1424.城乡统筹下的重庆主城城郊农村规划探索——以《九龙坡区黄金堡村村规划（2010-2020年）》为例
摘要：作为统筹城乡改革实践区，重庆近年来对不同地域的村庄规划都作了积极的探索。城郊农村因特殊的区位、直接受城市影响的特征，城-乡之间要素的流动也较其他地域更为明显，面对的挑战也更为多元。笔者试图基于城乡统筹的理念，从村庄规划的理念与核心内容、村庄空间管制区划、村庄产业发展选择、村庄人口预测与居民点布局、村庄公共基础设施共建共享的角度，探索城郊农村规划内容与方法，为重庆统筹城乡改革实践提供有益的实践。
关键词：城乡统筹城郊农村规划对策
1 研究背景
1.1 重庆主城郊区农村“城市化”与“边缘化”问题并存
重庆主城城郊农村1相对于远郊区县的农村地区，深刻的受到主城区快速城市化、产业化的影响，在经济社会结构、居住生产方式等方面呈现出诸多不同特点，包括农村建设水平较高，人口规模较大，交通方便，公共市政设施配套较完善等，但也存在两方面的问题：一是城郊农村相对主城低成本的土地资源与劳动力，成为主城下游产业梯度转移的重要承载地，如九龙坡区的海龙村集聚了数十家摩配小型民营企业，人口由原来的2000人迅速增加至10000人，然而工业的快速发展、工业厂房的大量建设，却给当地农村的自然生态环境造成了不可逆的破坏；二是城郊农村特殊的区位条件，受到主城强大的吸引力影响以及对主城现代化生活环境的向往，农村剩余劳动力不断向主城迁移，农村“老龄化”、“空巢化”现象突显，经济社会日益衰败，如巴南区红星村。如何避免“城市化”与“边缘化”的出现，规避市场作用带来的负面影响，推动郊区农村的健康发展，是重庆主城城郊农村发展中必须重视的问题。
1.2 重庆主城扩城发展背景下的城乡互促共进的总体要求
按照国家关于“重庆建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的改革试验区”的总体部署以及“两江新区、西永保税区”的批准，根据总体规划，重庆确定在“城市现有建成区以外，内环快速路与外环高速公路周边约400平方公里的地段内”进行集中成片、综合配套的扩城建设，扩城地区的发展势必将引起主城城市空间结构、产业结构、人口结构、经济结构的演进、调整和重构（王法成、范颖、余颖，2012）。基于这样的发展背景，重庆主城的建设应“正确的处理需要和可能、局部和整体，当前和长远、城市和农村、发展和保护的关系”2，统筹主城城乡用地、人口、产业的要素组合与分配，明确城市建设区与城郊农村地区在主城空间格局、功能、产业方面的定位与分工，实现城乡经济社会一体化发展。因此研究城郊农村的建设方式与发展策略，也正是把握主城扩城建设的机遇，探索城乡互促共进的城市化道路。
1.3、重庆城乡统筹改革实践背景下主城城乡可持续发展
2009年1月，国务院颁布《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，明确了重庆统筹城乡改革的总体要求、战略任务与发展目标。受特殊的地理环境影响，重庆市域呈现三大资源环境、经济社会差异明显的地理单元，即一小时经济圈（含主城区）、渝东北区域和渝东南区域，由此，统筹城乡的改革实践也必须基于三大地理单元的特征提出对应的发展模式，以实现全市域的城乡协调发展。城郊农村位于一小时经济圈主城区范围内，属于本底条件较好，资源环境承载能力强，经济和人口聚集条件最好的区域，是城乡要素流动最快速、最频繁的区域，但就目前的发展现状来看，仍然面临着农村工业有所发展，但城乡分治刚性化发展趋势依然明显，中心城区集聚效应显著，周边镇村与城市统筹发展互动乏力，农村土地资源、生态资源浪费严重等问题。针对主城城乡统筹的问题，以城郊农村发展为突破口，正确引导人口、产业、基础设施、资源、环境等要素在主城城乡之间的有序流动，拓展市域范围统筹城乡改革试验区。
2九龙坡区黄金堡村概况
黄金堡村位于重庆主城区九龙坡区铜罐驿镇，东临长江，处于重庆市城乡总体规划（2007-2020）（2011年修订稿）确定的都市区城市规划建设用地范围外，是主城城市空间拓展的重要分隔带，承担生态安全保障的功能，典型的郊区农村。黄金堡村村规划实际编制对象涉及黄金堡村全部，以及大碑村、新合村局部（以下简称“黄金堡村”），幅员面积约7平方公里。（图1、图2）
图1 九龙坡区在重庆的位置图2 黄金堡村在九龙区的位置黄金堡村现有农村建设用地0.84平方公里，农用地0.6平方公里，林地0.6平方公里，水域及其他用地0.56平方公里公顷。村域内常住人口3765人，外出打工一年以上未归的约200人。目前村庄基本处于未开发状态，生态环境良好；现状产业主要为围绕桔林开展的金秋果园节；常住人口相对稳定。但由于人口集中度低，影响公共基础设施资源的共享；而且城市高压走廊、铁路线、过境交通线等穿越村域，造成用地破碎。（图3）
图3 黄金堡村综合现状图
3 基于城乡统筹的黄金堡村村规划的探索与实践
3.1 明确黄金堡村村规划思路与规划核心内容
黄金堡村的规划承担着主城城郊农村发展方式和规划编制方法、主城统筹城乡改革试验区的重任，相对常规的村规划而言，黄金堡村规划在规划思路与核心内容方面都将实现重大的转变。在规划思路方面，考虑到城郊农村虽属农村居民点，但功能和空间上都与城区有紧密的联系，因而，黄金堡村村规划主动与各类上位城市规划衔接，将村庄的发展置于整个城乡网络体系中考虑，找寻黄金堡村的发展基础和限制条件，合理确定乡村的发展定位、人口、用地布局与设施配套等。在规划核心内容方面，为实现黄金堡村与周边镇村的共融，结合《城乡规划法》关于村庄规划内容的要求3，通过与当地政府、村民沟通，以及从村庄与周边城区的经济社会关系考虑，由下至上地明确村域生态环境的可持续发展，乡村土地资源的集约化、精细化利用，农村产业空间与居住空间同步规划，公共基础设施的城乡共建共享是黄金堡村规划的核心内容。
3.2 基于生态安全、保护土地资源为原则的村域空间管制
面对宏观层面关于土地、能源、生态要素保护的要求，以及黄金堡村作为主城城市空间拓展的重要分隔带，规划高度重视黄金堡村的生态建设与土地资源保护，突破传统的禁建区、控建区和适建区的空间划分形式，采取乡村建设发展区、农业发展区和生态保育区的村域空间管制措施，以保护黄金堡村现有的林地、园地和耕地，使之成为主城的绿色屏障，同时也为村域的经济社会发展提供充足的用地弹性。同时从城乡规划行政主管部门实施乡村建设管理的角度，规划还在乡村建设发展区的基础上，考虑周边需要控制的部分农业发展区和生态
保育区用地，划定的乡村规划区范围。
3.3 结合资源禀赋与城乡产业互补的村产业发展方向
产业发展是村庄规划建设的重点，也是城乡生产要素、经济、人口积极互动的基础。村产业发展方向的确定应注重农村自身综合开发条件、农村与周边镇村资源禀赋关系、以及农村与城市之间的产业分工。黄金堡村东临长江，境遇内有大溪河流过，分布有大片的果园、林地等，具有发展都市郊区旅游的潜力；黄金堡村周边镇村的农家乐、度假村、垂钓园、花卉产业等也初具规模；上位城市规划确定黄金堡村为都市后花园，西部田园风情与乡土文化旅游区，而目前重庆市短距离的都市乡村休闲游发展需求也相当高涨。由此，规划确定农副产品生产和乡村旅游是黄金堡村产业发展的主要方向，并且依托村庄的大溪河、铜罐驿老镇街、稻田荷塘等，布置“铜罐水乡”、“百年老街”、“田园风情”、“黄金岸线”等产业发展项目和用地，落实产业发展空间。考虑到与国土规划确定的村建设用地指标平衡，在产业用地指标方面，采取农村土地流转经营方式，在农民自愿的基础上，通过土地经营权入股、土地出租、成立农业合作组织等多种形式，整合土地资源。（图4）
图4 黄金堡村产业规划图
3.4 适应村发展导向的人口增长目标与集中居民点布局
