烟台大学
硕士学位论文
我国政策性银行立法问题研究
姓名：夏也婷
申请学位级别：硕士
专业：经济法学
指导教师：于永芹
20100312
摘要
政策性银行作为金融机构的重要组成部分，广泛存在于世界各国，对各国的经济发展起着不可忽视的作用。1994年，我国先后成立了三大政策性银行：国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行，至此，以中央为核心，以商业银行为主体，政策性银行为补充的金融体系初步形成。十多年来，三大政策性银行在支持国家重点项目建设，促进对外经济贸易，推动农业、农村发展，实现国民经济健康稳定发展等方面做出了相当大的贡献，但同时，政策性银行也存在着不少的问题。随着改革开放的深入，国民经济的进一步发展，我国政策性银行的问题逐渐显现出来，法律定位不清，职能范围模糊，内部治理结构不合理，外部监督机制不健全等等，都是束缚我国政策性银行可持续发展的问题所在，而其中最重要的，就是相关立法的欠缺。
我国政策性银行成立至今尚未有专门立法，而相关立法的规定又比较粗糙，甚至在一些基本问题的规定上都未能做到规范明确，本文采用比较分析法、历史分析法、理论联系实际等方法对我国政策性银行的立法问题进行了研究，除引言外，本文主体内容包括以下四个部分：
第一部分阐述我国政策性银行的基本理论问题，主要包括我国政策性银行的产生过程、机构体系，政策性银行的法律特征、功能以及职能范围。通过对政策性银行基本情况的介绍，明确其与商业性银行的区别，为下面的研究奠定基础。
第二部分首先对我国现阶段的政策性银行相关立法进行介绍，然后对立法中存在的问题进行分析。我国现阶段立法存在着缺乏专门立法、法律定位模糊、外部关系不明确、缺乏行之有效的法人治理结构与监督管理机制、未建立完善的风险防范机制等一系列问题。
第三部分介绍德日韩三国的政策性银行立法，从中总结出值得我国借鉴的地方：政策性银行应该采取一行一法的立法模式，采取法律的形式，立法内容应包括机构组织和业务运作两方面规则，注意明确政策性银行的外部法律关系，同时应注
意做好政策性银行改革工作。
第四部分是本文的重点，内容为完善我国政策性银行立法的具体建议，即尽快制定政策性银行专门法律，分为两节。第一节是关于我国政策性银行立法的宏观问题思考，主要包括三个方面：一是政策性银行立法条件的分析，二是政策性银行立法模式的选择，三是政策性银行立法原则的思考。现阶段我国政策性银行立法条件已经成熟，应该按照一步到位、一行一策的立法模式分别制定三家政策性银行法，立法过程中应注重政策性与金融性相统一原则、补充性原则与中立原则、立足本国国情与借鉴国外成功经验原则、前瞻性原则与灵活性原则等。第二节是关于我国政策性银行立法的具体建议，主要包括四个方面：第一，应在立法中明确我国政策性银行的独立法人地位；其次，应理顺政策性银行的外部法律关系，明确其与政府、央行、商业银行之间的关系；再次，要建立健全政策性银行的监督管理机制，既要完善政策性银行的法人治理结构形式，又要完善政策性银行的外部监督机制；最后，应该健全政策性银行的风险防范机制，其中包括完善资本金补充以及利益补偿机制、建立完善的信贷风险防范机制以及建立健全政策性银行的市场退出机制等几个方面。
关键词：政策性银行立法；存在问题；完善建议
Abstract
Policy-oriented bank as an important part of financial institutions, widely exist in the world, in the economic development of countries played a significant role. In 1994, China had set up three policy banks: National Development Bank, Import and Export Bank of China, Agricultural Development Bank of China , bringing to the initial formation of financial system which the central government as the core, the commercial banks as the main, policy banks as the supplement . In more than ten years, three policy banks has made a considerable contribution in supporting of national key projects , promoting foreign economic and trade, promoting agriculture and rural development, keeping the national economy healthy and stable development, but at the same time, policy-oriented banks have a lot of problems. Along with the deepening of reform and opening up, the further development of the national economy, problems of China's policy-oriented banks have gradually emerged, the legal position is unclear, vague terms of reference, the internal governance structure is irrational, the external oversight mechanism is not perfect, etc., are bound in China policy-oriented bank for sustainable development , of which the most important of all, is the lack of relevant legislation.
