论缓刑制度存在的问题
及完善对策
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论我国缓刑制度存在的问题及完善对策
[内容摘要]缓刑，是对于被判处一定刑罚的犯罪分子，在一定期限内附条件不执行原判刑罚的一项刑罚制度。缓刑的特点是在判刑的同时宣告暂不执行，但在一定时间内保留执行的可能性。如果遵守一定条件，一定期限以后原判刑罚就不再执行；如果违反一定条件原判刑罚仍须执行。它充分体现了我国实行惩办与宽大相结合，惩罚与教育相结合的刑事政策。在实践中对教育改造罪犯，促其改过自新，预防重新犯罪，维护社会稳定发挥了重大作用。但由于我国现行缓刑制度，存在着这样或那样的具体问题，往往使之流于形式，难以完全实现立法者考虑实施缓刑的用意，不能完全实现适用缓刑的真正目的。首先，表现在缓刑的适用即缓刑决定司法裁量上，还存在着诸多问题，一是缓刑适用只有法官裁量权而没有检察官裁量权（求刑权）；二是缓刑适用只有实体性条件而没有程序性条件；三是缓刑适用只有法官的裁量权而无社会（或群众）的参与权。其次，缓刑的考察中也存在一些问题，可概括为：谁来考察、考察什么、考察人有何权利义务、被考察人有何权利义务。这些问题本应规定在刑法中，但在新刑法中这些问题或未规定，或规定甚少，因而导致在实践中对缓刑犯的考察流于形式。最后，针对诸多不完善的地方，结合实践工作经验，借鉴国外立法先例对其进行修改完善已具有现实的紧迫性。对缓刑条件具体化，易于把握，能够准确界定适用范围，防止滥用缓刑。既可以对那些已悔改的罪犯，给予重新做人的机会，体现宽大政策；也可以使那些弄虚作假、无心悔改的罪犯，得到应有的法律制裁，维护法律尊严，更有效地发挥刑法威慑力。真正做到有法可依、违法必究。总而言之，本文仅对现行缓刑制度存在的弊端以及对策等方面，提出自己的看法。其目的在于充分体现现行缓刑制度的功能，避免错误，更好地发挥缓刑的真实作用[关键词]缓刑制度适用条件适用程序考察监督
近年来，我国推行刑事轻刑化的司法理念，作为在判刑的同时暂不执行刑罚的缓刑，无疑成为我国现行刑罚制度的宠儿。缓刑，是指对被判处一定刑罚的犯罪分子，在一定期限内附条件不执行原判刑罚的一种刑罚制度。它的特点是在判刑的同时宣告暂不执行刑罚，但在一定时间内保留执行刑罚的可能性。我国现行缓刑制度在司法实践中，一方面确实取得了显着的成效，为推动我们刑罚的发展作出了积极的贡献，但在另一方面，不可否认的是缓刑的具体实施及如何去实施、如何监督等等方面还存在着种种具体问题，往往使该适用缓刑的却未适用，不该适用却适用，导致缓刑的目的无法实现，甚至有些法官、有些地方使缓刑成为有钱、有权人的避难所，大大破坏了罚当其罪的立法原则，影响法律的严肃性和司法的公正性，因此有必要完善缓刑制度。
一、我国缓刑制度的现状
（一）适用缓刑较多的几种罪名
1、职务犯罪。
2、交通肇事罪。交通肇罪犯罪属于过失犯罪，大部分犯罪分子主观恶性较小，且犯罪后又能及时报案、积极抢救被害人和赔偿其经济损失，具有明显的悔罪表现，适用缓刑不致危害社会，有利于维护被害人亲属的经济利益和社会稳定，判决后群众认同度高，占缓刑案件总数的25%。
3、故意伤害罪，缓刑适用率也很高，法院在进行宣判时，同民事赔偿挂钩，并决定着是否去适用缓刑。
4、其它的侵犯财产罪，像犯盗窃罪等侵犯财产犯罪的被告人，盗得的数额没有达到巨大时，法院也经常会有宣判缓刑的。
（二）适用缓刑与罚金刑挂钩
罚金是人民法院判处犯罪分子向国家缴纳一定数额金钱的刑罚方法，其本身与适用缓刑无必然的联系，但不少审判人员将罚金的数额大小及其到位率作为决定适用缓刑的条件。有时也会误导一些不懂法的人认为违法犯罪不要紧，只要交钱就不用坐牢，产生不良的社会影响。
（三）适用缓刑对未成年人犯罪较普遍
未成年人犯罪是法定从轻或减轻情节，司法实践中减轻处罚的较多，如果再有自首、从犯等从轻情节，法院一般都会判处缓刑。在适用缓刑的未成年人犯罪中，法定刑在三年以上但由于具有法定减轻情节而适用缓刑的，也有一定比例。