城郊农村人口发展具有一定的特殊性，人口自然增加率一般较为稳定，但因受城市辐射影响，人口机械增减量较大，是影响人口预测的关键因素。考虑黄金堡村定位为生态、休闲、和谐、可持续发展的城郊型山水田园生态乡村，以发展农副产品生产和乡村旅游为主导产业，规划从村本地人口和村机械人口两个方面预测人口增长目标，在村本地人口预测方面根据5年统计数据明确常住人口量与综合增长率，预计本地人口增长目标；在村机械人口预测方面根据主导产业类别和产业项目，预计可能的产业服务人口量与养老人口量。为应对村机械人口预测存在的不确定性，规划还比较了若干相似案例，并且根据老年公寓人均用地面积确定养老人口量。此外规划还以生态环境容量、生态足迹为前提，核算了黄金堡村适宜的人口规模，作为人口控制的底线。
按照在不增加现状建设用地总量基础上，规划采取收集村民集中居住意愿，选取符合耕种半径、具有良好基础的居民点进行集中居民点建设，将节约的乡村建设用地指标用于村集体经济和产业的发展。根据走访调查，黄金堡村村民集中居住意愿为70%，现状人均居住用地223平方米，由此，规划了3处大中型集中居民点，居住约2700人，保留7处小型集中居民点和若干处散居居民点，居住约780-900人，规划人均居住用地50平方米，整理节约24公顷的建设用地；新增的产业服务人口和养老人口安排在产业发展用地中。同时，集中居民点的布局与产业发展用地尽量考虑结合布置，促进“产居”互动。（图5）
图5 黄金堡村居民点规划图图6 黄金堡村公共服务设施规划图
3.5 根据城乡资源共建共享原则的公共、交通、市政设施配套
实现城乡统筹发展的目标之一即是城乡公共基础设施服务水平的均等化与公平化，在各项设施的配置上加强城市资源的流入，实现区域协调；同时在各项设施的类别上又需要根据农村实际需求与状况确定适宜的类型。
在公共服务设施方面，由于黄金堡村与铜罐驿镇距离较近，易于享受城镇资源，村庄未来发展以农副产品生产和乡村旅游为主，并且将有一定量的养老人口进入，因此，规划在公共服务设施6个类别基础上，将其划分为基础性公共服务设施与服务性公共服务设施两个层次，强调黄金堡村在就业服务、法律服务、康复服务、文化服务等服务性设施的建设与供给。（图6）
在交通设施方面，考虑未来黄金堡村乡村旅游发展，村民生活水平提升，规划注重村域道路系统与城市道路系统之间的衔接，提高黄金堡村的交通可达性；确定村域内部的道路网以环状和网状为主，通过更长的道路以服务更多的区域，并且适当提高道路宽度，满足未来增加的交通通行量；同时按照按1户1车位的比例，安排公共停车位，满足村民与外来游客的停车需求。（图7）
在市政设施方面，现状黄金堡村被城市高压走廊、铁路线、过境交通线穿越，造成用地破碎，建议沿主要道路、高压管线划定150-300宽的基础设施综合廊道，作为今后城市高压电力线、通信光缆、高压燃气管道、高压输水管道的通道，减少对村域发展空间的干扰。此外，从设施共建共享的角度，规划确定村域内集中居民点的电、燃气、给水、污水等公用设施接受铜罐驿镇提供的服务；散居用户的燃气、污水排放则鼓励采用自建沼气池、自建简易的污水处理装置，因地制宜，节约能源。（图7）
图7 黄金堡村市政设施与道路交通规划图
3.6 村民全程参与、全方位开放的规划过程
按照我国的行政管理体系，村庄的管理实行的是村民自主管理，权利在于村民委员会，因此村庄的规划、建设应当从“农村的实际出发，尊重村民意愿，发挥村民自治组织的作用，体现地方和农村的特色”，而这也符合规划倡导的公众参与、公众决策的理念。为落实公众参与的机制，规划过程中采取了问卷调查、走访、实地与村民召开讨论会等形式了解村民需求，并且通过创新设计调查表格内容，了解到了村里最急需解决的问题，村民个人最急需解决的问题，以及村民的集中居住意愿度等，而这些内容也成为了此后规划的重点，也使得规划的成果具有较高的可实施性；规划编制的各个阶段采取阶段成果展示、规划人员介绍等形式，即时地与村民沟通，相互探讨方案的可行性，真正体现了“自己规划自己家园，自己建设自己家园”的规划理想。同时在规划编制过程中，也注意与潜在的投资者进行衔接，尊重已有的市场开发意愿，妥善处理村庄农田保护与可能进入的产业项目的关系。
4 探索实践的创新与不足
4.1 主要的创新
4.1.1 落实保障生态安全，建立大城市郊区农村新“三区”管制分区
黄金堡村村规划将保障生态安全放在重要位置并贯彻始终，采取资源环境约束条件的多因子分析方法，明确村域发展中需保护的区域，划定沿江河防护带、农田保护区、生态林地保护区，统一纳入空间管制区划的生态保育区，贯彻生态安全优先理念，使村规划成为一个落实保障国家生态基础安全的规划。同时，在空间管制区划中，引入“三区”概念，即生态保育区、农业发展区、城乡建设发展区，将复杂的空间管制因素进行相应归类，方便管理。（图8）
4.1.2 提出了村庄规划区的概念
规划从便于建设管理和发展需要的角度，参照《城乡规划法》，在村域范围内划定了村
庄建设区、产业建设用地区、城市基础设施用地区、基础设施廊道控制区、以及需要控制建设的部分农业发展区和生态保育区，进而在村庄规划的指导下有效的统筹各部门进行相关的产业、交通、市政、环保建设，加强对农村宅基地的管理，严格控制农村集体建设用地的流转，推进黄金堡村经济社会的发展。（图8）
4.1.3 预留了基础设施廊道
面对城市过境高压电力线、垃圾处理场、燃气储备站、饮用水源取水口、高速公路、铁路等基础设施工程可能对乡村建设造成影响的问题，规划提出预留基础设施综合廊道，并将其纳入乡村建设发展区予以控制，以转变郊区农村由被动式接受城市不受欢迎功能的置入为主动式预留用地接纳各种基础设施工程；而且采取预留基础设施廊道的方法，也易于保障村域空间布局的整体性，避免设施穿越可能带来的用地破碎，甚至影响村民生活的问题。（图9）
图8 黄金堡村空间管制图图9 黄金堡村市政基础廊道规划图
4.1.4 产业规划多向比较，产居一体，同步发展
规划采取引入区域乡村产业调查对比分析和自身资源优势分析相结合的方法，注重黄金堡村主导产业的发展方向能与城市之间形成纵向的分工，与大城市郊区服务功能相结合；村产业的发展能够与村果业、农业等优势资源相结合。规划确定农副产品生产与乡村旅游是黄金堡村的主导产业，形成与城市之间的双向的产业延伸和互动，引导农村剩余劳动力转移。村产业发展用地选址也尽量与居民点结合布局，或处于居民点服务范围内，实现产业空间与居住空间同步规划，同步发展。
4.1.5 提出基础类与服务类公共服务设施配置形式
规划突破传统的按照行政管理、基础教育、医疗卫生、文化娱乐、商业服务、社会保障6类设施的配套原则，根据郊区农村的发展特点，从经济与需求的角度，提出将公共服务设施划分为基础类与服务类公共服务设施。基础类公共服务设施主要为村民提供必要的、日常的生活服务，而服务类公共服务设施主要为满足日趋明显的老龄化现象以及村民日益增长的
文化、娱乐休闲需要而提供相关的服务功能。同时，强调公共服务设施类型的农村化，在服务性公共设施类型中增加为农民提供农业技术咨询，农民创业服务、农业知识宣传等综合服务用房，促进农村产业的发展。
4.2 存在的不足
4.2.1 无法与土地利用规划实现空间合一
按照2010年中共中央1号文件规定的“农村宅基地和村庄整理所节约的土地首先要补充耕地，调剂为建设用地的，在县域内按照土地利用总体规划使用，纳入年度土地利用计划，主要用于产业集聚发展，方便农民就近转移就业”的要求，黄金堡村规划立足土规确定的0.84平方公里的农村建设用地总量，采取村民集中居住的鼓励措施，将节约的用地指标用于产业建设、公共设施配置、道路修建等，以实现集约化利用乡村土地资源，保护耕地的目标。但由于土规编制早于村规划，以及土规编制更注重用地总量的平衡，而非用地在空间上的布局，导致村规划的建设用地指标虽没有突破土规的规定，但是建设用地的空间布局却无法与土规匹配，为后续实施时土地流转的可行性与合法性留有问题。（图10）
图10 黄金堡村土地利用规划图与城市用地规划图对比
4.2.2 与周边区域协调存在一定限制