Since China's policy-oriented banks’ setting up, there has not been a specific legislation, and relevant legislative provisions are relatively rough, and even in some of the basic provisions of the problem were unable to achieve a clear specification, this paper adopts the comparative analysis method, historical analysis method, theory with practice method, etc. conducted a study of legislation of China's policy-oriented banks, in addition to the introduction, this article includes the following four main parts: The first part deals with the basic theoretical issues of China's policy-oriented bank , mainly including the emergence of China's policy-oriented banks, the process system, and of policy banks the legal characteristics, functions and scope . Through the introduction of the policy-oriented bank’s basic situation, with a clear distinction between commercial banks, in order to lay the foundation for the following studies.
The second part introduced the related legislation of China's policy-oriented banks firstly, and then analyzed the problems in the legislation. The present stage the legislation has a serer of problems such as the lack of specific legislation, the legal status’ ambiguous, the unclear of the external relations, the lack of effective supervision and management mechanism, the lack of a sound risk prevention mechanism for a range of issues.
The third part describes the Germany, Japan and South Korea's policy of banking
legislation, from which sum up something worthy learning: policy banks should take the one bank one law mode l, and adopt the form of law, legislation should include organizations and business operations rules, pay attention to a clear policy of external legal relations between banks, while banks should pay attention to good policy reform.
The fourth part is the focus of this article, the content is the specific legislative proposal of China's policy-oriented banks’ perfect that is the establishment of policy-oriented bank special law as soon as possible, this part is divided into two sections. Section I is about the legislation of China's policy-oriented banks thinking macro issues mainly include three aspects: First, the analysis of the conditions of banking legislation of policy-oriented banks, second, the choice of the banking legislation model of policy-oriented banks, third the thinking of policy-oriented banks’ legislative principles . At the present ,China's policy-oriented banks’ legislative conditions are ripe, we should one step in accordance with another step, and take one bank one law model to establish three laws for three banks specially , the legislative process should focus on policy and financial , the principle of complementarily and the principle of neutrality , based on national conditions and learn from successful experiences of foreign countries ,the principle of forward-looking and the principle of flexibility and so on. Section II on specific legislation recommendations for China's policy-oriented banks, mainly include four aspects: first, to be clear the independent legal status of China's policy-oriented banks in the legislation; Second, we should straighten out the policy-oriented bank's external legal relations with the government, the central bank, commercial bank relations; again, it is necessary to establish and improve policy-oriented banks’ supervision and management mechanism, to improve policy-oriented bank's corporate governance structure, also to improve policy-oriented bank's external oversight mechanisms; Finally, establish a sound policy-oriented bank of risk prevention mechanisms, including a perfect complement, as well as the interests of capital compensation mechanism, establish a sound credit risk prevention mechanism and the establishment of sound policies of market exit mechanism for banks and other aspects.
