平台公司转型升级方向和路径
一、平台公司定义和分类
二、平台公司发展历程
三、平台公司价值和面临困境
四、平台公司转型升级方向
五、公司价值定位和转型路径
一、平台公司定义和分类
2010年6月10日，国务院19号文明确指出判断某机构是否融资平台的三条实质性标准：一是地方政府是最终出资方，也是实质控制人；二是平台的主要职能是承担地方政府投资项目的“融资”功能；三是平台是有独立法人资格的经济实体，具体包括政府部门、事业单位和国有企业。2010年7月30日，财政部、发改委、人民银行、银监会四部分联合下发的《关于贯彻国务院关于加强地方政府投融资平台管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预(2010)412号）进一步明确融资地方政府投融资平台具体包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。国内众多的平台公司可以分为以下四类：
一是综合性平台。如上海城投、天津城投、武汉城投等，它们是当地城市建设融资的最终兜底方，即履行建设财政的职能，还是所在行政区域内重大项目的融资主体、项目建设主体和公用事业的运营管理主体。发达城市的综合性平台在基础设施与公共服务领域已经积累综合优势，融资成本低、组织项目建设的效率高、运营管理能力强，是各类金融机构优先争取的合作伙伴。
二是专业性平台。如上海申通地铁、北京排水集团、重
庆水务等。它们是城市建设中某一个特定领域的融资、建设与运营主体。
三是园区性平台。如苏州苏高新集团有限公司（业务：城建、置地、产业）、成都高新投资集团有限公司（业务：建设开发、科技金融、产业投资、资产运营、园区发展）、西安高新控股等。它们承担经济开发区、高新区、出口加工区、保税区及自贸区等特定发展区域的基础设施融资、建设与运营，招商引资及政府授权的公共服务职能。
四是空壳型平台。2008年全球金融危机后，各地成立了一大批资产规模少、可运作资源少、治理结构不规范、综合能力弱、至今未公开发行债券的区县级平台。很多县政府下属多个平台，几乎没有发挥实质性融资功能，普遍只利用过政策性银行贷款。从数量上看，这类平台占比很高，但从占有的有效资产规模看，实际占比并不大。这类平台公司是地区金融意识落后、金融市场运作能力弱等因素的突出体现。
二、平台公司的发展历程
平台公司是中国现行政治体制和经济体制下的特殊产物，它的发展经历了起步萌芽、迅速发展和转型调整三个阶段。
起步萌芽阶段，20世纪90年代起至2008年。重庆、上海等城市尝试设立平台公司解决融资问题，融资方式主要为银行借贷，极少数的平台公司尝试发行债券。
迅速发展阶段，2008年至2012年。中国实行扩张性财政政策，推出4万亿投资计划刺激经济发展，平台公司借此骤增，融资规模快速增大，融资工具由原来的银行借贷逐渐扩展到企业债、公司债、短期融资券和中期票据等债务融资工具。
转型调整阶段，2013年至今。平台公司发展过程中出现债务延期甚至违约等多种问题，为控制风险，国家政策频出对平台公司的发展进行指导和调整。平台公司自此进入艰难的转型调整期，持续至今。
三、平台公司价值和面临困境
（一）平台公司存在价值
从消费特征角度，可把社会向公民提供的产品分为三类：纯公共产品、准公共产品和私人产品，纯公共产品应该由政府提供，纯私人产品由私人部门通过市场提供。而准公共产品既可由政府直接提供，也可以由政府部门和私人部门通过市场共同提供。地方政府投融资平台在过去的城市化进程中对公共产品和准公共产品的供给提供了保障，极大的推动了各地的城市化进程，推动了民生事业的改善，为保障经济社会的持续发展打下了基础。
在现行的分税制财政体制下，地方财政资金在保公共运转之外的建设投入主要还是要靠融资解决。但是，我国《预算法》第12条规定，“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节
约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。”第35条规定,“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”《担保法》第8条规定，“国家机关不得作为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。因为市县政府没有发债权，只能由省级政府统一发行，利用政府债券筹措地方建设资金也不能解决根本问题。在这种情况下，地方政府很难摆脱土地财政、举债投资的惯性思维，仍然对投融资平台公司有严重的融资依赖，同时经济新常态下，经济增速持续回落，转方式调结构仍处在攻坚克难的阶段，为保证经济平稳过渡，从中央到地方都在落实积极的财政政策，地方政府投融资平台公司成为政策落地的现实工具和强有力的手段。从产业集聚层面看，宏观经济增速放缓，实体企业投资扩张诉求弱，各地招商引资压力大，通过组建或者重组新型投资平台公司，可以充分发挥“以资引商”和“以资促产”作用，实现产融协同，能够极大推动地方核心产业体系的打造，正反馈地方经济的平稳较快发展，从而实现区
