第三章公共政策制定
内容提要：
公共政策的制定，是公共政策的主体、客体与公共政策环境之间相互作用的过程。从逻辑形式上看，这一过程包括政策问题的认定与分析、政策目标的确立、政策方案的设计、政策方案的评估与选择、政策方案实施中的修订等基本程序和环节，反映着公共政策有其自身的发展周期，有从提出到完成表现为一个过程；从价值和利益分配的角度看，这一过程包含着政策议程的建立、政策规划、政策方案合法化的政治过程，是各种政治力量相互作用和利益交换与利益协调的过程，其间政治生活和政治机能起重要作用。在当代，为了实现公共政策的科学化和民主化，公共政策制定过程的社会化是客观的发展趋势。
第一节公共政策制定的过程
公共政策制定的逻辑过程，即公共政策制定的基本程序，它是指公共政策制定过程中各项工作和各个环节展开的逻辑顺序及基本步骤。研究公共政策的制定程序，有助于帮助政策制定者认识公共政策的客观规律，提高公共政策的质量和科学化水平。
科学化的公共政策制定过程应当包括哪些环节和步骤，目前人们的看法并不完全一致。从决策与执行分离的角度分析，公共政策制定的逻辑过程应当包括确立目标、拟定方案、优选方案三个基本程序。这种三阶段的划分方式最早可以追溯到杜威，他于1910年在《如何认识》一书中提出解题的三步骤：问题是什么? 有哪些可能的答案?哪个答案最好? 后来，西蒙认为政策制定活动到此并没有完结，还必须对政策的实施情况进行反馈，以便对政策方案进行修正与完善。因此，公共政策制定过程还应包括对已作出的政策方案进行评估和审查，于是他将政策制定过程增加为四个基本程序。我们这里对公共政策制定的逻辑过程的分析，采用四个阶段的划分方式。
一、对公共政策问题的认知与政策目标的确定
(一)对公共政策问题的界定与分析
1．公共政策问题的涵义
所谓公共政策问题，是指在公共管理领域中存在的，而且被政府等公共部门所认知、接纳并采取行动试图加以解决的社会公共问题。对公共政策问题的这一定义包含如下内涵：
(1)公共政策问题是公共管理领域存在的“社会公共问题”。社会公共问题是指当某一问题超出了当事人、其影响波及到不直接相关群体时的社会问题，即关系到社会发展或社会大多数人利害关系的问题。私人领域的个人事务或企业事务就不属于公共政策问题的范畴。
(2)公共政策问题的存在是一种客观状态，被社会大多数人所普遍关注，并引起公共管理部门的注意。公共政策问题是客观存在而不是人的主观臆断，这种客观存在是指社会的实际状态与社会期望之间的差距，而且这种差距能够通过一定的具体事实反映出来，具有一定的严重性，已经引起社会公众的普遍关注。此时，基于价值观念和切身利益的考虑，社会公众开始向公共管理部门提出解决该问题的公意性诉求，并引起相关公共管理部门的注意。
(3)公共政策问题是公共管理主体关心并付诸行动解决的那些社会公共问题。言下之意，并不是所有的社会公共问题都一定纳入公共管理部门解决的视野，况且公共管理部门也不一定有足够的资源和能力给予有效地解决。公共政策问题，是在既定的条件下公共管理部门认为有必要而且能够运用公共权威，并纳入工作议程进行解决的社会公共问题。
公共政策问题的发现、认知和判断是公共政策制定活动的起点。所有公共政策活动的展开以及所有的政策程序，都是围绕公共政策问题的解决而进行的。而且，公共政策问题的性质、程度、涉及范围的差异，决定了公共政策的性质、所涉及的范围、目标的选择、采取相应的行动的差异。因此，对公共政策问题的判断与分析，就成为公共政策制定活动一项首要内容。
2．对公共政策问题的界定
界定公共政策问题的主要目的，是排除那些不可能或不应该解决的问题，以便公共管理部门把主要精力集中在应当解决并且必须解决的公共管理问题，从而避免眉毛胡子一把抓，影响公共管理活动的有效性。著名管理学家德鲁克指出，有效的管理者必须清楚“我们是不是真正需要一项决策?为什么要问这个问题，是因为有时候不作出任何新决策，可能正是最好的决策。作一项决策，像做一次外科手术。任何新的决策，都不免影响既有的制度，因此多少得冒风险。外科医师不到非动手术不可的时候，绝不轻言开刀；同样地，不到非另作决策的时候，也不宜轻易另作决策。”
在公共管理实践中，一般来说，对于公共管理部门所要解决的问题必须是能够解决的、适宜解决的、后果能够预测的并且它的解决是对社会大部分人是有利的问题。例如，下列这些问题就应该排除在外：问题虽小，但它的解决却可能带来更大的问题；问题虽令人烦恼，但并不十分紧要；问题是短期存在的，但其长期影响却无法预测；会带来诸多不良后果的问题，等等。