Keywords:Policy Problems refine the proposed banking legislation; existing problems; some proposition to modification
原创性声明
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引言
世界上第一家政策性银行出现于十九世纪后半叶的法国。1894年，为了缓解国内农业的竞争压力，为农业经营者提供充足的资金，建立特别的融资渠道，法国政府颁布法令，设立了世界上最早的一家政策性金融机构——农业信贷银行。该银行主要目的即是为农业经营者提供资金，并实行优惠税制。随后，一部分国家陆续建立了自己的政策性银行。二十世纪三十年代，资本主义世界爆发了有史以来最为严重的一次经济危机，市场内在机制的缺陷被充分暴露出来，亚当斯密的“自由放任”的理论学说①破产，取而代之的是以政府干预理论为中心思想的凯恩斯主义，各国政府为摆脱经济困境，纷纷建立了政策性银行。至二十世纪五十年代，二战使得各国经济遭到严重破坏，单纯依靠民间资本和市场自身力量来恢复经济的道路是走不通的，这是政策性银行得以迅速发展的直接原因。二十世纪六十年以来，政策性银行呈现出新的发展特点。首先，发展中国家的政策性银行得到普遍发展。这一时期，专心致力于发展本国经济发展中国家为便于对关系国计民生的重要领域提供资金支持，纷纷建立起政策性银行：例如，印度于1964年建立了印度工业发展银行，1970年建立了印度地区农村银行，1982年建立了印度进出口银行、国家农业和农村发展银行；巴西于1964年建立了国家住房银行等。②其次，在资本主义国家，随着经济复苏，市场机制的不断完善以及日益强大，政策性银行的作用逐步弱化。于是，为了适应市场经济的发展要求各政策性银行开始变换职能范围，与时俱进，业务趋向全能化、综合化。③
纵观各国政策性银行发展历程可以看出，政策性银行虽然起步较晚，但在配合政府经济发展政策，弥补商业性银行不足，恢复经济，促进国民经济繁荣发展上做
①亚当斯密认为人们在进行投资时，受“一只看不见的手”的指导，致使其虽然向着最益于自己的方向努力，但实际上使用的方法最有利于社会：“每一个人都不断地竭力地为他所能支配的资本找到最有力的使用方法。诚然，他所考量的是他自己的利益，而不是社会的利益，但是研究他自己的利益自然地或者毋宁说必然地导使他去采取去最有利于社会的使用方法。”——英亚当斯密《国富论（上）》，杨敬年译，西安：陕西人民出版社，1999年版。
②卿淑群：《政策性银行学》，成都：西南财经大学出版社，2003年，第31页。
③白钦先、王伟：《独具特色的法国政策性金融体制评析》，《浙江金融》2005年12期，第13页。
出了巨大的贡献。同时，经过多年的探索和实践，世界各国，尤其是西方发达资本主义国家，已经建立了较为完善的政策性银行法律制度体系，政策性银行在本国法律体系的框架内规范运行，实现可持续发展。
与西方发达资本主义国家相比，我国政策性银行起步较晚。我国三大政策性银行建立于1994年。1993年12月，国务院下发《关于金融体制改革的决定》，决定分离政策性金融和商业性金融，解决国有专业银行身兼二职的问题。以该文件为契机，以打破“大一统”的金融体系为背景，1994年，我国先后成立了国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行，初步形成了以中央银行为核心、以商业性银行为基础、以政策性银行为补充的金融体系，这也标志着我国的政策性金融发展进入了一个全新的阶段。
我国三大政策性银行成立至今已经十五年，其在贯彻国家产业政策，优化市场资源配置，推动国民经济持续健康发展等方面做出了不可磨灭的贡献，然而，与丰富的业务实践相比，我国政策性银行的立法多年来一直处于一个落后、混乱的状态。自政策性银行成立之初的几年开始，多年来，学界关于政策性银行立法的讨论一直不曾停歇。相关法律制度的欠缺使得政策性银行的发展呈现出一种“先天不足，后天失调”的被动状态，运行中存在的诸如法律定位、职能目标、风险防范、与商业性银行业务冲突的问题日益显现，政策性银行的发展前景不甚明朗。相关法律制度的建立和完善，对于政策性银行的规范运作和可持续发展具有重大意义。尤其是近年来，政策性银行改革已成为国家金融工作的重点，此时对我国政策性银行立法问题的研究可谓是应时应景，意义非凡。