作为城乡规划中最基础的村庄规划，指导其功能定位、产业发展、空间布局最直接、最重要的上位规划，是其所属镇或乡域的村庄发展布局规划。但按照《重庆市城乡规划条例》的规定，主城区内的城乡规划由城市总体规划（分区规划）、控制性详细规划和村规划构成，因而铜罐驿镇只编制了指导镇区发展的《铜罐驿镇控制性详细规划》，而没有编制铜罐驿镇总体规划，对下一层次村庄的发展布局缺乏指导。主城区规划体系偏重城市发展，轻农村发展的不足，造成黄金堡村在规划编制中，没有镇域层面的上位规划指导，缺少从铜罐驿镇整体的角度，分析黄金堡村在镇域中所处的地位、承载的功能，分析黄金堡村与同层次其他村之间的功能协作、设施共享，使得黄金堡村规划与周边区域的统筹考虑存在一定限制。
5 结语
作为统筹城乡改革实践区，重庆近年来对不同地域的城、镇、村的规划建设内容与形式都做出了积极的探索，而城郊农村因特殊的区位、直接受城市影响的特征，城-乡、工-农之间的联系、转移也较其他地域更为明显。因此，对于城郊农村的规划建设应建立在主城发展的宏观背景下，妥善处理城市扩张与农村耕地保护、生态环境保护之间的关系，尊重农民意愿、尊重文化传统、尊重地域环境，其最终目的是实现城乡之间要素的有效流动，提高农村的生活品质，使其享受到现代社会发展带来的实惠。笔者试图从城乡统筹的角度，探索城郊农村规划内容与方法，希望起到抛砖引玉的作用，为重庆统筹城乡改革实践提供有益的实践。
注释
1位于重庆总规确定的主城区城市规划区范围外，主城区行政辖区范围内的农村。
22007年3月“两会”期间胡锦涛总书记对重庆发展的“导航定向”。
3《城乡规划法》第十八条：村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。
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作者简介
辜元，女，1983年9月，硕士研究生，重庆市规划设计研究院，注册城市规划师
孟庆，男，1967年11月，硕士研究生，重庆市规划设计研究院，研究所副所长，注册城市规划师、高级工程师
蒋林，男，1981年8月，硕士研究生，重庆市规划设计研究院，工程师
重庆市统筹城乡战略思路及成效分析 摘要：重庆市城乡居民收入差距不断加大，二元经济结构显著，呈现“大城市大农村”的二元城乡结构。自获批全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，以三个试验区为突破口，配套推进六个方面的相关改革，确定“一圈两翼”的发展格局，实施土地流转及大力发展劳务经济等相关政策措施，城乡统筹全面铺开，取得相当大成效，但距离目标存在一定的差距。 关键词:城乡统筹；二元结构；措施；成效 Abstract: The income gap between urban and rural residents of Chongqing becomes bigger and bigger, dual economic structure is obvious and Chongqing shows big city big countryside dual urban-rural structure. Since overall urban-rural comprehensive complement reform approved, Chongqing uses three testing regions as sally port, conducts reform in six aspects, determines one circle and two wings development plan, implements land circulation, and develops labor-affairs economy, spreads overall urban-rural development, and has made great progress. Meanwhile, there is a lot to do for reaching the goal. Key words: overall urban-rural development; dual structure; measure; effect 2007年6月国家发展和改革委员会批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区,要求根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进两市城乡经济社会的协调发展。 一、统筹城乡的含义 统筹城乡发展是党的十六届三中全会明确的“五个统筹”之一，统筹城乡发展是从全局出发看“三农”，把城市和农村的经济社会发展作为整体统一筹划，既要发挥城市对农村的辐射作用，发挥工业对农业的带动作用，又要发挥农村对城市、农业对工业的促进作用，实现城乡良性互动，逐步改变城乡二元经济社会结构，建立起社会主义市场经济体制下的平等、和谐、协调发展的工农关系和城乡关系，实现城乡经济社会一体化。因此，统筹城乡发展涵盖的面比较广，主要涉及城乡收入分配统筹、城乡产业发展统筹、城乡劳动就业统筹、城乡公共事业发展统筹、城镇化发展统筹、城乡体制改革统筹等，本文从以下方面着手分析。 二、统筹城乡发展的必然性 重庆呈现“大城市大农村”的二元城乡结构。其中“大农村”主要指“三峡库区”和渝东南地区，这些地区的农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距不断扩大，农村社会事业发展严重滞后（见图1）。 1．城乡居民收入差距扩大 从图1可以看出城镇居民及农村居民的收入在不断地增长，但是两者的差距却在不断地扩大，2007年农村居民纯收入3 509元，城镇居民人均可支配收入已达到13 715元。图2显示2007年城乡收入比达到了3．9∶1，若考虑城市居民的各种福利性补贴，农民纯收入中还
重庆市构建城乡统筹基层党建新格局的意见 [日期：2008-02-14] 来源：重庆市直属机关工作委员会作者：机关工委办公室[字体：大中小] 重庆市构建城乡统筹基层党建 新格局的意见 党的十七大指出，要以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程。适应建设全国统筹城乡综合配套改革试验区的新任务新要求，市第三次党代会提出大力实施“固本强基”战略，积极构建城乡统筹的基层党建新格局。为扎实推进构建城乡统筹基层党建新格局工作，现提出如下意见。 一、充分认识构建城乡统筹基层党建新格局的重要意义 （一）构建城乡统筹基层党建新格局是深入贯彻落实科学发展观的内在要求。党的十七大提出，要使党的工作和党的建设更加符合科学发展观的要求。构建城乡统筹基层党建新格局，目的在于通过统筹兼顾、整合资源，突出重点、分类指导，形成合力、整体推进，把城乡党的基层组织建设统筹起来，实现全面协调可持续发展，这是党的建设贯彻落实科学发展观的具体体现。 （二）构建城乡统筹基层党建新格局是适应工业化、城镇化的客观要求。当前，我市工业化、城镇化进程不断加快，对党的基层组织建设带来新课题新挑战。构建城乡统筹基层党建新格局，就是要及时改革调整党组织功能、党组织设置、党的活动方式和党员教育管理等，使党的建设更好地适应经济社会发展的新形势、新任务、新要求。 （三）构建城乡统筹基层党建新格局是建设统筹城乡综合配套改革试验区的必然要求。党的建设适应和服务城乡统筹发展，是统筹城乡综合配套改革试验的应有之义。构建城乡统筹基层党建新格局，既是统筹城乡综合配套改革试验不可分割的重要组成部分，又是顺利推进改
