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《通用文本》

《项目申请报告通用文本》研讨培训班
投资体制改革与项目申请报告编写的总体要求
中国国际工程咨询公司政策研究部
目录
? 投资体制改革的相关配套文件及其对前期工作的要求 ? 核准制项目前期论证的理念和思路 ? 项目申请报告与可研报告的关系 ? 项目方案描述与项目核准评价的关系 ? 各类项目前期论证工作的特殊要求
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项目申请报告编写的一般要求项目申请报告编写的一般要求
第一部分
投资体制改革的相关配套文件及其对前期工作的要求
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项目申请报告编写的一般要求项目申请报告编写的一般要求
z 国务院于2004年7月发布的《国务院关于投资体制改革的决定》，是指导我国今后一定时期投资体制改革工作的纲领性文件，对今后投资体制改革的一系列方向性、原则性问题进行了阐述，内容全面，影响深远，引起了社会各界的高度关注。 z 《国务院关于投资体制改革的决定》发布后，国家发展改革委、财政部、商务部、国土资源部、国家环保总局等有关部门发布了一系列配套文件。
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? 企业投资项目核准暂行办法 ? 外商投资项目核准暂行管理办法 ? 境外投资项目核准暂行管理办法 ? 国家发展改革委关于改进和完善报请国务院审批或核准投资项目的管理办法 ? 国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见 ? 国家发展改革委关于审批地方政府投资项目有关规定
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项目申请报告编写的一般要求项目申请报告编写的一般要求
? 国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法 ? 中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法 ? 中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法 ? 中央预算内固定资产投资贴息资金财政财务管理暂行办法 ? 国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法 ? 国家高技术产业发展项目管理暂行办法 ? 建设项目用地预审管理办法 ? 关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知
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项目申请报告编写的一般要求项目申请报告编写的一般要求
投资项目前期咨询论证的内容和特点
1.项目前期工程咨询的主要内容
投资项目的前期咨询是工程咨询的核心内容之一。从前期咨询所涉及的不同角度，对前期咨询服务的内容可以进行如下划分：（1）企业投资项目的前期决策论证 ? 从企业自身发展的角度对企业投资项目投资决策进行的分析论证，主要包括进行投资机会研究、编制初步可行性研究报告和可行性研究报告，为企业投资决策提供专业论证意见。
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（2）政府投资项目的前期决策论证
? 从政府部门或其出资人代表的角度，从提高政府性资金使用效率的角度，对使用政府性资金的投资项目编写项目建议书和可行性研究报告。
（3）企业投资项目核准和备案分析论证
? 对于企业投资不使用政府性资金的项目，按照政府核准机关或备案机关的要求，编写核准项目申请报告、项目备案相关文件，以取得政府对企业投资项目进行核准或备案等行政许可的工程咨询论证工作。
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（4）资金申请咨询
? 为企业或地方政府申请政府投资补助的角度，编写资金申请报告，以获得政府有关投资补助、贷款贴息、转贷等资金申请的咨询论证工作。
（5）工程咨询评估
? 从政府部门、企业、金融机构等不同委托方的角度，对项目建议书、可行性研究报告、项目申请报告、资金申请报告等项目前期研究报告进行的评估论证。
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2.项目前期工程咨询的主要特点
(1)前期咨询在项目周期全过程风险控制中占有特殊重要地位从项目周期全过程各项活动的特点分析，可以发现存在以下规律：
z 项目费用和人力的投入，在开始阶段比较低，然后随着项目进程的推进而逐渐升高，在项目实施阶段达到最高峰，此后逐渐下降，直到项目的终止； z 项目周期的开始阶段面临的不确定因素和风险最多，随着任务一项项的完成，不确定性因素逐渐减少，项目成功完成的概率逐渐增加；
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z 随着项目的进行，项目变更和改正错误所需要付出的代价将会随着项目生命周期的推进而激增。 z 在项目周期的前期阶段，是项目面临的不确定性因素最多，项目资金投入较低，一旦发现项目不可行而终止项目所付出的代价最低的阶段。 z 从项目周期全过程风险控制的角度看，前期阶段是规避投资风险、提高投资效益最重要的阶段。这是市场经济成熟国家高度重视投资项目的前期咨询论证工作的重要原因，也是我国过去对投资项目的前期工作重视不够，导致投资决策失误现象频繁发生，并付出巨大代价的重要原因。
