中国农村养老保障制度中政府责任的理论框架：基于制度文化的视角
郑军
2013-3-29 8:49:43 来源：《经济理论与经济管理》(京)2012年10期【英文标题】The Government Responsibility of China's Rural Elder Security System: From the View of the Institutional Culture
【作者简介】郑军(1976-)，男，重庆开县人，安徽财经大学金融学院副教授，经济学博士，保险系副主任，安徽财经大学金融学院，安徽蚌埠233030
【内容提要】本文基于制度文化的视角，运用跨学科的研究方法，指出中国农村养老保障制度中政府责任应包括政治责任、经济责任和社会责任三个组成部分。而借鉴制度文化与制度的一般性关系，有利于弥补现有研究仅仅局限于经济学视角的不足，从而构建了一个新的理论框架，为今后的深入研究提供一个新的探索方向，即政府执政理念影响农村养老保障制度设计的价值取向。政府设计农村养老保障制度的具体内容要符合传统文化特点，政府推动农村养老保障制度可持续发展要与传统文化协调一致，政府应承担农村养老保障制度创新中制度环境建设的责任。
Based on the interdisciplinary approach, this paper pointed out that China's rural elder security system should include political, economic and social responsibility. After studying the relation between institutional culture and system, a new theoretical frame would be structured as follow: the government should provide the value orientation of system design which corresponded to the traditional culture, lead to
a sustained development, and improve the institutional settings for system's innovation in future.
【关键词】中国农村养老保障制度/政府责任/理论框架/制度文化China's rural elder security system/governmental responsibility/theoretical frame/institutional culture
一、研究意义
农民是我国最大的社会阶层和利益群体。建立和完善农村养老保障制度是构建农村社会保障体系的重要内容，是迎接人口老龄化的必由之路，是老年农民利益自我保护的有效载体，是全面实现小康社会的必要保证。在建立和完善我国农村养老保障制度的过程中，国际经验告诉我们，无论是传统的家庭养老、土地保障、集体养老，还是社会养老、老年救助等，都无法单独承受我国农村居民养老的重担，必须构建多层次的养老保障体系，才能真正解决我国农村居民的养老问题。然而，如何构建农村多层次养老保障体系？其关键因素是什么？应该指出，无论是国内外现有的理论研究成果，还是农村社会养老保险制度，从1992年在全国推广实施以来所遭遇的发展困境，均表明政府责任在农村养老保障制度建设中起着关键或决定性的作用。
然而，目前关于社会保障制度建设中政府责任的研究已经达成的共识，主要是基于经济学视角，从市场失灵和公共品(准公共品)出发，将政府责任主要归纳为制度设计责任、财政责任和监管责任。需要强调的是，现代市场经济从19世纪末算起，不过短短两三百年时间，而我国早在距今两千多年前的先秦时代起，就形成了主要由政府承担救济之责的传统。显然，与我国政府已经开展的两千多
年社会保障实践活动相比，如果仅仅局限于现代市场经济两三百年所形成的理论，不免显得研究视野过于狭隘，研究结论有失偏颇。
为此，本文基于制度文化的视角，运用跨学科的研究方法，在拓展农村养老保障制度中政府责任内涵和外延的基础上，借鉴制度文化与制度的一般性关系，力图为农村养老保障制度中政府责任的研究领域提供一个新的视角，并构建一个较为粗略的理论框架，为今后的深入研究提供一个新的探索方向。
二、研究前提：中国农村养老保障制度中政府责任的概念界定
(一)中国农村养老保障制度中政府责任的内涵
在明确中国农村养老保障制度中政府责任的内涵和外延之前，应该先对农村养老保障制度一般性含义以及本文中所采用的界定进行必要说明。广义的农村养老保障制度是指涉及保障农村老年人生活的各种制度的总称。它既包括家庭养老等非正式制度，也包括社会养老等由国家提供保障的正式制度，甚至还包括为农村老人提供的健康保障制度等。狭义的农村养老保障制度仅指在国家层面保障农村老年人基本收入的制度。本文采用的农村养老保障制度是介于广义和狭义之间的概念，指既包括政府所提供的社会养老保障制度，还有传统的非正式的家庭养老保障制度，以及国家提供优惠政策、鼓励社会组织(市场力量)承建的专业养老服务保障制度。
一般而言，政府责任是指宪法和法律授予的政府在管理社会公共事务中必须承担的职责和义务。到目前为止，不同学术流派从不同角度对政府责任的内涵给予了不同的界定。其中，“马克思主义国家学说”阐述了政府作为国家机器组成
部分的政治责任内涵。列宁指出，国家是维护一个阶级对另一个阶级统治的机器。
[1]而“市场失灵论”则强调政府的经济责任应包括提供广义的公共产品、宏观调控以及收入再分配。“社会契约论”则更注重政府的社会责任，如洛克认为，由于人们缺少公正的法律来裁决人们之间的纠纷，国家必须拥有立法权力来保护人们的自由、生命和财产。[2]总之，政府责任是指由宪法和法律授予政府通过社会公共事务的管理，积极地对社会民众的需求作出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益，最终履行好政府在政治、经济和社会等多方面的责任。
借鉴上述政府责任的一般性界定，本文中我国农村养老保障制度中政府责任是指政府在构建有中国特色的农村养老保障制度的过程中，积极地探求农村居民的养老需求，并且在制度建设和完善的过程中通过各种政策、法规的制定和实施来满足农村居民的养老需求，最终履行好政府在我国农村养老保障制度中的政治、经济和社会等多方面的责任。
(二)中国农村养老保障制度中政府责任的外延
根据我国农村养老保障制度中政府责任的内涵，不难发现该制度中政府责任的外延应该包括政治责任、经济责任和社会责任三个部分。
本文将我国农村养老保障制度中政府的政治责任界定为我国政府在建立和
完善农村养老保障制度的过程中，根据不同时期的国际环境发展趋势和国内国情自身特点，确立合理的执政理念，从而对我国农村养老保障制度的价值取向产生影响，最终指导该时期我国政府选择适合的农村养老保障制度模式，实现在有效推动我国经济社会持续稳定快速增长的前提下，充分保障农村居民的养老保障权
利。
本文将我国农村养老保障制度中政府的经济责任界定为政府在建立和完善我国农村养老保障制度过程中，必须承担的制度设计、财政出资、制度监管等制度建设和完善的各项具体责任。
而我国农村养老保障制度中政府的社会责任，本文将其界定为政府一方面应该推动农村养老保障制度与我国传统文化的协调发展，实现制度的可持续发展；另一方面，政府还要引导和树立新型的养老文化，为我国农村养老保障制度的创新和发展奠定坚实的制度环境基础。
需要指出的是，我国农村养老保障制度中政府的政治责任、经济责任和社会责任，还会相互作用、相互影响，因此，政府在承担这三种责任时，应该统筹考虑，实现三种责任的协调发展。即政府的政治责任(政府确立的执政理念)是政府承担农村养老保障制度建设经济责任的重要指导思想；同时，政府的社会责任也会对其经济责任产生影响，即政府在承担制度设计、财政出资和制度监管等经济责任时还必须充分考虑我国传统文化的特点，使得政府所建立的农村养老保障制度能够为人们理解和认可，从而发挥应有的养老保障作用。
三、理论依据：制度文化与制度的关系
制度与制度文化既相互联系又相互区别。从二者的联系来看，制度离不开文化，制度作为一种集体行动的产物，有赖于传统习惯和文化观念的支持；同样，制度文化也离不开制度。制度文化的研究需要以制度研究为基础，人们关注文化的各种问题时，隐含着人们对制度的关注。只有加强对制度研究的既有成果的学
习、认识和理解，并充分借鉴这些研究成果的理论和方法，制度文化的研究才能不断完善。
从二者的区别来看，制度文化将制度本身当做文化现象来对待，即制度文化研究并不仅仅局限于制度分析，而是将其视为文化的社会心理、思想观念等深层次因素通过制度形式反映出不同环境对其的影响；相反，制度或制度研究的着眼点则在于制度而不是文化。
一般而言，制度文化更强调制度的思想意识、价值观念和伦理道德与制度、规则、习惯和规范的内在一致性，即制度文化更注重制度的文化和规则两个层面的内在一致性。因此，尽管制度文化和制度具有高度的密切关联性，然而与制度相比，制度文化与文化的联系更加紧密，其拥有的文化色彩也更为浓厚。从某种程度上说，文化可以被视为一个无形的网络，而制度文化则是该网络的连接系统，制度应该是连接系统的连接点。正是有了制度，人类社会的政治、经济、文化等一切活动，才能形成制度文化的秩序系统，将文化连接起来。
