上海易居房地产研究院2010年第13期总第150期研究制定“十二五”房地产发展
规划的经济背景
作者介绍
李战军：上海易居房地产研究院发展研究所所长
关键词
“十二五”房地产发展规划
目录
一、过去十年我国房地产业获得了长足发展
二、中国经济已率先冲出世界经济的阴霾
三、对我国房地产业的发展现状存在不同认识和争论
四、从城镇化过程认识中国房地产业的未来发展
五、将中国房地产调控政策建立在中国房地产中长期发展目标规划上
六、政策保障房体制构建和投入是“十二五”房地产规划的重点
研究制定“十二五”房地产发展规划的经济背景
李战军
目前，国家建设部和各地人民政府都在研究制定“十二五”期间房地产的发展规划。与过去有所不同，本轮五年房地产发展规划的重点放在了住房保障发展规划。
在研究制定房地产发展规划的起点和过程中，有必要对其背景进行一个框架式的勾勒。
一、过去十年我国房地产业获得了长足发展
进入新世纪以来，我国经济社会在党中央“科学发展观”、“和谐社会”、“转变发展方式”、“实现循环经济和低碳经济”等方针和理念的指引下，取得了长足发展。
中国的房地产业在过去十年，取得了历史上从未有过的辉煌，总体满足了我国城市形态和功能的提升要求，进一步奠定了其在国民经济中支柱产业的地位。
我国在“十五”期间，年均新增2060万城镇人口；年均房屋新开工5.27亿平方米，其中年均住宅新开工4.24亿平方米；年均房屋竣工面积4.04亿平方米，其中年均住宅竣工3.31亿平方米；房屋年均销售面积3.53亿平方米，其中住宅年均销售面积3.14亿平方米。
资料来源：国家统计局统计年鉴、统计公报、国家发改委投资所研究报告
“十一五”期间头四年，年均新增1500万城镇人口；年均房屋新开工9.69亿平方米，其中年均住宅新开工7.89亿平方米；年均房屋竣工面积6.13亿平方米，其中年均住宅竣工5.02亿平方米；房屋年均销售面积7.38亿平方米，其中住宅年均销售面积6.67亿平方米。
资料来源：国家统计局统计年鉴、统计公报、国家发改委投资所研究报告
我国在“十五”期间，房地产开发年均投资10671亿元；住宅建设年均投资9194亿元。
2001-2005年全国房地产开发及住宅建设投资（亿元、
%）
“十一五”期间头四年，我国房地产开发年均投资27881亿元；住宅建设年均投资22288亿元。
2006-2009年全国房地产开发及住宅建设投资（亿元、%）
资料来源：谢家瑾《房地产这十年》P243；住房和城乡建设部政策研究中心《中国房地产业发展目标与规划实施研究》2009年3月；占房地产开发投资比重由课题组整理得出
在“十五”期间，我国经济适用房年均新开发投资为587亿元。
2001-2005年经适房开发投资额及比重（亿元、%）
资料来源：国家统计局
“十一五”期间头四年，我国经济适用房建设投资年均增长155亿元。同期年均新开发投资的经济适用房为910亿元。
2006-2009年经适房开发投资额及比重（亿元、%）
资料来源：国家统计局过去十年，我国房地产业在取得巨大成就的同时，也存在着一些困扰社会的
发展中问题，主要是：商品住宅市场价格快速上升，突破了人们的心理和经济承受能力；政策保障住房发展相对滞后，其体制机制尚未真正形成。
针对上述情况，从2003年起我国就开始了对房地产业和房地产市场的政策调控。从发展趋势看，调控从金融领域跨入土地、规划、建设、财税领域，调控从经济层面走入行政、法律和社会层面，调控力度逐年加大，调控工作进入常态化。
二、中国经济已率先冲出世界经济的阴霾
