中外检察制度比较研究
刘佑生
一、各国检察机关设置模式和领导体制
检察机关的设置状况反映检察机关在国家机构中的地位,同时也是对检察机关实行有效管理及其高效、民主，公正运作的前提。各国检察机关的设置和领导体制,既有共同点,又有差异性。
〔一〕设置模式
检察机关的设置方式一般有两种；
一是审检合一式,即检察机关与法院在同一衙门办公或者叫一块牌子两个机关,亦称审检合署.这种方式为大多数大陆法系国家的设置,如法国、德国、意大利等。法国检察机关并存于普通法院内，法国普通法院设置三级,即最高法院，上诉法院，初级法院。在三级法院中分别设有:最高检察长,检察官若干人;上诉法院检察长,检察长助理和代理检察官若干人;共和国检察官,代理检察官若干人。德国检察机关与法院对应设置并合署于法院体系，联邦检察机构设于联邦法院;联邦以下的检察机关只有州和州高级检察机关,分别设在州和州高级法院内;地方法院的刑事审判活动由设在州法院的检察官负责。此外,加拿大虽从总体上属于英美法系国家,但其检察机关也设置于各级法院内:联邦最高法院设有总检察长和副总检察长;省法院内设有检察长。
二是审检分立式,即检察机关单独设置,与法院完全分开,亦称审检分署，现在大多数国家都采用这种方式如英国、美国等英美法系国家;日本在二战以前实行审检合署,而在二战以后,也将检察机关从法院分离出来,自成独立的体系,并一直实行至今,日52本检察机关设有最高检察厅、高等检察厅、地方检察厅，区检察厅,分别与4级法院相对应;我国及港、澳、台地区也都采用审检分立式,如我国设最高人民检察院，地方各级人民检察院和专门检察院,分别与最高人民法院，地方各级人民法院和专门法院对应;香港地区的检察系统由独立于法院之外的律政司组成。
〔二〕领导体制
各国检察机关的设置模式除在方式上有所不同外,还有各自特色，如美国检察体系采取“双轨式”,即联邦和各州分别设置检察机关,并分别执行联邦和州的宪法和法律,两者没有从属关系。大陆法系国家的检察机关奉行的是检察一体化原则。在领导体制上,大多数国家检察机关实行垂直领导,即下级检察机关除受上级和最高检察机关的领导外,不受地方权力机关和政府的领导,如法国、德国、日本等。英国亦然。我国检察机关的设置则采取单一式,从中央到地方逐级设立全国统一的检察体系，;而我国则实行双重领导制,即地方各级检察机关既要受上级和最高检察机关的领导,又要受同级国家权力机关的领导和监督，从理论上讲,这种体制既可
维护法制的统一,又可发挥地方的积极性,应是一种合理的选择。但从实际运作来看,这种双头马车式的领导体制对检察机关依法独立行使职权不无阻碍,尤其在地方各级检察机关,因其人财物由地方人大和政府管理,并且权力机关还有权决定某些案件,这样,所谓检察机关依法独立行使职权必然会受干扰或影响;而在实行垂直领导的国家,检察机关在行使检察职能时并不受制于同级权力机关,处于超脱的地位,也更能高效地行使检察权。我国检察机关也曾有过实行垂直领导制的经历,当然现在没有必要走回头路,但是,可以借鉴我国工商，技术监督部门管理体制改革经验,在省级以下检察机关实行垂直领导制。
二、各国检察机关职权之比较
检察机关依法享有的职权是检察制度的基本内容和核心部分。在现代社会,各国检察机关都依法享有广泛的职权,如侦查权、公诉权、法律监督权等,但由于社会制度、政治制度、法律传统等原因,各国立法赋予检察机关行使职权的范围、程度等又不尽相同。比较各国检察机关行使之职权,差异突出表现在三个方面:
(一)侦查权