从我国目前缓刑制度适用和执行的现状来看，仍然存在着问题和缺陷，需要进一步加以完善。
二、我国缓刑制度存在的问题
（一）缓刑适用条件的规定过于原则
缓刑适用条件过于笼统，难于操作。我国《刑法》第七十二条规定：“对于被判处拘役、三年以下有期徒期刑的犯罪分子，根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，适用缓刑确实不致再危害社会的可以宣缓刑。”第七十四条规定：“对于累犯，不适用缓刑。”从上述规定可以看出缓刑的适用条件可以概括为以下三个方面： 1、必须是被判处三年以下有期徒刑或拘役的刑罚；2、不是累犯；3、根据犯罪情节和悔罪表现，认为适用缓刑确实不致再危害社会。刑法的这一规定，对缓刑适用的具体情节、罪犯的悔罪表现、是否不致再危害社会等等方面，均没有作出明确的规定。特别是什么是确实不致再危害社会，实践中不好掌握，在一定程序上影响缓刑的适用。有使司法机关在适用缓刑的问题上实际是处于无法可依的状态，很可能会致使法官在考虑是否对犯罪人适用缓刑时陷入无所适从的状况，同时又容易误导法官过度滥用刑罚的自由裁量权，规定的不细致而且也极有可能也为徇私枉法创造了条件和借口，这不符合量刑标准的统一和公开、公正，容易导致对一些本不该适用缓刑的罪犯适用缓刑，对一些应当适用缓刑的罪犯却没有适用缓刑。
（二）缓刑适用程序的问题
程序公正是做到实体公正最有力的保障。程序公正可以排除在选择和适用法律过程中的不当意向，而且还能保障法律的准确适用。我国虽然有一些司法解释对缓刑适用的程序性内容有所提及，但我国缓刑制度上没有设置程序性规范，极大地影响了缓刑裁量的公正性，从而导致了在司法实践中出现不少问题。
1、缺少透明度。在我国的司法实践中，对犯罪分子是否判缓刑，须通过合议庭和审判委员会的讨论评议，讨论犯罪人是否符合缓刑适用的三个条件，随后才作出适用缓刑的判决,但其合议庭和审委会的讨论决定过程是秘密进行的，而且，谁也不知作出“不致再危害社会”的标准是如何预测的，这点使人难以信服，同时使社会也难以理解。以至于形成了“暗箱操作”。
2、缺少有效的监督。缓刑适用的取决权只在法院，它是法院审判权的一个方面。但任何权力都应当受到有效的监督，若则必然导致腐败。检察机关虽然可提起抗诉，但检察机关对缓刑的适用认识比较模糊，极少就那种可与不可适用缓刑的案件提起抗诉，故这种抗诉权对缓刑的适用并不是有效监督。
3、缺少检察机关、公安机关的发言权和社会的参与权。在司法实践中，判适用缓刑前缺少了检察机关、公安机关的发言权和社会的参与权、监督权，只是单纯的就案办案，只要符合法定条件就判缓刑，对一些无经济来源闲散人员、平时表现不够好的被告人也判缓刑，社会效果不好，不利于对缓刑犯的监管改造。
（三）缓刑执行制度的规定不够完善
根据刑法的规定，“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期内，由公安机关考察，所在单位或者基层组织予以配合”。但在具体实践中，常常出现以下情
1、是由于公安因警力不足，难以抽出多余警力对犯罪分子缓刑期间的考察；
2、是犯罪分子所在单位和基层组织的职责不明确，影响了对缓刑考察的执行；法院适用缓刑时要先征求犯罪分子所在单位或基层组织的意见，这有悖缓刑立法原意，与人民法院独立行使审判权相矛盾；
3、是对流动人员无法落实缓刑考察措施，随着流动人员犯罪数量的增加，这一问题也体现的越来越突出。
（四）撤销缓刑条件的规定不够具体
我国现行法律规定撤销缓刑有三种情况：1、犯新罪；2、发现漏罪；3、违反法律法规或国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定情节严重的。我认为，关于撤销缓刑第三种情形的规定不明确、不具体，该条没有具体解释“情节严重”应包括哪些情形，司法实践中遇到此种情况，往往依靠法官的自由裁量，很容易导致司法权力的滥用。