第一章我国政策性银行基本问题概述
政策性银行是指由政府创立、参股或保证的，不以营利为目的的，专门贯彻、配合政府的经济和社会发展政策，在特定领域内，直接或间接从事政策性融资活动，充当政府进行宏观经济调控和促进社会进步的重要工具的专门金融机构。①就目前世界各国金融体系而言，政策性银行是不可或缺的组成部分，政策性银行与中央银行、商业银行相互配合、相辅相成共同构建出一个成熟完善的符合市场经济规律的金融体系。
第一节我国政策性银行的机构体系
1994年之前，我国并不存在政策性金融机构，中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行四大国有专业银行，集政策性功能与商业性功能为一身，既负责商业性业务，又承担着国家的政策性业务。但政策性业务与商业性业务规则不同，商业性业务体现的是银行作为市场主体追逐利益的本性，而政策性业务则是代表国家帮扶继续发展的重点项目。商业业务掣肘于政策性业务，政策性业务又挤占商业性业务空间，如此一来，不但二者的优势不能充分发挥，身兼二职的四大专有银行本身亦举步维艰。
鉴于上述原因，1993年，党的十三届三中全会决定建立符合社会主义市场经济发展需要的政策性银行体系，实现政策性金融业务与商业性金融业务的分离，以解决国有专业银行身兼二职的问题。1993年12月25号，国务院颁布《关于金融体制改革的决定》，明确提出“实现政策性金融和商业性金融分离，解决国有专业银行身兼二职的问题；割断政策性贷款与基础货币的直接联系，确保人民银行调控基础货币的主动权。政策性银行在运营过程中要加强经营管理，坚持自担风险、保本经营、不与商业性金融机构竞争的原则，其业务受中央银行监督。”以该文件为契机，以打
①庄俊鸿：《政策性银行概论》，北京：中国金融出版社，2001年，第2页。
破“大一统”的金融体系为背景，我国先后成立了国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行，从而标志着政策性金融业务与商业性金融业务的分离，同时也意味着我国政策性金融体系的建立。
一、国家开发银行
国家开发银行成立于1994年3月17日，直属国务院领导，目前在全国设有32家分行和4家代表处。国家开发银行是目前我国规模最大的政策性银行，注册资本为500亿人民币，是一家以国家重点建设为主要融资对象的政策性投资开发银行，主要业务是对关系国家经济发展命脉的基础设施、基础产业和支柱产业重大项目及配套工程建设提供政策性贷款以及贴息业务；在融资方面，国家开发银行主要通过发行金融债券筹集资金，是仅次于财政部的债券市场的第二大发行体；在风险监管方面，国家开发银行确定了“规划先行、风险统筹、确保发展、兼顾长远”的指导思想，明确了全面风险管理、风险管理独立性以及风险管理创造价值三个基本原则，全面风险管理体系得到进一步完善，基本实现信用风险、市场风险、操作风险的集中化管理①。截止到2008年，国家开发银行的净利润从1997年的8.2亿元增长到208亿元，增长25倍以上；资产总额从1997年底的3811亿元增长到2008年底的38212亿元，增长10倍以上；贷款总余额从1997年底的3656亿元增长到2008年底的28986亿元，增长近8倍，其中外汇贷款余额645亿美元，跃居国内银行业第一，国家开发银行已发展成为中国最大的对外投融资合作银行。②
二、中国进出口银行
中国进出口银行成立于1994年7月1日，注册资本33.8亿元人民币，是直属国务院领导的、政府全资拥有的国家政策性银行，国际信用评级与国家主权评级一致。目前，中国进出口银行在国内设有7家营业性分支机构和6个代表处，在境外设有2个代表处，其主要职责是贯彻执行国家产业政策、外经贸政策、金融政策和
①国家开发银行网站：https://www.doczj.com/doc/8616422305.html,/
②国家开发银行网站：https://www.doczj.com/doc/8616422305.html,/