确认公共政策问题的具体方法或依据是多种多样的，如公共部门领导者对公共部门发展状态与发展战略的判断；有组织的调查研究，发现问题；绩效评估中心的反馈信息；上级的指示和布置；下级的信息反馈或紧急报告；用国家法令、政策或有关规定，同公共部门活动相比较找出差距；某一公共管理部门同同行公共管理部门绩效的比较从而找出差距；利用专家进行组织诊断，发现公共部门的潜在问题；社会舆论的强烈反应；社会公众的意见、反映、期望、呼声等诉求行为，等等。其中，有组织的调查研究与强烈的公众诉求，是发现和确认公共政策问题最主要的方式与途径。
3．对公共政策问题的分析
在确定要解决的问题后，必须对问题本身进行详尽的判断和分析，这是有效解决问题的基本前提。对公共政策问题的分析，主要集中在对公共政策问题的基本性质、公共政策问题的状态、公共政策问题产生的原因三个方面。
(1)分析公共政策问题的基本性质。对公共政策问题基本性质的分析，包括问题发生的领域、问题的内容、问题的形式、问题的影响与重要性、问题发生与发展的规律。只有对问题基本性质作出准确的分析判断，才能确定解决的先后顺序与轻重缓急。
(2)分析公共政策问题的基本状态。对于公共政策问题基本状态的分析，主要是了解和把握政策问题的现实状况与发展趋势，一般主要集中在六个方面的情况分析：①“现实’’与“应有”之间究竟发生了何种差距；②这种差距的范围与程度大小如何，社会影响如何，重要性程度如何，需要解决的迫切性如何；③问题发生在什么事物身上、什么地点或什么位置：④问题是何时产生的并是如何变化发展的；⑤问题未来的发展趋向是什么，是继续恶化、弱化，还是维持现状；⑥问题所处的环境、条件以及解决问题需要的条件等。对于这六个方面的定性与定量分析，有助于全面了解公共政策问题的状态，更准确地把握公共政策问题的性质，以便采取针对性的解决对策。
(3)分析公共政策问题产生的原因。对于公共政策问题的原因分析，在于搞清问题产生的主要原因与次要原因、直接原因和间接原因、表面原因与深层原因，从中发现根本原因。主要包括如下步骤：①决策部门和决策人员依据对问题的初步调查，根据经验和知识，运用逻辑分析、假设分析等分析问题的方法，判断问题产生的可能原因；②运用辨证的逻辑思维
和科学计算的方法手段，对多项可能的原因进行检验，以便对可能导致问题产生的各种原因辨别真伪、分清主次；③对推断的主要原因进行进一步的验证，以便准确地把握问题产生的根本原因。只有对问题产生的原因、背景、问题的状态和性质有深入的思考和准确的分析判断，才能确定解决公共政策问题的具体目标。
(二)确立解决公共政策问题的目标
1．公共政策目标的含义与性质
当公共决策系统一旦确定了政策问题并进行分析和判断后，下一步就需要经过对各方面信息的分析与预测，确定出公共政策的目标。所谓公共政策目标，是指公共决策系统解决社会公共问题所要最终实现的目的或期望达到的预期结果。
公共政策目标如同一般公共管理目标一样，具有如下特点：
(1)公共政策目标的进取性。公共政策目标是为了解决公共政策问题而采取各种措施来达成的预期目的。解决有关社会问题的目的，是改进公共管理部门的管理效果或服务质量，满足社会公众的需求，促进社会的良性发展。
(2)公共政策目标的整体性。公共政策的制定必须全面考虑社会各个方面的制约，综合反映社会各个方面以及各个层次的具体要求。因此，在确立公共政策目标时，必须处理好与解决其他公共管理问题所要达成目标之间的关系，避免相互冲突，并正确协调好短期目标与长远目标、主要目标与次要目标、全局目标与局部目标之间的关系。
(3)公共政策目标是抽象与具体的统一。公共政策目标只是对解决社会公共问题的一种设想和预期，它反映了解决问题的一般性原则和纲领，或仅对解决问题提供一个基本方向，或只规定一个允许的幅度，往往较为抽象。尤其是对解决社会发展中的一些重大问题的中长期目标，更应当允许目标有一定的伸缩性或弹性。但是，任何目标都要力求量化，否则就难以在实际中具体实施，尤其是一些短期目标，必须加以具体化和数量化，以便于解决问题的各项方案和具体措施的落实。例如：基本养老保险制度
2. 确立公共政策目标的准则
在公共政策制定过程中，确定政策目标是一个非常关键的环节。政策目标是全部政策活动努力的方向和解决有关社会公共问题所期望达到的未来结果，也是衡量一项公共政策活动最终是否有效以及优劣程度的标准，同时也是政策方案设计、政策择优、政策执行的基础和依据。因此，确立公共政策目标必须遵循如下准则：
(1)目标必须是针对问题的。为此，必须对问题进行详尽的分析和准确的判断，切中问题的要害，找到解决的突破口，抓住主要矛盾，并在资源分配上确保核心目标的实现。