革试验的根本保证。 （四）构建城乡统筹基层党建新格局是解决我市基层党建工作中存在突出问题的迫切要求。与新形势新任务的要求相比，我市基层党建工作还存在一些不适应、不符合的问题，特别是城乡党建融合度不够高，由此带来“两新”组织党建工作难、流动党员教育管理难、农村发展党员难等诸多问题。构建城乡统筹基层党建新格局，就是要通过创新体制机制，切实解决基层党建工作中存在的突出问题，不断提高全市党的基层组织建设的整体水平。 二、科学把握构建城乡统筹基层党建新格局的总体思路、主要原则和目标要求 （五）总体思路。围绕建设统筹城乡综合配套改革试验区，以加强党的执政能力建设和先进性建设为主线，以抓好农民工党员教育管理服务为突破口，着力推进城乡党建观念、资源、工作“三个统筹”，打破城乡区域界限，推进城乡互动、区域联动，建立健全城乡基层党组织设置、基层干部人才互动、党员动态管理、党员联系服务群众、党内激励关怀帮扶、基层组织互帮互助“六大体系”，形成城乡组织共建、党员共管、资源共享的局面，实现城乡基层党建优势互补、相互融合、协调发展。 （六）主要原则。坚持围绕中心、服务大局。紧扣统筹城乡综合配套改革试验和城乡统筹发展来谋划、部署和推进构建城乡统筹基层党建新格局工作，用改革发展、改善民生的效果来检验基层党建工作的成效。 坚持统筹兼顾、城乡互动。在统筹上着力，以观念统筹为前提，以资源统筹为重点，以工作统筹为保证，推动城乡党的基层组织建设互促共进。 坚持开拓创新、大胆实践。破除党建工作方面不适应城乡统筹发展的体制机制障碍，充分尊重和发挥基层党组织的创造活力，大力探索创新，推动基层党建工作不断向前发展。 坚持试点示范、重点突破。针对热点难点问题，坚持试点先行、着力攻坚，在成功破题基础上总结经验，积极推广，全面推进。
统筹城乡发展面临的问题及对策建议 作者：中央党校地厅班扩大内需和经济发展专题第七课题组 党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”，为解决“三农”问题、缩小城乡差距指出了方向，拉开了我国城乡统筹、协调发展战略的序幕。8年来，成都、重庆等统筹城乡发展综合试验区在探索中快速推进。与此同时，全国各地也都在积极落实统筹城乡发展战略，并取得了明显成效。随着各项改革的深入推进，统筹城乡发展面临许多新的矛盾和问题，为此，课题组在调查研究当中对此相关问题进行了深入的分析，并在此 基础上提出了若干对策与建议。 统筹城乡发展面临的主要问题及原因分析 农民收入增长缓慢，城乡贫富差距拉大。从增幅来看，城镇居民与农村居民贫富差距呈进一步扩大趋势。有关数据显示，城镇居民2009年人均可支配收入比2003年增长了103%，增加额高达8703元；而农村居民2009年人均纯收入比2003年仅增长96%，增加2531元。2003年，城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的3.23倍，2009年则扩大到3.33倍。青海省2003—2009年，城镇居民人均可支配收入从6732元增加到12692元，增长了88%；而农民人均纯收入从1817元增加到3346元，仅增长84%；收入差别从4915元扩大到9346元，差距越来越大。 人口流动加快，城市功能压力加大。有关数据显示，进城农民工由2004年的1亿增加至2008年的1.4亿，年均增长10%，2006、2007、2008年增幅分别为11%、14.5%、15.1%，农村人口流动呈加快趋势。同时，近几年我国大学生毕业人数逐年递增，2007、2008、2009年分别新增大学毕业生495万、559万和611万，2010年预计新增700万，就业形势更加严峻。加之城市提供就业机会的增速较慢，城市功能面临着进城农民工和毕业大学生双重压力的考验。这种状况如果长期得不到解决，很 可能诱发社会不稳定因素。 财政资金投入不足，农村公共服务落后。目前，在教育、医疗、培训、就业等方面，国家对农村的资金投入明显不足。由于基础教育薄弱、师资队伍素质偏低等，农村地区的教育条件普遍比较落后。2009年全国财政预算内教育拨款总数达3114亿元，其中对农村义务教育的拨款为990
重庆市统筹城乡综合配套改革试验总体方案 丁怀鹏2010级工商管理系营销与策划A1004班 设立重庆统筹城乡综合配套改革试验区，是国家进一步深化改革开放和发挥重庆西部大开发战略支点作用的重大举措。设立直辖市以来，重庆市经济社会发展取得了重大成就，但城乡二元结构特征仍很突出，集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体的基本市情尚未根本改变，当前又面临应对国际金融危机的新挑战。新形势下，国家对重庆统筹城乡改革和发展赋予了新的使命。近期，专门出台了《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号，以下简称《意见》）。为做好《意见》的贯彻落实工作，根据《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区 的通知》（发改经体〔2007〕1248号）要求，结合重庆市实际，制订本方案。 一、改革试验的总体思路 （一）指导思想 以中国特色社会主义理论体系为指导，深入贯彻落实科学发展观，以解放思想、深化改革、扩大开放为动力，以推进新型工业化、城镇化为支撑，遵循“统筹兼顾、科学规划、突出重点、分步实施”的原则，积极稳妥地推进改革试验。着力调整国民收入分配格局，构建以工促农、以城带乡、城乡差距不断缩小的长效机制；着力探索富有西部特色的工业化、城镇化和农业现代化模式，推进自主创新，构建大城市带动大农村、促进城乡经济社会逐步一体化的良性机制；着力推进三峡库区移民安稳致富和生态环境保护，构建资源节约、环境友好、发展持续、社会和谐的科学发展新机制，全面加强经济、政治、文化、社会建设，加快把重庆建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标，努力为全国统筹城乡发展探索新道路。 （二）基本措施 统筹城乡综合配套改革试验是长期而艰巨的历史任务，近期重点围绕三条主线推进改革试验，探索建立统筹城乡发展的12项新机制。同时，着力改善市场经济环境，探索内陆开放型经济发展模式，深入推进西部大开发，进一步完善社会主义市场经济体制，力争在改革和发展上有新的突破。 ――推进城乡经济社会协调发展。以主城为核心、一小时车程为半径的经济圈（简称“一圈”）和以万州为中心、重庆三峡库区为主体的渝东北地区，以黔江为中心、少数民族聚居的渝东南贫困山区（简称“两翼”）是重庆二元结构在区域上的表现形态。要加快把“一圈”建成西部地区重要增长极的核心区域、长江上游经济中心的主要载体、城乡统筹发展直辖市的重要平台，把渝东北地区建成长江上游特色经济走廊和重要生态屏障，把渝东南地区建成扶贫开发示范区，促进“一圈两翼”协调发展，实现大城市带大农村、推进城乡经济社会一体化发展。一是建立
重庆市统筹城乡综合配套改革试验 总体方案 设立重庆统筹城乡综合配套改革试验区，是国家进一步深化改革开放和发挥重庆西部大开发战略支点作用的重大举措。设立直辖市以来，重庆市经济社会发展取得了重大成就，但城乡二元结构特征仍很突出，集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体的基本市情尚未根本改变，当前又面临应对国际金融危机的新挑战。新形势下，国家对重庆统筹城乡改革和发展赋予了新的使命。近期，专门出台了《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号，以下简称《意见》）。为做好《意见》的贯彻落实工作，根据《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》（发改经体〔2007〕1248号）要求，结合重庆市实际，制订本方案。 一、改革试验的总体思路 （一）指导思想。 以中国特色社会主义理论体系为指导，深入贯彻落实科学发展观，以解放思想、深化改革、扩大开放为动力，以推进新型工业化、城镇化为支撑，遵循“统筹兼顾、科学规划、突出重点、分步实施”的原则，积极稳妥地推进改革试验。