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因此，无论是企业还是政府部门，今后必须高度重视投资项目的前期论证咨询工作，充分发挥工程咨询在项目前期工作中的作用。
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(2)不同类型项目前期论证内容和重点存在明显差别
? 投资项目前期论证内容丰富，不同类型项目前期论证的角度、内容、侧重点存在明显差别。 ? 特别是随着政府职能转变，根据投资体制改革的要求，政府作为社会公共事务的管理者在履行公共管理职能时对项目的审批，核准和备案的要求，与企业作为市场竞争主体对项目可行性研究的要求，以及银行等金融机构对项目前期论证所关注的重点会明显不同。
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? 例如，对于政府投资项目，应在项目前期论证中关注政府资金介入的必要性，政府性资金公共理财，实现社会公共利益等问题； ? 对于企业委托的投资项目可行性研究，应重视从公司理财、企业发展战略等角度进行分析论证；
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? 对于政府核准的企业投资项目申请报告的编制和评估，应重点论证政府关注的企业投资项目外部性、公共性等问题； ? 对于外商投资项目的核准咨询，还应从是否满足外商投资产业指导目录、外汇资本账户管理等角度的分析论证等等，而不应该将政府投资项目、企业投资项目等不同类型项目以及不同委托方的委托任务咨询重点相混淆。
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(3)投资项目前期工程咨询专业要求较高 ? 投资前期工程咨询发生在项目投资建设及运营活动之前，建立在对工程项目未来投资及运营实施方案进行预测和假定的基础之上，受到多种不确定性因素的影响，对其进行全面系统的科学论证往往非常困难，需要综合运用现代工程学、经济学、管理学等多学科理论知识，借助先进的科技手段、调查预测方法、信息处理技术，在掌握大量信息资料的基础上对未来可能发生的情况进行分析论证. ? 因此对咨询工程师的基本素质、知识积累、工作经验等提出很高的要求，尤其是对大型复杂项目，必须由高级工程咨询专家才能胜任这类工作。
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(4)对发展规划和工程实施阶段咨询起到承前启后的作用
? 发展规划对未来战略目标和发展方向的总体部署，必须落实到具体的投资项目上。 ? 各类具体项目的前期论证，是对总体战略设想的具体化。 ? 通过对投资项目的前期咨询论证，对方案实施可能产生的效果进行预测分析和评价，并在对未来进行分析预测的基础上，对项目投资及实施方案进行优化，为实施阶段奠定基础。
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项目申请报告编写的一般要求项目申请报告编写的一般要求
? 项目前期论证在战略规划与项目实施之间起到承前启后的作用。 ? 如果项目前期论证阶段工作不扎实，不仅会造成总体规划及战略设想的具体实施出现偏差，而且还给实施阶段留下隐患。 ? 因此，按照投资体制改革的要求做好项目前期论证工作，对于政策及规划咨询以及工程建设全过程的工程咨询服务都具有重要影响作用。
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发改投资[2007]1169号
国家发展改革委关于发布项目申请报告通用文本的通知
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为进一步完善企业投资项目核准制，指导企业做好项目申请报告的编写工作，规范项目核准机关对企业投资项目的核准行为，特编写“项目申请报告通用文本”和“关于《项目申请报告通用文本》的说明”，供有关方面借鉴和参考，并就有关事项通知如下：一、项目申请报告通用文本，是对项目申请报告编写内容及深度的一般要求；关于《项目申请报告通用文本》的说明，是对通用文本的详细解释和阐述。在编写、审核项目申请报告时，应同时借鉴和参考通用文本及说明的有关内容。
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二、企业在编写具体项目的申请报告时，可根据拟建项目的实际情况，对通用文本中所要求的内容进行适当调整。如果拟建项目不涉及其中有关内容，可以在说明情况后，不进行相关分析。三、项目核准机关在核准企业投资项目时，应严格按照《国务院关于投资体制改革的决定》要求，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审查。
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四、为了适应各行业的具体情况，国家发展改革委将根据实际工作需要，在通用本的基础上，逐步制定和完善特定行业的项目申请报告文本。行业本的制定，既要遵循通用本的一般要求，又要充分反映行业特殊情况，可根据实际需要对通用本的内容进行适当增减。五、此次所发布的项目申请报告通用文本，适用于在我国境内建设的企业投资项目，包括外商投资项目。境外投资项目申请报告的文本将另行编制。