(2)目标应当尽可能的明确、具体。为此，对政策目标要在词义表述上概念准确，避免歧义；在目标中，应明确规定达成目标的时间期限以及明确的责任限制；建立明确的目标指标体系，并尽可能使之量化。
(3)明确政策目标实现的约束条件。分析解决问题、实现目标的肯定因素和不利因素，不仅能够提高政策目标的科学性与可行性，而且还能够为拟定和评价各种政策方案提供明确的标准。例如：自律与自主
(4)目标的可行性与科学性。公共决策主体必须分析政策目标的现实环境和现实条件，在明确政策目标各种约束条件和有利条件的基础上，努力使政策目标达到主观设想与客观条件相一致，确保政策目标在既定的条件下能够实现。同时，确立政策目标时还要考虑目标的合法性、避免与既有的政策规定冲突、维持目标的可调节性。
(5)要处理好多目标政策之间的目标协调关系。面对比较复杂的公共政策问题，政策目标往往是多元的。越是复杂的大系统，需要考虑的目标就越多。公共管理部门必须加以妥善处理，协调好多重目标之间的关系，避免导致顾此失彼或政策混乱。政策目标的组合与协调，
就是要努力实现多目标间的同向性，减少它们之间的异向性。对于多目标政策，应当注意三个突出的问题：①要全面权衡决策目标之间可能发生的冲突，尤其是显性目标与潜在目标的冲突、直接目标与长远目标的冲突；②通过对目标的综合分析和逐步淘汰以尽量控制和减少决策的目标数量；③根据各种目标重要性的差异，确立合理的目标结构，确保核心目标的实现。
(6)政策目标和政策手段之间的统一。政策系统是一个层次分明的目标系统，由总目标与具体子目标构成的分层目标结构中，次一级目标往往是上级目标的手段，因此，不仅要注意同一层级之间的协调与组合，还要考虑目标体系纵向的协调与组合。同时，实现每一目标的过程中，都有若干可供选择的手段，由此导致的目标与手段的协调非常复杂。
二、政策方案的设计
(一)政策方案设计的主要内容
在确定公共政策问题并确立解决问题的目标后，设计各种备选方案便成为公共政策制定过程的一项基础性工作和中心环节。所谓政策方案设计，就是针对公共政策问题，提出实现公共政策目标的各种具体途径、方式和方法。对于一般性的、常规性的或较为简单的公共管理问题，可以设计一个政策方案；而对于非常规或较为复杂的公共政策问题，至少需要拟定两个以上的政策方案供决策者选择。现代公共管理基于社会公共问题的复杂性、决策环境和条件的复杂性以及执行过程的随机性，一般要求拟定多个可供选择的方案，以提高公共政策的水平和质量。
从方案设计的侧重点看，拟定的备选方案的内容存在很大差异。有些政策方案设计的思维来自对过去解决类似问题的重复，政策方案内容中经验成分的比例相对较高；有些政策方案设计的思维来自对同等环境或同等条件下他人政策行动的模仿；有些政策方案设计的思维来自决策者创造性的思维。这三种政策方案设计的模式，在很大程度上主导着政策方案的内容设计与质量。就一般内容而言，任何一项备选政策方案必须包括如下内容：对政策问题的分析判断；明确的政策目标及实现政策目标的具体途径；该政策方案施行的可行性及其客观后果；该政策方案施行的具体程序、步骤、时间安排及所需要的条件等等。对于一些重大的公共政策，在拟定政策方案时，还应提出相应的具体行动措施。
(二)政策方案设计的途径与工作步骤
政策方案设计的具体做法，往往根据政策问题的复杂性、重要性和涉及的范围大小而定。有时由某个专人负责拟定，有时成立一个跨部门的专门小组或机构来拟定，有时由不同的人员或机构来分头拟定，有时公共管理部门采取委托的方式把解决有关公共问题的方案交由智囊团体来完成。在初步拟定政策方案后，有时还需要反复论证或在较大范围征求意见以不断对政策方案进行修正。
设计政策方案的工作是一个动态的过程，可以分为若干步骤。它基本上由设想、分析、初步、评定、淘汰等环节组成。人们一般把它分为方案的轮廓设计和方案的详细设计两个步骤。
政策方案的轮廓设计，是指尽可能从多种角度和多种途径，大胆设想、寻找各种方案，而不过多考虑方案的细节，以免局限解决问题的思路。轮廓设计的最大要求是创新，尽可能多地求得解决问题方案的全面性和多样性。在此阶段，一般是从经验和已有的知识人手，成功的经验是政策方案轮廓设想的重要参考内容。但这种经验的正确性，一方面来自政策方案拟定者的素质，另一方面来自经验与科学理论、技术的补充。
方案的详细设计，是指对已有的设想做进一步的加工，使之具体化，形成具有实用价值
的方案。此阶段的工作主要有两项：一是对每个备选方案全面细化，确定各种关键因素和程序；二是对方案后果进行评估，通过反复的计算、严格的论证和细致的推敲，经得起怀疑者和反对者的挑剔。