着力调整国民收入分配格局，构建以工促农、以城带乡、城乡差距不断缩小的长效机制；着力探索富有西部特色的工业化、城镇化和农业现代化模式，推进自主创新，构建大城市带动大农村、促进城乡经济社会逐步一体化的良性机制；着力推进三峡库区移民安稳致富和生态环境保护，构建资源节约、环境友好、发展持续、社会和谐的科学发展新机制，全面加强经济、政治、文化、社会建设，加快把重庆建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标，努力为全国统筹城乡发展探索新路子。 （二）基本措施。 统筹城乡综合配套改革试验是长期而艰巨的历史任务，近期重点围绕三条主线推进改革试验，探索建立统筹城乡发展的12项新机制。同时，着力改善市场经济环境，探索内陆开放型经济发展模式，深入推进西部大开发，进一步完善社会主义市场经济体制，力争在改革和发展上有新的突破。 ――推进城乡经济社会协调发展。以主城为核心、一小时车程为半径的经济圈（简称“一圈”）和以万州为中心、重庆三峡库区为主体的渝东北地区，以黔江为中心、少数民族聚居的渝东南贫困山区（简称“两翼”）是重庆二元结构在区域上的表现形态。要加快把“一圈”建成西部地区重要增长极的核心区域、长江上游经济中心的主要载体、城乡统
重庆市城乡总体规划(2007-2020年) 一、总则 （一）编制背景 1998年经国务院批准实施的《重庆市城市总体规划（1996－2020年）》对指导重庆城市建设，完善城市功能，促进经济和社会全面发展起到了重要的作用，规划确定的2010年的部分发展目标已提前实现。经过直辖以来的建设，重庆已整体步入快速发展的新阶段。为紧紧抓住本世纪前二十年的重要战略机遇期，适应新世纪经济社会发展的需要，引导城市持续快速健康发展，全面建设小康社会，根据2004年3月建设部《关于同意修编重庆市城市总体规划的函》，特编制《重庆市城乡总体规划（2007－2020年）》。 （二）指导思想 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持以人为本，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹市内发展和对外开放，深化改革、扩大开放，促进经济社会全面、协调、可持续发展，加快富民兴渝、建设长江上游地区经济中心和全面建设小康社会步伐，建设资源节约型、环境友好型城市，坚持经济建设、城乡建设和环境建设同步规划，构建社会主义和谐社会。 （三）规划期限 近期：2007－2010年；远期：2011－2020年；远景展望到2050年。 （四）规划范围 市域城镇体系规划范围为重庆市行政辖区，面积8.24万平方千米。 都市区规划范围包括渝中区、大渡口区、江北区、南岸区、沙坪坝区、九龙坡区、北碚区、渝北区、巴南区九个行政区，面积5473平方千米。
（五）规划区 都市区的规划区范围与都市区范围一致。 都市区以外的各城市、镇、乡、村庄的规划区范围由有关人民政府在组织编制的总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济发展水平和统筹城乡发展的需要划定。 二、城市性质、发展目标 （一）城市性质 重庆是我国重要的中心城市，国家历史文化名城，长江上游地区的经济中心，国家重要的现代制造业基地，西南地区综合交通枢纽。 （二）发展目标 全面落实科学发展观，紧紧抓住国家实施西部大开发战略和老工业基地振兴战略等机遇，把重庆加快建成西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心、城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现建设全面小康社会的目标。 三、市域城镇体系规划 （一）城镇化发展方针 坚持分类指导原则，着力建设都市区，加快培育大城市和区域性中心城市，重点发展中小城市和有条件的建制镇，推进城镇协调、可持续发展。 （二）人口与城镇化水平 规划至2010年，全市总人口3000万人，城镇人口1615万人，城镇化水平达到53.8%；至2020年，总人口3100万人，城镇人口2160万人，城镇化水平达到70%左右。 （三）区域协调发展 1、市内三大区域协调发展 构建“一圈两翼”的区域空间结构，即以都市区为中心的一小时经济圈，以万州为中心的三峡库区核心地带为渝东北翼，以黔江为中心的乌江流域和武陵山区为渝东南翼。分别发挥三大区域各自的优势，
重庆市统筹城乡户籍制度改革 农村居民转户实施办法（试行） 第一章总则 第一条为进一步深化户籍制度改革，加快城镇化进程，根据《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》（渝府发〔2010〕78号）精神，制定本实施办法。 第二条按照宽严有度、分级承接原则，适度放宽主城区、进一步放开区县城、全面放开乡镇落户条件。 第三条本市籍农村居民转为城镇居民适用本办法，其他户口迁移、登记仍按原有规定执行。 第二章转户条件 第四条主城九区。凡具备下列条件之一，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可登记为城镇居民。 （一）购买商品住房。 （二）务工经商五年以上，具有合法稳定住所。 （三）投资兴办实业，三年累计纳税10万元或一年纳税5万元以上的，具有合法稳定住所。 第五条远郊31个区县城。凡具备下列条件之一，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可登记为城镇居民。 （一）购买商品住房。 （二）务工经商三年以上，具有合法稳定住所。 （三）投资兴办实业，三年累计纳税5万元或一年纳税2万元以
上，具有合法稳定住所。 第六条其他乡镇。农村居民本着自愿原则，可就近就地登记为城镇居民。 第七条其他规定。凡具备下列条件之一，可登记为城镇居民。 （一）农村籍未成年子女投靠父母、夫妻投靠、年老父母投靠子女。 （二）农村籍成年子女自愿投靠城镇身边无子女的年老父母。 （三）本市高等学校、中职技校学生可迁入学校集体户或就地转为城镇居民。 （四）优秀农民工及其共同居住生活的配偶、子女、父母。 （五）农村籍五保对象。 （六）农村籍义务兵和服役期未满10周年的士官退役。 第三章证明材料 第八条必备材料。 （一）入户申请书。 （二）本人及随迁人员的户口簿、居民身份证。 第九条其他证明材料。 （一）务工经商证明； （二）住房证明； （三）结婚证及亲属关系证明； （四）被投靠人员户口簿； （五）纳税额度证明；
《重庆市城市总体规划（2007－2020年）》 总体规划 （一）编制背景 1998年经国务院批准实施的《重庆市城市总体规划（1996－2020年）》对指导重庆城市建设，完善城市功能，促进经济和社会全面发展起到了重要的作用，规划确定的2010年的部分发展目标已提前实现。经过直辖以来的建设，重庆已整体步入快速发展的新阶段。为紧紧抓住本世纪前二十年的重要战略机遇期，适应新世纪经济社会发展的需要，引导城市持续快速健康发展，全面建设小康社会，根据2004年3月建设部《关于同意修编重庆市城市总体规划的函》，特编制《重庆市城市总体规划（2007－2020年）》。 （二）指导思想 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持以人为本，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹市内发展和对外开放，深化改革、扩大开放，促进经济社会全面、协调、可持续发展，加快富民兴渝、建设长江上游地区经济中心和全面建设小康社会步伐，建设资源节约型、环境友好型城市，坚持经济建设、城乡建设和环境建设同步规划，构建社会主义和谐社会。 （三）规划期限 近期：2007－2010年；远期：2011－2020年；远景展望到2050年。
（四）规划范围 市域城镇体系规划范围为重庆市行政辖区，面积8.24万平方千米。 都市区规划范围包括渝中区、大渡口区、江北区、南岸区、沙坪坝区、九龙坡区、北碚区、渝北区、巴南区九个行政区，面积5473平方千米。 （五）规划区 都市区的规划区范围与都市区范围一致。 都市区以外的各城市、镇、乡、村庄的规划区范围由有关人民政府在组织编制的总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济发展水平和统筹城乡发展的需要划定。