（五）缓刑适用司法裁量方面存在的问题
1、缓刑适用只有法官裁量权而没有检察官裁量权（求刑权）
从实践情况看，目前对犯罪分子适用缓刑，主要限于法官的自由裁量权在起作用。例如，刑法上规定对缓刑适用的条件之一是“确实不致再危害社会”。这主要就是法官依据
自己的自由裁量权做出判断。换言之，是否适用缓刑是基于法官的主观性判断。而在检察机关方面，当前检察机关比较关注的是自己提起公诉的案件是否得到人民法院的有罪判决，是否对被告人判处了实刑，而几乎没有在提起公诉的同时要求对被告人宣告缓刑，并且也极少就人民法院对某个案件的判缓刑发表不同意见。在实践中，检察机关对人民法院因为对某个犯罪分子不恰当地宣告了缓刑而提起抗诉的案件非常罕见。
2、缓刑适用只有司法裁量的实体性条件而没有程序性条件
刑法规定了适用缓刑的三个实体性条件，即我国现行刑法第72条规定：“犯罪分子被判处3年以下有期徒刑或者拘役；根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，认为适用缓刑不致再危害社会的，可以宣告缓刑。”第74条规定：“对于累犯不是用缓刑”。由于“不致再危害社会”的主观判断性很强，容易造成很大的差异性。所以，刑法理论界与实务界有许多人主张对“不致再危害社会”由司法解释设置量化标准，以限制法官在考察适用缓刑上的任意性，避免各地人民法院之间在适用缓刑上的不平衡。个别地方人民法院基于这一思路也制定了一定的量化标准，试图达到适用缓刑上的平衡。另一方面，虽然刑法上没有对适用缓刑设置特定的程序性限制，但是，在某些地方的省高级人民法院内部制定了下级人民法院对数额超过一定标准的经济犯罪案件，如果拟适用缓刑的，应当上报到上一级人民法院乃至省高级人民法院平衡的程序规则。
3、缓刑适用只有法官的裁量权而无社会（或群众）的参与权
目前在司法实践中对犯罪分子适用缓刑时，尽管在做出缓刑宣告之前法官也要考虑社会有关方面的意见与影响，但这种意见与影响一是全部是背靠背收集的，二是所收集的意见可能并不全面，三是群众与社会对这一过程看不见。这就导致他们无法对各方面的意见与影响做出自己的评判，因而难以使缓刑的决定置于社会的监督之下。实际上，既然缓刑是把犯罪分子放在社会上改造，那么，社会各方面的意见也都应当公开化，要让各种不同的或者相同的意见公开化。也就是说，在决定适用缓刑时，既要扩大社会各方面的参与权，又要给群众以充分的知情权。
三、我国缓刑制度的完善对策
（一）在立法上明确缓刑条件
从司法实践经验中总结，应立法明确规定法官裁量适用缓刑时，应考虑下列因素：
1、未成年犯。未成年犯中多数人可塑性大，受环境影响较大，因此对这些罪犯判处缓刑，再借助学校、家庭和社会力量进行教育、感化，效果比较好。
2、胁从犯。这些罪犯是被胁迫或诱骗而参加犯罪，主观恶性不大，判处缓刑社会危害性不大，也比较容易改造。
3、过失犯、中止犯、因防卫过当和避险过当构成的犯罪。这类罪犯的主观恶性小，再犯可能性很小，适于判处缓刑。
4、一般情节的初犯。这些罪犯中大部分是因一念之差犯罪，犯罪后都有悔改表现，希望法院从轻处罚，重新做人，对这些罪犯判处缓刑能促使他们遵纪守法，不再重新犯罪。
5、因民事纠纷，特别是家庭、亲属、邻里之间的纠纷引起的犯罪，只要危害后果不大，都可考虑适用缓刑，也有利于邻里和睦、家庭稳定，减少损害结果和弥补被害人的经济损失。
6、具有自首、立功的情节的一般犯罪。罪犯能够投案自首，揭发他人犯罪行为等其他的立功表现，表明其能够悔过自新，重新做人。
7、为了充分发挥缓刑在感化挽救犯罪人方面的作用，进一步提高缓刑适用的社会效果，现行刑法在立法上关于缓刑考察制度的规定应从以下几个方面加以完善。
