者收费的方式回收资金，偿付贷款本息。 .下载可编辑.
图1 模式的一般融资组织结构 2、PPP项目银行贷款特点 ①PPP项目建设期长，且投资回收期长，对银行资金占用时间长，资产流动性差。基础设施项目的投资回收期一般为10年以上，有的达30年甚至更长。 ②社会效益往往大于经济效益，且回报率较低。有些项目自身收益并不十分理想，甚至无回报或项目本身没有还款能力，还本.下载可编辑.
付息资金需协调解决。如污水处理项目等。 ③风险因素多，预测难度大。在项目建设经营期较长的情况下，来自项目投资者信用、项目市场环境等方面的风险因素增加，而同时准确预测市场前景难度加大，对银行的风险管理部门有一定的考验。 ④通常受政府担保，但政策性影响大。PPP项目大多得到各级政府的支持，并享有优惠政策。在项目还款和担保等问题上政府与银行间往往比较容易达成共识，一般较为稳定，这在一定程度上保证了银行的贷款质量。但同时该类贷款受政府政策影响大，该类风险较为突出。 二、商业银行对PPP项目全寿命周期的风险识别 1、PPP项目寿命周期的界定 PPP项目的全寿命周期以时间为自变量，可以是离散的，即可以划分为不同的几个阶段，也可以是连续的，即从理论上讲，其风险管理的各要素均是时间的函数。这种思想体现了商业银行在PPP项目风险管理中的动态性和持续性。PPP融资项目的全生命周期 .下载可编辑.
PPP模式的风险分析 摘要：由民间与公共基础设施建设共同参与管理的公共事务管理模式通常被称为公私化伙伴关系，也就是ppp模式。无论是世界上的任何一个国家，对于ppp模式都在不断的推行，甚至逐渐的普及。通过ppp模式的运行，能够更加具备风险辨识能力与合理分配的能力，从而进一步成功的运用ppp发展模式。本文通过对于ppp模式的详细介绍以及在具体运行过程中面临的各种合理分配的问题进行了详细的讨论，并且针对性的提出风险分担机制分析，从而成功提出ppp模式的风险分析。 关键词：ppp模式；风险分析；分担机制 随着我国社会经济的不断发展，我国的投投资市场正在不断的发展变化，通过针对目前我国的工程咨询案例进行详细分析之后发现，公私伙伴关系的风险管理模式正在被广泛的应用。主要的原因在于通过风险分析能够针对性的提出对策，从而为工程建设提供重要的风险分析。与此同时，针对ppp模式的发展与运用能够在其各个合作方面进行更加合理的分配，并且进一步增强风险建立的针对性模型。进一步为政府的发展提出具有风险管理与判断分析，从而保证资金的有利循环与发展。
一、PPP模式简介 ppp模式的起源与发展经历了漫长的过程，早在1782 年法国的Perrier兄弟创办的自来水公司就已经出现私营企 业参与到公共基础设施建设与管理并且提供相关的公共服 务的管理模式。从这以后越来越多的私人企业开始积极寻求与公共基础设施建设项目进行合作，并且合作的项目从排供水项目扩展到其他的服务项目，包括但不限于公路等政府垄断型行业的项目建设与运营。这种情况发展到20世纪中叶 依然不是主流的合作模式，直到20世纪80年代之后，世界各国开始流行一种BOT的公私伙伴经典合作模式，并且逐渐成为建设大型项目进行融资的重要模式，所涉及的合作模式包括公路收费项目、排供水项目以及电厂领域的合作项目等。由于基础设施的建设与公共服务水平相互促进，共同发展，从而能够不断的提高经济增长与发展，并且能够进一步扩大政府的基础设施建设。一方面的原因在于，庞大的基础设施建设需要消耗大量的人力物力的投资以及后期高昂的维护 运行的成本，并且针对公共基础服务水平的提升也需要大量的资金来持续不断的提高。所以这些问题就造成了政府机构因为建设大量的基础设施服务而负债累累。这些债务的存在不仅不能够利于政府机构提供更加良好的社会服务，而且还会造成政府财政赤字的不断扩大。所以如果政府独立运行公共服务建设项目会严重阻碍相关基础设施建设的发展，并且