外交政策，为扩大我国机电产品、成套设备和高新技术产品出口，推动有比较优势的企业开展对外承包工程和境外投资，促进对外关系发展和国际经贸合作，提供政策性金融支持。①中国进出口银行是我国外经贸支持体系的重要力量和金融体系的重要组成部分，是我国机电产品、成套设备和高新技术产品进出口和对外承包工程及各类境外投资的政策性融资主渠道，外国政府贷款的主要转贷行和中国政府对外优惠贷款的承贷行，为促进我国开放型经济的发展发挥着越来越重要的作用。
三、中国农业发展银行
中国农业发展银行成立于1994年11月8日，是直属国务院领导的我国唯一的一家农业政策性银行，注册资本为200亿元人民币。中国农业发展银行的成立宗旨是为了完善农村金融服务体系，更好地贯彻落实国家的产业政策和区域发展政策，促进农业和农村经济的健康发展；主要任务是：按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性和经批准开办的涉农商业性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。②截止到2007年末，中国农业发展银行总资产达10676.4亿元，各项贷款余额10224.4亿元，与1994年相比，分别增长162%和187%；实现经营利润148.8亿元，是1995年的86倍，人均利润达30.3万元；共有30个省级分行、330个二级分行和1811个县级支行，服务网络遍布除西藏自治区外的中国大陆地区。③近年来，面对复杂多变的国内外经济金融形势，中国农业发展银行坚持把支持农村改革发展放在首位，认真落实国家宏观调控要求，强化信贷支农，优化信贷结构，防控信贷风险，完善金融服务，进一步加大对“三农”的支持力度，促进国家强农惠农各项政策措施的落实。
①中国进出口银行网站：https://www.doczj.com/doc/8616422305.html,。
②中国农业发展银行网站：https://www.doczj.com/doc/8616422305.html,/。
③中国农业发展银行网站：https://www.doczj.com/doc/8616422305.html,/。
第二节我国政策性银行的特征
政策性银行作为由国家创立、参股或者保证，为贯彻国家产业政策或者经济意图而设立的政策性金融机构，具有其独特的法律特征：
一、政府主导性
首先，政策性银行按照政府的意图成立，这是政策性银行与政府关系的基点。我国的政策性银行是按照国务院下发的金融体制改革的文件而设立，其存在目的是为了贯彻国家产业政策，弥补市场机制内在缺陷，实现产业意图，促进国民经济健康全面发展。
其次，政府决定政策性银行的融资领域和职能范围，监督政策性银行的运行。我国三大政策性银行的业务范围、经营方针、经营原则等都是按照政府的要求来确定的。
再次，政策性银行的资金来源决定了其是政府的银行。政策性银行的资金来源一般分为三种情况：第一种是注册资金完全来自政府，例如日本的“二行六库”、韩国的开发银行等。第二种是由政府联合商业银行或者其他金融机构共同出资创立，例如法国对外贸易银行是由政府联合中央银行、法兰西银行、信托储蓄银行、农业信贷银行及其他金融机构共同出资设立的。①第三种是由政府通过其某一机构间接控制，例如泰国的产业金融公司就是由一家政府银行持有其13%的股份来加以控制的。我国政策性银行属于第一种情况，这种模式下的政策性银行与政府联系最为密切，完全可以说是政府的银行。
二、非营利性
政策性银行作为政府的银行，其目的是贯彻政府政策，引导社会资金投向。商业性银行强调的是经济效益，政策性银行注重的是社会效益，是否营利并不是政策
①段京东：《政策性银行法律制度研究》，北京：中国人民大学出版社，2005年，第21页。
性银行追求的目标，不以营利为目的是政策性银行与商业性银行的最大区别。当然，不以营利为目的并不是说政策性银行在运行过程中可以完全不顾成本收益，相反，政策性银行的运营效益有时也要靠经济效益来体现，非营利性原则只是意味着不以营利为主要目的。《中国农业发展银行章程》第二条规定：“中国农业发展银行为独立法人，实行独立核算，自主、保本经营，企业化管理。”《国家开发银行章程》第三条规定：“国家开发银行办理政策性金融业务，实行独立核算，自主、保本经营，责权利相统一，建立投资约束和风险责任机制。”《中国进出口银行章程》第二条规定：“中国进出口银行是直属国务院领导的政策性金融机构，实行自主、保本经营，企业化管理。”可见，不以营利为目的是我国政策性银行的特征之一。