中国在过去的两年时间里，接连经历了一些难以预料、历史罕见的重大挑战和考验。世界金融危机在瞬间给中国经济带来了非常严重的冲击，造成经济运行困难增加，经济下行压力加大，企业经营困难增多，保持农业稳定发展、农民持续增收难度加大，金融领域潜在风险增加。尤其是进出口贸易和制造业受到的影响最为严重。
中国政府果断地采取了保增长、保民生、扩内需、扩开放的应对措施，使各项主要经济指标的谷底和反弹都在2009年一季度呈现出来，在世界各国当中率先使经济迈入回暖复苏的新阶段，成为拉动世界经济重新增长的最大亮点。其中，中国的现代服务业，中国的车市、股市和楼市，成为稳定和拉动中国经济的先锋和中坚力量。尽管面前的问题依然很多，依然严重，但是2009年经济增长很好地完成了保八的艰巨任务。
2008-2009年我国GDP 增长率季度变化表
0.0%
4.0%
8.0%
12.0%
08Q1
08Q2
08Q3
08Q4
09Q1
09Q2
09Q3
09Q4
资料来源：根据统计数据自行整理
值得关注的是中国房地产业在2009年是率先于中国各个产业，走出经济硬着
陆后的谷底环境，同时也带动了一大批相关产业共同有了较好的发展。中国房地产业对中国经济的巨大贡献作用，很可惜并没有得到广泛的宣传和社会认同，其中的经验教训值得认真总结。
资料来源：国家统计局
站在“十一五”末期，人们发现我国经济发展的基本面和长期趋势没有改变。从2010年第一季度的宏观指标数据可以看出，无论投资和消费都呈现较好态势，内外需回升也都比较强劲。2010年一季度的国内生产总值初步测算为80577亿元，同比增长11.9%，比上年同期加快5.7个百分点，这显示中国国民经济整体回升的势头进一步发展。
资料来源：国家统计局全球经济的复苏在2009年年初始于中国、印度和印度尼西亚，再传播到新兴市场和亚太地区的发达经济体。美国的复苏始于2009年的第三季度。西欧经济的恢复先后受制于冰岛、希腊和西班牙，经济复苏的成果十分微小且不稳定。2010年对于世界各国来讲，都是一个经济政策和经济手段的调整年，但总体而言，都是一个走出困境、趋向稳定的发展年。
全球增长预测（年度同比的实际国内生产总值的年增长率百分比）
资料来源：美国彼得森国际经济研究所
可以预计“十二五”期间，中国经济与世界经济都将进入全新的发展周期，中国经济将继续保持较高的增长态势。
三、对我国房地产业的发展现状存在不同认识和争论
改革开放以后，随着我国经济的发展和人民群众收入水平的增加，也出现了
社会资源财富在不同人群和不同地区中的差异化。有的时候这种差异化还在扩大。
这种利益差异化引出的利益多元化，必然导致我国社会存在着思想多元化的新格局。正是这种思想多元化，保持了我国政治民主和经济活力，使不同声音在一个共同的平台上能够进行公平交流。这是我国发展中的新现象，也是我国历史性的进步。
但在这种正常的交流和讨论当中，是刻意扩大分歧面，人为制造社会对立，还是寻求认识共同点，努力创造社会和谐，这不仅仅是一个方法论的问题，更重要的是它体现了一种执政党、国家政府和富裕起来中国人民世界观的问题。在一些涉及到国家、社会发展的重大问题上，我们可以在一段时间里进行刻意回避或停止争论，以便集中精力一心一意谋发展。但是长时期的掩饰矛盾，制止争论，压制不同意见，却是不可能的。
我们的房地产政策调控连续进行了七年之久，价格一涨就调，越调越涨的经济现象始终困扰着国人。这表明我们对中国房地产业的总体把握还不准确，我们对房地产业发展的经济规律的认识还不清晰。中国的房地产业和房地产市场调控有的时候给人的感觉就是既无真理，也无真相。人们对政策调控的出发点和依据，分歧越来越大。对具体调控政策的分歧更是从未断过。
