行政法的理论基础
摘要：目前关于行政法的理论基础，学界众说纷纭，依然没有一个结论。本文将从行政法学的理论基础出发，先讨论理论基础本身
的定义，将理论基础所以应该具备的诉求阐述出来，在对公共
利益本位论进行概述，并且论证为什么公共利益本位论能够并
且应该成为行政法的理论基础
关键词：行政法理论基础基础理论公共利益本位论
正文：
(一) 行政法的“理论基础”与“基础理论”范畴
从行政法学目前的研究情况中我们会发现, 理论界常常把行政法的“理论基础”与“基础理论”这两个不同的范畴混在一起, 而没有很好地分析它们之间的界限。
行政法的“理论基础”属于行政法的“基础理论”之一, 但又不能简单地与之相等同。从系统论的视角来看, 整个行政法的理论体系可被看成为一个大的“理论系统”, 由若干处于不同地位的“理论元素”所构成。其中处于基础或基本地位的理论就是行政法的“基础理论”或称“基本理论”。在这个作为“基础理论”的子系统中又可
以进一步区分为不同层次的理论。其中属于第一层次的基础理论, 也就是最基本的理论或称普遍性的基础理论即为行政法的“理论基础”的范畴。因而, 行政法的“基础理论”有多个, 除了最基本或普遍性的基础理论之外, 还有反映行政法的产生和发展、内容和形式、地位和功能、目标和宗旨等某一方面基本现象的理论, 后者可统称为“一般性的基础理论”。而行政法的“理论基础”则只能为一个, 否则就无所谓“最基本”的理论。而且, 其他一般性的基础理论都是建筑在这一“理论基础”之上, 以这一“理论基础”为基点和归宿; 整个行政法理论体系的“大厦”也应是建构在这一“理论基础”之上, 否则它也不能称为“最基本”的理论。所以, 行政法的“理论基础”与“基础理论”是两个既有联系又相区别的范畴, 我们不能将两者相混同。
(二) 作为行政法的理论基础所应具备的条件
相对于行政法的一般性基础理论而言, 究竟什么样的理论才是最基本的理论或普遍性的基础理论呢? 换言之, 作为行政法理论基础的理论应当具备什么样的条件? 笔者以为, 它至少应具备以下条件:
第一, 从理论深度来看, 它必须能够深刻地揭示行政法赖以存在的基础。行政法的理论基础作为一种理论, 属于意识形态领域的范畴, 归根结底是由行政法赖以存在的客观的社会基础所决定, 并建筑在这一客观基础之上的。同时, 任何科学的理论或正确的观念都“必须以社会本身为基础”, 科学的行政法理论基础同样必须以社会
本身为基础, 而无法从行政法现象本身或行政法某个一般性理论的角度去寻找其“基础”问题。再次, 行政法作为一种上层建筑也是由其赖以存在的客观的社会基础所决定的。因此, 作为行政法的理论基础必须是能够深刻地揭示这一客观的社会基础的理论, 并建筑于其上。
第二, 从理论的广度上看, 它必须能够全面阐释各种行政法的现象。行政法的现象即行政法本身所具有的各个方面的内容和特色, 包括行政法的产生和发展、内容和形式、功能和地位、目标和宗旨等方面的基本现象及其他各种具体现象。仅能解释其中某一种现象的理论只能是具体理论。而行政法的理论基础作为行政法最基本的理论, 作为整个行政法理论体系“大厦”的基点, 应有广泛的涵盖力和精密的浓缩力, 所有的行政法现象都能以此为逻辑起点, 在此基础上派生滋长, 并由此得以全面地阐释终结。不具有这种作用和意义的理论就不是贯穿于整个行政法理论体系的行政法理论基础。
第三, 从理论高度来看, 它必须在一定高度上具有对行政法学研究和行政法制建设进行正确指导的价值。作为行政法的理论基础, 同时也应该是行政法学的理论基础, 必须能够指导行政法学的研究, 尤其是行政法学体系的合理建构。即哪些内容属于行政法学的研究范围, 行政法学不应研究哪些内容, 或应重点研究哪些内容都能通过这一理论基础得以合理的说明, 从而使行政法学的体系不致过小或过少, 也不致过多或过杂。其次, 作为行政法的理论基础, 还必须能够作为行政法制建设的指导, 使行政法制建设沿着正确轨
