两项制度有效衔接贫困农户建档立卡操作手册
国务院扶贫办
二〇一〇年四月
前言
两项制度有效衔接，是党的十七届三中全会《决定》提出的一项重要任务。从2007年以来，党中央、国务院在有关农村工作的重要文件中，反复强调要搞好两项制度有效衔接。回良玉副总理在国务院扶贫办、民政部、财政部、国家统计局和中国残联联合报送的《关于农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作情况的报告》上做重要批示：“切实搞好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效衔接，是十七届三中全会提出的明确要求，我们应在认真总结去年试点工作的基础上，今年可适当扩大试点范围，各有关部门要继续加强配合和支持，搞好资源整合，积极探索政策、程序、管理上的有效衔接途径。”
自2009年1月以来，国务院扶贫办和民政部、财政部、统计局、中国残联在全国11个省(区、市)、20个县开展了两项制度有效衔接试点工作。国务院扶贫办在广泛借鉴各地经验的基础上，起草了“两项制度有效衔接贫困农户建档立卡”《操作手册》，供各级扶贫办参考使用。
在《操作手册》的起草过程中，得到了江苏省扶贫办、湖北省扶贫办、重庆市扶贫办、甘肃省定西市扶贫办以及重庆市武隆县扶贫办的大力支持。对此，表示衷心感谢！
编者
二〇一〇年四月
目录
第一章总则错误!未定义书签。
一、指导思想错误!未定义书签。
二、总体目标错误!未定义书签。
三、主要任务错误!未定义书签。
四、基本流程错误!未定义书签。
第二章准备阶段错误!未定义书签。
一、成立机构错误!未定义书签。
二、制定方案错误!未定义书签。
三、关键环节错误!未定义书签。
第三章实施阶段错误!未定义书签。
一、宣传动员错误!未定义书签。
二、成立村级民主评议小组错误!未定义书签。
三、农户申请错误!未定义书签。
四、民主评议错误!未定义书签。
五、公示审批错误!未定义书签。
六、调查登记错误!未定义书签。
七、纸质档案复审错误!未定义书签。
第四章数据处理阶段错误!未定义书签。
一、要求错误!未定义书签。
二、工作流程错误!未定义书签。
三、数据质量控制错误!未定义书签。
四、动态管理错误!未定义书签。
第五章成果开发运用阶段错误!未定义书签。
一、数据分析错误!未定义书签。
二、数据共享错误!未定义书签。
三、制定到户扶持政策错误!未定义书签。
第一章总则
一、指导思想
坚持科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十七届三中、四中全会精神，切实瞄准贫困人口，确保扶贫开发目标实现，确保农村扶贫标准以下的全部低收入人口得到有效扶持。
二、总体目标
坚持公开、公平、公正的原则，合理确定农村最低生活保障和扶贫对象；对农村低保对象和扶贫对象，进行登记造册，建立统一的贫困农户信息管理平台；为充分发挥农村最低生活保障和扶贫开发两项制度的作用提供基础数据，确保农村贫困群体真正共享改革的成果；为实行对低收入贫困人口的分类指导提供决策依据。
三、主要任务
建立科学、合理和民主的贫困人口识别确认机制，力争做到“应扶尽扶”和“应保尽保”。
建立统一、规范和信息共享的贫困人口实名制档案系统，实行动态管理。
建立农村低保和扶贫开发有效衔接的平台，为制定民政低保和扶贫开发的扶持方案提供依据和借鉴。
四、基本框架
第二章准备阶段
一、成立机构
省、市、县、乡镇须成立相应领导机构和工作机构，配备专门工作人员，安排专项工作经费，统筹协调，抓好落实。明确各级部门，各组成部门在不同阶段的不同任务和各自的职责。
