食品安全法讲稿
长治市食品药品监督管理局张潞宏
中国有句古话～叫作"民以食为天"。吃饭的问题无论对于一个国家～还是对于普通的老百姓来说都是天大的事情。为了切实保障食品安全～保护人民群众的身体健康和生命安全～2009年2月28日第十一届全国人大常委会第七次会议审议通过了《中华人民共和国食品安全法》，国家主席胡锦涛签署第9号主席令予以公布，这部法律将于2009年6月1日起施行。制定食品安全法～是防止、控制和消除食品污染以及食品中有害因素对人体的危害～预防和控制食源性疾病的发生～保证食品安全的重要举措～也是贯彻 "三个代表"重要思想、全面落实“以人为本”的科学发展观、构建社会主义和谐社会的具体体现～具有十分重要的意义。
为了便于大家掌握食品安全法的基本精神和主要内容～全面理解和正确实施这部法律～下面～我们就这部法律的立法背景和意义、食品安全监管体制、有关食品安全监管部门的具体职责及食品生产经营者的责任等四部分内容共同学习一下。
第一部分制定食品安全法的背景和意义
一、食品安全的概念
“食品安全”是1974年由联合国粮农组织提出的概念，从广义上讲主要包括三个方面的内容:一是从数量的角度，要求国家能够提供给公众足够的食物，满足社会稳定的基本需要;二是从卫生安全角
1
度，要求食品对人体健康不造成任何危害，并获取充足的营养;三是从发展的角度，要求食品的获得要注重生态环境的良好保护和资源利用的可持续性。关于食品安全的这三个方面～我们国家都制定了相应的法律进行保障～如在食品数量安全方面，制定了农业法、畜牧法等，以促进农业、畜牧业的发展～保证农畜产品的供
应;在生态环境的良好保护和资源利用的可持续性方面，制定了环境保护法、海洋环境保护法、森林法、草原法、循环经济法等法律，以保护环境～促进资源的可持利用,在食品的卫生安全方面，制定了食品卫生法，以预防和控制食源性疾病的发生～保障人民的身体健康。食品安全法就是在食品卫生法的基础上制定的。
虽然从广义的概念上说～食品安全包括上述三个方面的内涵～但是食品安全法所要调整的“食品安全”是一个狭义的概念，是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。食品安全法之所以选择了这样一个狭义的食品安全概念～主要是考虑到我国当前食品安全面临的主要问题是食品的卫生安全。改革开放以来～随着经济的快速发展～我国逐渐解决了粮食供给不足的问题～食品总产量和消费量持续增长。国家和广大的人民群众对食品问题的关注～已经从数量安全～转到了卫生安全～对食品的卫生安全提出了更高的要求。在食品的卫生安全方面～我国目前的总体状况已经得到了很大改善～但是问题仍然存在～表现在食品安全事故时有发生～假冒伪劣食品侵害消费者权益的问题屡禁不止等～这些问题的存在严重影响了消费者的食品安全信心～也影响了食品行业的健康发展。因此～在科学分析我国当前食品安全方面的主要问题的基础上～食品安全法以预防和控制食源性疾病为出发点～明确食品安全的监管体
2
制和各监管部门的主要职责～对食品生产经营活动进行科学、严格的标准化管理～从而在法律制度上切实保障食品安全～保障人民群众的身体健康。
二、制定食品安全法的背景
我国食品卫生的法制化管理始于20世纪50年代，当时卫生部发布了一些单项规章和标准对食品卫生进行监督管理，而后国务院于1964年颁布了《食品卫生管理试行条例》，便我国的食品卫生管理工作更加规范。随着经济社会的发展，五届全国人大常委会第二十五次会议于1982年11月通过了《食品卫生法 (试行)》。
在这部法律试行了十多年后，八届全国人大常委会第十六次会议于1995年10月审议通过了正式的《食品卫生法》，成为我国食品卫生法制建设的重要里程碑。《食品卫生法》是涉及食品生产加工、流通、销售全过程的食品卫生安全的基本法律制度～颁布十多年来对保证我国的食品卫生～预防和控制食源性疾病～保障人民群众身体健康发挥了重要作用。但是～我国现阶段的食品安全问题仍然比较突出～体现在:
(一)违法生产经营行为仍然存在。少数不法分子违法使用食品添加剂和非食品原料生产加工食品～掺假制假～牟取暴利～甚至添加有毒有害的违禁物质～坑害消费者～危害严重～影响恶劣。例如～安徽阜阳发生的劣质奶粉事件造成229名婴儿营养不良～其中12人死亡;广东发生的非法利用甲醇勾兑销售白酒事件造成44人中毒～11人死亡。2008年发生的三鹿牌婴幼儿奶粉事件～由于不法分子往原料奶中非法添加了非食品用的化学物质——三聚氰胺～导致二十多万名婴幼儿患上肾结石～社会影响极为恶劣～给乳制品行业造成了前所未有的危机。