三、业务领域的特定性
当今社会，商业性银行业务发展呈现出明显的综合化趋势，商业性银行可在法律允许的范围内积极主动地开拓业务，追逐利润，而政策性银行是没有如此自由的自主权的。通常来讲，政策性银行在成立之初已经被相应的法律限定了业务范围，虽然政策性银行的业务范围会随着社会经济的发展而调整变化，但相较于商业银行的综合化、全面化，政策性银行的业务领域具有高度的专业性和确定性。
我国三家政策性银行在设立之初各自都有其特定的业务领域。国家开发银行服务于国民经济发展的能源、交通等“瓶颈”行业和国家需要优先扶持的领域，包括西部大开发、振兴东北老工业基地等，这些领域的贷款量占其总量的91%；进出口银行则致力于扩大机电产品和高新技术产品出口以及支持对外承包工程和境外投资项目；农发行主要承担国家政策性农村金融业务，代理财政性支农资金拨付，专司粮棉油收购、调销、储备贷款业务等。①
四、融资渠道的特殊性
商业性银行的融资是建立在平等自愿的基础上的，主要通过吸收存款、发行证券等方式来吸收社会闲散资金作为营运资金。而政策性银行因其并不以营利为目的，
①详见《人民日报》，2004年4月26日14版。
因而投入与收益往往不成比例，因此，其依赖政府程度较高，主要是依靠国家信用或者财政支持来筹措资金，主要渠道是：政府供给资本金、发行债券、借款（从财政、中央银行、其他政府部门以及外国政府和国际金融组织等借入资金）等。①我国的政策性银行最主要的融资渠道是政府的财政支持，此外也依靠发行金融债券来筹措资金，国家开发银行已经成为债券市场上仅次于财政部的第二大主体。中央银行对政策性银行的支持在我国表现的尤为明显。在我国，当政府对政策性银行资金支持力度不够时，往往都是由中央银行通过再贴现、再贷款和专项基金贷款以及购买政策性银行发行的债权等方式对政策性银行进行资金援助。
第三节我国政策性银行的功能与职能范围
一、我国政策性银行的功能
理论上，政策性银行的功能可分为一般功能与特殊功能。一般功能是指政策性银行与商业性银行相类似的，作为金融中介或信用中介的功能；特殊功能是指政策性银行与商业性银行相区别的独有的个性功能。
（一）政策性银行的一般功能
1.信用中介功能
信用中介是政策性银行作为金融机构所具有的基本功能。它是指金融机构通过其负债业务吸收资金，再通过资产业务把资金转移到实际投资者手中，从而起到金融资源配置和融通资金的作用。在这一方面，政策性银行与其他金融机构一样，都是作为货币资金的贷出者和借入者的中介人来实现资金从贷出者到借入者的融通。②
2.资源配置功能
资源配置功能是政策性银行的核心功能。政策性银行与商业性银行同样都具有资源配置功能，只是二者发挥作用的方式不同。商业性银行依据市场机制运作，以实现资源的效率配置；政策性银行在政府参与或指导下进行资源配置，强调的是政
①王伟著：《政策性金融与商业性金融协调发展研究》，北京：中国金融出版社，2006年，第21页。
②卿淑群：《政策性银行学》，成都：西南财经大学出版社，2003年，第20页。
府与市场这两种资源配制机制的契合。
（二）政策性银行的特殊功能
1.倡导、诱导功能
政策性银行体现的是政府的扶持意向和社会发展的目标，政策性银行的扶持对象往往都是事关整个国民经济健康持续发展的产业或项目。这些产业或项目，从长远来看，是具有重大经济效益的，只是就一时而言，投资风险比较大，以致商业性银行无力承担或不愿冒险，政策性银行资金的注入则可以增强商业性银行的信心，引导商业性银行资金的流向，带来更多的商业性资源。①
2.补充功能
市场机制和价值规律所遗漏的非价格形式和低效益方面往往有着重大的社会效益，政策性银行的介入可以弥补市场资源配置的不足。政策性银行发挥作用的领域往往是商业银行不愿涉足或者无理涉足的领域。不愿涉足是指商业性银行主观上认为某一领域无利可图，或者投资风险过大，极有可能血本无归；无力涉足是客观不能，通常是指一些不符合市场理性的，超出商业性银行承受范围的项目。
3.直接扶持功能
主要是指政策性银行对特定行业和领域进行直接扶持，具有明显的针对性和强而有力的效果。这种直接扶持虽然看上去与财政支持相类似，但实际上二者是有区别的：财政支持是无偿的，而政策性银行的资金则是有偿的，需要偿付优惠利息和本金。政策性银行的直接扶持功能一般体现在两个方面：在发达国家，更多的表现为对农业领域的支持；在发展中国家，则集中在基础产业领域。