当今世界;大多数国家的检察机关都拥有广泛的侦查权，只有英国等极少数国家的刑事侦查权由警察机关行使。特别是以法国、德国为代表的大陆法系国家检察官直接指挥司法警察侦查。在理论上称为检警一体化。有的国家如日本检察官对任何犯罪都可以侦查,在实践中,检察机关不仅直接行使对公职人员犯罪案件如渎职案、重大贪污贿赂案等的侦查权,还有权对司法警察的侦查活动进行指示，指挥和监督,并在认为必要的时候,对任何犯罪决定自行侦查;德国检察机关享有全面的侦查权,而警察机关只是检察机关的辅助机构;意大利检察机关不仅具有侦查权,而且公诉人领导侦查工作并且直接调动司法警察。在我国,检察机关除对公安机关移送的案件进行必要的侦查外,主要是对于法律规定的由检察机关直接受理的国家工作人员利用职权实施的如贪污贿赂、渎职等犯罪案件有侦查权，由检察机关直接行使对公职人员职务犯罪的侦查权是当今世界各国检察制度的共同点之一。当今世界上法制健全的国家大多把职务犯罪的侦查权赋予检察机关,例如美国的独立检察官制度，日本的检察官指挥司法警察侦查职务犯罪的制度等,这是权力制约原理的体现,是加强检察机关法律监督职能的必要手段。同时,我国台湾、澳门地区法律也都赋予检察机关对公职人员犯罪案件的侦查权。
(二)起诉权
各国法律都无一例外的赋予检察机关以起诉权,但有所不同的是:
1、起诉的案件范围不同。日本实行起诉独占主义,一切刑事案件只
能通过检察机关向法院提起公诉;美国虽有大陪审团决定是否起诉的法律规定,但实际上对某个案件是否决定起诉以及如何起诉却是在检察机关的控制中;而在存在自诉制度的国家,除大多数案件由检察机关提起公诉外,公民个人对法律规定的某些轻微刑事案件还可以直接向法院提起自诉,如我国刑诉法第170条规定了三类自诉案件;德国法律规定,在刑事诉讼中,如果被害人没有请求,检察官不能对轻微的犯罪如破坏家庭和睦、侮辱、轻伤等提起诉讼，即使被害人提出请求,检察官也可以根据起诉不符合公共利益而拒绝起诉。如果检察官拒绝起诉,被害人可提出自诉。诚然,在有些国家,自诉在理论上是成立的,但实践中却罕见,如英国。此外,我国香港地区法律规定,对刑期为三年以下的轻罪案件授权警务处行使控诉权;如果遇到案件太多，人力不够或者案件太专门等特殊情况,还可以聘请检察署以外的大律师或职业律师代行检控出庭。
2、起诉裁量权的幅度不同。意大利实行起诉法定主义,其检察机关几乎不享有起诉裁量权,法律规定,检察机关只要所完成的侦查活动表明可能存在犯罪,行为人肯定实施了违法行为且该行为可能构成犯罪,则必须提起公诉，日本实行彻底的起诉便宜主义,其检察机关具有广泛的起诉裁量权,对刑事案件,无论任何犯罪,且不问证据充分与否,均得考虑(犯人之性格,年龄及境遇,犯罪之轻重及情况,与犯罪后之情状),而决定起诉与否,同时,在实际上,日本检察官的确有充分运用刑诉法所授予之起诉裁量权,而对相当多数之犯罪嫌疑甚浓厚之人暂缓起诉(起诉犹豫),我国实行起诉法定主义兼采起诉便宜主义,检察机关只在有限的范围内行使一定的起诉裁量权。我国刑诉法第141条是起诉法定主义的法律依据，根据此条之规定,检察官的自由裁量权只存在于犯罪情节轻微的案件,而对绝大多数刑事案件不允许检察官有起诉与否的自由裁量权,必须按照刑诉法第14l条追诉。英美法系国家实行判例法,法律上虽然没有实行起诉法定主义和起诉便宜主义的明确规定,但英美国家的检察官有广泛而几乎不受控制的起诉裁量权，尤其在美国,其检察机关不仅有决定起诉与不起诉的权力,而且有降格起诉，撤回起诉和拒绝起诉的权力,甚至有向法院建议科刑的权力o与这种无限制的起诉裁量权相联系,美国检察官有权与被告作辩诉交易。