重庆市统筹城乡一体化发展的经验做法 及其对广州的启示 1997年，重庆成为直辖市以来,市委、市政府按照城乡基础设施、经济发展、劳动就业、基本公共服务和户籍管理一体化的要求对统筹城乡发展的体制机制进行了探索创新,有效促进了城乡一体化发展。目前，重庆市的城镇化率由2002年的39.9%提高到48.3%。 一、重庆市统筹城乡一体化发展的基本做法——推进“五个一体化” (一)推进城乡基础设施一体化。 直辖十年来,重庆市按照“打基础、建平台、增后劲”的要求,大力推进城乡基础设施一体化、网络化,促进了基础设施建设重心由城市向农村逐步转移。十年来, 重点加大农村地区“五通”工程建设，解决了289.33万农村人口的饮水困难和122.65万农村人口的饮水安全问题，截至2007年全市农村公路总里程已经突破10万公里,行政村公路通达率93%。基本完成农村电网改造,实现了农村户户通电和城乡同网同价。行政村通电话率达到100%。 (二)推进城乡经济发展一体化。 按照工业反哺农业、城市带动农村的要求,大力发展农村一、二、三产业,调整农业结构,拓宽农民增收渠道,促进了农村经济总量快速增长。2007年,全市农村经济总量达到1428.6亿元,农业增加值达到469亿元，分别是直辖前的2.9倍和1.6倍。全市农民人均纯收入达到3509元,比直辖前净
增加2030元,比上年增长22%。2007年农民人均纯收入增长速度首次超过城市居民可支配收入的增长速度。以土地流转为突破,积极推进农业规模经营。出台了促进土地流转和规模经营的政策性文件,通过放活流转形式、放宽承接土地经营对象、盘活农村多种土地资源、保障各方权益等措施,促进规模经营快速发展,目前全市农村土地规模经营集中度达到了15.1%。坚持围绕龙头企业建基地,立足发挥优势,突出特色,做大产业,全市初步建成一批在全国具有一定影响的产业基地,全市已经建成优质农产品商品基地的总规模达到了1315万亩。着力打造百个区域性中心城镇和经济强镇,乡镇企业和农村商贸流通业得到快速发展。 (三)推进城乡劳动就业一体化。 加强城乡劳动力就业技能培训,大力实施农村劳动力转移就业培训“阳光工程”、移民培训、扶贫培训等多渠道、多层次培训,培育了“富侨保健”、“石龙技工”、“三峡服装”等一批在全国有较高知名度的特色劳务品牌。积极开展与市外政府间劳务合作,促进农村劳动力向对口支援省市、沿海经济发达地区转移就业,全市现已累计转移就业农村富余劳动力748万人,超过了农村劳动力资源总量的一半以上。在全国率先开展了进城务工农民管理服务试点,在13个区推行与城镇居民同等享受社区公共服务资源的流动人口居住证“一证式”管理,在主城区试行“农民工公寓”的建设与管理,对农民工首次在城镇购房实行税费减免,落实了进城农民工子女接受义务教育与城市居民子女同等就近入学的待遇,城乡就业制度基本实现了接轨。
云南财经大学 硕士学位论文 城乡统筹背景下的城镇化问题研究--以重庆市为例 姓名：赵玲 申请学位级别：硕士 专业：西方经济学 指导教师：周文 2011-05
摘要 城镇化是社会经济发展的必然趋势，也是衡量一个国家和社会进步的重要标志。而我国城镇化发展滞后的现状已严重影响了经济的发展，成为经济社会全面进步的“瓶颈”。由此，城乡统筹发展战略也顺时而生。 重庆市作为我国西部地区唯一的直辖市，在国家实施西部大开发战略中担负着重要的作用，面临着较大的发展机遇。在2007年初被选定为城乡统筹实验区之后，重庆市抓住这一契机，努力协调本市城乡矛盾，以期进一步加快本市城镇化进程。因此，在城乡统筹的背景下研究重庆市的城镇化道路问题显得尤为重要，这对于带动重庆产业结构转换和生产力布局调整，促进重庆市大城市带大农村战略的实施，推进西部大开发顺利进行，有效解决重庆库区移民安置问题以及提高人们生活水平全面建设小康社会具有极其重要的意义。 本文站在城乡统筹的新视角，来研究重庆市的城镇化道路问题，在理清城镇化和城乡统筹相关理论和联系之后，分析了重庆市城镇化的现状和存在的问题，并针对这些问题提出政策建议。 本文共分为6部分，其基本框架如下： 第1部分：绪论。主要介绍本论文写作的背景、意义，研究目的、内容，主要研究方法、技术路线，以及国内外研究现状等。 第2部分：论文研究的相关理论。介绍了城乡统筹和城镇化理论的提出、内涵，以及二者的关系等问题，为论文的后续完成奠定了理论基础。 第3部分：国内外城镇化模式借鉴。国外选取了英美的日韩和拉美国家，国内主要介绍了珠三角模式、苏南模式、浙江模式等三种模式。在对以上城市城镇化发展的模式进行比较分析后，总结其经验教训，为重庆市的城镇化道路提供参考。 第4部分：重庆市在城镇化发展遇到的问题及原因分析。论文指出重庆市在过去的城镇化进程中存在城乡规划分离、城乡发展分离和城镇化滞后于经济发展等各种问题，并进一步指出出现这些问题的根源在于城乡分割的二元经济体制。 第5部分：重庆市在城乡统筹背景下推进城镇化发展的建议。本部分为论文的重点与落脚点，提出各项制度改革措施，以保障城镇化的有效推进。
2018年推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见-word范文 本文部分内容来自网络，本司不为其真实性负责，如有异议或侵权请及时联系，本司将予以删除！ == 本文为word格式，下载后可随意编辑修改！ ==推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见 国务院关于推进重庆市 统筹城乡改革和发展的若干意见 国发〔XX〕3号 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 重庆市是中西部地区唯一的直辖市，是全国统筹城乡综合配套改革试验区，在促进区域协调发展和推进改革开放大局中具有重要的战略地位。设立直辖市以来，重庆市坚决贯彻中央的决策部署，努力实施西部大开发战略，经济社会发展取得重要成就，已经站在新的历史起点上。重庆市集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体，城乡二元结构矛盾突出，老工业基地改造振兴任务繁重，统筹城乡发展任重道远。在新形势下，党中央、国务院对重庆市改革发展提出更高要求，赋予重庆市新的使命。加快重庆市统筹城乡改革和发展，是深入实施西部大开发战略的需要，是为全国统筹城乡改革提供示范的需要，是形成沿海与内陆联动开发开放新格局的需要，是保障长江流域生态环境安全的需要。在当前应对金融危机的关键时期，尤其要把保持经济平稳较快增长作为首要任务，将解决当前困难与谋求长期发展结合起来，不断增强发展活力，着力解决劳动就业、社会保障、教育公平、医疗卫生、居民住房、库区移民、扶贫开发等重要民生问题，切实维护社会稳定。要站在全局和战略的高度，充分认识加快重庆市改革开放和经济社会发展的重大意义，努力把重庆市改革发展推向新阶段。为此，提出以下意见： 一、推进重庆市统筹城乡改革和发展的总体要求 （一）指导思想。 高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，深入实施西部大开发战略，进一步解放思想，锐意进取，加快推进统筹城乡综合配套改革，着力解决“三农”问题；加快推进结构调整和自主创新，着力发展内陆开放型经济；加快推进基础设施和公共服务设施建设，着力改善城乡人居环境；加快推进环境保护和资源节约，着力构建长江上游生态屏障；加快推进社会事业发展，着力做好库区移民和扶贫开发工作，形成有利于科学发展与社会和谐的新体制，促进经济社会又好又快发展，努力把重庆建设成为西部地区的重要