3
(二)食品安全监管工作中存在一定问题。由于食品安全监管的链条比较长～包括从田地到餐桌的全过程～在分段监管的体制下～涉及到卫生、农业、质监、工商、食品药品监管等多个监管部门。由于存在职能交叉～责任不清的问题～导致在一些环节上～多头执法～多个部门争着去管～而有的环节却无人去管～成为监管的空白地带。三鹿牌婴幼儿奶粉事件的发生～就暴露出对奶制品生产中的重要环节——奶站的监管职责不清～没有部门负责监管～导致含有三聚氢胺的原料奶可以顺利地进入生产加工环节～造成了巨大的社会危害。
(三)食品行业生产力水平较低。我国目前食品行业整体生产条件和管理水平比较低～规模化、集约化的生产经营方式在整个食品行业中所占比重不高～农户分散经营～小作坊、小企业众多。据统计～全国目前有食品生产加工企业44.8万家～
其中10人以下的小企业、小作坊约占总数的80%。在广大农村地区和城乡结合部～小型集贸市场、个体食品摊贩仍是食品流通的主要方式～小餐馆、流动摊贩在餐饮领域占有较大比重～有的成为了假冒伪劣产品的生产窝点、集散地和食物中毒的高发地～给食品安全造成重大隐患。
为了从法律制度上解决这些问题～更好地保证食品安全～有必要对现行的食品卫生制度加以补充、完善～制定内容更加全面的食品安全法。
三、制定食品安全法的意义
(一)制定食品安全法是保障食品安全，保证公众身体健康和生命安全的需要。通过制定食品安全法～建立以食品安全标准为基础的科学管理制度～理顺食品安全监管体制～明确各监管部门的职责～确立食品生产经营者是保证食品安全第一责
4
任人的法定义务～可以从法律制度上更好地解决我国当前食品安全工作中存在的主要问题～防止、控制和消除食品污染以及食品中有害因素对人体健康的危害～预防和控制食源性疾病的发生～从而切实保障食品安全～保证公众身体健康和生命安全。
(二)制定食品安全法是促进我国食品工业和食品贸易发展的需要。通过制定食品安全法～可以更加严格地规范食品生产经营行为～促使食品生产者依据法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动～在食品生产经营活动中重质量、重服务、重信誉、重自律～对社会和公众负责～以良好的质量、可靠的信誉推动食品产业规模不断扩大～市场不断发展～从而极大地促进我国食品行业的发展。同时～通过制定食品安全法～可以树立我国重视和保障食品安全的良好国际形象～有利于推动我国对外食品贸易的发展。
(三)制定食品安全法是加强社会领域立法，完善我国食品安全法律制度的需要。制定食品安全法～在法律框架内解决食品安全问题～着眼于以人为本、关注民
生～保障权利、切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题～促进社会的和谐稳定～是贯彻科学发展观的要求～维护广大人民群众根本利益的需要。同时～在现行的食品卫生法的基础上～制定内容更加全面的食品安全法～与农产品质量安全法、农业法、动物防疫法、动植物防疫法、产品质量法、进出口商品检验法、农药管理条例、兽药管理条例等法律、法规相配套～有利于进一步完善我国的食品安全法律制度～为我国社会主义市场经济的健康发展提供法律保障。
四、关于食品安全法的立法过程
5
食品安全法由国务院法制办负责起草。国务院法制办于2004年7月成立了由中央编办和国务院有关部门负责同志为成员的食品卫生法修改领导小组，组织起草食品卫生法 (修订草案)。此后，法制办在经过认真调研、听取各方面意见的基础上，会同国务院有关部门对食品卫生法 (修订草案)作了进一步修改，并根据修订的内容将食品卫生法(修订草案)的名称改为食品安全法 (草案)。这部法律草案经由国务院常务会议于2007年10月31日讨论通过后，于2007年12月提请十届全国人大常委会第三十一次会议进行初次审议。
为了贯彻科学立法、民主立法的原则，2008年4月20日，经委员长会议决定，食品安全法 (草案)向社会公布征求意见，从4月20日至5月20目的一个月时间内～全国人大常委会法工委共收到包括政府部门、食品生产经营企业、食品行业组织、普通消费者～以及世界卫生组织、欧洲委员会驻华代表团、国际洋酒生产商协会等国际组织在内的各方面意见11327件。从收到的意见看～这次法律草案向社会公开征求意见的特点是:第一，参与面比较广。基本上全国各省、自治区、直辖市都有人发表意见。国家机关、专家学者、食品企业、食品行业从业人员和广大消费者都是积极的参与者。第二，专业性比较强。各类食品企业、食品行业从业人员～以及农业、卫生、食品安全领域的专家学者所提意见约占意见总数的33%。第