域经济的良性互动。
（二）平台公司面临困境
外部政策约束持续收紧。自2010年以来,国家出台了一系列文件，加强对地方政府投融资平台的管理、规范，以化解金融财政风险。国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)规定，“依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务”；财政部、国家发改委、中国人民银行银监会联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号)，“地方政府不得将储备土地作为资产注入平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为平台公司偿债资金来源，地方政府不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任”；国务院办公厅下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)，对融资平台公司政府融资职能进行剥离，指出融资平台公司不得新增政府债务；《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为”，“金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰
函等任何形式提供担保”；《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）“严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目”；《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）防止PPP异化为新的融资平台；《国家发展改革委办公厅财政部办公厅关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（发改办财金〔2018〕194号）严格防范地方债务风险，坚决遏制地方政府隐性债务增量，纯公益性项目不得作为募投项目申报企业债券；《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）国有金融企业除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金和“穿透原则”加强资本金合规审查。在这一系列政策的刚性约束下，融资平台的生存空间变得越来越狭小。
内部发展压力逐步增大。一是融资压力巨大。随着城市建设等不断推进，融资需求越来越大，平台公司承载的融资压力越来越大。二是资产质量风险巨大。大部分平台公司资产质量普遍不高，有效资产较少，报表粉饰居多。三是持续融资能力有限。平台公司履行政府投融资平台职能，按照政府要求进行投资建设，大多涉及公益性资源，经营性资源严少，盈利来源不稳定，缺乏自身造血功能，资金使用效率低，盈利能力弱，难以覆盖融资成本；在项目运作中，公司最先关注的是能否实现政府及社会效益，而非经济效益，导致投融资平台公司的经营运作效率及经营效益都较为低下，尚不能成为真正意义上的市场经营主体。四是运营管理专业化程度不高。从平台建设方面来看，并没有严格按照现代企业制度要求，健全完善的法人治理结构，责、权、利不明晰，管理的规范性较差；从运营团队来看，平台公司所涉领域广泛，但缺乏相应领域的专业人才，既有人员缺乏丰富的企业经营管理和风险防范经验，而人才招聘又面临薪资待遇、岗位匹配等问题，导致投资决策失误，债务进一步增加；同时，在实际运作过程中，过分依赖行政命令去解决问题，未真正按市场化模式运营。
经济新常态下的地方政府支持捉襟见肘。经济新常态叠加中美贸易战，导致地方政府财政能力下降伴随民生等领域补短板支出的不减反增亦成为新常态，还有短期的新型冠状
病毒肺炎疫情的冲击，都使得平台公司从地方政府获得财力支持的可能性在下降或者大大低于预期；大多数的平台公司如果断崖式的失去政府的输血支持，会有较大的风险暴露；需要从自身挖潜方面做更多工作，否则国有投融资平台公司在发展过程中集聚的大量显性和隐性债务会随着严峻的经济环境所带来的外部挑战而爆发。
四、平台公司转型升级方向和措施
（一）平台公司转型升级方向
中央政府从2008年起至今，围绕融资平台的相关政策出现了四次转向，从鼓励、防范、松动到收紧，平台公司困于相关政策的摆动，对市场化转型持观望态度。但自十九大以来，金融监管政策持续加码，金融去杠杆进一步深化，平台公司生存压力骤增，迫切要求转型。“平台”的发展理念从过去的“政府投融资平台”转变为“区域资源综合配置平台”。地方政府债务管理和国资国企深化改革等系列政策的出台，让平台公司的转型从持续观望、理论探索最终迈向实际操盘，我国正在经历平台公司转型发展的爆发期。