二、制定方案
深入调查，广泛研究，结合本地实际，制定一个详细周密的工作实施总体方案，明确目标任务、方法步骤和工作措施等。针对贫困人口规模、宣传动员、组织培训、入户调查、数据处理等工作环节，制定详细具体方案。
三、关键环节
（一）合理确定贫困人口规模
1、确定贫困人口规模的原则
贫困人口规模的确定，要依据统计部门的监测数据，防止盲目扩大规模，确保政策兑现。因地方自定扶贫标准而增加的扶贫对象，由省（自治区、直辖市）本级安排落实扶持资金。
2、确定省、县、村各级贫困人口的规模（采取自上而下，逐级确定贫困人口规模的方法）
省本级贫困人口规模的确定。主要有两种方式：①按照国家扶贫标准，以统计部门农村贫困监测数据为依据，确定省本级贫困人口规模。②综合考虑统计部门农村贫困监测数据、低保标准和自身财力，自定扶贫标准，确定省本级贫困人口规模。
县本级贫困人口规模的确定。由省级相关部门根据本省实际情况以及各县经
济状况，制定各县调查规模的工作办法和工作方案，将省本级贫困人口指标合理分解到各县。
村本级贫困人口规模的确定。由各县相关部门根据本地实际情况以及各行政村经济状况，制定各行政村调查规模的工作办法和工作方案，将县本级贫困人口合理分解到各村。（参见：贫困人口规模分配方案）。
（二）2010年贫困人口识别工作的试点范围
总的要求是，今年中西部地区力争扩大到所有国家重点县，各地要采取有效措施，尽可能的往前推，但也要实事求是，量力而行，不能盲目追求数量，滥竽充数。东部地区没有国家重点县，但同样需要开展两项制度有效衔接试点，试点范围自行确定。试点以县为单位开展，调查范围为试点县所辖的所有行政村。
（三）组织培训
1、分级组织培训，制定培训计划。对本级培训目的、组织、内容、时间、地点、规划、人员、措施等各方面进行详细计划和周密安排。
2、确定培训对象。培训对象应具备的基本条件：
①要具备一定文化程度。
②工作责任心强、热情高、工作细致、能独立完成工作。
③熟悉当地情况，有一定组织能力和群众工作经验。
3、培训工作方式和方法。
可采取集中培训、分类和跟踪培训相结合的方式进行培训。培训工作逐级开展,对边远山区或参加集中培训有困难的可分片区进行培训。
4、培训内容。具体包括以下方面：
①各级政府文件、领导讲话等；
②工作方案、填表要求、访谈技巧、指标解释等；
③前期试点工作经验和教训等；
④软件程序安装、审核管理、软件操作手册等；
⑤两项制度有效衔接操作手册、简明手册等；
⑥两项制度有效衔接调查贫困农户建档立卡登记方案等。
第三章实施阶段
一、宣传动员
（一）宣传要求
体现“整体性、全面性、广泛性”，确保家喻户晓、人人皆知。
（二）宣传形式
县、乡、村要分级召开动员大会，要充分利用标语、横幅、墙报、宣传单、宣传车、文艺演出、广播、电视、报纸、网络等形式进行广泛宣传。
二、成立村级民主评议小组
（一）村级民主评议小组构成
村级民主评议小组成员的推选，要充分尊重民意，注意广泛代表性。村级民主评议小组应包括乡镇驻村干部、村干部、党员、妇女、群众、残疾人和低保户代表等。关于评议小组成员人数，建议按村人口多少而定，至少10人；1000-2000人的安排11-13人，2000人以上的行政村可考虑13-15人。（二）村级民主评议小组职责
1、充分宣传政策，通知在外务工农户；
2、组织农户自主申请；
3、对申请对象进行审核，核实其申请内容是否属实、是否符合条件；
4、确定评审结果，并由申请农户本人签字或留手印。
贫困农户的确定，必须严格坚持个人申请、民主评议、村级复评、乡镇审核、县级审批的五个工作程序。
三、农户申请