三，很多意见都经过认真准备，很有建设性。大家对这部法律草案积极建言献策～认为食品安全间题事关国计民生～制定食品安全法是非常必要的。有的结合自身从事食品生产经营的经历反映情况～有的对政府的食品安全工作提出建议～有的对草案的具体条款提出修改完善的意见。公众对食品安全法草案的关心和热情体现了国家立法和人民意志的一致性。
6
通过对意见进行整理，比较集中和有代表性的意见主要有七个方面，包括建议进一步理顺食品安全的管理体制，对食品安全的具体监管部门予以明确，处理好食品安全法与食品卫生法、“农产品质量法”等法律的关系，对食品生产经营实行分层次的管理，明确监管部门在食品召回制度中的职责，对食品实行监管码制度再做进一步研究，加强农村食品安全的监管等。对上述这七个方面的间题～立法机关都进行了认真的研究～其中对法律是否应当规定对食品、食品添加剂和食品相关产品实行监管码制度～由于存在较大争议～全国人大法律委、常委会法工委就此问题专门赴河南、河北进行调研～并于7月25日专门召开立法论证会听取意见。一些全国人大代表、专家学者、地方人大和企业提出:监管码技术并不复杂～容易仿冒～实践中查询率低～对产品防伪作用有限;目前企业已广泛采用条形码～再实施监管码～企业除需支付入网有关费用外～还涉及增加员工、设备等问题～会增加生产成本;多数小型食品企业不具备入网能力。建议法律不作规定。立法机关经过认真研究～采纳了这一建议～删去了食品安全法 (草案)中有关监管码问题的规定。
经过2007年12月、2008年8月、10月和2009年2月四次审议，最后十一届全国人大常委会第七次会议审议通过了食品安全法。可以说，食品安全法是我国科学立法、民主立法的又一重要成果。
食品安全法共有十章，一百零四条，对食品安全管理的基本法律制度作出了明确规定。概括来说，食品安全法规定的主要内容包括:确立了食品安全的监督管理
体制，明确了各有关监管部门的职责，同时进一步明确了食品生产经营者作为保证食品安全第一责任人的法定义务。以下分三节对食品安全法规定的上述主要内容作一介绍。
7
第二部分食品安全监督管理体制
一、我国目前的食品安全管理体制
现行的食品卫生法确立的是由卫生部门统一对食品卫生进行监管的体制。依据这一体制，从事食品生产经营活动，应当向卫生行政部门申请办理食品卫生许可证，由卫生行政部门进行统一管理。卫生部门还负责食品卫生标准的制定和食品卫生事故的处理。在这一体制下，我国己经建成了覆盖全国的食品卫生监督网络，形成了一支20多万人的卫生监督执法队伍，对保证食品安全、保障人民群众身体健康发挥了积极作用，我国食品安全的总体状况也得以不断改善。但是～近年来我国食品安全问题仍然比较突出～不少食品存在安全隐患～食品安全事故时有发生。如2003年3月19日～辽宁省海城市部分小学生及教师饮用豆奶～引发食物中毒～其中涉及2556名小学生～中毒人数达292人。豆奶食物中毒的原因是～活性豆粉中的胰蛋白酶抑制素等抗营养因子末彻底灭活。2004年5月11日至13日～广州白云区接连发生白酒中毒事件～三天时间先后有8人死亡～后确定为因不法商人用工业酒精勾兑成散装米酒造成甲醛申毒。这些问题的存在～使得人民群众对食品缺乏安全感～对食品安全问题反映强烈。为了解决食品安全监督管理中的突出问题，国务院于2004年7月颁发了《关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发(2004)23号)，确定了对食品安全实行分段监管的体制，即:农业部门负责初级农产品生产环节的监管;质检部门负责食品生产加工环节的监管;工商部门负责食品流通环节的监管;卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管;食品药品监管部门负
责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。也就是说，从2004年下半年开始，国务院对食品安全监管体制作出了调整，从原来由卫生部门一家
8
管的体制变为多部门实施分段监督的体制。这种分段监管的体制有利于各司其职，对改善食品安全状况，实际上也发挥了积极作用。但是～实践中这种体制也出现了一些新问题～主要是对食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布等不属于任何一个环节的事项～由哪个部门负责不够明确～客观上又产生了部门职能交叉、责任不清的问题。
二、食品安全法所确立的食品安全管理体制