自2015年《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》等国企改革顶层设计系列文件出台，为平台公司转型指明了方向，即从产权制度改革、市场化改革和国资管理体制改革等方面着手，确立企业市场主体地位，建立和完善企业法人治理结构和内部管理制度，稳步推进国有企业混
合所有制改革，建立以管资本为主的国资监管体系等，为平台公司转型确定了三大方向：
1、市场化：政企分开，逐步从政府控制型转变为市场运作型。企业作为市场化的运作主体，自主经营，自负盈亏。融资、运营、内部管理等一切行为遵循市场化的运行规则。
2、实体化：逐步摆脱纯融资模式，对于公司的各业务板块、子公司和资产，要真正做到“管人、管事、管资产”。通过经营性业务建立、运营管理能力的提升等，参与产业项目投资，培育新的利润增长点，逐步做实平台公司，提高平台公司经营效益。
3、规范化：建立现代企业制度。对公司组织架构、人员管理、薪酬考核等体系进行规范和完善，实现平台公司的管理运作规范化。
在转型发展的实际操盘中，从业务转型角度平台公司存在三种转型方向：
一是转型成为城市基础设施与公共服务设施的综合运营商，或进一步延伸成为城市资源综合开发运营商。诸如上海城投（地产业务和投资业务）、天津城投集团（基础设施、高速公路、环境水务、房地产开发、金融投资）均是向此方向转变发展。
二是转型成为金融控股公司，在履行城市基础设施建设投融资与国有资产运营管理的功能定位基础上，积极探
索市场化业务，拓展金融产业，最终打造以城市运营为核心
的金融控股集团，典型如云南城市建设投资集团有限公司（城市运营、城镇环保、战略新兴产业投资）。
三是转型成为综合性产业型集团公司，目标是形成以
国有资本运营为基础、以金融服务为重点，打造金融控股和
产业投资引领相结合的国有资本运营平台，发展重点放在
金融、新兴产业、基础建设与地产、优势产业等板块，从项
目投融资走向产业投资。典型如四川发展控股。
园区类型平台公司的转型方向主要分以下几类：
（一）高效化的综合开发平台
由单一的产业空间，向功能集成化的产城空间融合转型，在集聚研发、设计、生产、服务等产业资源的同时，融入商务、休闲、社交等生活资源。为此园区平台公司也需要从产业空间开发商向产城融合发展综合投资商转型。未来，园区平台公司围绕主题产业园、产城综合体等概念，以运作产业地产的业务逻辑，集约化运作土地一级开发、基础设施建设、商住地产开发、园区运营等业务，实现片区综合开发，推动产城融合发展。
（二）市场化的建设管理平台
多数园区平台公司长期承担园区内土地前期开发、基础设施与公共服务设施建设等工作，积累了大量工程项目管理经验和专业技术管理人才，具备了向市场化、专业化的园区
建设管理服务商转型的基础。此类平台公司可按照市场化流程，以规范的委托代建模式为主，主动参与到园区市政道路、轨道交通、污水垃圾处理、供水、供热、保障房建设、医疗、文化旅游等基础设施和公用事业领域项目的建设和运营，提升园区的城市功能。
（三）专业化的产业服务平台
通常开发建设较为成熟的园区，其平台公司的业务多从基建领域延伸到了产业投资服务领域。但是过去园区平台公司往往是代表政府进行股权投资或参与建立政府性产业基金，平台公司参与园区产业发展的模式较为被动。对于创新创业氛围较为活跃的园区，平台公司在具备一定的产业资源和金融资源的基础上，可以向专业化的科技金融资源整合商和产业投资商转型，实现产融协同发展。此类平台公司的转型，一方面需要联合社会力量完善园区产业服务体系，另一方面需要通过合资合作或自主运作等方式丰富园区科技金融要素供给，推动地区营造创业创新生态环境。
（四）集成化的资源运营平台
不少园区平台公司在发展过程中，由于政府的扶持或企业对于增强自身造血能力的考虑，会在原有主业基础上进行多元化拓展，集聚了大量经营性业务资源，如公用事业资源、产业资源等，形成规模庞大的业务体系。这类平台公司可以凭借其资源优势，向城市运营商转型，通过设立专业化的子
公司群的形式，涉足园区土地开发、公用事业、地产开发、科技金融、产业投资、实业经营等领域，优化、整合各业务板块资源，发挥规模协同效应，盘活园区可经营性资源和有效资产，为园区发展提供综合服务。
（五）规范化的国资管理平台
在政策规范的驱动下，部分实体业务不强但具备一定国资管理经验的平台公司可以转型为国有资本投资运营公司，建立起“国资监管部门-国有资本投资运营公司-专业化业务子集团”的三层国资管理架构。国资监管机构以出资关系为纽带，通过法律手段和市场手段对国有资本投资运营公司实施监督管理。国有资本投资运营公司重点通过股权运营、资本运作、价值管理等方式，推动国有资本由实物形态的企业向价值形态的资本转变，提升园区国有资本运营效率。