国务院关于推进重庆市 统筹城乡改革和发展的若干意见 国发〔2009〕3号 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：重庆市是中西部地区唯一的直辖市，是全国统筹城乡综合配套改革试验区，在促进区域协调发展和推进改革开放大局中具有重要的战略地位。设立直辖市以来，重庆市坚决贯彻中央的决策部署，努力实施西部大开发战略，经济社会发展取得重要成就，已经站在新的历史起点上。重庆市集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体，城乡二元结构矛盾突出，老工业基地改造振兴任务繁重，统筹城乡发展任重道远。在新形势下，党中央、国务院对重庆市改革发展提出更高要求，赋予重庆市新的使命。加快重庆市统筹城乡改革和发展，是深入实施西部大开发战略的需要，是为全国统筹城乡改革提供示范的需要，是形成沿海与内陆联动开发开放新格局的需要，是保障长江流域生态环境安全的需要。在当前应对金融危机的关键时期，尤其要把保持经济平稳较快增长作为首要任务，将解决当前困难与谋求长期发展结合起来，不断增强发展活力，着力解决劳动就业、社会保障、教育公平、医疗卫生、居民住房、库区移民、扶贫开发等重要民生问题，切实维护社会稳定。要站在全局和战略的高度，充分认识加快重庆市改革开放和经济社会发展的重大意义，努力把重庆市 —1—
改革发展推向新阶段。为此，提出以下意见： 一、推进重庆市统筹城乡改革和发展的总体要求 （一）指导思想。 高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，深入实施西部大开发战略，进一步解放思想，锐意进取，加快推进统筹城乡综合配套改革，着力解决“三农”问题；加快推进结构调整和自主创新，着力发展内陆开放型经济；加快推进基础设施和公共服务设施建设，着力改善城乡人居环境；加快推进环境保护和资源节约，着力构建长江上游生态屏障；加快推进社会事业发展，着力做好库区移民和扶贫开发工作，形成有利于科学发展与社会和谐的新体制，促进经济社会又好又快发展，努力把重庆建设成为西部地区的重要增长极，长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会的目标。 （二）基本原则。 ——坚持城乡统筹，促进城乡协调发展。始终把解决好“三农”问题作为全部工作的重中之重，加大以工促农、以城带乡力度，把基础设施建设和社会事业发展的重点放在农村，促进城乡经济社会一体化发展。 ——坚持科学发展，着力转变发展方式。加快推进产业结构优化升级，提高自主创新能力，形成产业新格局和竞争新优势。把节约资源和保护环境放在突出位置，实现经济社会发展与人口 —2—
Value Engineering 0引言重庆市是全国有名的大城市、大农村、大库区、大山区，随着西部大开发、成渝经济区、国家统筹城乡综合配套改革试验区等国家战略的实施，重庆市经济出现了跨越式的发展，2010年全市生产总值达7800亿元，五年翻了一番，地方财政收入达1991亿元，增长4倍，全社会固定资产投资达到6800亿元，年均增长27.7%[1]。经济的快速发展使得建设用地与耕保压力日益加大，2010年由于非农建设占用耕地1.01万公顷，比上年增长0.36万公顷，“双保工程”陷入两难境地。为破解保发展、保耕地的难题，促进城市反哺农村、城乡统筹发展，“十一五”期间，重庆市在市委市政府和相关部门的通力协作下，勇于创新、努力探索，在加快推进土地改革，建立城乡统一 的土地市场等方面进行了积极的探索并取得了较大成效。 1统筹城乡发展内涵 统筹城乡发展就是要更加注重农村的发展，解决好“三农”问题，坚决贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，逐步改变城乡二元经济结构，逐步缩小城乡发展差距，实现农村经济社会全面发展，实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展，实现农业和农村经济的可持续发展[2]。其思想内容具体而言，一是在国民收入分配格局上向“三农”倾斜，增加对农村公共产品的供给和对农村的公共服务，把施惠重点放在农村，把农民受惠作为中心。二是要调整城乡经济社会发展战略，实现城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补，实现城乡工业一体化、城乡市场一体化，以工业化带动城镇化，最终实现城乡一体化。三是要大力推进农村经济社会制度创新，逐步建立有利于废除城乡二元结构的现代农村制度，切实转变城市倾斜，给农民真正的国民待遇，建立城乡互动、体现公平、良性循环、共同发展的一体化体制[3]。2重庆市统筹城乡发展土地改革探索及意义2.1开展土地承包经营权入股流转2.1.1试点情况介绍土地承包经营权入股流转制度是在重庆市长寿区土地承包经营权入股改革和重庆市江津区土地承包经营权作价改革的基础上探索建立的。2005年10月，在镇政府的支持下，长寿区石堰镇麒麟村村委会采用“农民土地经营权折资入股股份制”，在资金共筹、财产共有、决策共定、风险共担、盈利共分、充分自愿的前提下，508家农户以每亩每年250元将510亩承包土地经营权折资入股253.42万元，村民现金入股15万元，恒河公司以现金10万元入股，共同合资组建股份公司。江津区土地承包经营权作价改革与长寿区土地承包经营权入股改革情况相似，不同的是其对地上附着物也进行了作价入股。随着改革的不断深入，为规范土地 承包经营权作价入股设立股份公司的行为， 重庆市工商行政管理局于2007年对土地入股的要求进行了明确， 即农民自愿、不改变土地用途、营业期限不超过入股农民第二轮农村土地承包的剩余期限、 选择的产业项目前景良好、 有龙头企业参与、有能人带头领办、区县政府支持、 用作出资的农村土地承包经营权应经具备资格的机构进行资产评估。2008年， 渝北区政府《关于推进农村土地承包经营权流转促进产业发展的意见》 的出台和渝北区“农村土地流转市场”、“农村土地流转服务管理中心”的挂牌成立标志着土地承包经营权入股流转制度的正式建立。 2.1.2对统筹城乡发展的借鉴意义土地承包经营权入股流转是通过将土地及其地上附着物折资共同组建股份合作公司，入股农民可以到公司上班既拿工资又参与股份分红，也可以不到公司上班但仍参与股份分红。这种土地流转模式没有改变土地的所有权， 土地仍归集体经济组织所有， 也没有改变土地的用途，但土地交由股份公司统一经营， 可以实现农业的产业化经营，消除农产品缺乏销售渠道的问题，农民劳动力从承包地中释放，可以做其他的事增加收入， 同时还可以参与股份分红。土地承包经营权入股流转为拓展农村经济渠道、实现农业产业化经营和农民增收创造了条件，村组企业的组建、 农业的产业化经营和农民增收使城乡差距缩小成为可能， 从而为统筹城乡发展创造了条件。2.2创建“地票”制度，创设农村土地交易所2.2.1“地票”制度及农村土地交易所情况介绍所谓地票，是指将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、 乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地经土地使用权人提出申请、集体经济组织同意后进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经由土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标，由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证，这个凭证就称为“地票” 。围绕“地票”，重庆市政府针对“地票”运行的四个环节（复垦、 验收、交易、使用）制定了一系列相关的政策制度，共同组成了“地票” 制度。2008年12月4日，重庆市建立了全国首家农村土地交易所， 交易对象主要针对地票交易及农村土地实物交易（耕地、林地等农用地使用权或承包经营权交易、 农村集体经营性建设用地使用权交易等 ），“地票”交易所得资金除缴纳少量税费外，绝大部分归农民家庭所有。 