在当前非常有必要趁着我国从中央到地方都在制定“十二五”房地产发展规划的时期，对涉及房地产的一些根本问题，应该在科学发展观的理论指导下进行公开讨论。这些问题包括：
1、中国住房制度改革和土地制度改革总体上是成功的，还是失败的？
2、中国老百姓解决住房问题在过去三十年整体上是取得历史罕见的巨大成就，还是步步倒退，问题越来越重？
3、中国房地产业是国民经济的支柱产业，还是一般性传统产业？
4、中国房地产业发展主要是走商品化、市场化道路，还是主要走保障公共产品计划建配的道路？
5、中国房地产市场现阶段主要是一个中国城镇老百姓不断改善自己住房需求的市场，还是一个充满着泡沫和投机的邪恶市场？
6、中国房地产业主要是给金融业、经济发展和社会稳定带来巨大支撑，还是
主要带来了巨大风险，绑架了中国经济，抽干了实体经济？
7、中国商品住房市场价格上涨健康合理因素是主导的，还是病态的、投机炒作的、非理性因素是主导的？
8、商品房的市场价格供求因素和成本因素究竟哪个更大一些？
9、中国究竟能不能建立起一个人人都能买得起房的房地产市场？
10、中国城镇职工平均工薪收入水平的增长，从十年或二十年的角度看，究竟是高于、等于还是低于同期中国城镇商品住房平均价格水平的增长？
11、在中国目前身处社会主义初级阶段的时刻，城镇住房政策保障覆盖面究竟多大为宜？它和完全市场化的商品房应该保持怎样一个适合的量比关系？
12、中国保障性住房中的廉租房和廉价房之间究竟应该保持什么样量比关系为宜？
13、在中国城镇大多数老百姓拥有自己产权商品住宅的阶段，大多数老百姓是不是希望房价下跌、是不是希望增加房地产的税率和税种？
14、“土地批租”和“招商引资”是不是中国城市二十年来发展的基本路径和主要办法？
15、中国商品住宅和商品房要不要对“三外”（市外、境外、国外）人士进行限制？
现在我们存在着太多的把“需要”当“需求”、把“支流”当“主流”、把“少数”当“多数”、把“感觉”当“事实”、把“现象”当“本质”、把“空话”当“真话”、把“假象”当“真相”的房地产故事。
四、从城镇化过程认识中国房地产业的未来发展
由于中国房地产当前存在着土地资源瓶颈约束、城镇居民改善性需求旺盛、长期保持大量农村人口进入城市和城市产业结构调整发展方式转型等四个方面环境压力，因此中国房地产业依然存在着长期快速发展的巨大空间。
2010年中央1号文件《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中，提出了“把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力，通过城镇化使中国经济找到新的长期增长点。”可
见，城镇化在下一步经济发展和结构调整中将扮演拓展发展空间的重要角色。
在过去二十年的我国城镇化过程中，存在着每年农村转入城镇人口规模大和城镇净增人口出现递减趋势两大特点。
到2009年，中国城镇化按照常住人口统计已经超过了46%，但如果按照户籍人口统计还只有38%的水平。要达到党中央提出的到2020年我国全面实现小康社会、城镇化人口达到总人口60%的目标，还是存在着巨大的差距。
如果我们一方面满足城镇居民的改善性住房需求，另一方面满足大量农村人口进入城市的住房需求，那么到2015年我国城镇平均每年要增加1200万套住宅，约合13亿平方米。尽管这一数据包含部分农民由于城镇行政区划的扩大而自带房部分，但仍然是一个远远超过现在市场供应量的庞大数字。