应该指出，在制度文化和制度的研究过程中，前者更为强调与精神文化之间的协调性、融合性与互补性。无论是制度文化的产生、发展、演进，还是制度文化的功能和作用，都紧紧依附于精神文化。因此，正是由于有了精神文化的滋养，制度文化才会更加灵活、更具有创新性。精神文化通常比经济社会的发展更为超前，它可以培养、塑造与改变人们的心理状态与精神面貌。因此，适当调整和完善制度文化，使其与精神文化达到高度的协调、融合和互补，有利于实现精神文化的思想观念和价值取向等内涵，从而提高制度文化的灵活性和创新性。[3]
具体而言，制度文化对制度的影响有以下三个方面：
(一)制度文化影响制度设计的价值取向
从总体上讲，制度文化是制度的观念内核，是设计、执行、监督、变革制度的人们其内心的理性原则、价值取向、理念追求、道德标准、利益调整等的观念体系。制度文化反映出制度设计的主体追求什么、捍卫什么、贬斥什么、接受什么的理性思索和道德底线，是主体化、内在化的关于制度的观念系统。概而言之，制度文化决定了制度设计的价值取向。制度的设计一定受制于人的思想观念，制度的好坏取决于设计制度的理念正确与否、合理与否。例如，中国几千年的政治制度的设计和操作，往往带有不同程度的伦理政治的痕迹。究其原因，维系农业社会注重血缘、强调经验的制度依靠的正是儒家“内圣而外王”的伦理道德。而我国千年史书、民俗风情对君主、官吏褒贬的伦理道德标准，无形中进一步强化了人们的伦理道德价值取向和人格理想。
由此可见，在寻找、设计和确立制度时，人们内心对制度认可的思想观念和价值取向决定着制度设计的原则，而这种思想观念和价值取向正是制度文化的内涵。因此，考察隐藏在制度背后的制度文化，无疑对认清制度设计的价值取向甚至将来制度变革或创新的方向，具有重要的参考价值。
(二)制度文化影响执行制度的内心认同
从某种程度而言，制度文化选择了制度，也决定了执行制度的自觉性。只有内心认同、接受了这种制度，人们才会自觉执行和遵守它。制度正是因为有了这种发自内心的认同，所以才能真正发挥出作用。具体而言，制度文化的作用表现为：当人们的内心认同某种制度时，就会产生执行、遵守该制度的自觉性，使得
这种制度得以顺利贯彻执行。反之，如果该制度与内心的认同相抵触，往往就会被歪曲、被抵制、被解构，从而使得制度的作用大打折扣，甚至起着相反的作用。
因此，制度文化的作用，在于左右着人们接受什么样的制度与执行制度时的自觉性。制定制度就是要求人们去执行，否则，制定制度就没有任何意义。对制定制度的人来说，往往会受到制度文化的价值取向影响；对执行制度的人们来说，同样也会受到制度文化的影响，即制度文化决定其内心到底认可什么样的制度。只有制定与执行制度的人们接受的制度文化趋于一致，制度的执行才是顺畅、有效的。因此，制定制度的决策者要使自己制定出来的制度能发挥有效的作用，就必须阐明自己制定制度的理念，并使这一理念被执行制度的人们所接受，并内化为他们内心的信念。否则，结果往往会事与愿违。
(三)制度文化影响制度创新的意识准备
社会变革发生的内在根源在于社会的经济原因，而社会变革进行得是否顺利的关键在一定程度上取决于人们的观念是否顺应了改革，以及观念能否为改革提供精神动力。如果思想观念正确，改革进程就会顺利，成效就大；反之，如果人们内心并不认同改革甚至与之相抵制时，那么他们的行动往往没有积极性，改革也会变得迟缓、停滞，甚至走上歧途。
观念的这种作用源于对规律的理性的正确把握。规律是客观事物本质的、内在的联系，它反映的是事物发展的必然趋势。因此，通过对客观事物的理性认识，所获得的理论成果往往具有预见性、前瞻性，而以此作为决策的依据，制定出来的路线、方针、政策，由于反映了客观事物发展的规律性，以它来指导人们的实践，可以加快事物发展的客观进程，并推动客观进程向理想状态发展。制度的变
革、创新同样需要制度文化的支持，从而获得人们对制度的认同。只有人们在内心真正摒弃旧的制度文化的观念，接受新的制度文化，制度的变革和创新才能畅快得多、顺利得多。由此可见，制度文化往往发挥着约束人心、决定取舍的作用，它与人们的行动、思考、选择融为一体，是对制度的内在认同或抵制。如果内在的制度文化的观念不变化，那么外在的制度也难以动摇。[4]
四、研究内容：制度文化视角下中国农村养老保障制度中政府责任的理论框架
到目前为止，虽然强调社会保障制度建设中的政府责任在学术界已经达成了共识，并且学者们从政治学、经济学和社会学等不同学科也取得了较为丰富的研究成果，然而，对社会保障制度建设中政府责任的主要内容，现有的研究却局限于经济学的单一研究视角，把政府责任界定为制度设计、财政责任和监管责任等。如果将政府责任仅仅定位于经济责任，显然无法解释在我国农村养老保障制度历史变迁过程中，为什么在不同历史时期政府会选择家庭养老、集体养老和社会养老等不同形式的养老方式，更不能准确预测我国农村养老保障制度未来的发展方向。而理论上的模糊不清，是不利于构建中国特色的农村养老保障体系。因此，本文在拓展农村养老保障制度中政府责任内涵和外延的基础上，从制度文化①的视角，借鉴制度文化对制度的一般影响，即制度文化往往从制度设计的价值取向、执行制度的内心认同以及制度创新的意识准备三个方面，对制度产生影响，尝试在我国农村养老保障制度中政府责任研究领域构建一个新的理论框架，具体包括以下四个方面。
(一)政府执政理念影响农村养老保障制度设计的价值取向
政府执政理念是指政府处理公共事务的思想观念和基本原则，关系到建设一个什么样的政府这一根本性的问题。政府管理行为本质上是一定理念指导下的产物，有什么样的理念，就会有什么样的政府行为。[5]正如制度文化与制度的一般关系中，制度的设计往往会受制于人的思想观念，制度的好坏也取决于设计制度的理念正确与否、合理与否。显然，我国农村养老保障制度设计的主体应该是我国政府，而政府的思想观念往往通过中国共产党的执政理念表现出来。按照制度文化对制度设计的价值取向产生影响的作用原理，政府执政理念必然对我国农村养老保障制度的价值取向产生影响。而后者在一定程度上决定了我国农村养老保障制度的具体形式。即为什么在我国农村养老保障制度历史变迁过程中，出现了诸如家庭养老、集体养老、社会养老等各种养老制度，根本原因在于在历史变迁过程中进行制度设计的我国政府的执政理念发生了变化。
需要指出的是，在我国农村养老保障制度历史变迁过程中，我国政府的执政理念之所以会发生变化，原因在于在各个历史时期，我国政府所面临的国际政治形势、经济水平、社会文化以及人们心理等制度环境有很大的差异。这种差异决定了在不同历史时期，为了建设有中国特色的社会主义，让13亿中国人都过上平等、民主和富足的生活，中国共产党执政理念的内容必然会发生相应的变化。例如，在建国初期，我国政府面临以美国为首的西方资本主义国家的政治挑战和经济封锁，一穷二白的国内经济现状，以及人们注重集体利益、热爱劳动、不怕吃苦和不怕牺牲的建设社会主义的高涨热情等因素，决定了在那个时期，中国共产党的执政理念必然是“以阶级斗争为纲”，坚持社会主义道路，虽然毛泽东也提出，在处理工人与农民的社会保障关系时，要坚持协调发展的原则，[6]然而当时的政治理念必然决定了我国农村养老保障制度设计的价值取向只能是“平均主义”，即低水平绝对平均的养老保障，事实上以适当牺牲农民利益为代价，支持城镇重工业发展，加强国防建设，维护我国社会主义政治体制安全。
因此，考察政府执政理念对农村养老保障制度价值取向的影响，必须深入分析在农村养老保障制度历史变迁的各个时期，我国政府所面临的国际政治形势、经济发展水平、传统文化特点以及人们价值观念和心理变化等制度环境因素。只有对各个历史时期制度环境特点的充分了解和认识，才能对各时期我国政府执政理念的内容和农村养老保障制度设计的价值取向有更加深刻的理解。同理，考察和预测我国政府所面临的制度环境的现状和未来，有利于把握我国农村养老保障的当前制度，以及准确预测制度的未来发展方向。
(二)政府设计农村养老保障制度的具体内容要符合传统文化特点
本文在前面制度文化对制度影响的一般分析中指出，只有当人们的内心认同某种制度，才会产生执行、遵守该制度的自觉性，使得这种制度得以顺利贯彻执行。相反，如果该制度与内心的认同相抵触，往往就会被歪曲、被抵制、被解构，从而使得制度的作用大打折扣甚至起着相反的作用。应该指出，人们内心是否认同某种制度，原因在于该制度是否符合这个国家或地区的传统文化特点，即只有这种制度设计的内容与这个国家或地区的思想观念、价值取向、道德伦理等传统文化特点相一致，人们才会在内在认同感的驱动下，去自觉执行和遵守它，相反，人们就会有意或无意去抵制该制度。因此，要构建有中国特色的农村养老保障体系，为我国农村居民提供切实可行的养老保障制度，政府在设计制度时，就必须充分考虑我国传统文化的特点，保证制度设计的具体内容与其相一致，从而使制度真正发挥保障作用。
因此，考察我国传统文化在养老保障领域的特点，是保证政府设计农村养老保障制度的具体内容符合传统文化特点的必要前提。需要指出的是，虽然中华五
千年的传统文化博大精深，内容十分丰富，但在养老保障领域，我国传统文化的特点往往可以归纳为两点：即强调尊老和巩固家庭。从我国古代养老保障制度即家庭养老来看，家庭养老制度设计的内容是十分符合我国传统文化中强调尊老和巩固家庭的两大特点的。首先在尊老方面，政府制定了包括“三老五更”②在内的各种养老礼仪、礼遇的法令法规，老年人获得了全社会的高度认可与尊重；同时，在我国家本位法律传统和等级化法律精神的支撑下，老年人作为家庭财产的绝对管理者，成为拥有法律特权的群体。[7]其次，从巩固家庭来看，传统家庭养老制度所具有的“同居、共财”的特点，无疑是对巩固家庭起到了很好的促进作用。[8]而古代政府出台对高龄老人的家庭子女豁免赋税、甚至兵役等政策，也有一定程度巩固家庭的作用。