(三)政策方案设计的基本要求
为了确保政策方案的科学性，设计政策方案时一般要遵循如下基本要求。
1．政策备选方案的整体详尽性
所谓整体详尽性是指在拟定的备选方案中，不应漏掉某些可能的方案，尤其是最好或满意的方案，以免影响决策者的抉择和政策的最终效果。需要说明的是，整体详尽性并不意味着要穷尽所有的备选方案，而是强调在既定的环境条件下、既定的认识能力和既定的信息量情况下，要尽可能多地拟定多种政策备选方案，当然，这还要看问题的性质和实际的需要。
2．注意备选方案之间的相互排斥性
所谓相互排斥性是指提供的各种备选方案之间，在内容上是有差异的，相互排斥的，执行一种方案就不能执行另一种方案，彼此具有独立性。只有如此，才有可能进行选择和必须进行选择。因此，在拟定政策备选方案时，要大胆鼓励创新。
3．注意掌握充分的信息和充分发挥智囊的作用
政策方案设计是一项复杂的工作。与政策问题有关的信息的完整性、准确性、及时性、有效性，直接关系着政策方案的质量和可行性。为了确保政策方案符合实际、切实可行，在此阶段需要进行大量的信息收集、筛选和处理工作。而对政策信息的收集、加工和整理的过程，实际上也是一个“深入分析判断问题、明确具体目标、推敲行动步骤、预测决策结果的过程”。因此，只有经过全面地、深入地进行调查研究，掌握大量关于政策问题和政策活动所需要的客观、真实、准确的信息，必要时还需要借助一定的方法进行科学预测，才能拟定高水平和高质量的政策方案。同时，现代公共管理中的公共政策制定过程，越来越体现集体决策的原则，而集体决策原则主要体现在政策方案设计过程中要按照民主集中制和群众路线的要求，充分发挥公共部门内外智囊人物、智囊团体、专家学者的参谋、咨询和智囊作用，通过群策群力，拟定解决社会公共问题的好方案和好设想。
三、政策方案的评估与抉择
(一)对备选政策方案的评估
1．对备选政策方案评估的主要内容
对备选政策方案的评估，简单讲就是对已经列举的各种政策方案的科学性、可行性及其实施可能收到的效果进行综合评价，以便为确定最终实施的政策方案提供科学依据。
对政策方案的评估主要涉及这样几个问题：“以何种标准判断所拟定方案的优劣? 方案的优劣是否存在一定的‘度’? 比较不同的方案时以何种标准作为决定作用? 如何判断结果的优劣?”我们这里重点介绍对政策方案优劣的价值评判标准。
所谓对政策方案判断的价值标准，就是对政策方案“好”与“坏”的评判依据，这是对政策方案进行评估和抉择时所要解决的首要问题。只有规定一套评审的基本标准或指标，才能对方案本身作出有效的评价和判断。但是，由于公共政策的价值比较复杂，政治、经济、道德、文化、国际关系、意识形态等诸多因素都可能对价值观念发生影响，不像企业经营政策那样，价值标准比较明确，主要是以经济效益来衡量。而且，不同层次、不同性质的政策问题，在不同的环境条件下，其价值指标体系也不尽相同。但无论任何政策，都必须围绕政策目标的有效实现来确立评判的标准，对公共政策方案的评估也不例外。就一般意义而言，对公共政策方案的评估，应集中在如下方面：
(1)政策方案是否促进生产力的进步和社会公共利益的改善。
(2)政策费用是否合理，包括新旧政策交替的成本、执行新政策的成本是否最少。
(3)政策方案效益如何，即政策方案的实施将带来何种短期收益和长期收益，方案执行可能产生的间接收益或副作用的程度如何。
(4)实施政策方案所需条件能否具备，筹集和利用这些条件需要付出何种代价或成本。
(5)政策方案在实施中对环境变化和意外事件干扰的适应性如何，可能遇到的风险、从而失败的可能性有多大。
(6)政策方案的可行性程度如何，即政策方案在执行中遇到的政治阻力、法律与政策条件限制有哪些，技术保证如何，社会心理环境如何。
对政策方案优劣的价值评判标准，历来有“最优化”与“满意”之争，即理性决策与有限理性决策之争。现代管理科学大都提倡在管理实践中力求实现最优化的决策，并设计一套数量化的模型进行检验，以达到用最优化的手段实现既定目标。而以西蒙为代表的有限理性决策理论认为，寻求解决问题的最优解是不可能的，实际意义也不是很大，决策者在既定条件和认识能力下只能获得解决问题的满意解。应当说，西蒙的有限理性假设更加符合管理实践，但是它本身也存在缺陷，它没有说明什么标准是令人满意的解，也没有说明令谁满意的问题。所以，我们在评估政策方案时，应当既考虑既定环境条件的约束，同时也不要放弃最优化的追求，思考是否还有更好的政策方案? 或政策方案的个别地方是否需要修改?