农户根据家庭收入和家庭生活状况向户籍地的村委会提出书面申请。由户主填写《农村贫困户申请书》，并向户籍所在地德村委会提出申请。（参考附件1：农村贫困户申请书）
申请农户为农村常住农户。农村常住户是指长期(一年以上)居住在乡镇(不包括城关镇)行政管理区域内的住户，还包括长期居住在城关镇所辖行政村范围内的住户。户口不在本地而在本地居住一年及以上的住户也包括在本地农村常住户范围内；有本地户口，但举家外出谋生一年以上的住户，无论是否保留承包耕地都不包括在本地农村住户范围内。
有下列情形之一的，不宜申请（供参考）：
1、三年内修建自有住房，在城镇购买商品房（不含因灾重建、国家基础设施建设拆迁房屋）或高标准装修现有住房的；
2、申请对象家庭月水电燃料费、通讯费明显高于当地非贫困户的；
3、家庭拥有或使用机动车辆、船舶、工程机械（残疾人代步车除外）及拥有大型农机具（赠予除外）的；
4、家庭成员中有自费出国留学的；
5、长期雇用他人从事生产经营活动的；
6、对举报或质疑不能作出合理解释的；
7．具有其他不符合扶贫开发对象的情形。
四、民主评议
（一）村级民主评议小组根据农户申请材料，对本行政村内申请的农户进行审核。
（二）审核无误后，民主评议小组对申请对象进行民主评议和排序，
并根据分配到行政村的贫困人口规模，确定入选贫困农户名单。
（三）召开村民大会（或村民代表大会）对入选贫困农户排序进行表决确认。也可将民主评议与入选农户的贫困量化指标评价相结合。（四）贫困农户分为扶贫户、扶贫低保户、低保户和五保户。有劳动能力和劳动意愿的低保户，视为扶贫低保户。
五、公示审批
（一）村级评议公示
村级民主评议小组小组对确定的扶贫户、扶贫低保户、低保户、五保户，在村委会公示栏公示7天。如有异议，重新评议。
公示无异议后，将贫困户申请书、村民主评议小组的评议结果，由村委会统一签署意见报乡镇审核。（参考附件2：XX村农村贫困农户家庭情况公示）（二）乡镇审核
乡镇以村为单位逐户进行复查，审核无误后，公示5天。公示无异议后整理成花名册报县扶贫部门和民政部门审批。如有异议，对有异议的对象，乡镇组织入户核实。
（三）县级审批。
县扶贫、民政等部门对识别出来的扶贫户、扶贫低保户、低保户和五保户按照不少于5%的比例进行抽查，抽查合格后进行审批确认。对于抽查不合格的乡镇，限期整改。
六、调查登记
（一）要求
1、调查入户
2、实事求是
3、数据准确
4、要素齐全，
（二）填表
统计部门协助扶贫部门按照《两项制度有效衔接登记表及指标解释》要求，填写《县登记表》。乡镇要组织经过培训的专门人员进行政村填写《行政村登记表》，逐户登记《贫困农户登记表》。扶贫和民政等部门派出干部深入乡村给予具体指导。
（三）登记方法。
问、看、算、查。参照《贫困农户建档立卡简明读本》。
七、纸质档案复审
（一）工作人员在填写完成登记表后，须仔细审核，审核后交贫困户本人确认签字或留手印。工作人员审核内容主要包括：字迹清晰，小数点明显，符合审核逻辑关系表（附件3：审核逻辑关系）
（二）工作人员审核签字确认后，交村委会审核。
（三）村委会对《贫困农户登记表》和《行政村登记表》进行复核，审核无误后，装订成册并在封面上盖章报乡镇（附件4：封面）。
（四）乡镇对村委会上报装订成册的登记表再次进行复核，并按档案管理规定存档。
第四章数据处理阶段
一、要求
（一）按照“统一组织，分级负责”的实施原则，统一使用全国两项制度有效衔接贫困农户信息管理系统（以下简称信息管理系统），完成数据处理工作。
（二）根据各级调查机构的工作实际，加强对业务人员的技术支持和指导，明确岗位设置和职责，制定相关管理规定，落实责任分工。（三）数据录入要保证专机专人录入，明确责任，加强网络管理，保证数据安全。