应该指出，由于受我国传统儒家尊老文化影响较深，东亚各国政府设计的家庭养老制度同样体现了强化尊老和巩固家庭的特点。例如，韩国政府的“老年福利”规定，对赡养60岁以上老年人的直系亲属者，或在亲属中有和65岁以上老年人共同生活者，都可享受每年免除48万韩元所得税的优惠；父母和子女有各自的住房，过去没有生活在一起，然后又重新合在一起生活者，可免除其一方住房出租或出售的所得税；本人或其配偶与直系亲属的老人共同生活两年以上者，可优先获得政府贷款，用来新建或购置、改造住宅。新加坡政府于1994年制定了《奉养父母法》，成为世界上第一个将《赡养父母》立法的国家。如子女未遵守《赡养父母法》，法院可以判决对其罚款1万新加坡元或判处1年有期徒刑。同时，在分配政府组屋时，新加坡政府对三代同堂的家庭给予价格上的优惠和优先安排。[9]
需要强调的是，由于文化具有长期性和稳定性等特点，因此，当前和未来相当长的时间内，我国政府在设计农村养老保障制度时，仍需注重制度具体内容要
与我国传统文化相一致，体现出我国传统养老文化强调尊老和巩固家庭的两大特点。只有这样，按照制度文化影响执行制度内心认同的作用原理，人们才能出于内在的文化认可，遵守和执行这种养老保障制度。
(三)政府推动农村养老保障制度可持续发展要与传统文化协调一致
显然，包括家庭养老、社会养老、自我养老(如储蓄养老和参加商业养老保险)等几种养老形式之间的相互协调，制度的保障水平和覆盖率，以及城乡养老保障制度衔接等，应该都是我国农村养老保障制度可持续发展的重要内容之一。按照制度文化对制度影响的一般原理，在寻找、设计和确立制度时，人们内心对制度认可的思想观念和价值取向是决定制度设计、运行、变革和创新的关键因素之一。因此，政府在推动我国农村养老保障制度可持续发展的过程中，对上述的每一个方面，都必须保证它们与人们的思想观念、价值取向和道德伦理等传统文化相协调，否则，人们往往会阳奉阴违，再好的可持续发展机制也不会达到预期的效果。
举例来讲，政府在实现家庭养老、社会养老和自我养老(如储蓄养老和参加商业养老保险)等几种养老形式之间协调发展时，仍然需要体现强调尊老和巩固家庭的中华传统文化在养老领域的两大特点。例如，我国正在试点的新型农村社会养老保险规定，年满60岁的父母领取基本养老金的前提是子女要参保。虽然这种规定在很大程度上是为了扩大制度的覆盖面，但是，它客观上也体现中华民族的尊老爱幼、孝敬老人、家庭和睦的优良文化传统。虽然政府给老年人发放基础养老金了，但是子女还应该尽赡养老人的义务，不管是和老人分户过还是合户过，子女从法律上讲有赡养老人的义务，从道德上讲是有赡养老人的责任。[10]
20世纪80年代中期，民政部开始在全国推行农村社会养老保险制度，到1989年，全国已经有19个省、自治区和直辖市的190多个县(市、区、旗)进行了农村养老保险方面的探索，800多个乡镇建立了乡(镇)本位或村本位的养老保障制度，并积累了一定的资金。[11]然而，一方面由于政府财政出资责任的缺位，当时的农村社会养老保险(简称“老农保”)已经成为变相的储蓄；另一方面，这种以个人缴费为主的变相储蓄模式，也已经远离我国传统养老文化要实现的强化尊老和巩固家庭两大特点。因此，“老农保”逐渐走上了衰退，自1999年始，国务院开始对“老农保”工作进行清理整顿，指出我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，要求停止接受新业务，有条件地过渡为商业保险。[12]
总之，在构建有中国特色的农村养老保障体系的过程中，为了实现制度的可持续发展，为我国农村居民提供切实可行的养老保障，在强调政府设计制度具体内容要符合传统文化特点的同时，对于家庭养老、社会养老和自我养老等几种养老形式之间的协调发展、制度的保障水平、覆盖率以及城乡养老保障制度衔接机制，都需要政府保证它们与传统文化相协调，从而取得人们在思想观念、价值取向等方面的内在认可，推动我国农村养老保障制度真正实现可持续发展。
(四)政府应承担农村养老保障制度创新中的制度环境建设责任
从历史的长河来看，没有任何事物可以是一成不变的，变化是事物发展的必然规律。我国农村养老保障制度也不例外。然而，这种变革或创新的原因是什么？本文在制度文化与制度一般关系中已经指出，虽然社会变革发生的内在根源在于社会的经济原因，但社会变革进行得是否顺利，关键是在一定程度上取决于人们的观念是否顺应了改革，以及观念能否为改革提供精神动力。如果思想观念正确，改革进程就会顺利，成效就大；反之，如果人们内心并不认同改革甚至与之相抵
制，那么他们的行动往往没有积极性，改革也会变得迟缓、停滞，甚至走上歧途。
[4]显然，这种观念的变化来源于制度环境的变革，正是由于制度环境发生了剧烈变化，生活在这种环境中的人们为了更好地生存，他们的思想观念也会在自觉或不自觉的情况下发生转变。应该指出，虽然制度环境也会随着经济社会的发展在不断地发生变化，但是，这种变化往往不能适应社会(制度)变革的步伐，或者说，这种变化的程度还不能与社会(制度)变革相同步。受其影响，人们的思想观念的转变程度往往也比较有限，从而在一定程度上阻碍了社会(制度)变革的顺利进行。因此，政府应勇于承担在制度创新中的制度环境变革责任，即在我国农村养老保障制度变革或创新的过程中，政府必须加强制度环境变革的建设力度。
应该指出，在世界范围内，关于养老保障制度变革或创新运动曾掀起了一轮又一轮的高潮。这些变革或创新既有成功的典型案例，又不乏失败的教训启示。但无论是获得成功，还是经历失败，这些案例都有一个共同点，就是政府在制度变革或创新的同时，是否已经致力于制度环境的变革甚至重建。波兰无疑是养老保障制度改革取得成功的一个典型案例。在总结波兰改革取得成功的经验时，不难发现，波兰政府对制度环境建设的投入——卓有成效的社会宣传解释工作，是重要原因之一。波兰政府共组织了两轮宣传解释工作。第一轮是1997年5月国会对“多支柱的养老保障体系”提案进行讨论研究时，波兰政府向全社会解释现存保障体系的不可持续性和进行改革的必要性，并且还进行了广泛的民意调查，组织了研讨会，设计了改革委员会的会徽，建立了专门的网站，针对雇员、工会以及不同的年龄群印发了大量的宣传手册等。1999年3月波兰政府又开始了第二轮的社会宣传工作，通过新闻、现场直播以及传单等手段全面地解释新的养老保障体系，为养老保险制度改革获得成功奠定了坚实的群众基础。[13]
相反，俄罗斯养老保险制度的改革可谓一波三折。虽然在1990年俄罗斯就
开始酝酿新的养老保险制度并通过了“国家养老金法案”，确立了以市场经济为基础的改革基调，但是这一颇具前瞻性的工作却没能取得预期效果。应该指出，俄罗斯政府在制度环境建设的投入不足，是俄罗斯养老保险制度改革失败的重要原因之一。俄罗斯人由于长期受计划经济的影响，大都习惯于普遍享有的政府包揽型养老模式，不能理解养老保险制度中确定的三方负担以及公平性和效率性原则。然而，俄罗斯政府急于求成，一味强调现收现付制的缺点，从根本上忽视了对制度环境变革的投入，而没有改变俄罗斯人习惯于普遍享有政府包揽型养老模式的思想观念，改革的结果可想而知。[14]
在我国农村养老保障制度发展的过程中，随着经济社会的高速发展，一方面，农村居民主体的形式呈多样化趋势，农民工、失地农民、务农农民等群体日益扩大；另一方面，农村居民的养老需求也在不断提高。因此，为了更好地发挥养老保障功能，农村养老保障制度创新是大势所趋，而要保证制度变革或创新的顺利进行，政府加强在制度环境建设中的投入力度是必要前提条件。
五、理论运用：我国现行农村养老保障制度中政府责任的简要分析
首先，从政府确立合理的执政理念的政治责任来看，中国共产党提出了“构建社会主义和谐社会”的执政理念，该理念所具有的实现社会公正的本质特点，决定了我国农村养老保障制度的价值取向理性回归到“公平、正义、共享”的轨道。无论是应对国际霸权主义扩张、传统与非传统安全威胁、国内经济社会发展不均衡的我国当前经济社会发展的需要，还是顺应公平已经成为现代社会保障制度的核心理念和基本价值诉求的大趋势，相对于我国现行农村养老保障制度，“构建社会主义和谐社会”的执政理念都是合理且必要的。需要指出的是，随着我国30多年改革开放的高速经济增长，资源和环境对经济发展的瓶颈约束日益显现，
再加上我国人口老龄化和高龄化趋势日益明显，城乡社会保障制度差异逐渐缩小，实现经济社会可持续发展，满足人民群众更高层次的保障需要，应该是我国城乡社会保障制度发展规律的未来走向，也是我国农村养老保障制度对中国共产党执政提出的新要求。因此，强调“可持续发展”和“以人为本”应该是我国政府进行执政理念创新的重要方向。
其次，从政府承担的经济责任来看，应该看到，我国政府在制度设计、农村养老模式选择以及财政补贴方式等方面，已经在努力尝试体现我国传统文化在养老领域的“尊老”和“巩固家庭”的两大特点。如“国发[2009]32号文件”已经明确规定，实施“新农保”③后，所有已年满60岁的农民，不用缴费，可以直接按月领取最低标准的基础养老金，但其符合条件的子女应当正常缴费参保。胡晓义指出，这样一个规定不是凭空而来的，是总结了一些地方先期探索经验的。因为一些地方在先期探索的时候就发现，要给农村的老年人普惠的制度安排，使他们的老年生活有一种制度的保障，同时也要吸引大家来参保。[15]更重要的是，通过这种规定，将年满60周岁的父母免费领取国家基础养老金与子女缴费参保联系在一起，从而将中华民族的尊老爱幼、孝敬老人、家庭和睦的这样一种文化传统，在“新农保”制度安排中加以体现。需要强调的是，加强农村养老保障制度设计，努力体现传统养老文化特点，并不仅仅局限于“新农保”制度本身，政府还应扩展制度设计的视角，从制定敬老养老礼仪、住房和税收优待、加强教育、以家庭为单位的参保方式，甚至在法律惩戒不孝子女等方面，逐步出台相关配套政策措施。