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六、按照《国家发展改革委办公厅印发关于我委办理工程建设项目审批(核准)时核准招标内容的意见的通知》（发改办法规 [2005]824号）的要求，凡需报国家发展改革委核准招标内容的企业投资项目，应在项目申请报告中包括有关招标内容。七、2007年9月1日以后报送国家发展改革委的项目申请报告，原则上均应按本通知的要求进行编写。
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第二部分
核准制项目前期论证的理念和思路
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一、编写通用文本的主要目的
为贯彻落实投资体制改革精神，进一步完善企业投资项目核准制，帮助和指导企业开展项目申请报告的编写工作，规范项目核准机关对企业投资项目的核准行为，根据《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》、《企业投资项目核准暂行办法》、《外商投资项目核准暂行管理办法》和《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》等规定，特编写项目申请报告通用文本，供有关方面借鉴和参考。
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项目申请报告编写的一般要求项目申请报告编写的一般要求
? 项目申请报告通用文本是对项目申请报告编写内容及深度的一般要求。 ? 企业在编写具体项目的申请报告时，可结合项目自身的实际情况，对通用文本中所要求的内容进行适当调整；如果拟建项目不涉及其中有关内容，可以在说明情况后不再进行详细论证。 ? 为了更好地适应不同行业的具体情况和要求，国家发展改革委将在通用本的基础上，逐步制定特定行业的项目申请报告文本。 ? 行业本将充分反映不同行业的特殊情况，并根据工作需要对通用本的内容进行适当增减。
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二、项目申请报告的性质及研究思路
? 按照投资体制改革的要求，政府不再审批企业投资项目的可行性研究报告，项目的市场前景、经济效益、资金来源、产品技术方案等都由企业自主决策。 ? 尽管不需再报政府审批，但为了防止和减少投资失误、保证投资效益，企业在进行自主决策时，仍应编制可行性研究报告，对上述内容进行分析论证，作为投资决策的重要依据。 ? 因此，投资体制改革之后，可行性研究报告的主要功能是满足企业自主投资决策的需要，其内容和深度可由企业根据决策需要和项目情况相应确定。
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项目申请报告编写的一般要求项目申请报告编写的一般要求
? 项目申请报告，是企业投资建设应报政府核准的项目时，为获得项目核准机关对拟建项目的行政许可，按核准要求报送的项目论证报告。 ? 项目申请报告应重点阐述项目的外部性、公共性等事项，包括维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公众利益、防止出现垄断等内容。 ? 编写项目申请报告时，应根据政府公共管理的要求，对拟建项目从规划布局、资源利用、征地移民、生态环境、经济和社会影响等方面进行综合论证，为有关部门对企业投资项目进行核准提供依据。 ? 至于项目的市场前景、经济效益、资金来源、产品技术方案等内容，不必在项目申请报告中进行详细分析和论证。
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三、核准制的主要内容
1、核准制与审批制的主要区别
①适用的范围不同。审批制只适用于政府投资项目和使用政府性资金的企业投资项目；核准制则适用于企业不使用政府性资金投资建设的重大项目或限制类项目。 ②审核的内容不同。过去的审批制，政府既从社会管理者角度又从投资所有者的角度审核企业的投资项目；在核准制的情况下，政府只是从公共管理的角度审核企业的投资项目，审核内容主要是 “维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断”等方面，而不再代替投资者对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行审核。
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③审核的程序不同。在过去实行审批制的情况下，政府对企业投资项目一般要经过批准“项目建议书”、“可行性研究报告”和“开工报告”等审批环节，而在核准制的情况下，政府仅审核企业投资“项目申请报告”一个环节。
在实行核准制的情况下，政府直接管理的企业投资项目数量大幅度减少，核准项目范围仅限于《政府核准的投资项目目录》内的项目，并根据变化的情况适时调整。
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2.政府对企业投资项目核准的类型
根据《国务院关于投资体制改革的决定》和国家发展改革委颁布的有关改革配套文件，在新的投资体制下，政府对企业投资项目的核准分为三类: ① 对内资企业在我国境内投资建设项目的核准规定，见《企业投资项目核准暂行办法》（2004年9月15日由国家发展改革委发布的第19号令）； ② 对内资企业在我国境外投资建设项目的核准规定，见《境外投资项目核准暂行管理办法》（2004年10月9日由国家发展改革委发布的第21号令）； ③ 对外资企业在我国境内投资建设项目的核准规定，见《外商投资项目核准暂行管理办法》（2004年10月9日由国家发展改革委发布的第22号令）。