（1）设立监督考察组织。在县级以上公安机关设立专门的缓刑监督组织和专职从事缓刑监管工作，制定规范的考察管理制度，具体负责对缓刑犯的监督考察工作，并通过立法加以规定。对具体缓刑的考察，可由县级考察机构直接委派考察人员，专职负责考察工作，并加强与有关单位和基层组织的联系，积极调动社会监督力量，对缓刑犯进行多形式多渠道的考察、教育和管理，如定期向罪犯原所在单位或居住地的居委会、村委会了解其表现情况，联合组织对辖区内的缓刑犯进行法制教育等。另外，还定期向法院提交缓刑犯的考察报告。
（2）加强对缓刑执行的监督。缓刑犯交付工作之所以脱节，主要是缺乏监督所致，因此，应尽快完善现行有关法律法规，切实保障检察机关对缓刑犯监管工作的法律监督权。检察机关自身要对缓刑执行的监督高度重视，对公安机关进行经常性的监督检查，并将此作为一项日常工作列入对监所部门的考核范围。
（3）完善交付执行的衔接机制。严格执行《最高人民法院关于执行中华人民共和国刑事诉讼法若干问题的解释》第三百五十五条的规定，在交付执行前对在押的缓刑犯采取监视居住或者取保候审的强制措施，以确保交付执行前对缓刑犯进行有效的监管。同时，建立执行回折制度，在法院送达的执行文书上附加执行回折，此回折不是为了证明执行文书是否送达，而是让执行机关将缓刑执行是否落实的情况及时以回折的形式回复给法院，法院收到此回折，确定执行已经落实后完成执行交付手续。另外，应制定制式协助执行通知书，缓刑犯有工作单位的，发到缓刑犯工作单位请其协助执行，没有工作单位的协助执行通知书发到缓刑犯的居民委员会或村民委员会，请其协助执行，以便在更大的范围内加强对缓刑犯的考察和帮教。
（4）在缓刑犯所在地进行公示。将缓刑犯的罪行、判决结果、悔罪表现在被告人的工作单位、居住地进行公示，说明缓刑犯应当遵守的监督管理规定，发动当地群众协助对缓刑犯的监督和帮教。并在缓刑犯工作单位、居住地设立举报箱、举报电话，便于随时了解群众意见。
（5）建立考察联动机制。对经过批准外出的缓刑犯，执行机关应当及时通知其目的地的公安机关予以继续考察，以确保缓刑考察的连续性。另外，采取户籍网络登记，即将缓刑犯的基本信息登记在公安系统的人口信息网络，全国共享，对其进行联网监督。
（二）缓刑适用程序的完善
我国刑法有必要增设缓刑适用程序的规定，把人民法院的缓刑裁量权、检察机关与公安机关的发言权、社会的参与权都置于阳光之下，现笔者提一些粗浅的建议：
1、提高缓刑适用的透明度。凡判决缓刑的案件，审判人员应从犯罪情节、犯罪危害、社会影响、主观性等在判决书中全方位依据客观事实进行综合论证，结合公安机关、公诉机关及受害者等各方面的意见，在法律的准绳下将证据列举分析论证适用缓刑的理由，杜绝暗箱操作。
2、采取有效监督制约机制。法院各级领导要重视缓刑案件的审判工作，制定有关适用缓刑案件的监督办法，采取多种形式加强管理，强化监督。既要加强对个案审理的监督、指导和把关，确保个案质量，也要强化宏观管理，切实控制好缓刑案件的总量和质量。不但要接受检察院的监督，同时还要主动接受人大及其常委会的监督，发挥本院审判监督庭的职能，对缓刑案件定期进行复查，发现问题及时纠正
（三）完善缓型执行制度
建立缓刑执行保证制度。为了保证缓刑制度的正确实施，可以参照《刑事诉讼法》取保候审的保证制度建立缓刑执行保证制度。其具体程序是，首先在人民法院拟对被告人宣告缓刑时，应当要求被告人提供合格的保证人或交纳一定数额的保证金(公安机关收取)。其次，人民法院将保证法律文书和判决书一同交付实施考察的公安机关执行，保证人应到公安机关登记备案。最后，当犯罪分子违反《刑法》第七十五条规定、保证人违反《刑事诉讼法》第五十五条规定时，由公安机关没收保证金或对保证人予以处罚，构成犯罪的移交司法机关处理。对缓刑期内没有再实施违法犯罪行为的犯罪分子，宣告缓刑期满时，应当解除保证人的保证义务或者退还保证金。
（四）完善撤销缓刑条件
当前有关撤销缓刑的规定，现行刑法第七十七条规定为“再犯新罪”、“发现漏罪”和“违规情节严重”三种情形。但笔者认为，在司法实践中违规的情况千差万别，仅规定三种情形不易操作，缓刑撤销的程序应从以下三个方面完善：