最后，从政府承担的社会责任来看，我国政府应该从以下几个方面入手：第一，强调社会养老与家庭养老的协调发展。特别是我国政府应通过颁布相关政策和法规，巩固传统尊老习俗等方式，对农村老人的社会价值进行肯定，为推动家
庭养老和社会养老协调发展提供制度文化基础。[16]第二，注重新型农村养老文化的培育。加强“新农保”制度与传统养老文化的协调发展，不能简单地对传统养老文化实行拿来主义，而是要求政府在制度设计和推行过程中，摈弃传统养老文化中的糟粕部分，顺应时代需要对其精华部分有所改变和创新性吸收，最终建立尊老、平等、自信、自强的新型养老文化。第三，发展居家式养老服务保障。即老人白天到“托老所”，接受专业生活照料，晚上仍然可以回归家庭享受天伦之乐。居家养老服务是我国政府目前大力倡导的养老方式。[17][18]这是由于居家养老服务是我国社会经济和文化发展的产物，也是世界各国应对人口老龄化对策体系的有机构成部分。
感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。
注释：
①需要指出的是，这里的制度文化与后文中的传统养老文化，在某种程度上是一种一般与特殊的关系，即本文借鉴了制度文化对制度产生影响的一般性原理，来分析农村养老保障制度的设计和运行必然受到传统养老文化的影响和制约。
②所谓三老，是指“老人知天地人事者。”五更，是指“老人知五打更代事者”。
③为了与2003年开展的新型农村社会养老保险相区别，一般把从1986年开展的农村社会养老保险称为“老农保”，而把前者称为“新农保”。
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我国农村养老及社会养老保障制度存在的问题与对策 党的十七大提出，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民的基本生活。建立和完善我国农村的社会养老保障机制，实现农民的老有所养，是建设社会主义新农村的重要内容，也是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的根本要求。 一、我国农村的养老方式的现状用存在的问题 长期以来，由于城乡二元经济与社会结构的存在，我国农村的养老方式仍然是传统的家庭养老，以农民子女扶养与农民个人自养相结合的方式为主。随着社会变革进一步加剧，传统养老方式受到越来越大的挑战，农村很多地区的老年人缺乏基本的生活保障。 (一)农村土地养老保障不断弱化 我国农民的养老保障曾经世代以土地为中心。改革开放推动我国不断加快工业化和城市化的进程，农民拥有土地的数量因此也以前所未有的速度递减。目前，我国有1/3省份的人均耕地面积不到1亩，有660个县的人均耕地面积不到半亩，已经接近或低于联合国测算的、土地对人类生存最低保障警戒线0.8亩。这意味着，减少了农作物播种面积，加大了农业生产继续增长的难度[1]。加上农业天生弱质和我国农业劳动生产率依然低下，生产经营中的自然风险与市场风险非常巨大，绝对收益越来越低的趋势没有根本改变。在这种情况下，我国有限的土地越来越难以承载农民的养老需要。 (二)农村家庭养老方式面临挑战 我国农民的养老一直是以家庭为主。由于各种原因，农村家庭养老的问题日渐增多。 首先，家庭养老投入受到制约。人口流动性增强和社会价值观转变，使得更多的农村年轻人到外地独立谋生，以至于不能够切实地承担起扶养老人的责任。在农村，农民用在子女身上的花费，远远高于所支付的养老费用。农民家庭的财富由父母向子女转移的一个直接后果，就是产生了“重幼轻老”的社会现象。 其次，家庭规模逐渐缩小，农民子女凸显养老负担。由于实行计划生育政策，规模小型化成为农村家庭的发展趋势。据2000年全国人口普查资料，农村家庭户均规模3.65人。越来越多的农民独生子女将形成“四二一”的家庭格局，一对夫妇可能赡养4个老人。农民子女的养老负担逐渐演变成突出的社会问题。 再次，农村老年人自养比例上升。子女不赡养，或者只提供很低的养老保障，老年农民只有自养。目前，农村老年人自养比例逐渐上升。他们年老体衰，生产经营能力很低，导致生活质量不断下降，已经沦为农民群体中的弱势群体。 (三)农村人口老龄化拖累农民改善养老状况 根据联合国的统计标准，在一个国家或地区内，60岁以上人口占总人口的10%或65岁以上人口占总人口的7%，这个国家或地区就进入了人口老龄化社会。2006年2月，全国老龄工作委员会办公室发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》表明：2001—2020年是中国社会的快速老龄化阶段。到2004年底，我国60岁及以上老年人口为1.43亿，占全国总人口的10.97%。同时，我国农村老年人口为8 557万人，占全国老年人口总数的65.82%。农村老龄化水平高于城镇老龄化水平1.24个百分点。这种城乡倒置的状况将持续到2040年[2]。我国农村已经完全进入老龄化社会。农民老年人队伍数量庞大，不仅影响他们自身的生存质量，而且成为我国经济社会发展战略中的重大人口因素。 (四)农村劳动力向城市转移加重家庭养老负担 我国的经济和社会发展正处在工业化和城市化的进程中，需要大量的农村人口，特别是具有较高文化程度的农村青年进城务工搞基础建设。而城镇户籍制度和劳动用工制度的松动，促进了农村劳动力流向城镇。这在一定程度上给农村家庭养老提供了经济支持。但是，
中国养老保险制度现状 养老保险已经实行多年，而中国养老保险制度现状是怎么样的呢?下面是整理的关于 中国养老保险制度现状及发展，仅供参考! 计划经济时代，中国的养老金制度采用的是“现收现付”的模式。就是用养老基金收上 来的钱付给现在的退休人员。1997年，政府开始进行养老金制度改革，其中一项重要内 容是实行双轨制，在继续推行“现收现付”的同时，建立起个人退休账户。 自养老制度改革伊始，虽起步就明确养老金由国家、企业、个人共同负担，由统筹资金主要是财政补贴、企业年金及个人缴费资金三块构成。但由于综合配套改革迟迟未能启动和到位，同期财政分灶吃饭后客观上加剧了地方与中央之间、地方各级之间的利益博弈，以及受制于片面追求政绩为取向的发展观，导致统筹资金———三大资金板块中最主要的一块资金长期“缺斤少两”，经日积月累，加上“上梁不正下梁歪”———直接和间接造成企 业少缴、赖缴、欠缴风行，致使养老金缺口创下2.5万亿元的天文数字。 对于个人账户这个概念，仅仅是作为一个计发方法，实际上，就只是一个名义账户，无论是在财务上还是在金融体系上，个人账户并不存在。由于个人账户仅仅是一个虚拟账户，所以在对养老基金财务的管理上，实行的是混账管理的办法，即允许统筹基金、个人账户基金相互调剂使用。这种调剂完全是单行道：个人退休账户里的钱被挪用，填补“现 收现付”制度的窟窿。 养老金巨额缺口原本首先缘于政府没有“身体力行”，而已纳入保障体系内的养老金又 必须月月发放，这又迫使地方政府“刮肉补疮”，挪用个人账户资金用以消解养老金拖欠问题———日积月累，个人账户从此成为“空账”，以每年1000多亿元的规模增加，到2005年末将达到8000多亿元。 照这样下去，政府的养老保险制度未来可能出现严重的支付危机，上亿人缴纳了养老保险费，退休以后却领不到养老金。为此，政府于2000年开始在东北进行社保改革的试点，明年开始将向全国推广，其中一项重要内容就是做实个人账户。
农村社会保障体系建设 王海玲 二〇〇九年七月二十八日 一、社会保障的概念、主要内容及功能 （一）社会保障的概念 社会保障是国家通过立法实施的，以国民收入再分配为手段，同时积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。它具体包括以下几层含义：（1）社会保障的首要责任主体是国家或政府；（2）社会保障的对象是全体社会成员；（3）社会保障的目标是满足公民的基本生活需要，从而实现社会稳定和社会公平；（4）社会保障的手段是对国民收入进行再分配，它是解决社会经济问题的杠杆之一；（5）社会保障的实施依据是国家立法；（6）社会保障既是一种社会行为，一种社会经济制度，也是一项社会事业，还是一种社会政策，在现代社会，社会保障同时还是政府调控经济运行的重要手段。 《中华人民共和国宪法》明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”这是对社会保障最简洁的概括。
从公民的权利与义务上讲，参加社会保险是公民的义务，获得社会保障并享受社会经济发展成果是公民的权利。从政府职能上讲，对公民实行社会保障是政府义不容辞的一项基本责任。 （二）社会保障的主要内容 社会保障主要包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安臵和社会互助等内容。 1、社会保险。社会保险是指国家通过立法，多渠道筹集资金，对劳动者在因年老、失业、患病、工伤、生育而减少劳动收入时给予经济补偿，使他们能够享有基本生活保障的一项社会保障制度。社会保险具有强制性、共济性和普遍性等特征，主要包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等项目。社会保险是社会保障体系的核心，其保障对象主要是全体劳动者，目的是保障基本生活，具有补偿收入减少的性质。社会保险的资金来源主要是用人单位和劳动者本人，政府给予资助并承担最终责任。社会保险实行权利和义务相对应的原则，劳动者只有履行了缴费义务，才能获得相应的收入补偿权利。 2、社会救济。社会救济是指国家和社会对因各种原因无法维持最低生活水平的公民给予无偿救助的一项社会保障制度。救助的对象有三类：一是无依无靠、没有劳动能力、又没有生活来源的人，主要包括孤儿、残疾人以及没有参加