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3、核准的程序及条件 ? 项目申请报告应由具备相应工程咨询资格的机构编制。其中，由国务院投资主管部门核准的项目，其项目申请报告应由具备甲级工程咨询资质的机构编制。 ? 国务院有关行业主管部门隶属单位投资建设应由国务院有关行业主管部门核准的项目，向国务院有关行业主管部门提交项目申请报告，并附上项目所在地省级政府投资主管部门的意见。
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? 计划单列企业集团和中央管理企业投资建设应由国务院投资主管部门核准的项目，向国务院投资主管部门提交项目申请报告，并附项目所在地省级政府投资主管部门的意见； ? 其它企业投资建设应由国务院投资主管部门核准的项目，应经项目所在地省级政府投资主管部门初审并提出意见，向国务院投资主管部门报送项目申请报告（省级政府规定具有投资管理职能的经贸委、经委应与发展改革委联合报送）。 ? 企业投资建设应由国务院核准的项目，应经国务院投资主管部门提出审核意见，向国务院报送项目申请报告。
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项目申报单位在向项目核准机关报送项目申请报告时，需根据国家法律法规的规定附送以下文件：
– 城市规划行政主管部门出具的城市规划意见； – 国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见； – 环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见； – 根据有关法律法规应提交的其他文件。
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项目申请报告编写的一般要求项目申请报告编写的一般要求
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项目核准机关主要根据以下条件对项目进行核准审查：
– 符合国家法律法规； – 符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划； – 符合国家宏观调控政策； – 地区布局合理； – 主要产品未对国内市场形成垄断； – 未影响我国经济安全； – 合理开发并有效利用了资源； – 生态、环境和自然文化遗产得到有效保护； – 未对公众利益，特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响。
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项目申请报告编写的一般要求项目申请报告编写的一般要求
4、核准制对项目论证思路的转变在实行核准制的情况下，项目核准机关对企业投资项目的审核特点发生了以下变化：
a) 从“内部性”向“外部性”的转变。 – 传统的审批体制下，项目审核机构往往自觉或不自觉地将自己定位为企业投资项目的所有者，从企业董事会的立场和角度，审核项目的厂址选择、工程技术方案、产品方案、市场前景、盈利能力等。
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项目申请报告编写的一般要求项目申请报告编写的一般要求
– 投资体制改革方案强调，上述事项都是企业自主投资决策的内部事项，其审核权限应该下放给企业。企业内部管理层、董事会审核其可行性研究报告时，仍然需要审核这些内容，而且还要深化。 – 但对于按照核准制的要求，国家核准机关对企业投资项目申请报告的审核，应重点从国家应该关注的事项，即从企业投资项目所引发的外部性、公共性问题等方面进行审核。
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项目申请报告编写的一般要求项目申请报告编写的一般要求
b) 从微观审核为主向宏观公共事项审核转变。政府核准机关关注的主要应是涉及社会公共利益的宏观问题，如维护国家经济安全、优化重大布局、环境可持续发展等，因此应站在政府作为公共事务管理者的立场上，从宏观的、战略的高度，审核政府所应该关注的一些重大事项；
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项目申请报告编写的一般要求项目申请报告编写的一般要求
c) 从“技术经济论证”向“经济、社会、资源、环境等综合论证”的转变。要求对企业投资项目从是否有利于维护公共利益等方面进行分析判断。因此核准制对企业投资项目的审核所涉及的层次更高、内容更广，不仅对投资项目前期论证工作提出了更高的要求，而且对项目核准机关的专业素质要求更高。
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项目申请报告编写的一般要求项目申请报告编写的一般要求
5.项目申请报告通用文本结构
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申报单位及项目概况发展规划、产业政策及行业准入分析资源开发及综合利用分析节能方案分析土地利用、征地拆迁及移民安置分析环境和生态影响分析经济影响分析社会影响分析
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