2.2.2“地票”制度及农村土地交易所对统筹城乡发展的意义“地票制度+农村土地交易所” 是重庆市着力推进统筹城乡综合配套改革迈出的重要一步，是城乡统筹的突破口，其将对建立城乡统一的土地市场、 统筹城乡土地有效利用、实现城市反哺农村、促进城乡经济社会全面协调可持续发展，发挥巨大积极的作用。“地票”制度———————————————————————作者简介：宇德良（1984-），男，湖北荆州人，硕士研究生，助理工程师，主要研究方向为土地利用与信息技术。重庆市城乡统筹发展与土地改革浅析 Urban and Rural Overall Development and Land Reform Analysis of Chongqing 宇德良Yu Deliang ；郑财贵Zheng Caigui ；牛德利Niu Deli ；陈晓军Chen Xiaojun （重庆市国土资源和房屋勘测规划院，重庆400020） （Chongqing Institute of Surveying and Planning for Land Resources and Housing ， Chongqing 400020，China ）摘要：本文通过对统筹城乡发展内涵介绍，结合重庆市为统筹城乡发展所做的土地改革探索，分析了重庆市土地承包经营权入股改革、“地票” 制度建立及农村土地交易所创设、农民转市民农村集体土地退出与利用探索对于重庆市统筹城乡发展的意义，重庆市在土地改革上的探索为确保国家统筹城乡综合配套改革试验区顺利推进，打破城乡二元结构，缩小城乡差距发挥了重要作用。文章最后提出为实现城乡统筹发展，土地改革要以充分保障农民权益为前提，土地改革的重点是要建立城乡统一的土地市场。 Abstract:This article,through the introduction of connotation of urban and rural overall development,combined with Chongqing ′s exploration on the land reform for urban and rural ′s overall development,analyzed the land reforms of the right of operation of land into shares,establishment of "Land Ticket"system and the creation of rural land exchange institute,farmers turn citizens out of rural collective land for Chongqing ′s significance on urban and rural overall development.The land reform exploration in Chongqing plays a huge role to ensure the country ′s urban and rural comprehensive innovation promote smoothly,breaks the structure of urban and rural areas,narrows the gap between urban and rural areas.Finally,the article put forward to realize urban and rural overall development,land reform should put farmers ′rights and interests as the prerequisite,the focus of the land reform is to establish the unity of the urban and rural land market. 关键词：土地管理；城乡统筹发展；土地改革；地票制度 Key words:land management ；urban and rural overall development ；land reform ；land ticket system 中图分类号：F301.2文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2012）06-0065-02 ·65·
促进重庆市城乡统筹发展的税收政策研究 周德志陈文梅 一、改革增值税制度，适应城乡统筹发展的趋势 （一）取消增值税一般纳税人的优惠税率，将两档税率改为一档税率 我国现行增值税对一般纳税人实行两档税率，通常情况下为17%，对一些初级农业产品、农用机器和机械化、半机械化农具、以及小农具产品等实行优惠税率13%，购进免税农产品抵扣税率13%。国家制定这项政策的初衷之一在于给农民实行低税优惠，而政策执行的结果却很难达到效果，有时甚至大相径庭，损害了农民的利益。主要表现在三个方面：1．两档税率带来的高征低扣现象使以农业产品为原料的企业税负高，不利于农业的产业化发展。企业购进初级农产品的抵扣税率为13%，经过加工后生产出来的产品增值税销项税率多为17%，这样一来，对这类企业的增值额实际课征率比一般企业多4个百分点。不但没有体现增值税本应有的优势，还使这类企业的发展受到抑制。随着传统农业逐步向商品农业转变，农产品逐步由卖方市场向买方市场转变，农业农村经济发展面临着结构性矛盾突出、发展速度缓慢、农产品销售难、农民增收难等新的问题，发展以农产品为原料的企业有利于实现农业的产业化发展，解决农产品销售难、农民增收难的问题。农业产业化经营突破了传统农业的生产范围，向加工业、商业、科技业拓展，形成了生产、加工、科技、服务、销售的产业链，这种创新为传统农业走向现代化开辟了一条宽敞的道路。它使农民从自给半自给封闭式的旧农业轨道走上了市场化经营的新征途，使农业经济融入了市场经济，融入了全球化经济。由此可见，我们应该大力支持有利于农业产业化的企业的发展。重庆市目前有农业产业化企业2300多家，对农民增收、农村发展起着重要的作用。我们希望中央能减轻这类企业的税负，使它们轻装前进，发展得更多更好。 2．两档税率带来的高扣低征现象使生产农业机械、器具的企业长期无税，但农民没有得到实惠。按照现行增值税税制规定，用于农业生产（包括林业、牧业、副业、渔业）的各种机器和机械化和半机械化农具、以及小农具产品生产企业，其主要生产原料、燃料、动力的进项税率为17%，而销项税率为13%，中间相差4个点，只有当这类企业的毛利率达到31%以上，才有可能产生增值税。目前这类企业的全国平均毛利率一般在10%左右，所以，它们将长期无增值税。之所以给它们低税优惠，是因为政策制订者认为增值税是价外税，税低则转嫁给产品的消费者——农民的就少，农民就能得到实惠。事实上，无论是价外税还是价内税，税收是否转嫁取决于产品的供求关系，如果某产品供不应求，征税的结果是消费者承担税收；如果与之相反，则由厂商承担税收；如果界于其间，则由厂商和消费者共同承担。在实践中我们发现国家对这类产品实行低税带来的利益往往被中间商挤占。中间商用低价从厂商买进产品，再利用占有市场的便利抬高售价，农民很难真正得到由于低税所带来的好处。我们建议对这类企业仍然按17%征收增值税，国家可以把这部分税款作为农民购买农用机械、器具的补贴，在购买时发放给农民，让农民真正得到实惠。 3．现行增值税制度让进销农产品的中间商得到利益，农民没有得到好处。一般纳税人企业购进农产品时，可以按照“买价”和13%的扣除率计算进项税额，而这种“买价”是含税价格，如果换算成不含税价格，进项税额的实际抵扣率就不是13%了，而是14.69%。在这种情况下，企业若将其收购的农产品以原价销售出去，并且按照13%的税率计算销项税额，那么，企业就会得到相当于不含税价1.69%的“倒挂”留抵税额。换言之，如果某一般纳税人进销一批免税农产品，那么，国家不但得不到1分钱的增值税，反而还得退给该企业相当于不含税销售额1.69%的税款。 综上所述，两档税率带来的不规范很不利于当前“三农”问题的解决，特别是对于有着广大农