浅谈中国养老保险制度改革及发展趋势 2010-3-31 13:36 任舸【大中小】【打印】【我要纠错】 摘要：文章简要肯定了近年来中国养老保险制度改革所取得成绩，指出了目前中国社会养老保险制度面临的诸多问题，从全面推进多层次养老制度体系建设、扩大非缴费型和基本养老覆盖范围、重新界定政府在养老保险体制中的职能和建立城乡有别的养老保障模式等方面对中国养老保险制度发展趋势进行了探讨。 关键词：养老保险；制度改革；发展趋势 中国养老保险制度的真正发展是从20世纪80年代中后期开始，经过近30年的发展和完善，我国养老保险制度改革不断深入，制度设计不断完善，管理服务不断细化，对保障离退休人员基本生活、促进经济发展、维护社会稳定发挥了积极作用。但是，随着改革深化和经济社会发展，我国经济结构不合理、社会保障体系不健全、就业压力逐年增加和收入分配差距拉大等深层次问题逐步显现出来；伴随市场化、城镇化、人口老龄化程度的提高，养老保障的任务越来越重，社会化服务的要求越来越高，政府管理的压力越来越大，进一步完善养老保障制度面临着诸多问题和严峻挑战。 一、目前中国社会养老保险制度存在问题分析 （一）社会养老保险制度层次缺失 我国养老金制度模式从1993年提出实施多层次养老保险模式。但作为养老保险体系重要组成部分的企业年金养老制度推进缓慢，覆盖率小，大部分城镇职工依然仅有基本养老保险。而且，我国政策规定企业只有加入了基本养老保障之后，才允许按政策规定设立企业年金。所以，只有少部分经济效益较好的能源、金融和通讯的企业设立企业年金，而经济效益差的企业一般只有基本养老金保障，形成企业年金缺位。 （二）基本养老金制度覆盖率低 2006年我国就业人口为76990万人，其中城市就业人数为28310万人，城市就业人口比例为36.77%.数据显示，我国基本养老保险理论覆盖率从2001年的38.8%增长到2006年的42.8%，覆盖率仍不足50%.显示我国社会养老保障的有效覆盖面较狭窄。 （三）养老保险基金“所有者缺位” 当前，我国个人帐户中的养老基金实质上是缴费人的资本或劳动收入的一部分，所以，从经济学上产权明晰这一原则出发，理应成立一个代表缴费人利益的组织来对这部分基金进行管理。而我国目前的情况却是由政府代管，政府成为养老基金的托管人。所以，我国目前的基本养老保险基金实际上就处于“所有者缺位”继而“所有权悬空”的状态，在这种状态下，发生融资困难和基金被挪用的情况，也就不足为奇了。 （四）农村养老保险制度亟待健全 由于历史的原因，我国城乡之间在经济发展水平、收入水平、经济结构等诸多方面存在较大差异，所以在使我国城市和农村之间形成了不同养老保障制度。与城镇相比，农村社会保障水平低，保障项目少，社会救助仍是农村社会保障的主体内容，作为现代社会保障核心
我国农村养老保障制度发展面临的困境及原因分析 摘要随着我国人口老龄化趋势的不断加快，农村的老年人口迅速增加，占我国老年人口大多数的农村老人的养老问题日益凸显，已经成为我国社会保障体系建设中的核心问题。它不仅影响着我国农村经济的可持续发展，也影响整个社会的和谐稳定。建立完善的社会保障体系是政府的一项重要职责，农村社会养老保障制度建设则是我国社会保障体系建设的重要组成部分。这项工作关系到我国广大农民的切身利益，关系到农村的经济发展和社会稳定，关系到全面建设小康社会奋斗目标能否全面实现。随着我国城市化进程的不断加快，传统的“养老靠家庭，保障靠土地”的保障制度已经无法适应新形势下广大农民的养老需求，并产生一系列问题。 关键词养老保障制度困境对策 我国是一个倡导“以人为本”发展理念的社会主义国家，构建完善的社会保障体系是我国现阶段社会和谐发展不可 回避、必须解决的重要问题。养老保障制度是社会保障制度的重要组成部分，是社会保障制度建设的中心环节。随着我国社会人口老龄化趋势的不断加剧，养老问题已经成为制约我国社会和经济发展的首要问题。在我国的老年群体中，农村老人占据社会老年人口的绝大多数，可以说解决我国养老
保障问题的关键就在农村，只有把农村老人的养老问题处理好才能把我国整个社会的养老问题处理好。特别是在我国一直存在的城乡“二元经济结构”影响下，以家庭养老为主的农村养老制度已经显现出众多的弊端和缺陷，越来越不能满足我国目前农村社会的养老需求。剖析我国养老保障制度所面临的困境，建立一套完整又切实可行的农村养老保障制度已经受到越来越多学者的关注与思考。我国农村养老保障制度面临的困境主要表现在以下几个方面： 一、养老保障的覆盖面窄、保障水平低 目前，我国农村社会养老保障体系很不健全，养老保障的形式主要包括社会养老救济、社会优抚、农村五保户供养、新型合作医疗、最低生活保障制度和部分地区推广的农村社会养老保险等。就其中最基本的社会养老救济来说，保障水平相当低，除了孤寡病残者尚且能享受救济，其他众多的农村适保老人被排除在救济范围以外，这样的救济只是具有象征意义的、停留在道义支持和帮助层面上的救济。农村的养老保障工作在一些地区仅在很小的范围内实施，没有实现全面的推广。由于缺少政府和社会的资金支持，农村社会养老保障基金调配额较小，农村的基本养老保险制度只是在一些发达地区建立发展，缺乏整个社会的集群化效应。 二、养老保障管理水平低，缺乏有效的监管机制 我国开展农村养老保障工作的地方，是在我国经济相对
2005年10月第21卷 第4期 北京科技大学学报(社会科学版) Journal of University of Science and Technology Beijing (Social Sciences Edition ) Oct.2005Vol.21 No.4 建立健全我国农村社会保障制度的再思考 徐国喜 (福建莆田学院社会科学部,福建莆田351100) 〔摘要〕 中国广大农村的社会保障制度建设严重滞后,成为推动我国现代化建设和农村市场化改革的瓶颈性障碍。建立有中国特色的农村社会保障制度是当前中国的一个既现实又紧迫的问题,我们要在进一步强化认识的基础上落实各项具体措施。 〔关键词〕 中国农村;社会保障制度;对策建议 〔中图分类号〕C91317 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕10082689(2005)04006603 〔收稿日期〕20050928 〔作者简介〕徐国喜(1962— ),男,福建莆田人,福建莆田学院社会科学部副教授,主要从事当代世界经济与政治研究。 建国以来,我国农村的社会保障工作取得长足的发展,主要体现在对孤老残幼的社会救济、贫困户的扶持、灾难的救济、复员军人的安置、伤残军人及军烈属的优待抚恤等方面。但从整体看,当前我国农村社会保障模式及其运行状况还远远不能与城市社会保障同日而语,也不能适应农村经济改革与社会发展的需要。建立起健全、完善的社会保障制度是深化经济体制改革的重要配套措施,也是社会主义市场经济体制的内在要求。 一、强化认识———建立健全我国 农村社会保障制度的前提 中国广大农村的社会保障制度建设严重滞后,制约了农业经济效率的提高,弱化了各项改革措施的效果,不利于全国建设小康社会和加快推进现代化建设目标的实现。因此建立有中国特色的农村社会保障体系已成为当前中国的一个现实问题,具有相当紧迫性。我们要充分认识建立健全我国农村社会保障制度的重要意义。 1.建立健全农村社会保障制度是社会主义制度 的本质要求。中国有近9亿人口在农村,农业、农村和农民问题是关系改革开放的现代化建设全局的重大问题。我国人民能否最终实现共同富裕的目标,归根到底主要取决于这部分人能否脱贫致富,能否跟上奔小康的步伐。对有生活困难的群体,我们必须给以必要的生活保障,并帮助他们逐步走上共同富裕 的道路,这是社会主义制度的本质要求。 2.建立健全的农村社会保障制度是完善社会主义市场经济及进一步改革与开放的需要,是对农民承担了一部分改革成本所进行的补偿。近几年来,农村的名义收入增长缓慢,而很多地区农民的实际收入呈负增长,这实际上就是农民为政府承担了一部分体制改革成本。通过社会保障体系为生活困难的农村避民提供一部分必不可少的基本生活保障,既是对农民在政府新的制度安排中所造成的经济利益损失做出的补偿,同时也是政府部门义不容辞的责任。 3.建立健全农村社会保障制度对启动农村市场,拉动经济发展将起到重要作用。农村社会保障制度的建立,等同于增加了农民和农村的收入,是解决“三农”问题的金钥匙。当前,农村消费不旺,除了农民收增长问题外,一个很重要的原因就是农村的养老、大病医疗问题尚未很好的得以解决,农民有后顾之忧。农民后顾之忧的解除,对调整、稳定农民的消费预期, 启动农村市场,拉动经济发展起重要作用。 [1]4.建立健全农村社会保障制度有利于城乡融合、推动中国的城市化进程。社会主义市场经济的发展,要求市场对人力资源、资金和物资等在全国范围内的大市场进行统一配置,这就必然要求农村剩余劳动力 冲破户籍制度的藩篱在全国流动。建立与城市社会保 障体系有机衔接农村社会保障制度,有利于消除城乡壁垒,促进农村剩余劳动力向城市转移。同时,由于大量青壮年农民进入城市后,农村老弱人群的基本保障问题更加突出。也需要我们必须按照统筹城乡发展的要求,抓紧建立健全城乡衔接的社会保障制度。