二、我国政策性银行的职能范围
《国务院关于金融体制改革的决定》对政策性银行的职能做出了宏观规定：“实现政策性金融和商业性金融分离，解决国有专业银行身兼二职的问题；割断政策性贷款与基础货币的直接联系，确保人民银行调控基础货币的主动权。”
①段京东：《政策性银行法律制度研究》，北京：中国人民大学出版社，2005年，第23页。
三大政策性银行的章程中规定了具体的职能范围：
国家开发银行的主要任务是按照国家的法律、法规和方针、政策，筹集和引导社会资金，支持国家基础设施、基础产业和支柱产业大中型基本建设和技术改造等政策性项目及其配套工程的建设，从资金来源上对固定资产投资总量进行控制和调节，优化投资结构，提高投资效益，促进国民经济持续、健康、快速地发展。①中国农业发展银行的主要任务是：“筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务具体业务范围，概括而言，农业发展银行为农业和农村经济发展提供扶持性金融业务，弥补财政支农资金的不足，促进农业机构调整，推动农业、农村经济的健康发展。”②
中国进出口银行主要是为机电产品和成套设备等资本性活物进出口提供政策性金融支持，具体职能范围：“（1）为机电产品和成套设备等资本性货物进出口提供进出口信贷；（2）与机电产品出口信贷有关的外国政府贷款、混合贷款、出口信贷的转贷，以及中国政府对外国政府贷款、混合贷款的转贷；（3）国际银行间的贷款，组织或参加国际、国内银团贷款；（4）出口信用保险、出口信贷担保、进出口保险和保理业务；（5）在境内发行金融债券和在境外发行有价证券等业务。”③通过以上可见，我国三大政策性银行的职能范围主要有集中在两个领域：一是社会效益高但经济效益低、投资风险较大的项目；二是所需资金数额较大，一般商业性银行负担不起的项目。商业性银行不能涉足或不愿涉足而又具有社会整体效益的领域即是政策性银行的业务范围，这也符合政策性银行的设立目的。
①参见《国家开发银行章程》，第一章总则、第二章业务。
②参见《中国农业发展银行章程》，第一章总则、第三章业务范围。
③参见《中国进出口银行章程》，第一章总则、第二章业务范围。
第二章我国政策性银行的立法现状及存在问题分析
自1994年我国正式组建政策性银行以来，至今已十五载。十五年来，三大政策性银行为国民经济快速、健康发展做出了不可磨灭的贡献。近年来，政策性银行改革成为国家金融工作的重点，更多的目光投向三大政策性银行。政策性银行向开发性金融机构转型是可供选择的思路之一，进行市场化运作，完善公司治理结构，建立现代银行制度是我国政策性银行在长期的实践中总结出的宝贵经验。然而，与十多年丰富的实践相比，我国政策性银行在立法问题方面一直存在着相当大的缺陷。立法的欠缺、相关法律制度的缺位极有可能或者说已然成为政策性银行可持续发展道路上的绊脚石。
第一节我国政策性银行立法现状
一、法律层面的政策性银行立法
就目前情况而言，应该说，法律层面的政策性银行立法十分欠缺。尽管政策性银行已成立十五年，但是我国并没有关于政策性银行的专门立法，涉及到政策性银行的法律主要有两部，分别是《中国人民银行法》①和《银行业监督管理法》②，这两部法律中关于政策性银行的规定都是在监管方面。
《中国人民银行法》于1995年3月颁布实施，该法第35条规定：“中央银行对国家政策性银行的金融业务进行指导和监督。”这是以法律的形式规定了中央银行对政策性银行的监督管理。2003年12月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过《中国人民银行法》的修正案。新的《中国人民银行法》取消了原①《中华人民共和国中国人民银行法》，1995年3月18日中华人民共和国第八届全国人民代表大会第三次会议
通过，自公布之日起施行，2003年12月27日中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国中国人民银行法〉的决定》，自2004年2月1
日起施行。本文简称《中国人民银行法》。