(三)参与民事、行政诉讼权
检察机关参与民事、行政诉讼活动在当今已成为世界通例。法国是最早以法律规定检察机关参加民事诉讼职权的国家。当公法秩序受到损害时,检察官有权为维护公法秩序提起民事诉讼。实践中,检察官或作为主要当事人
主动提起民事诉讼,或作为联合当事人积极参加各种民事诉讼。而日本检察机关在民事诉讼中享有的职权范围是最广泛的,根据日本检察法、民法、民事诉讼法、私人民事诉讼程序法等法律的规定,检察官作为公益代表人,从事其他法令规定的属于其他权限的事务o 事实上,日本检察机关仅在民法上的权限就有几十项。美国的总检察长可以介入任何一件民事诉讼案,可以对个人、团体、政府及其附属机构提起民事诉讼,并且有权参与辩论，德国检察机关在确认婚姻无效之诉、确认婚姻存在与否之诉、禁治产案件的诉讼以及涉及国家和社会公众利益的重大民事案件中也享有广泛权力。在行政诉讼方面,譬如在英国,凡是涉及公共权利和利益的诉讼,并要颁布训令或宣言加以保护的,必须有检察长参加。英国检察长在行政诉讼中可能是原告,也可能是被告。检察机关在行政诉讼中享有提起诉讼、参与诉讼，在法庭上发表评论，提出意见，向上级法院或主管法院提出控诉，上诉或复审请求等的权力。
较而言之,我国检察机关在民事，行政诉讼的职权范围要窄得多。据法律规定,检察机关仅有权在生效的民事、行政判决或裁定确有错误的情况下,提起抗诉。我以为,当国家和公众利益受到重大损失而无人起诉时,应当赋予检察机关以起诉权,这是检察机关作为公益代表人为维护国家和社会公众利益而实施的具体步骤,已得到各国法律的普遍认可,也应当是我国检察制度改革的举措。
三、各国检察机关在诉讼中的性质、地位之比较
检察机关在诉讼中的性质、地位之不同是各国检察制度的根本区别.
(一)检察机关在诉讼中的性质
我国多数学者认为,资本主义国家检察机关是公诉机关,社会主义国家检察机关是法律监督机关;但也有观点认为:英美法系国家检察机关是公诉机关,大陆法系国家检察机关是司法监督机关。我赞同后一种观点。实际上,大陆法系国家检察机关在诉讼中享有广泛的法律监督权,而公诉权只是其监督权的具体体现和延伸。以法国为例,法国最高总检察长的主要职责是对国家整体活动进行监督。检察机关不仅对侦查活动，法庭审判活动及判决的执行等有监督权,还有权(1)监督司法辅助人员;(2)监督检察书记员;(3)监视司法救助制度的营运;(4)监督户政官员;等等。德国检察机关也具有一定的法律监督职能和保证国家法律统一实施的职能。除对刑事诉讼的侦查、审判和执行有广泛的监督权外,对律师执法活动的合法性,也负有一定的监督职责。但在英美法系国家,检察机关在诉讼中主要是作为国家公诉机关,为刑事诉讼原告而实施诉讼行为的,其法律监督职能较大陆法
系国家要小得多，如在美国,检察机关虽然可以指导甚至直接领导警方的犯罪侦查活动,但在法庭上,他们无权监督审判活动,只是与辩护律师平等的一方律师。综上看来,将英美法系国家检察机关定为公诉机关,大陆法系国家检察机关定为司法监督机关较为合适。我国检察机关是国家法律监督机关,这既是我国宪法的立法旨意,也与我国检察机关在诉讼中享有广泛的监督权相符合。
(二)检察机关的诉讼地位