中国现行养老保险制度存在的问题 (一)个人账户制度设计欠合理，既不够公平，也缺乏效率 目前养老保险个人账户设计欠合理，权利与义务不对等，效率与公平未能有效结合。其主要表现在以下各方面： 1.养老保险“统账结合”(指统筹部分进入个人账户的基金与个人所缴的基金的结合)的个人账户制度在结构上欠合理，即个人账户“统账”不分，不能体现个人账户的法律主体地位。市场经济条件下的政府在制定养老保险政策时，必须制定责权明确，产权明晰的养老保险个人账户。政府、企业和个人本是三个不同的经济利益主体，个人账户中的“统账”不分既不能理顺职工个人与企业和政府之间的法律关系，也不能理顺企业与政府之间的法律关系，还不能理顺企业集团内部不同经济利益主体之间的法律关系。严格来讲，企业按比例上缴的养老保险费应属于社会统筹基金，是一种公共财产;而个人账户应属于个人基金，是一种私人财产，这两种基金应严格区别开来，不能混淆。可是，目前，个人缴费比例是 5%，而个人账户的建账(或提取)比例为11%(即按本人缴费工资的11%的数额建立基本养老保险个人账户)，这样，个人账户增加了6个百分点，而社会统筹账户少收6个百分点。可见这样的个人账户不是一个正规的个人账户，而是一个公私混合账户，这里的“个人”就有一点名不符实。 2.按照现行“统账结合”的养老保险制度规定执行的结果是一定比例的统筹基金(单位按比例划入个人账户的基金)与个人账户基金结合形成的个人账户不但不能体现参保个人独立的经济法人地位，而且，一旦因企业欠缴养老保险费，而在社会保障部门未按规定记足个人账户时，个人有权提出申诉，企业和政府就成了被告，形成被动的局面。不仅如此，由于企业全额缴费与企业欠缴(即由于统筹基金和个人账户基金没有分开核算，所欠缴部分是统筹基金还是个人基金并不清楚)在记账上是一个样(即都按11%比例记账)，从而形成了企业多缴或欠缴养老保险费在计算职工待遇上不受影响。因为，现行政策没有因企业欠缴养老保险费而扣职工个人账户的严格规定。这造成了吃社会统筹的“大锅饭”的现象。 3.从目前制度实际运行情况看，无论企业多缴费还是职工个人多缴费，按政策规定账户规模都为1l%，不能扩大，所以，企业和职工个人都不愿意多缴费，尤其是个人。实际上，个人账户只是计算待遇的一种方法，且目前为“空账”，不是一个实实在在的资本账户，这就会导致企业与职工产生信任危机，不利于基金征缴。 (二)养老保险制度总体设计不够合理，既损害了公平，也损害了效率 首先是制度分割，覆盖面窄。由于国家在设计养老保险制度方案时，没有把机关、事业单位纳入基本养老保险社会统筹范围，因此，在城镇三大社会系统组织中的三类人群的养老保险制度各不一样。机关公务员及全额财政拨款的事业单位职工的养老保险仍实行由国家财政统包。差额拨款和自收自支事业单位职工的养老保险虽然实行了社会统筹，个人缴费，但在具体政策和业务操作上，与企业的养老保险制度相比存在很大的差异性：(1)基本政策不统一，包括实施范围、缴费工资基数(双基数)、缴费比例。(2)与企业的基本养老保险制度不衔接。事业单位的养老保险只处在社会统筹阶段，个人缴费未与计发待遇挂钩，还没有建立职工个人账户，人员流动频繁，而基金无法转移。(3)养老金计发办法与企业不一致，养老金调整也不一样。(4)退休审批权与业务经办相分离。即退休审批权在人事部门，而业务经办和养老金发放在社会保障部门等。城镇企业职工基本养老保险制度也存在着统筹层次低、覆盖面不高，待遇不统一等现象。部分股份制企业、“三资”企业、私营企业以及城镇个体经济组织仍游离在基本养老保险制度之外。现行的养老保险制度没有充分发挥社会保险的“大数法则”在全社会分担风险的功能，存在着制度起点上的不公平，阻碍了劳动力的合理流动，影响了经济的发展和效率的提高。
我国农村社会养老保险制度现状及发展对策分析
我国农村社会养老保险制度现状及发展对策分析 随着全面建设小康社会的不断深入，构建“和谐社会”、建设新农村的不断推进，农村社会养老保险问题越来越受到政府、理论届和学术界的广泛关注。长期处于社会保障制度边缘的农村社会养老保险制度，日益凸现出其有待进步完善的一面。如何建立和健全一个科学、合理的符合农村实际情况的农村社会养老保险制度已经成为我国政府需要面临的一个问题。本文在深入调研的基础上，分析了目前我国农村社会养老保险的现状及问题形成的原因，同时提出了建立与完善我国农村社会养老保险制度的具体措施，为建立健全适合我国农村社会现状的养老保险制度提供合理化建议。 一、我国农村社会养老保险制度现状 我国农村社会养老保险制度，并没有建立完善统一的农村社会养老保险体系,“太子的读书计划”系列节目，随着市场经济的发育完善，新兴工业化道路的推进和我国独生子女人口政策的贯彻执行，按照国际通行标准，我国将很快进入老龄化社会，而广大农村的养老问题尤为突出。 （一）老龄化加快使农村社会养老保险问题更加凸显 我国是一个农业大国，农村人口占总人口的80%以上，目前我国已有百岁以上的老人1.78万人。在我国人口中，80岁以上的高龄老人成为增长最快的一个群体。从1990年到2000年，我国80岁以上的高龄老年人口从768万增加到了1199万，年平均增长速度达到4.56%远远高于我国老年人口和总人口的年平均增长率。预计到2020年，我国80岁及以上的高龄老人将增加到2700万，占老年人口比重将由13%上升到19%。81%的高龄老人患有不同程度的疾病，生活不能自理，在洗澡、穿衣、上厕所、吃饭等方面，16.7% 的人或多或少需要他人的帮助，5.1%完全依赖他人。①并且随着城市化不化的加快和农村社会劳动力的输出,穿越之《爱上古代帅哥》第28章--第29章，越来越多的农村青壮年人口进入城市，年龄结构出现“两头大，中间小”的局面，这使得农村养老问题日趋严重。 （二）社会经济结构和家庭结构的重大变化，使得传统以家庭养老方式发生微妙变化 养儿防老，家庭赡养一直是我国农村传统的养老方式。因为自给自足的小农经济社会生产中，经济关系相对比较稳定，家庭自然承担着赡养老人的功能，但是随着社会分工为特色的工业化社会的到来，这一
中国农村养老保障制度建设的阶段性 中国农村养老保障制度建设的阶段性 近几年来“三农”问题变得越来越尖锐，“三农”问题的核心问题是农民问题。目前对“三农”问题的研究主要集中在如何发展农村经济、增加农民收入及缩小城乡差距上，对于农民的养老问题则很少顾及。同时一些学者将对农村养老保障制度研究重点放在农村养老保障制度问题和对策研究上，未注意对农民群体发生分 化现实，或已经注意到但未能提出适合我国国情的制度建设构想。 目前我国农村面临着青壮年人口的大规模转移，再加上养老保障制度残缺不全，老年农民老无所养的问题越来越严重。我们要解决“三农”问题，要从农民的最基本的保障问题上下功夫，使农民老有所养，解除他们的后顾之忧。 首先是农村老龄化加快。虽然我国在城乡执行了不同的生育政策，但随着城市化步伐的加快和农村劳动力的输出，越来越多的农村青壮年人口进入城市，农村的年龄结构出现“两头大，中间小”的局面，农村的养老赡养系数明显提高。据统计，2000年我国农村8.33亿人口中，65岁以上的老年人占7.36，到2030年6.64亿农村人口中，65岁以上的老年人口将达到17.39为1.29亿。 一、农村养老保障需求持续高涨 其次是农村传统养老功能弱化。主要体现在传统农村社会保障功能弱化、土地保障功能“虚化”、家庭保障功能弱化上。随着农村家庭联产承
包责任制的实行，农村集体经济大为削弱，资金缺失使五保制度名存实亡；同时土地收益在农民收入中所占的比重减少而农民生活保障实际能力逐步下降。由于农业生产率低，产品价格不合理，导致农业经营的绝对收益越来越低，农村土地负担越来越重，单纯依靠土地已无法对农民提供保障作用，农业经营的绝对收益也越来越低，甚至下降到绝对亏本状态。再者由于生育政策的实行，家庭小型化成为农村家庭的发展趋势，小型家庭也就意味着家庭成员面临的风险不易分散，在养老问题上表现为赡养系数大大提高，加上农村劳动力大量外流，也大大削弱了家庭保障的功能。 再次是农民对社会养老保险的需求。随着经济的发展，农民所面临的老年风险越来越突出，并逐渐演变为一种社会风险，如由于社会流动，城市化加快，青壮年农民群体大量进城务工，成为农村中的非农业群体或农民工，因此留居农村的农民因年 老无力经营承包土地，面临收入大幅减少，基本生活失去保障的风险；而最终未被城市吸纳的农民工，由于工作时没有参加养老保险，又无足够的个人储蓄，年老时也同样面临着这一风险。老年风险的增加使农民对未来特别是老年预期极低，从而加大边际储蓄倾向，在某种程度上也是当前农村消费需求不旺的原因。从维护社会公正、保障农民权益方面考虑，建立农村养老保障制度很是紧迫。 二、农村养老保障近期建设 我们构建农村养老保障，必须立足于当前中国的国情。目前，地区发展的极不平衡，城乡差距的不断扩大，这一国情决定了我国农村养老保障制度建设不能搞“一刀切”。由于地区发展极不平衡，人们对社会保险的