2．对政策方案评估时要允许充分论证的自由
在对各种备选政策方案进行评估时，政策决定者必须创造宽松的环境，确保政策方案的论证者、分析者对各种备选方案作出客观的评估，尤其是善于听取反面的不同意见。对此，德鲁克指出：“管理者的决策不是从‘众口一词’中得来的。好的决策，应以相互冲突的意见为基础；应从不同的观点中选择，应从不同的判断中选择。所以，除非有不同的见解，就不可能有决策。这是决策的第一条原则。”
不同意见对确保政策方案的优化有四大作用：“不同意见的发表，实质是等于提出了更多可供选择的方案；不同意见之间互攻他短，各扬己长，就使各个方案的利弊得以充分显现，从而可以取长补短。同时，争论可以激化人的思维想象力和创造力，彼此相互启示，开阔视野，从而得到最优化方案；不同意见的讨论也是统一决策认识的过程。一旦决策，就可以同心同德，上下一致地实施。既大大减少阻力，又不易走样，有利于发挥大家的主动性和创造能力；不同意见还能提高决策的可靠性。”
为此，政策决定者在对政策方案的论证与评估过程中，不能预设立场，既要听取原拟定方案人员的各种建议与设想，又要听取专家的各种意见；既要听取赞同的意见，也要听取反对的意见；既要重视对方案的正面论证，又要重视对方案的反面论证。
(二)对政策方案的抉择
1．对政策方案抉择的形式
对政策方案的抉择，即政策方案的选优是公共管理部门的决策核心，(政策决定者)在对各种备选决策方案比较、总体平衡的基础上，选出一个最佳方案，或综合各个方案的优点而形成一个新的最佳方案。这一环节是公共管理部门决策核心在政策制定过程中最主要的任务，也是公共政策制定过程中最为关键的环节，直接关系到公共政策的成败。
为了避免制定错误的政策，公共管理部门的决策核心必须充分了解、咨询参谋人员等政策分析者对各种备选决策方案的评估情况，全面把握每种政策方案的精确性、可行性、经济效益与社会效益以及它们的利弊得失，以作出对其采纳、舍弃或修改的抉择。因此，决策者(个人或集体)的主观价值偏好、人生态度、性格与心理、综合素质、情势判断能力、谋略思想、抉择能力等因素对政策方案的正确选择，至关重要。对政策方案选择，并不仅仅意味
着从多种备选方案选择最优者。其实，方案的选择情况是比较复杂的，它至少包括如下形式：
(1)多中选一。即决策核心从多个备选方案中选择一个最符合公共政策目标要求，而且按照全部政策评估与抉择的价值标准是最优者，作为政策制定的最终方案。
(2)重点选一。即决策核心在全面权衡各种备选政策方案后，以政策抉择的几项重要价值指标为依据，从中选择最优者作为公共政策的最终方案。这种方式主要适用于情况紧急或不需要政策方案符合所有评估指标的情况。
(3)综合为一。即决策核心对各种备选政策方案经过比较后，发现它们没有一个在整体上或主要指标上优于其他方案，而将各个或主要的备选方案的优点加以综合，形成一个新方案，作为最终的政策方案。
(4)重新拟定。即决策核心对所有的备选方案都不满意，也无法综合，而将其全部舍弃，让有关部门和人员重新拟定新方案，然后再对新的备选方案进行评估和抉择。
(5)暂缓选择。即决策核心对所有的备选方案都不满意，也无法综合，而且对要解决的政策问题，决策者自己也胸中无数，重新拟定也不会出现更好的方案，就暂时不作选择，等待事态的发展或各种因素明确后再作决定，以避免仓促决断导致决策失误。
2．抉择政策方案时要确保政策决定者的独立抉择
在抉择政策方案过程中，决策者重视专家、智囊、咨询、参谋人员的意见和建议是正确的，而且这种集思广益也是必要的，但决策者必须保持独立的判断状态，不能一味依赖专家和参谋人员，甚至为他们激烈的争论或某种意见所左右，更不能让他们代替决策者进行决断。因为，一方面政策决定者与专家、参谋人员所处的政治地位、行政地位、法律地位是有差异的，观察问题的视角、考虑的因素因而也是不同的；另一方面，政策决定者对作出的方案抉择要独立承担相应的责任，而专家和参谋人员不必承担责任。所以，作为政策决定者应当在充分听取各种意见和建议基础上，综合考虑各方面的因素，从自身的判断出发，瞄准时机，果断决策，选择最佳效果的政策方案，最终确立公共政策的形式和内容。
四、公共政策方案的修正与完善
1．通过追踪决策修正政策方案
从理论上讲，当政策方案开始实施后，便进人公共政策的执行阶段，但在实际的公共管理过程中，公共政策制定往往不是一次完成的，公共政策的制定阶段与公共政策的执行阶段在时间上也不是截然分开的。在政策执行的过程中，还必须持续地对政策的执行情况进行考察、监督、测定、评估和核实，尤其是当政策行动方案在具体执行期间出现某些不利情况时，还需要对原有的政策方案进行修改和完善，甚至可能出现推翻既定方案，重新进行政策制定。