如果我们的房地产调控政策依然不能依据房地产中长期发展目标规划来制定，中国房地产业的发展之路必然是迷茫的、崎岖的、不确定的和多变的。这种状况不利于中国房地产业的长期、稳定、健康的发展。
中国城镇常住人口总量及其城镇化率实证（亿人、%）
资料来源：黄石松、陈红梅《房价之谜》P131 中国城镇在户籍人口改善需求旺盛和外来人口大量迁入的条件下，房屋（住宅）新开工面积、竣工面积和销售面积原有的量比关系已经发生了巨大变化。以
2005年为界线，在此之前，房屋（住宅）历年竣工面积都是大于市场销售面积；而在此后，房屋（住宅）历年竣工面积都是小于市场销售面积。尽管近十年来我国农村人口迁入城镇在数量上存在着下滑递减的态势，但城镇房屋（住宅）在开工面积、竣工面积和销售面积上，却呈现反向向上快速增长的态势。房地产市场上的有效供给不足的局面估计还要继续延续下去。
资料来源：国家统计局统计年鉴、统计公报、国家发改委投资所研究报告面对中国房地产长期稳定发展的客观现实要求，中国房地产业的调控政策需要是稳定的、透明的、可以贯彻执行的，而不是多变的、过山车般的、难以预期的。中国房地产业的调控政策主要依据的不应是“民怨”和“房价”，而应该是中国房产普查的数据结果和中国房地产业中长期的发展目标规划。很可惜，无论是“房屋普查”，还是“房地产中长期规划”，我们都没有。确切地讲，到现在为止，中国没有。
五、将中国房地产调控政策建立在中国房地产中长期发展目标规划上
房地产业的健康发展，不仅是财政问题、是货币问题，而且也是一个社会问题。保证房地产业健康发展，其意义已不再局限于经济增长，还影响着经济安全
与政治安全。市场经济不是单纯的市场配置资源的经济，政府在市场资源配置中仍然起着至关重要的作用。在现实生活中，政府必须对市场经济进行必要的宏观调控。对于房地产业而言，由于其地位特殊、发展还不成熟，就更应如此。
但是我们还必须清醒的看到另一面，政府也是一个有限资源政府、有限能力政府和有限责任政府。政府对经济的认识、把握和调控有一个从必然王国走向自由王国的过程，
从2003年央行文件开始到今天，我国房地产调控已经连续七年。除了2009年以外，年年是政策组合拳，年年要调控房价。但最后的效果却偏离了调控的初衷，房价是越调越涨、屡调屡涨。今年调控的决心也越来越大，但对赌的味道也越来越浓。难道中国的房价问题就是中国宏观经济调控的核心目标？难道中国的房价问题比中国的反腐败、反垄断问题更重要更大？否则如何理解现在我们的新闻媒体已经把房价问题天天谈、月月谈、年年谈？
最近以来，“要在中国恢复‘投机倒把罪’”，“调控房市不必怕伤及股市”，“先把房价打下去，再去解决受影响的经济”，“中国住房市场已出现市场失败”，“即便住房市场泡沫破灭给中国经济带来伤害，也是值得的”，“政策保障房的覆盖面应该是城镇人口的60%”，“保障性住房用地不低于住房用地总量的70%”，“一个家庭只准买一套房”，“不但要限制外国人，而且要限制外地人异地买房”等等呼声、论调，乃至决策都出来了。越是在一种思潮掩盖另一种思潮的时候，我们越是应该从严酷的历史当中、从创新的理论当中、从独立的思考当中，寻求认识和解决之道。
而制定“十二五”房地产发展规划，恰恰给我们提供了一个契机：客观把握产业发展规律，正确认识市场形势，坚持房地产改革道路不动摇，完善住房保障体系不含糊。
在具体研究和制定各地的“十二五”房地产发展规划的时候，要特别注意正确处理五个方面的关系，即：
房地产市场稳定健康发展和住房保障体制建设的关系；
土地供应和商品房开发的关系（总量、结构、布局）；