结论：综合各类平台公司的转型发展方向，成立较早，有一定规模的资本积累和行业经验，大多在以基础设施投资、房地产投资的基础上发展壮大为专业性或综合性的市场主体，成为真正意义上的企业化运作实体。与此对应的是大量的县级平台公司仍旧处在生死存亡的边缘，作为地方融资平台，城投公司普遍都存在业务模式单一，业务收入结构失调，从而导致需要政府不断补血才能生存下去。因此，要推动融资平台转型，就必须要解决好未来融资平台的业务发展问题，为融资平台找到一个稳定可靠的业务来源，培育新的利润增
长点，不断降低政府补贴、税收返还、政府采购在融资平台业务收入和利润的比重。能否通过推进创新、培育和寻找具有市场竞争力的业务和盈利增长点决定了未来地方融资平台转型的成败。地方融资平台只有保持较强的盈利能力，才可能适应市场竞争，也才能摆脱成为政府的附庸，成为具有自主经营能力的准市场化主体。在对融资平台进行整合过程中，需要突出主营业务，强化现金流和利润支撑。
（二）平台公司转型升级具体措施
各地平台公司一般依托强大的政府背景和当地资源整合能力，寻找并确定转型升级的战略方向，制定并坚决执行转型升级的具体举措。具体措施如下：
1、结合平台定位和区域资源禀赋，确立转型发展方向和支柱性产业。
2、强化区域资产分类整合，为转型发展打下坚实的物质基础。充分挖掘当地优质资源，盘活存量优质资产，实现资产优化重组和集中管理。
3、积极拓展新的业务板块，提高公司收入水平和盈利能力，奠定转型成功的业务基础。
4、健全现代企业制度，完善治理结构和考核机制，激发队伍整体活力，这是公司转型的内部要求。
市场化转型是投融资平台公司转型的基本方向和核心出路。市场化转型并不代表完全脱离政府，未来一段时间，
平台公司仍然是处于政府与市场的夹层中，以市场化手段代政府行使部分职能，围绕基础设施投资、产业引导、公用事业运营等领域，投融资平台通过委托代建、政府购买服务、授权经营、PPP、自主开发经营等多种方式开展经营。但是融资平台作为企业，如果没有形成真正的市场化造血能力，即使不断有政府支持，也不可持续。从长远看，一个平台公司需要具备市场经营和产业盈利的能力，形成自己的造血功能，才能在不同的经济发展环境下，生存发展和壮大。
五、**公司价值定位和转型路径选择
（一）**公司价值定位
从公司内部发展看，实质上属于县域平台公司，起步较晚，一些自身难题较明显地暴露出来，主要有：资产规模小，难以形成规模优势，融资难度越来越大；盈利项目较少，承建的项目大多是公益性项目，投资回报率低，周期长，资本积累慢；业务散乱，主业发展方向不明确，没有形成自己的优势主业；市场化步伐相对较慢，政府机构的影子仍然较明显，还没有与政府建立起完全的契约关系，一些公益性项目的政府资产回购或同等资产置换，仍没有完全按市场办法进行。这也是大多数县域平台公司所面临的困境。
从区域环境方面看，**县的经济发展与国家宏观经济形势息息相关，但又有区域的独特之处。大环境的经济新常态下，随着城镇化进入后半程，以投资尤其是政府投资拉动的
经济增长模式逐渐式微，经济增速逐步走低，以消费拉动为主的新经济增长模式尚不能替代既有的发展模式；大城市和区域中心城市作为经济发动机的经济布局格局仍会继续，虽然受到新冠肺炎的影响，未来的经济布局更可能以区域组团（城市圈）的方式解决重大风险对产业的打击，但城市圈对人力及其它要素资源的虹吸作用，仍将对县域经济的发展起到负面作用。**县本身的经济发展严重依赖几家大型公司，且几家公司的所处的行业容量规模较小，产业链较短，不能够有效带动县域经济的更大发展；**县地处山东腹地，区位优势不明显，物流成本较高，对经济发展有抑制作用。
综合考虑公司发展和县域经济困境，可考虑将基础设施建设、区域资源整合运营、产业引导升级作为**公司未来的三个核心价值所在（智慧城市板块加入），基础设施建设是载体和基础，区域资源整合运营是公司存续发展的关键，产业引导升级是终极价值体现。
（二）**公司转型路径
面临内忧外患的发展形势，公司转型升级的紧迫性和重要性不言而喻，如何实现平稳转型是公司当前及未来一段时间内的工作重点。在实际操作中，转型路径可归结为以下几条：
1、整合县内国有存量资产，注入优质资产。借县内平台公司资产整合清理的契机，整合土地、交通、矿山、森林等
自然资源，文化、旅游等社会资源，房屋、公共设施、冠名权、广告发布权等非经营性国有资产，通过评估，以转让、入股、划拨等方式注入公司，提高资产盈利能力和公司偿债能力，增强公司“造血”机能。（县层面）
2、积极发展探索多元化业务，由原有的代建业务、土地整理等往投资业务、旅游业务等多元化发展，逐步筛选打造具有核心竞争力的优势业务板块，形成自己的业务体系。进一步尝试资本的多元化，在子公司层面，更多开展混合所有制，引入社会资本合作。
3、以股权投资和产业服务为抓手，通过设立产业基金等形式，采取股权、债权或股权+债权的投资模式，加大对新兴产业、优势产业的投资力度，为政府招商引资和企业服务提供支撑。
4、进一步强化以人力资源和绩效考核为核心的公司内部制度流程的完善优化，逐步建立起现代企业制度。