所谓追踪决策，是指公共政策方案在全面执行的过程中，由于偶然因素的出现导致主客观条件的变化，或发现公共政策方案中存在重大问题，使公共政策目标无法实现时，对公共政策的目标或优选的方案进行的一种修正活动。
追踪决策，在客观上反映了公共政策制定动态过程的阶段性和连续性。这就要求政策制定者要有实事求是的态度，要敢于承认现实，正视现实，善于克服各种阻力，并防止因追踪决策而打乱整个管理工作的步骤和安排。
2．通过局部试点完善政策方案
对一些重大、复杂、较大社会影响的公共政策制定活动，在选择行动方案后，还必须进行局部试点，以接受实践的检验。进行试点的目的，在于为全面执行公共政策方案积累经验，并通过试点及时发现问题，降低全面推广或执行时，对社会产生的各种震荡和消极影响，同时，还可以为政策方案的全面执行提供一种社会心理准备。
试点工作必须以科学的方式进行。首先，从“点”的确定上来讲，应该是全局中带有某些典型性、普遍代表性的，它的成功与失败都应具有普遍的意义；其次，在试验过程中，要
严格按照既定的方案进行，必要时可以设若干个“对照点”，以鉴别优劣(在特殊情况下，为避免各种人为主观因素的干扰，有时试点还可以不公开)；最后，在总结试点的经验和教训时，必须全面地、实事求是地进行，不能搀杂个人偏见、部门偏见或为迎合上级意图而扩大或隐瞒客观事实，以降低试点的真实效果，从而不利于政策方案的完善。
以上四个阶段，从最一般抽象意义上描述了一项公共政策制定所包括的技术与逻辑程序，但需要说明的是，并不是所有的公共政策制定活动都严格按照上述四个程序进行，实际的公共政策制定往往依据政策问题的不同而呈现很大的灵活性，尤其是解决特殊紧急事件或非常规而又非重大问题的非程序化决策，政策制定的过程更带有很大的非理性和直觉色彩。此外，不同政策制定主体、不同层次的政策，其政策制定过程是有区别的，如政府与居民自治组织间、其他国家机构与各种非政府公共组织间，政策制定过程就各有自己的特点；省级政府部门的政策制定与乡镇基层政府的政策制定，其过程也存在显著差异。
第二节公共政策制定的政治过程
大多数教科书或在大多数人眼里，公共政策是通过有条不紊而又合理的程序制定出来的，但是当我们深入研究公共政策制定过程的现实时，经常会发现：对于公共管理中的诸多社会公共问题，为什么有的能够纳入公共政策的决策议程，而有些甚至是亟待解决的问题却没有被公共决策部门所重视? 在选择备选政策方案时，A方案可能比B方案更完美。但为什么政策决定者最终却选择了B方案? 为什么解决问题的方案与原来解决问题的预期目标相去甚远，甚至违背初衷? 事实证明：公共政策制定过程并不是一个单纯的技术或逻辑过程，而是一个社会价值的权威分配过程，一个公共利益的权威调整过程，公共政策在本质上是“政治性的’’，体现着利益选择、利益整合、利益分配的复杂过程。
事实上，“政策制定并不是一个有条不紊的过程”，如果期望公共政策制定会“遵循一种比较有秩序的、理性化的过程进行，就像写作一篇学术论文，有开头、有正文、有结尾，每一部分在逻辑上与下面的部分紧密相联系一样”，我们就会“陷入一种想当然的危险。”现实中公共政策制定是各种政治力量各自施加影响和相互讨价还价的过程，是一个充满冲突、分歧与妥协、折中的复杂政治过程。因此，“要了解政策制定过程，人们就必须了解政治生活和政治机能的全面内容。”
一、公共政策制定是一个政治过程
(一)政策议程的创立
1．政策议程的涵义
某一社会公共问题被发现或被提出，只是表明了该项公共问题需要通过公共权威采取对策加以解决的可能性。至于该公共问题是否能够最终通过一定的程序加以解决，关键取决于该公共问题是否被纳入政策议程成为政策问题。
所谓政策议程，是指将某一社会公共问题被纳入公共决策系统的视野、列入政策讨论的范畴，决定对其采取行动以及何时采取行动、采取什么行动的过程。在这一过程中，价值判断标准、政策目标、政策方式、政策界限等是讨论的重点问题。“这一过程中不同主体的交互作用力和交互作用的方式最终决定政府对某以特定的公共问题作为或不作为。”
2．创立政策议程的方式
公共政策议程的创立是一个复杂的过程。柯比和爱尔德认为，公共政策议程的形成方式主要有两种：公众的社会权力系统提出的公众议程和公共权力系统提出的正式议程。公众议程是指“社会政治系统的成员普遍认为值得公众注意，同时又与政府的法定职权直接相关的所有问题。”①公众提出的“社会公共问题”，既可以是区域性的，也可以是跨区域性的。但