检察机关的诉讼地位是指检察机关在刑事审判过程中的角色定位。英美法系和大陆法系国家检察机关的诉讼地位存在明显差异。英美法系国家如英国、美国、澳大利亚、加拿大及我国香港地区等实行当事人主义。在法庭上的法官是一个消极的仲裁者,庭审调查由控辩双方进行主询问和交叉询问,证明对象的设定和证明活动都由控辩双方去完成因此,检察官在法庭上处于当事人地位,与被告人，辩护人地位平等,其检控职能是通过一系列庭审活动来完成和实现的。为实现检控职能,检察官在法庭上主动调查证据,积极讯问被告人,传召并询问证人,出示各种物证,在诉讼进程中起着重要作用。检察官在庭审过程中显示出的上述诉讼地位是英美法系所特有的当事人主义诉讼结构的充分体现。大陆法系国家如法国、德国等实行的是职权主义诉讼,法庭上法官作用积极,庭审证据的调查和收集均由法官依职权主动进行,而检察官在法庭调查阶段几乎没多大作用,其作用主要体现在辩论阶段，但检察官与辩护方在诉讼中并不处于平等地位,检察官有权对法庭审判活动进行监督,对庭审判决作出量刑建议,这是辩护方不可能具备的。总之,在英美当事人主义诉讼中,检察官是一方当事人,法庭活动较为积极;而在职权主义诉讼中,检察官以公诉人的身份是代表国家、代表社会。
我国检察机关是是法律监督机关,由此决定了检察机关特殊的诉讼地位。1996年修订的刑诉法对庭审方式作了重大改革,形成了具有中国特色的控辩式、庭审模式。法庭上法官是中立的仲裁者,一般不主动追查犯罪,而检察官一方面是与辩护方地位平等的公诉人,另一方面又是法庭审判活动的监督者,后者又决定了其与辨护方地位的不可能平等,同时,在与法官的关系中,检察官也是处于相当尴尬的地位,既要接受法官的指挥,又要监督法官的行为,这样难免不引发检察官司法监督权与法官法庭权威的冲突与矛盾。可以说,在我国改革后的庭审方式中,检察机关的角色定位还处在与各方的“磨合”中。
四、各国检察机关选拔检察官的程序
世界各国在构建检察制度时，特别重视检察官的选拔。在大陆法系以法国为代表，为
了管理法官、检察官，专门成立了法国司法委员会。该委员会的职能在于和法国总统（法国三权分立体制的法定担保人）一起确保司法独立，同时拥有任命高级司法官的权力，负责对司法官的纪律监督和制裁。
该委员会主席是总统，副主席是司法部长。除他们两人外，还有16人。其中4人不属于司法官阵营，由总统、国民议会议长、参议院议长各任命1人，他们必须不属于议会，也不属于司法官阵营。第四人由行政法院选举一名行政法官来担任。
其他的12人都属于司法官阵营，分为法官和检察官2个组，一边6人。法官阵营由一名最高法院院长、一名上诉法院院长、一名大事法庭庭长和2名法官组成，都由他们的同级同行选举产生。同时，还包括一名检察官。在检察官组，同样包括一名最高法院总检察长、一名上诉法院检察长、一名共和国检察官和2名检察官构成，也由他们的同级同行选举产生。还包括一名法官。最高司法委员会成员任期4年，不能连任，除了总统和司法部长以外。
关于任命权，该委员会任命最高法院院长和法官、上诉法院首席院长、大事法庭庭长，全部的挑选工作由委员会进行，最后由总统批准颁布任命。对于其他法官的任命，由司法部长进行审核工作和任命，但委员会拥有确认权。委员会一般亲自审核遭拒的名单，其意见对司法部长起制约作用。
至于检察长的任命如同上述任命高级法官一样由委员会来进行，最后在总统主持下的部长会议上通过任命。
关于普通检察官的任命，一般由司法部长进行，但委员会拥有意见权，对司法部长不起约束效力。 对司法官的纪律制裁由委员会来负责。
委员会还对国家司法状况和改革进行思考，每年发表年度报告，协助总统捍卫司法独立。
中国检察官的产生是各级检察机关向同级人大常委会报告，由其任免。
〔五〕各国检察官的角色定位