道前进。就我国现阶段的情况而言, 它应能够促进行政机关“依法行政” , 解决“公平与效率”的关系, 为行政立法、行政执法和行政诉讼等实践活动提供正确的导向, 从而推动我国行政法制建设的发展。
至此, 我们可以给“行政法的理论基础”这一范畴作一科学的界定: 所谓行政法的理论基础是指能够揭示行政法所赖以存在的基础, 并用以解释各种行政法现象以及指导行政法学研究和行政法制建设的最基本理论。
公共利益本位论的基本观点是: 从利益关系分析的角度出发, 认为法的基础是利益关系, 行政法的基础是一定层次的公共利益与个人利益关系; 这种利益关系又是对立统一的, 以公共利益为本位的利益关系, 它决定着行政法的内涵和外延、性质和特点、内容和功能、产生和发展等。笔者认为, 公共利益本位论能够满足作为行政法的理论基础所应具备的条件, 作为行政法的理论基础是能够成立的。
首先, 该论科学而深刻地揭示了行政法的基础。历史唯物主义认为: “法的关系正像国家的形式一样,既不能从它本身来理解,也不能从所谓人类精神的一般发展来理解, 相反, 它们根源于物质的生活关系。”从历史唯物主义的这一观点出发, 该论认为法的基础是社会关系, 实质上是一种利益关系, 归根到底是一种物质利益关系。利益在质上可分为两种, 即公共利益和个人利益, 利益关系在质上也就可以分为公共利益与公共利益、个人利益与个人利益、公共利
益与个人利益三种关系; 同时, 利益又有量上的区别, 利益关系在量上又可分为三个层次。不同质、量利益关系的分解和组合, 决定了部门法的划分。其中, 一定层次的公共利益和个人利益关系, 构成了行政法的基础。可见, 该论从历史唯物主义的观点出发, 不仅科学地揭示了行政法赖以存在的客观的社会基础, 而且也使行政法的理论基础构筑在这一科学的基础之上。
该论合理地确定了行政法学体系。公共利益对个人利益而言的主导地位理论决定了行政法学除了研究行政法的基础理论之外,在具
体理论上应以公共利益为主线,主要研究行政主体、行政行为和行政救济三大基本内容。行政主体即公共利益的代表者, 包括代表公共利益并对公共利益进行维护和分配的行政机关和其他组织; 行政行
为即行政主体维护和分配公共利益的活动; 行政救济即审查行政主
体的行政行为是否真正符合公共利益, 并予以相应补救的制度。可见, 以公共利益本位论为理论基础来建构行政法学体系, 能够比较合理地解决行政法学的研究范围, 既不遗漏, 又突出了重心。
此外, 公共利益本位论还是正确指导行政法制建设的基本理论。公共利益本位论在解决公共利益与个人利益的关系上, 强调两者既对立又统一的关系, 在两者发生冲突时“以公共利益为本位而告终”。这表现在“公平与效率”的关系处理上, 就是行政法所要遵循的特有的“效率优先、兼顾公平”原则, 从而为行政法制实践中合理处理“公平与效率”的关系提供了基本的指导思想。同时, 公共利益本位论强调现代行政法在本质上不仅是以公共利益为本位的法,
更是以追求真正公共利益为规则的法, “为此行政权限规则、程序规则和审查规则成了行政法不可缺少的重要组成部分”②。其中, 权限规则和程序规则是一种预防规则, 即防止行政主体所作意思表示违反公共利益的规则; 审查规则是一种补救规则, 即对行政主体违反公共利益的表意行为予以纠正的规则, 从而使行政主体的表意行为限制在真正公共利益即法律的范畴之内。而所有这些, 正是实现“依法行政”这一行政法制建设目标的关键之所在。另外, 以公共利益本位论作为行政法的理论基础, 在行政诉讼实践中还能达到“准确地认定法律规范和案件的性质, 从而正确地适用法律, 科学地完善法律设施”的目标。
综上所述, 公共利益本位论既科学地揭示了行政法赖以存在的客观基础及其内在矛盾运动, 又以此为逻辑起点, 科学地揭示了行政法的产生和发展、内涵和外延、本质和功能等问题; 既为行政法诸现象的阐释奠定了科学的理论基础, 又为指导行政法学研究和行政法制建设提供了正确的理论依据, 因而能够且应当作为行政法的理论基础。