地方财力和保障性住房开发投入的关系；
工薪收入水平和房地产市场价格的关系；
住房发展和人口增长的关系。
上述五个方面的关系，都需要体现在具体科学的量化比例关系上，都需要高度协调彼此的相互关系。
建立完善我国住房保障体系，不是以冲击、削弱、甚至取代我国房地产市场和商品化主体发展道路为前提和代价的。脱离了社会主义市场经济体制，也根本建立不起我国的住房保障体系。
试图用一蹴而就的办法，解决复杂且要长远执行的政策保障住房建设分配问题，是不切实际的。当前政策保障房用地的高比例，毫无科学依据，势将带来灾难性的后果。一方面一下子拿出这么大比例的政策保障房用地，短期内根本无法消化，势必造成政策保障房投资的巨大浪费；另一方面极大加剧了市场商品住房土地供应的稀缺性，造成了新的供给和需求巨大市场失衡。
房地产业的健康发展是一个庞大复杂的系统工程。从横向看，必须由各个部门相互合作、相互衔接、共同调控，而非是策出各家、一盘散沙的局面。现行的政策保障房的监督、管理、运行体制基本不在位。从纵向看，房地产诸多问题并不是一朝一夕能够解决的，必须从长期发展的角度进行规划研究和不懈努力，为制定科学合理的调控政策奠定规划基础。中国的房地产中长期发展目标规划基本不到位。
研究制定我国房地产业中长期发展的规划，有利于纠正当前房地产调控政策频发、短期化和缺乏连续稳定性的现象，有利于科学制定房地产业发展的年度计划和五年计划，更有利于保障这一产业在国民经济中的支柱产业地位和长期健康发展的历史要求。
六、政策保障房体制构建和投入是“十二五”房地产规划的重点
“十二五”期间，是中国经济发展方式转变和产业结构调整的重要历史阶段，也是中国房地产业建设规模、结构、发展方式实现突破的关键时期，也将是中国保障性住宅取得实质性进展，发挥重要社会效应的全新时期。
中国的房地产业必须对我国经济和社会两个方面都起到促进作用，要紧紧抓
住发展的机遇，积极应对各种困难和挑战，把房地产业的“十二五”规划放到全国发展大局中进行思考和谋划。
现在各地的“十二五”房地产发展规划，大都是以政策保障住宅的建设供应指标为主要内容的，并配以相应的对策措施。而如何保持房地产市场、产业健康发展的内容则相对薄弱。这种情况反映出一种阶段性的政府关注重点。
在研究和制定政策保障性住房发展规划时，现阶段需要有三个“更加突出”，即：更加突出鼓励自住性和改善性住房需求；更加突出支持有本地户籍和居住证的首次购房需求；更加突出引导城镇居民购买中小户型住房。
三个“更加突出”不能仅仅停留在一种时新的消费观念上，也不能仅仅限于宣传口号上，而是要在体制、机制、资金、费税、利息和政策上予以保障，用看得见、摸得着的具体实际成果予以体现。
现行的某些房地产调控政策，对中高收入影响甚微，而对中低收入者影响甚大，往往就是抬高一点首付成数，取消一点贷款利息优惠，就把一批想要改善住房条件的人拒于市场之外。
现在各地对政策保障住房的投入，鲜见有财政专项支出，主要还是用银行贷款和公积金管理的增值部分，不能够真正反映从建设型政府到服务型政府的转型。
现在各地的一大批政策保障住房发展规划，只讲需要需求，只讲投入建设，只讲覆盖人数，极少规划政策保障住房的物业管理。实际上我国各个城市都存在着一批远低于市场租金的老租赁公房，一大批的城镇市民还继续享受着福利性的租金。但这批房屋租金和物业管理费用缴交率低，市场转手出租率并不低，房屋维修基金入不敷出，物业管理公司长期亏损，已严重影响到这类房屋的简单再生产。老的问题没解决，新的物业管理量（各类政策保障住房）马上就要压下来，积累起来将制造出新的社会大问题。