（四）修正数据，必须保证电子媒介数据与纸质报表数据的一致性。对于错误数据需核查原始表格报相关领导批准，根据实际情况进行修正。在计算机上修改数据的同时，原始报表上也要登记修改记录。二、工作流程与职责
（一）工作流程
资料领取数据录入整册录入完成签字资料回收审核验收
（二）县级职责
1、负责对乡镇数据处理人员进行软件程序操作培训，提出工作要求，指导本级和下级的数据处理工作。
2、负责对有疑问的上报数据进行及时解答和指导，及时向上级部门反馈所发现的问题。
3、负责完成本地区数据的综合汇总、审核、验收、数据质量评估等
数据处理工作。
（三）乡镇职责
1、负责对有疑问的录入数据进行及时解答和指导，负责及时向上级部门反馈所发现的问题。
2、负责完成本地区调查数据的数据审核和验收等数据处理工作。
三、数据质量控制
（一）认真校对。录入人员在录入后，须进行纸质和电子数据的审核。有条件的乡镇建议采用双录，即每份登记表录入两次，两次数据进行对比。
（二）通过逻辑审核提高数据质量。此次调查的登记表分别预设了部分数据的逻辑关系，对未能通过数据审核的农户数据，程序会报错并提示错误农户和错误指标，以及错误的逻辑关系。
（三）逐级抽查。逐级随机抽取一定比例的登记表进行核实、核对并计算相应的误差指标，作为整个数据质量的评价依据，最大限度地减少或消灭错误数据。
（四）省级业务人员要检查数据质量。主要通过数据分布，条件查询，报表数据汇总等进行重点核查。
四、动态管理
对确认的农村贫困人口及农村低保对象，实行动态管理，实行“应进而进，应退则退”管理。对年人均纯收入下降到最低生活保障标准以下的农户，应将其纳入低保对象并享受相关政策待遇；对年人均纯收入下降到国家农村扶贫标准（省级农村扶贫标准）以下贫困农户，应
将其列为扶贫开发对象进行扶持。对年人均纯收入达到或超过农村最低生活保障标准的对象，按规定及时予以退出；对年人均纯收入达到或超过国家农村扶贫标准（省级农村扶贫标准）的农户，应停止到户扶持政策。
第五章成果开发运用阶段
一、数据分析
（一）专题分析。
根据调查数据特点，组织撰写一批“短、平、快”的专题分析文章和信息资料，并通过规范资料、内部报刊杂志等渠道刊发宣传。
（二）研究报告。
结合各级业务部门工作特点，定期报送调查数据的研究报告。
（三）出版研究成果。
编辑出版优秀分析报告，研究成果，为各级党委、政府和有关部门决策提供多方面参考意见。
二、数据共享
（一）充分利用贫困农户建档立卡信息系统工作平台，实行基础数据部门共享，研究成果部门共享。
（二）通过贫困农户建档立卡信息系统工作平台，让各部门、各社会团体和社会各界人士，了解贫困状况，关注贫困群体，参与扶贫开发。
三、制定到户扶持政策
贫困农户建档立卡信息系统工作平台为实施新阶段两轮驱动扶贫开发战略，有针对性制定到户扶贫政策奠定了基础。
附件1：
农村贫困农户申请书
村委会：
我家住组（自然村），家庭人口人，其中，有劳动能力人，老年人人，残疾人（残疾鉴定为级）人，重病人，家庭年人均收入元。具体情况如下表：
家庭基本情况表
申请人：
申请日期：年月日
附件2：
××村农村贫困家庭审核确认情况
公示
按照有关文件规定，我村于年月日至日组织了对本次申请农村贫困家庭的对象: 户人进行了复查审核，同意将户人纳入农村贫困家庭，予以公示（名单附后）。如广大村民对此有异议，从即日起7日内向村委会举报。
举报电话：×××××××
村委会（盖章）
二○一○年月日
××村农村贫困家庭乡镇审核情况公示
说明：1、农村贫困农户指扶贫户、低保户、扶贫低保户和五保户。
2、最贫困农户排在第一位，依次类推。附件3：审核逻辑关系