1、是应当撤销缓刑的情形需要进一步明确化。
对于在缓刑考验期内，违反法律、行政法规或者公安部门有关缓刑的监督管理规定的犯罪分子，在何种情况下应当撤销缓刑，到底违反哪些法律和行政法规，刑法未规定，只笼统规定一个“情节严重”，这十分不利于司法实践的具体操作，应当将情节严重、违反何种法律、法规明确化，甚至量化。笔者认为借鉴国外有关立法例，可将以下情形规定为情节严重：其一，缓刑犯严重、持续或者多次违反有关法律法规，但不需要判处刑罚或者可以免除刑罚的行为。其二，缓刑犯持续或者多次脱离考察机关的监督管理，并因此有理由怀
疑他将再次危害社会或者犯罪。其三，虽未构成犯罪，但严重违法，且屡教不改，达到可以处治安处罚或劳动教养程度的。
2、是增设缓刑的“延长考验期”制度，以完善缓刑撤销制度。
缓刑撤销的基本价值是迫使缓刑犯遵守监督考验制度，积极改恶从善。但对大法不犯，小错不断的缓刑犯，缓刑撤销应慎重使用。笔者认为，对虽具撤销缓刑之可能性，但其情节并不重大，还可使用其他手段来矫正时，可以规定“缓刑延长期”制度，即对严重违反监督管理规定的缓刑犯延长一定缓刑考验期，当延长缓刑考验期的措施不足以惩戒缓刑人员时，行为人有继续违反缓刑监督管理的行为，可以撤销缓刑。
3、是增设撤销缓刑程序性规定。凡是有权力的地方，就必须有程序存在，缓刑的撤销也是如此，如可设置听证程序，以增强撤销缓刑决定的正确性，等等。
（五）建立缓刑人格调查制度
人格调查制度是指为了在刑事程序上对每个犯罪人都能选择恰当的处理方法，使法院能在判决前的审理中，对被告的素质和所在环境作出科学的分析而制定的制度。人格调查应包括以下内容：
1、是犯罪与违法行为的调查。主要是调查犯罪分子的犯罪与违法经历。
2、是社会调查。主要是了解罪犯家庭状况、亲属成员情况，犯罪分子学历、学习经历、工作经历、社会关系、社会表现、兴趣爱好等。
3、是调查确认。对罪犯适用缓刑时，在判决前，法院还应当征求罪犯所在单位或基层组织等方面的意见。对罪犯所在单位的意见，法院一要征求，二要分析，不可偏听偏信。以上三方面的调查，最终形成被告人的人格调查表，并将其作为对被告人是否适用缓刑的参考依据。
（六）提高法官职业能力和职业道德
一是推行阳光审判，既强调庭审公开，又要强调判决书的说理性。通过判决书的详细说明和充分论证，将缓刑适用的合法性和合理性揭示出来。二是提高法官业务素质。在刑事审判领域，有的法官对缓刑适用之类的法律钻研不够，必然导致理解和适用上的不准确。所以应加强法官在法学理论方面的培训，特别是在缓刑适用方面的理论研究。三是加强法官政治思想和职业道德教育。法官要行使好自由裁量权，仅精通业务还不够，还必须有高尚的道德思想和德行素质做保障。法官如果没有高尚的职业道德，不具备秉公执法的思想，在司法活动中就不能做到依法办案，不能视公正如生命，不可能实施好法律、执行好法律。法官要行使好自由裁量权，必须要有公正办案的良好思想，养成不畏权势，不徇私枉法，不为利益所倾的优良品德。所以应加强法官的职业道德和政治业务学习。
结论：
通过对我国缓刑制度适用的现状和存在的问题进行分析后，发现目前司法实践中缓刑适用的盲目性大，有些司法人员对犯罪人适用缓刑的原因令人百思不得其解，与法治的要求相差太远。另一方面，有些司法人员对缓刑适用的冷淡态度令人忧心。因此，本文主要
针对缓刑适用以及缓刑考察方面进行谈论，对我国缓刑制度提出完善见解，细化缓刑适用条件，规范缓刑适用程序，设置专门的监督考察机构，建立健全缓刑考察制度，充分体现缓刑制度的功能，使公、检、法都各负其责，各尽其职。总之，缓刑是我国重要的刑罚制度之一，正确适用缓刑制度，不仅能避免短期自由刑的弊端，减少社会矛盾，而且有利于构建社会主义和谐社会。如果滥用这项制度就会起到相反的作用
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