食品安全的监管体制～可以说是食品安全法中非常重要～社会各方面非常关注的一个问题。在国务院向全国人大常委会提交的食品安全法(草案)中～对食品安全管理体制的规定基本上维持了现行的分段监管的体制～把初级农产品以外的食品链条分为食品生产、流通和餐饮服务三个环节～分别由三个部门负责监管～同时～对不属于任何一个环节的工作～包括食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品安全事故的调查和处理～以及有关食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定～规定由国务院授权的部门负责。考虑到2007年底～草案初审时国务院关于大部制的机构改革决定尚末出台～为给下一步改革留有余地～草案对监管部门的名称均作了泛指性表述～如食品生产监管部门、食品流通监督管理部门、餐饮服务监督管理部门、国务院授权的部门等等。
在食品安全法 (草案)向社会征求意见的过程中～对草案关于监管体制的上述规定～不少同志提出了意见～这些意见主要可以概括为两个方面: 一是建议进一步理顺食品安全的管理体制。有一些意见提出～目前食品安全监管存在的突出问题是多头执法～各监
9
管主体的职责不清～重复管理～造成人力、财力的浪费～同时也增加了被管理者的负担。对于一些效益好的食品企业～往往多个监管部门重复检查～增加了企业负担;而对群众反映的食品安全难点问题～例如农村食品卫生～执法部门又互相推诿。食品安全从生产到流通、消费是一个密不可分的过程～为使食品安全工作得到切实有效的监管～食品安全法必须理顺食品安全的管理体制～解决多头执法的问题。建议整合现有监管资源～理顺食品安全的管理体制～明确由一个部门对食品安全进行监管并承担责任;或者明确规定卫生、质监、工商和食品药品监督管理部门在食品安全监管中的职责分工～做到部门之间职能既不交叉～又不脱节～达到无缝衔接～把各项工作落到实处。
二是建议对食品安全的具体监管部门予以明确。有一些意见提出～草案关于食品安全监管部门的规定采用泛指性的表述～显得过于笼统～一般人很难看得懂～不明白到底由哪个部门负责监管。法律规定不清楚～会导致实践中出现执法混乱～导致多头执法或者监管不力～发生问题老百姓也不知道找哪个部门。建议明确规定各监管部门的名称及其各自的职责～以增强法律的可操作性。
对上述两个方面的意见～立法机关进行了认真的研究～认为目前的分段监管体制～尽管还存在一些问题～但总的来说～这一体制的确立是有积极意义的～因为整个食品生产经营过程～从食用农产品的种植、养殖到食品的生产加工～再到食品流通和餐饮服务～链条较长～监管环节众多～单个部门的力量难以实现全程监管～必须由多个部门协同配合～共同监管。现行的由多部门分段监管的体制也是历经多年、反
10
复多次研究形成的～如果作大的调整～可能会给执法工作造成波动～给食品安全工作带来不利影响。因此～食品安全法维持了现行的分段监管的体制～并在此基础上规定国务院设立食品安全委员会～作为高层次的议事协调机构～对食品安全监
管工作进行协调、指导。同时～食品安全法对不属于任何一个环节的事项～如食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品安全事故的调查和处理～以及有关食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定等～规定由一个部门负责监管。这样规定～既加强了对食品安全监管工作的协调～又有利于做到部门之间职能既不交叉～又不脱节～从而提高政府部门的监管效率～节约监管资源～使现有的食品安全监管体制发挥更大的效能。此外～考虑到食品安全的监管体制不可能永远一成不变～将来随着我国食品安全管理情况的变化～国家可能需要对食品安全监管体制作出与时俱进的调整～以适应监管实践的需要～所以食品安全法特别授权国务院可以根据实际需要对食品安全监管体制作出调整～以适应食品安全执法的需要。
关于对监管部门的泛指性的表述问题～立法机关根据十一届全国人大一次会议批准的关于国务院大部制改革的决定和国务院最新确定的其组成部门和机构的"三定"方案～对监管部门的名称作了明确规定～具体是:将食品生产监管部门明确为质量监督部门～将食品流通监督管理部门明确为工商行政管理部门～将餐饮服务监督管理部门明确为食品药品监督管理部门～将国务院授权的部门明确为国务院卫生行政部门。
这里应当指出两点:
11