我国新型农村社会养老保险制度的现状分析及对策研究 摘要 众所周知，当前我国已然进入老龄化社会，但我国经济尚处于较低水平，国家、社会和家庭都面临着较为沉重的养老压力，养老问题成为我国社会未来一段时期内的重大问题，特别是我国近9亿的农民的养老问题，更是成为中国目前绝不可忽视的大问题。为此，我国已经建立农村社会养老保险制度，希图提早准备应对未来的养老难题。养老保险制度是我国全面建成小康社会的一个重要举措，也是缩小城乡差距的必然要求，对于我国未来的经济发展和社会稳定至关重要。虽然我国实施的新农保较于旧农保已经呈现出明显的优势，但是，新农保也不是尽善尽美的，无论是在制度设计上，还是在制度实施过程控制力方面，还是在实施效果的保证方面都存在着不完善的地方，这就需要我们进行全面深入细致的分析探讨，以求更好地完善现行制度。本文拟对我国当前农村社会养老保险制度的实施情况及暴露出的问题进行探讨、归纳和总结，并针对问题提出科学合理的对策建议。 关键词：农村；养老保险制度；新农保 China's new rural social endowment insurance system present situation analysis and countermeasure research ABSTRACT As everyone knows, China has entered the aging society, but China's economy is still at a low level, the state, society and families are facing more heavy pressure on pension, pension issue has become China's major social problems in the next period of time, especially the pension problem in China in the last 900 million of the farmers, it is become a big problem now China never be ignored. This has been the establishment of rural social endowment insurance system in China, to prepare to deal with future pension problems. The endowment insurance system is an important measure to build a well-off society in an all-round way, and it is also an inevitable requirement to narrow the gap between urban and rural areas. Although China's implementation of the new agricultural insurance and old agricultural insurance has obvious advantages, but the new agricultural insurance is also not perfect, whether it is in the design of the system, or the implementation of process control in power system, there are still imperfections in the implementation of the effect of the guarantee, which requires us to analysis and
中国养老保险制度的历史沿革与改革现状 1．中国养老保险制度发展的历史沿革 （1）养老保险制度的初创期（1950～1957） 标志着中国社会保险制度建立的是1951年2月26日政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》。此条例对城镇企业职工的养老保险制度从实施范围、实施内容、待遇标准等方面做出了各种具体的规定。 （2）养老保险制度的扩充、发展期（1958～1966） ①国务院在1958年2月9日和3月7日分别颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》、《关于工人、职员退职处理的暂行规定》，至此，养老保险从劳动保险条例中脱离出来，成为了独立的、统一的企业、机关的养老保险制度。 ②为了解决城镇集体经济中从业人员及他们的退休养老问题，1966年4月20日发布了《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退休统筹暂行办法》和《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退职暂行办法》，建立了集体所有制企业职工的退休统筹制度。 ③在1958年、1959年，国务院还颁布了有关军人的退休管理的规定，在制度方面进一步完善了养老保险体系。 （3）养老保险制度的停滞、倒退期（1967～1977） ①1966年开始的“文化大革命”使养老保险的组织管理机构遭到了严重的破坏，原有的退休、退休制度也近似于瘫痪，造成了实际上的干部、职工的终身制。 ②1969年2月财政部发布的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》（草案），使原有的养老保险制度失去了社会统筹的功能，职工的退休养老成了其所在单位内部的事务，使社会保险退化为企业保险、社会保障倒退为企业保障。 （4）养老保险制度的恢复期（1978～1986） 1978年6月2日，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，这标志着养老保险制度从此进入了制度恢复期，但同时也将1958年统一起来的企业和机关退休、退职制度重新分化为两个分离的制度。 （5）养老保险制度的改革、发展期（1986～） ①从体制上对传统养老保险制度革命的标志是1986年7月12日国务院颁布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》。 ②1991年6月26日，为扩大传统养老保险的缴费基础，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确了养老保险制度的社会统筹，意味着现代养老保险制度将从此得以确立。 ③1993年10月15日，国务院颁布《关于企业职工养老保险统筹问题的批复》，确立了实行社会统筹与个人账户相结合的原则。 ④1995年3月1日，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，进一步确立了企业职工养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的原则。 ⑤1997年7月16日，国务院根据两年来各地方的实践，颁发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》提出了“七统一”。 ⑥1998年3月成立了劳动和社会保障部，对全国的社会保险体制进行统一的管理。
关于提高我国农村养老保险制度的几点建议 摘要：随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老问题变得日益突出和紧迫。时值新农保正在全面辅开，进一步发展和完善农村养老保险体系已不仅仅是农民的愿望和要求，而是市场发展本身的客观必然。 关键词：农村养老保险制度动态帐户 1 农村养老保险的历程 时下新型农村社会养老保险试点已经开始启动，农村社会养老保险是我国社会保障体系的重要组成部分，我国从80年代中期，就已经探索性地开展了农村社会养老保险制度。这段历史可以大体划分为三个阶段：第一阶段为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。一些经济较发达的地区成为首批试点地区。第二阶段为推广阶段。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，决定1992年1月1日起在全国公布实施。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，已有8200万农民投保。第三阶段为衰退阶段。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区逐步向商业保险过渡。从以上几个发展阶段来看，农村社会养老保险在实践上是不成功的，可怜农村社会养老保险在还没有来得及成长时就已面临夭折的危险，但它却切实关系到占我国人口约80％的人民目前或将来的生活质量，随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老问题变得日益突出和紧迫。时值新农保正在全面辅开，进一步发展和完善农村养老保险体系已不仅仅是农民的愿望和要求，而是市场发展本身的客观必然。 2 进一步提高农村社会养老保障制度的建议 新农保政策的实施，让我们不得不去思索，农村社会养老保险从起步到建立起完善的制度之间，还有一个相当大的跨度，它的关键就在于农村
财经大学 自学考试毕业论文 题目 专业 学生论文编号 号 指导教师 年度(上/下)
我国农村养老保障制度的现状与对策 专业：学号： 学生：指导教师： 摘要 大力发展农村社会保障是实现城乡协调发展及经济和社会协调发展的一个重要途径。因此，针对当前农村社会保障中存在的主要问题，应建立合理的筹资机制、建立分层分类的农村社会保障制度、完善和规农村社会保障管理制度、加强法制建设，确保农村社会保障制度有法可依。只有这样，才能加快农村社会保障建设的步伐。 ［关键词］农村社会保障；现状；问题；对策 .