不管哪种形式，“问题在于引起公众注意的议题触及到了哪一部分公众的价值观，涉及到了哪一部分公众的利益，引起了一部分公众的注意。”②这种先由部分公众引起注意的问题，往往引起社会公众的争论，或者经传媒的推动而成为社会关注的焦点，并引起政府的关注，或者是国家立法机关的关注，或者是社会权威人士、非政府团体向有关部门提出相应的政策建议或政策主张。例如：网上黄色信息
正式议程是指公共决策系统认为，某个公共问题应当解决而且根据一定的价值准则考虑如何解决的过程。根据琼斯的观点，正式议程包括界定问题议程、纳入政策规划议程、进行价值标准和利益讨价还价的议价议程、不断接受科学评估和利益修正的循环过程四个阶段。
严格意义上的公众议程并不一定能够形成公共权力系统的正式政策议程。公众议程能否转化为正式的决策议事日程，主要取决于四方面的因素：①公众所提出的政策议程与公共决策系统对公共问题认知是否一致，一致的议题往往容易转化为正式的议程；②社会公共问题性质的严重性、需要解决的迫切决；③社会中各种权力系统的力量对比；④公共决策系统对解决公共问题条件的判断。从形式看，公共决策系统对于公众的政策议题诉求，有四种处理态度：放任其产生、推动其产生、促使其产生、阻止其产生。
3．创立政策议程的影响因素
影响公共政策制定者认定公共问题并纳入公共政策议程的因素，主要包括：
(1)公共政策制定者对公共问题判断与认知的价值观。理论上讲，公共政策制定者认知与判断公共问题的价值准则与社会公众对公共问题认知、判断的价值准则应当是一致的，但实际情况并不然。由于政策制定者考虑问题的角度不同，要实现的利益与社会公众的利益也不一定完全相同，往往会形成自己的价值判断。因此，在对同一社会公共问题的认知与判断时，与社会公众的认知与判断出入较大，从而影响公共问题是否被纳入公共政策议程，以及在公共政策议程中的重要性及解决方向与力度。
(2)公共政策制定者来自解决公共问题的压力。这里有几种情形：①公共政策制定者觉察到某一公共问题已被社会公众所广泛关注，而且严重到非采取行动不可时，决定将此问题纳入政策议程。②由于外界环境的压力，如舆论压力、特定利益集团的压力，需要用一项政策去换取另一项政策的筹码时，把有关公共问题纳入政策议程。③由于社会存在主导的政治力量、意识形态和政治文化，公共政策制定者很容易以维护“国家利益”或“公共利益”的名义，把那些与社会公众需求无关紧要的事项纳入政策议程；也可能直接、强有力地阻碍着那些与社会主导价值标准相一致的政策问题进入政策议程。“其中，首要的问题是阻止那些威胁宪政原则、威胁现政权的政策问题进入政治领域即进入政策议程。”①
(3)政治体系的民主化与开放化程度。一个民主化的政治体系，必然是负责任的政治体系，从而能够以积极的姿态来了解和发现社会发展中的问题，及时关注并回应社会公众的需求。同时，开放化的政治体系意味着公共管理部门与社会公众之间存在着广泛的交流关系和制度化意愿表达通道，从而更容易把社会公众的政策问题诉求，转化为公共管理部门的政策议程。
4．创立政策议程的途径
柯比认为，如果以创立政策议程的主体来分析，创立政策议程主要有三种类型②：
(1)外在创始型，即由非政府团体提出尔后扩散进入公众议程，然后通过公众压力等手段进入公共管理部门的政策议程。
(2)政治动员型，即由国家公共权力的政治领袖创始政策议程出发，扩散性地进入公众议程，以获取公众对这一既定公共政策的理解和支持。
(3)内在创始型，即由公共管理部门内部的一部分官员试图将某一政策主张推进到政策议程，此时公共政策的制定者客观上不涉及、主观上也不想涉及公众，采取“黑箱操作”
现实中，创立公共政策议程的途径，可能要比柯比描述的要复杂得多。具体来说，建
立公共管理政策议程的基本途径有：
(1)代表和反映民意的代议机构(在我国就是各级人民代表大会及其常务委员会)向公共管理部门提出意见，或直接提出解决问题的政策议案。
(2)一定的政党通过其利益集约功能，向公共管理部门表达各种利益、意见和政策诉求，施加政治压力，以便把有关公共问题纳入政策议程。
(3)社会中的利益集团以游说、动员、抗议或影响舆论的活动方式，迫使公共管理部门把有关问题纳入政策议程。
(4)社会团体或各种非政府公共组织以及各种职业政治家、政治领袖，直接向公共管理部门提出意见、建议或施加压力，把有关问题纳入政策议程。
(5)突发性事件或突发性危机引起社会公众和公共管理部门的关注，从而导致将某种问题列入政策议程。
(6)某些社会群体或公众的抗议活动尤其是示威游行、武装对抗、暴动等严重的抗议活动，会引起公共管理当局的高度关注，并促使公共管理当局必须采取政策去平息这种抗议活动，从而使有关问题进入政策议程。
(7)政府及各种非政府公共组织根据调查研究、信息收集、预测、战略规划，及时发现潜在的问题或为了达到更有效公共管理的需要，而把有些问题主动纳入政策议程，并争取舆论和社会理解与支持。