②《中华人民共和国银行业监督管理法》，2003年12月27日中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议于通过，2004年2月1日起施行，根据2006年10月31日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改〈中华人民共和国银行业监督管理法〉的决定》修正。本文简称《银行业监督管理法》。
来35条的规定，新法中没有了关于中国人民银行对政策性银行进行管理监督的直接规定。新的《中国人民银行法》“第五章”规定了中国人民银行对金融市场和金融机构的监督管理职能，又在第八章第52条指出：“本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。”这就意味着，《中国人民银行法》中所有关于对银行业金融机构的规定同样适用于政策性银行。
再来看《银行业监督管理法》。该法颁行于2003年12月，2006年10月进行了修改，修改后《银行业监督管理法》第二条规定：“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。”该法的规定与《中央银行法》完全一致，换言之，《银行业监督管理法》所规定的监管制度并不区分商业性银行、政策性银行，而是对二者等同对待。不过，值得注意的是该法“附则”第50条的例外规定：“对在中华人民共和国境内设立的政策性银行、金融资产管理公司的监督管理，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”
《中小企业促进法》①的第15条第3款的规定则是涉及到政策性银行的职能任务：“国家政策性金融机构应当在其业务经营范围内，采取多种形式，为中小企业提供金融服务。”
二、行政法规层面的政策性银行立法
有学者认为，三大政策性银行据以设立和运行的《国务院关于金融体制改革的决定》、《关于组建国家开发银行的通知》、《关于组建中国农业发展中央银行的通知》、《关于组建中国进出口银行的通知》、《国家开发银行组建和运行方案》、《中国农业发展银行组建和运行方案》、《中国进出口银行组建和运行方案》以及《国家开发银行章程》、《中国进出口银行章程》、《中国农业银行章程》（以下简称一决定三通知三方案三章程）属于行政法规的范畴。对此，笔者不敢苟同。
①《中华人民共和国中小企业促进法》：由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2002年6月29日通过，自2003年1月1日起施行。以下简称《中小企业促进法》。
关于政策性银行的“一决定”、“三通知”、“三方案”，从制定程序、内容体系、规范程度、实施机制或是法律效力各方面来看，都不属于严格意义上的行政法规，仅仅凭借这些文件由国务院制定就断定其为行政法规的做法是站不住脚的。《中华人民共和国宪法》第89条第一款规定：作为最高国家行政机关，国务院可以“根据宪法和法律，规定行政措施，置顶行政法规，发布决定和命令。”可见，国务院制定实施的文件并非只有行政法规一种，也可能是决定或命令。至于前述关于政策性银行的三个章程，其性质是国务院批准的三大政策性银行的内部章程，并没有对外效力。
三、决定、命令和规章层面的政策性银行立法
现阶段我国关于政策性银行的立法主要集中在这一层次。
前述“一决定三通知三方案”即属于本层次。三方案、三章程实际上是对《国务院关于金融体制改革的决定》的细节化、具体化，其内容一脉相承，可以说是我国三大政策性银行成立十五年来据以运行的最重要的法律文件。
除此之外，本层次还包括中国人民银行等部门所发布的一些专门针对政策性银行或涉及到政策性银行的部门规章（例如《信贷资金管理办法》、《加强金融机构内部控制的指导原则》等）和国务院、中央银行和银监会制定的一些有关银行业监管的文件。需要指出的是，后者中专门针对政策性银行而制定的极少，大多都是关于银行业金融机构的总括类文件。
第二节我国政策性银行立法存在的问题
从上述介绍中不难看出，我国设立政策性银行已经十五年，但相应的立法却十分不完善。实践中，政策性银行几乎可以说是处于一种脱法运行的状态。相应立法的欠缺，相关法律制度的缺位在一定程度上限制了我国政策性银行的发展。
一、政策性银行缺乏专门立法
现阶段，我国关于政策性银行的专门立法基本一片空白，仅有的规定散见于银