目录 摘要............................................................................................................................ Abstract…………………………………………………………………………………………目录............................................................................................................................ 一、我国农村社会保障的现状.............................................................................. （一）农村养老保险在反复中探索推进.................................................................（二）农村合作医疗试点在强力推进中面临难题.................................................（三）社会救助体系和最低生活保障制度逐步健全和规................................二、我国农村社会保障存在的主要问题.............................................................. （一）农村社会保障体系不够完善，保障覆盖面窄............................................（二）农村合作医疗试点在强力推进中面临难题.................................................（三）农村社会保障的管理体制不够科学与规，缺乏法律保障.....................三、发展和完善我国农村社会保障的对策............................................................
中国农村社会保障制度发展的实践历程 (1) 摘要：伴随着经济社会的发展历程，中国农村社会保障制度大体经历探索和坎坷，大体经历了以家庭保障特征的初步建立阶段，以集体保障为特征的与计划经济相适应的阶段，改革初期的家庭与土地保障为主的阶段和市场经济条件下规范探索的阶段的四个发展时期，虽然发展至今，农村社会保障制度仍然存在着一些缺陷和问题，但是它为农村经济社会的发展，维护农村社会稳定、改善农民生活、支撑中国工业化战略顺利推进，作出了较大贡献。 关键词：社会保障；制度发展；农村 一、以家庭保障为特征的农村社会保障制度的初步建立阶段（1949—1956年） 在漫长的中国农业社会中，家庭既是基本的生活单位，也是基本的保障主体。农民依靠在土地上的劳作保障自己的生活，当遇到特殊的困难时，往往以求助能够帮助自己的对象的方式解决问题。在这种传统的保障形式中，家庭保障起到了无以替代的作用。新中国成立之后，随着国民经济的快速恢复和广大农村地区土地改革的完成，在党和政府的领导和帮助下，建立起以家庭保障为主，辅以社会救助、社会优抚以及农民间互助为主要特征的农村社会保障制度。在这个阶段，政府根据自己的财力对困难农民的生活给予适当的补
助，但是总体上以家庭保障为主。 由于建国之后中国选择了重工业优先发展的工业化战略以及其他因素，使得大量农民涌入城市，使城市出现了较为严重的交通、就业、粮食等问题，影响了国民经济的健康发展。这个时期国家就以法规的形式限制农民进城，划分出农业人口和非农业人口，是农村居民和城市居民有了截然不同的身份待遇，城乡二元的社会保障制度开始初步形成。在这一阶段，政府主要对农村救济和优抚安置工作做出了相应的安排，制定了一些有关的法规和条例，兴办了一些具有福利性质的社会事业，农村社会保障制度开始初步建立。虽然这个时期国家已经介入了农村的社会保障制度建设，但是由于认识的局限性、当时历史条件和国民经济的实际状况，以及文化传统的影响，中国农村社会保障依然是以家庭保障为主。 二、计划经济体制建立后以集体保障为特征的阶段（1957—1977年） 随着第一个五年计划和社会主义改造的完成，中国逐步建立起了社会主义计划经济体制。在农村，农业高级合作社到1956年底在中国普遍建立，农村中的个体经济也随之转变为集体经济。农村的生产经营活动由原来的以家庭为单位转变为主要以高级农业合作社为单位组织进行。这标志着农村集体经济制度的基本确立。之后开展的人民公社化运动，
中国养老保障制度概述 一、相关概念界定 （一）社会保障 社会保障是为保障民生以及促进社会进步，由国家和社会以立法为依据出面举办，由政府机关和社会团体组织实施，对各种经济和社会风险事故而陷入困境的人群以及有物质和精神需求的全体公民提供的、福利性的物质援助和专业服务的制度和事业的总称。 （二）养老保险 养老保险是社会保险的一个组成部分，是政府通过立法的制度性安排，以权力与义务的一致性为原则，在劳动者因年老而丧失劳动能力，或达到法定的解除劳动义务的劳动年龄界限后，为满足他们的基本生活需求而建立的一种经济保障制度。 （三）老年社会福利 老年社会福利是根据老年人的特殊需要和老年人自身的特点，由社会提供给老年人特殊的、照顾性的物质帮助和社会服务。也有某些情况是把老年福利等同于老年社会保障，如在西方福利国家。 （四）社会保障模式 从“收入保障”的观点考察，社会保障提供补助金的模式有四种，即社会保险模式（即就业关联方式）、普遍受益模式（即按人头提供补助的方式）、社会援助模式（即家庭经济状况调查方式）和中央公积金模式（即储蓄保险基金方式）。 二、养老福利思想的发展历程 在整个西方社会文化历史中，在对待老年人的问题上，经济利益至上的功利主义思想起到了主导作用，这种经济功利主义是建立在社会生物学理论上的。 在中国的传统社会，养老是中国古代家庭生活的一项主要职能。中国古代的养老制度是一种如费孝通先生所说的“反哺式”养老模式，这是古代老年人得到经济保障的重要机制。 作为社会保障的一个最重要的子系统，现代社会保障制度产生于西方工业化时代。现代社会保障制度保留了一定的历史传统，在近现代大工业迅速发展的时代，老年社会保障制度随之被建立并得到迅速发展。在西方现代社会保障制度建
农村社会养老保险制度 一、建立农村社会养老保险制度必要性问题探讨 学者苏颖从构建农村社会保障制度的 整体角度出发，认为“由于中国农村人口老龄化快于城市”，加之“土地和家庭养老保障养老功能的弱化，应该创造条件，逐步建立农村社会养老保险制度。”劳动和社会保障部农村社会保险司副司长刘从龙从中国 农村的养老现状出发，强调农村社会养老保险迫切需要发展。因为：一是农民养老不完全是个人问题，而是社会问题，其对社会稳定会产生重大影响；二是农村传统养老方式功能弱化，迫切需要建立农村养老保险制度；三是农民的生产生活越来越依赖市场，迫切需要建立适应市场经济的农村社会养老保 险制度。学者赵慧洁，周田宇从构建和谐社会和党的十六要求出发，认为“建立农村社会养老保险势在必行”。学者鲁晓明从构建和谐社会视角，论述了我国农村构建社会养
老保险制度的必要性。学者秦建文，石文伟从社会发展的微观和宏观层面指出：“随着中国农村老龄化进程的加快，以及中国经济市场化程度的深化，建立健全农村社会养老保险体系已成为当务之急。”福建省福州市社会科学院张忠松通过对山区65岁以上老年农民养老问题的样本分析，发现山区老年人口面临经济供养总量低等诸多问题，呼吁山区社会养老保障体系亟待建立。 二、农村养老保险制度建设中政府责任问题 关于中国政府在农村社会养老保险制 度建设中的责任，学者赵建萍认为“政府应该承担起农村社会养老保险制度建设的职能”。关于政府在个人账户基金组成方面的作用，学者刘汉屏，李英娟认为政府应该成为农村社会养老保险制度建设的主体之一，“在坚持个人、集体和政府三方共同出资的前提下，政府还应该根据农村农民的不同分类，承担不同的作用，利用公共财政通过多种方式进行补贴”。学者汪柱旺认为：“从社会养老保险的特性和政府的职能来推演，