一是食品安全法所确立的分段监管体制，一方面与食品卫生法所确立的由卫生行政部门一家负责对食品卫生进行监管的体制不同，另一方面也与国务院2004年发布的《关于进一步加强食品安全工作的决定》(以下简称《决定》)所确定的对食品安全实行分段监管的体制有所不同，具体体现在卫生行政部门与食品药品质量管理部门的职责作了互换:《决定》规定的是卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重
大事故;而食品安全法则规定，食品药品监督部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，卫生行政部门负责对食品安全的综合协调和依法查处重大事故。此外，卫生部门还负责食品安全风险监测和评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，以及组织重大食品安全事故的查处。
二是关于县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中的职责。在食品安全监督管理中，县级以上地方人民政府承担着重要的责任，包括:一是统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立、健全食品安全全程监督管理的工作机制;二是统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作;三是完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。目前～一些地方所实行的食品安全监管体制与中央一级的体制并不完全一致～存在上下不对口的问题～如承担食品安全的综合协调部门～根据国务院2004年确立的食品安全管理体制～在中央一级～是由食品药品监督管理部门负责～而在省一级～有的是把食品安全综合协调的职责放在工商部门～有的是放在经贸委～这种体制上的上下不对?～会影响国务院有关部门通过上
12
下层级间的领导关系来履行其所承担的监管职责。为避免这一问题的产生～食品安全法明确规定:县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作，从而使各个部门的职责从中央到县级都上下对口，从而有利于对食品安全的有效监管。
三、国外的食品安全管理体制
综观世界各国～可以说均根据各自国情建立了适合本国的食品安全监督管理体系～为开展高效、科学的食品安全监管工作提供组织保证。目前～国外的食品安全监管体制主要有以下两种模式:〃
一是由一个或者两个部门实施的相对集中的食品安全监管模式，以加拿大、德国为代表。在加拿大～负责食品安全的是卫生部和农业与农业食品部所属的食品检验署 (CFIA)～其中卫生部负责食品安全标准和政策的制定;食品检验署负责食品生产、加工、销售的日常监督～以及食品的抽样检验和食品安全案件的查处。在德国～食品安全风险评估、提交评估报告和政策建议由联邦消费者保护、食品和农业部下设的风险评估研究所负责;风险管理、应对突发事件、协调各州食品安全事务以及与欧盟有关机构的联系由联邦消费者保护、食品和农业部下设的联邦消费者保护和食品安全办公室负责;食品安全监督执法活动由各州负责。
二是由多个部门负责实施的食品安全监管模式，以美国为代表。美国的食品安全监管活动按照品种进行分工～主要由联邦政府农业部、联邦食品药品管理局、环境保护署、商务部和财
13
政部等部门负责。这些部门的职责分工为:农业部负责肉禽蛋及其相关制品的安全监管以及动植物防疫;食品药品管理局负责肉禽蛋以外食品的安全监管;环境保护署负责农药和饮用水安全事务;商务部负责检查渔船、海鲜加工厂和零售店是否符合国家卫生标准～并颁发许可证;财政部负责对大多数的酒精饮料 (精馏酒精、葡萄酒和啤酒)进行监管～酒精度低于7%的酒和烹证用的酒以及酒中的添加剂由食品药品管理局负责监管。
可以说～这两种管理模式既有各自的优势～也有各自的不足。
多部门监管的体制(优点是)可以有效调动各部门的积极性，各司其职，形成合力，有效适应食品安全监管链条比较长，需要的监管资源多的特点;但这种体制(缺点是)可能产生各部门职责交叉，多头执法、相互掣肘、扯皮等问题;
相对集中的管理模式，(优点是)可以实现统一执法，在一个系统下处理所有问题，有效避免多部门执法造成的职责不清、相互扯皮等问题，但这种体制(缺点是)以一个部门的力量同时应对食品安全方面的众多问题，容易力不从心，形成监管不力。