关于检察官的角色定位，自从检察制度诞生以来，国内外学者争论了一百多年。有人认为代表国家，有人认为代表社会，有人认为代表当事人。从国际通行的表述来讲，检察官是法律的守护人，其基础理论是检察官的客观性义务。它是指在诉讼活动中，为了发现案件的真实情况，检察官不应站在当事人的立场，而应站在客观公正的立场，不偏不倚地全面收集证据，审查案件和进行诉讼的行为。
检察官的客观义务理念源于德国。１８７７年，德国颁布刑事诉讼法典，确认检察官为审判前程序的主持人，和主持判决程序的法官一道被赋予“司法机关”的地位，是庭审前“站着的法官”。检察官和法官的性质是相同的，为发现真实而
努力合作的。因此，要强调检察官的客观义务。这一理论虽然是大陆法系国家对检察官的定位，但越来越得到世界各国刑事诉讼和国际法的认可。１９９０年９月７日第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《关于检察官作用的准则》就规定了检察官的客观性义务。
与检察官客观性义务相联系的另一种理论叫诉讼关照义务。它是指检察机关在刑事诉讼过程中有义务协助犯罪嫌疑人、被告人充分行使其诉讼权利。
客观性义务与诉讼关照原则的不同点在于：客观性义务要求检察机关既要注意收集证明犯罪嫌疑人有罪、罪重的证据，又要注意收集证明犯罪嫌疑人无罪、罪轻的证据，强调的是在实体上全面发现案件的真实情况，做到不偏不倚；诉讼关照原则强调检察机关在行使公诉职能过程中要注意关照保护被追诉人的诉讼权利，强调的是诉辩双方在程序上的实质对等。由于这两条原则体现的程序正义基本相同，因而这两项原则的理论阐释逐步出现了融合的趋势。我将这两种理念概括为“客观公正”。其理由是：在刑事诉讼的侦查阶段，在检察官、警察和犯罪嫌疑人之间实际上是一个三角形的诉讼结构。检察官位于三角结构的顶端，对警察和犯罪嫌疑人之间是否应予起诉的争议进行裁决，而检察官的客观义务与诉讼关照义务就是这一诉讼构造的法理基础。因而，检察官必须站在客观的立场，既要履行追诉职能，又要保护被追诉者的合法权利。检察官追求的最终价值目标是实现公正。因此，将“客观公正”理念作为检察官的定位是准确的。
我国刑事诉讼法第四十三条规定，检察人员必须依照法定程序收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据。这就表明，检察官在办案中，既要注意收集对犯罪嫌疑人、被告人不利的证据，也要注意收集对犯罪嫌疑人、被告人有利的法定证据。刑诉法第一百三十九条、第一百四十四条进一步规定，人民检察院在审查起诉时，既要听取被害人及代理人的意见，又要听取犯罪嫌疑人及辩护人的意见，以全面了解案情，客观公正地决定是否提起公诉。还规定，人民检察院起诉书必须忠于事实真相，故意隐瞒事实真相的，要负法律责任。这些足以说明我国法律对检察官客观义务和诉讼关照原则的重视。
虽然如此，由于受当事人主义诉讼模式的影响，许多检察官没有意识到要履行客观义务和诉讼关照义务。在我国的司法实践中，许多检察官只注意收集证明犯罪嫌疑人有罪、罪重的证据，而忽视收集犯罪嫌疑人无罪、罪轻的证据。在刑事诉讼中，只注意对被追诉人的权利进
行限制和剥夺，而不太注意对被追诉人权利的保护。在法学理论界，有的学者大肆渲染检察官是诉讼的一方当事人，只需把犯罪嫌疑人送上法庭就行了，无需对法院的审判活动进行法律监督，更无需关注对辩护方权利的保护。凡此种种，都是因为缺乏对现代检察制度的基本了解，是检察环节造成冤案错案的理论根源.