食品安全法在充分借鉴世界各国的食品安全管理体制的经验的基础上～针对我国地域广大、人口众多～同时又处于社会主义初级阶段～食品安全涉及的问题多～头绪多～需要集中多个部门的监管力量～形成合力才能有效保障食品安全的国情～确立了由卫生、农业、质监、工商、食品药品监管等五个部门进行分段监管的食品安全监督管理体制。
第三部分有关食品安全监督管理部门的具体职责
在分段监管的体制下，食品安全由卫生行政、农业行政、质量监
14
督、工商行政管理和食品药品监督管理部门依据各自的职责，共同监管，并承担责任。
一、卫生行政部门
根据食品安全法的规定，国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险监测和评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。具体地说～国务院卫生行政部门所承担的食品安全综合协调职责包括以下六项内容:
(一)负责食品安全风险监测
食品安全法规定～国家建立食品安全风险监测制度～对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测。通过食品安全风险监测～可以获得许多重要的食品安全信息。而这些信息正是进行食品安全风险评估不可缺少的基础性材料。国务院卫生行政部门负责食品安全风险监测工作～其职责包括:一是进行常规的监测;具体是:国务院卫生行政部门会同国务院其他有关部门制定、实施国家食品安全风险监测计划。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门根据国家食品安全风险监测计划～结合本行政区域的具体情况～组织制定、实施本行政区域的食品安全风险监测方案。二是进行非常规的监测。在接到其他有关部门通报的食品安全风险信息后～国务院卫生行政部门应当及时对信息进行核实～经核实后及时调整食品安全风险监测计划。
目前～卫生部门已经建立了覆盖了全国18个省的食源性疾病监测网络和覆盖了15个省的食品污染物监测网络～这两个网络基本覆盖了全国主要产粮区和70%以上的人?～获得了监测数据40多万个。这些检测数据为采取有针对性
15
的控制措施、及时发布预警信息提供了科学依据。2007年～卫生部门依据监测数据发布了美国受污染花生酱、食品仿冒药品、夏季食物中毒预防等预警公告～提醒广大消费者注意食品安全～有效预防食物中毒事件。上述这些情况表明～开展食品安全风险监测～在我国已经有了实践基础。此次食品安全法将这一制度上升为法律～有助于进一步推动这一制度的发展～增强我国食品安全管理工作的科学性。
(二)负责食品安全风险评估
食品安全风险评估是对食品中存在的化学性、生物性、物理性等物质可能对人体健康产生的不良作用的科学评估～包括风险评估、风险管理和风险沟通。
卫生部门负责的食品安全风险评估～包括日常的食品安全风险评估和依申请进行的食品安全风险评估。
1.日常的食品安全风险评估。1995年生效的世界贸易组织(WTO)《实施卫生与植物卫生措施协定》(SPS协定)第五条 (风险评估和适当的卫生与植物卫生保护水平的确定)规定:各成员应保证其卫生与植物卫生措施的制定以对人类、动物或者植物的生命或健康所进行的、适合有关情况的风险评估为基础～同时考虑有关国际组织制定的风险评估技术。因此～作为世界贸易组织 (WTO)成员国～无论是保护本国国民健康～还是促进公平的国际贸易～都必须重视风险评估的应用。目前～发达国家已经把风险评估作为食品安全风险管理的科学基础～并在实际工作中广泛加以应用。
食品安全风险评估是制定食品安全标准的重要依据～这一工作应当贯穿于从田地到餐桌的整个监管过程～不专属于任何一个监管环节～所以不能由负责食品生产、流通、餐饮
16
服务的任何一个部门负责～只能由负责食品安全综合监管的部门——卫生部门负责。卫生部自上个世纪70年代起～组织开展了食品中铅、砷、镐、汞、铬、硒、黄曲霉毒素Bl.铝、部分塑料食品包装材料树脂及成型品浸出物等的安全评价工作。加入世贸组织后～卫生部又开展了食品中微生物、化学污染物、食品添加剂、食品强化剂等专题评估工作。可以说～由卫生部门负责食品安全风险评估工作～无论是理论上还是实践上都具备可行性～是适当的。
为了确保食品安全风险评估工作的专业性和科学性～国务院卫生行政部门应当成立由医学、农业、食品、营养等方面的技术专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。食品安全风险评估专家委员会应当运用科学方法～根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有关信息进行食品安全风险评估。风险评估具体分为四个步骤:
第一步～危害识别～确定哪些物质对人体健康构成危害;第二步～危害特征描述～研究这种物质被摄大人体后是如何危害人体健康的;第三步～摄入量评估～确定摄入多少这种危害物质才能对人体健康构成危害;第四步～危险性特征描述～研究这种物质对消费者健康的危害到底有多大。
这里应当指出的是～为了确保食品的质量安全～应当从源头上进行治理～确保食品原料的安全。震惊中外的三鹿牌婴幼儿奶粉事件～问题就是出现在食品原料上～所以应当对种植业、养殖业中常用的农药、肥料、生长调节剂、兽药、饲料和饲料添加剂等进行安全性评估。考虑到农产品质量安全法己经对农产品的安全性评估作出了规定～为了做好与农
17
产品质量安全法的衔接～食品安全法规定:对初级农产品的安全性评估应当有食品安全风险评估专家委员会的专家参加。
2.依申请进行的安全性评估。除了日常的食品安全风险评估工作外～国务院卫生行政部门还负责对一些单位或者个人的特定行为进行安全性评估～以保证食品安全。具体包括:
(1)对利用新的食品原料从事食品生产～或者从事食品添加剂新品种生产、食品相关产品新品种生产的活动进行安全性评估。
(2)对进口的尚无食品安全国家标准的食品和首次进口的食品添加剂新品种、食品相关产品新品种～进行安全性评估。
进行安全性评估的具体做法是对申请人提交的相关产品的安全性评估材料进行审查。国务院卫生行政部门应当自收到申请材料之日起六十日内组织对相关产品的安全性评估材料进行审查;对符合食品安全要求的～依法决定准予许可并予以公布;对不符合食品安全要求的～决定不予许可并书面说明理由。
(三)负责食品安全标准的制定
实行标准化管理是食品安全法确立的重要原则。为了解决目前我国食品安全标准存在的多头制定～标准之间不统一～有的标准制定不够科学、合理等问题～食品安全法一方面明确规定了我国食品安全标准体系的构成～另一方面明确规定了食品安全标准由国务院卫生行政部门或者省级卫生行政部门负责制定、公布～其他部门不得再制定针对食品的任何强制性标准。
18
1.关于我国食品安全标准体系的构成
根据食品安全法的规定～我国的食品安全标准体系包括国家标准、地方标准和企业标准三个部分。在食品安全法实施以前～我国的食品安全标准体系中～除了国家标准、地方标准和企业标准外～还有行业标准。目前我国各部门制定的行业标准已达2900余项。食品安全法之所以将行业标准排除在标准体系之外～主要是为了标准的统一。目前食品标准存在政出多门的问题～针对同一种食品～既有国家标准～也有行业标准～如苹果既有国家标准～又有农业部颁布的无公害标准、绿色标准、外观等级标准～还有原商业部颁布的销售质量标准～这些标准往往相互矛盾～造成食品生产流通领域秩序混乱。因此～食品安全法从统一标准的原则出发～不再允许规定食品安全方面的行业标准～以避免各部门各搞一套～使食品生产经营者和执法部门无所适从。
2.关于食品安全国家标准的制定
食品安全国家标准是由国务院卫生部门制定并发布的～在全国的范围内强制执行的食品安全标准。国务院卫生行政部门在制定食品安全标准方面～应当遵守如下规定:
(1)成立食品安全国家标准审评委员会。为了确保食品安全标准的科学性、权威性～卫生部门应当成上由有关专家组成的食品安全标准审评委员会对食品安全标准进行审查通过。食品安全国家标准审评委员会由医学、农业、食品、营养等方面
的专家～以及国务院卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门的代表组成。
(2)遵守制定食品安全标准的原则。食品安全法明确规定～制定食品安全标准～应当以保证公众的身体健康为宗旨～
19
做到内容科学合理、安全可靠。这一规定确定了制定标准的两项基本原则:一是科学合理～二是安全可靠。标准的制定部门必须严格遵守这两项原则～牢固树立确保食品安全～保证公众身体健康的宗旨～绝不能在标准的制定上出现任何的偏差～否则产生的危害就是巨大的。
这里谈一下 "科学合理"的原则。科学合理就是要实事求是～尊重农业生产和食品生产的客观规律～既要参考相关的国际标准～同时也要与我国社会经济和科学发展的水平相适应。简而言之～制定的标准既不能太高～也不能太低～要把标准制定在科学合理的范围之内。标准定得太低～不能保证食品安全～也不利于我国食品工业水平的提高;标准定得太高～脱离社会经济和科学发展的实际～也会对我国的食品行业发展和市场上的食品供应产生负面影响。
(3)遵守制定食品安全标准的具体要求。制定食品安全标准～应当依据食品安全风险评估结果并充分考虑食用农产品质量安全风险评估结果～参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果～并广泛听取食品生产经营者和消费者的意见。
(4)对现行约有关规定进行整合。目前我国已经出台了包括食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准等在内的各种食品标准。食品安全法施行以后～对已经出台的这些标准应当如何处理呢?是全部废止后重新制定呢?还是把这些标准全部拿来组成新的食品安全国家标准呢?对这一间题的答案应当既不是前者～也不是后者。食品安全法对此作出了明确的规定～那就是国务院卫
20
生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合～统一公布为食品安全国家标准。这里“整合”的含义包括两个方面:
一方面是对现行的各个标准中不统一的内容予以修订或者废止～消除标准之间打架的问题。如目前黄花菜的标准～就存在标准之间相互打架的问题。卫生部制定的《食品添加剂使用卫生标准》 (GB2760一1996)规定～黄花菜不属于 "干菜"～不能使用硫磺等漂白剂～因而不能含有二氧化硫。而质检、农业部门颁布的相关标准规定～黄花菜属于"干菜"～并明确黄花菜中的二氧化硫限量标准为0.2g/kg。食品安全法施行之后～应当以哪一个标准为安全标准呢?这就需要国务院卫生行政部门根据对黄花菜进行的安全风险评估的结果～来确定到底黄花菜的安全标准是什么～是不能检出二氧化硫～还是允许控制在限定量以下～进而对其中的不准确的标准予以废止。
另一方面～要对标准缺失的内容～及时进行制定。目前我国的食品安全标准存在标准结构不配套～指标设计存在空白的问题。例如～与国际食品法典委员会(CAC)、国际标准化组织 (ISO)的标准体系相比～我国的果蔬标准缺乏一些重要食品加工原料的质量标准和分级标准～无法实现对产品的质量认证。此外～贮藏运输包装标识的标准也不能满足果蔬贮藏流通的需要。另外～我国的食品国家标准中还缺少对保健食品的安全标准～目前相当多的保健食品没有国家标准～是按着企业标准在进行生产。为此～国务院卫生行政部门应当对这些缺失的标准进行制定～以保证食品安全标准的完
21
整。
(5)对食品安全国家标准进行统一发布～供公众免费查阅。食品安全法明确规定～食品安全国家标准由国务院卫生行政部门统一发布～国务院标准化主管部门向卫生部门提供国家标准～即GB的号段～供卫生部门进行编号后发布。
根据2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》的规定～政府部门制定的食品安全标准～属于应当公开的政府信息的范围。负责食品安全标准制定的国务院卫生行政部门和省级卫生行政部门应当在所制定的食品安全标准出台后的二十日内～通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式予以公开～并应当在本部门设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施～供社会公众免费查阅食品安全标准。同时～卫生行政部门还应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供有关食品安全标准的信息～为公民、法人或者其他组织获取这一信息提供便利。公众有免费查阅食品安全标准的权利～负责标准制定的卫生行政部门不得收取任何费用～但是如果公众需要提供复制、邮寄等服务的～卫生行政部门可以收取复制、邮寄等服务的成本费用。此外～负责标准制定的卫生行政部门也不得通过其他组织、个人以有偿服务的方式提供食品安全标准的信息～否则应当依法承担相应的法律责任。
(6)根据食品安全风险评估结果～及时对食品安全标准进行修订。食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。所以～一旦食品安全风险评估结果得出食品不安全结论的～卫生行政部门应
22
当立即对照检查相应的食品安全标准～认为需要制定、修订相关食品安全标准的～卫生行政部门应当立即制定、修订。这里应当指出的是～不少食品安全事故的发生与食品添加剂有关～其中有些是由于一些食品生产者不按照规定使用食品添加剂～还有一些是由于有关食品添加剂的标准老化、滞后～没有依据食品生产的新情况进行及时的修订。我国大多数食品标准是在20世纪80--90年代发布的～标龄5