(二)政策规划
1．政策规划的涵义
当某一社会公共问题被排上政策议程，需要继续在调查研究的基础上拟定多种供选择的政策备选方案，供公共政策的制定系统的核心——“直接决策者”采用，这一过程就是政策规划，它是公共政策制定政治过程的第二个阶段。
2．政策规划过程中的讨价还价
“由于任何一项政策都将使一部分人(或大部分人)受益，使另一部分人(或大部分人)付出代价，因此各个社会集团无不力求影响政策的制定，使之有益于自己或减少损害自己的利益。因此，政策制定的各个阶段都是充满斗争的。”①厄尔·莱瑟姆认为，最终形成的政策是诸多相关权力主体和利益主体交互作用的结果，是“各集团之间的斗争在某个特定时所达到的平衡。”②所以，在西方公共政策理论的视野中普遍认为，公共政策的制定过程始终伴随着矛盾和分歧，始终存在着说服与交换、投降与妥协、强制与征服的讨价还价的互动过程。
(1)说服与交换。说服是指参与或影响公共政策制定的某一主体，为了使有利于自己的政策方案获得多数的支持，以该方案具有正当性和合理性并无损说服对象的利益为由，说服另一主体采取与自己一致的态度和行动。林布隆认为，“欺骗性的说服和基于未来得失的分析之上的说服，是政策制定中权力角逐的主要控制手段。”③交换是指参与或影响公共政策制定的主体，由于存在着客观的利益差别，两个或两个以上的主体达成一种政治交易，从而在形成的最终政策方案中，给予有关主体以利益补偿或在另外的利益分配问题上给予支持与合作。说服与交换是西方国家公共政策制定程中最常见的权力角逐方式，也是形成公共政策最终方案的主要途径。
(2)投降与妥协。投降是指参与或影响公共政策制定的某一主体由于处于客观不利的形势或权力位置中的弱势地位，看到斗争的结果无望或成本过大，决定放弃自己的立场，从而改变对某一政策方案的支持(或反对)态度。妥协是指参与或影响公共政策制定主体之间在相互斗争中势均力敌，僵持不下，为了共同利益都作出适度让步，从而达成一种惠及各方的政策方案。
(3)强制。强制是指参与或影响公共政策制定的主体之间，由于实际权力和利益的极度
不均衡，一定的主体迫使另外的主体放弃原来的态度与立场，转而肯定或支持自己的立场，从而形成有关的政策方案。最常见的强制形式有“命令”和“胁迫”。
在西方国家，上述公共政策制定过程中的各种权力与利益角逐，往往是交叉、混合、交替出现和使用的，以实现讨价还价中的相互控制和调节。“一个民主、开放的政策制定过程，最有希望产生只对极少数人构成伤害的决定，并且产生近乎‘最佳’的政策。”①但由于公共政策方案是“各种相互矛盾的目标在很不顺利、内部并未取得一致的情况下达成妥协的结果，或者是为了达到某个目标各种可供采取的手段的混合物”②，往往使现实中公共管理部门政策的政策方案呈现某种混乱，甚至矛盾。这说明，西方国家公共政策制定过程中复杂的讨价还价，一方面虽有利于实现利益整合，但另一方面也可能造成公共政策的混乱。
我国是社会主义国家，社会公众的利益在根本上是一致的，对于具体的利益分歧往往通过沟通、协商的方式加以解决，而且作为公共政策制定主体的公共管理部门往往是以人民的根本利益为出发点进行决策的，这从根本上有别于西方国家公共政策制定过程中的政治斗争。
(三)政策方案的合法化
1．政策方案合法化的涵义
一项公共政策方案只有经过合法化的过程，才能得到社会确认并被普遍遵守和执行。因此，公共政策方案的合法化便成为公共政策制定过程的最后一个环节。狭义的政策方案合法化，是指拟定的政策方案获得合法地位，具有社会权威性和约束性的过程，即政策方案转化为相应的法律、法规，或由法定公共管理部门作出，或得到有关权威部门的审定与批准，从而具有法律效力；广义的政策方案合法化，还包括通过政治动员、舆论宣传而提高社会公众对政策方案的认识、理解、接受程度，从而获得广泛社会认同与社会支持的过程。
2．政策方案合法化的方式
对于解决全国或一定地区普适的重大社会公共问题的公共政策方案，如果要转化为国家法律，必须由国家立法机关来通过相关法案。在法案形成的过程中，一般要经过提出议案、审议议案、表决和通过议案、公布法律四个阶段。由于各国的立法程序不尽相同，政策方案转化为法律的具体过程也存在差异。
对于解决全国或一定部门、地区的重大社会公共问题的公共政策方案，如果要转化为行政法规，必须由享有法定职权或法律特别授权的政府机构通过相关法案。在政府机构通过相关法案的过程中，一般要经过编制立法规划、起草、征求意见、审查、通过、签署或公布等几个阶段。
对于解决全国或一定部门、地区一般性社会公共问题的公共政策方案，如果要转化为具有普遍约束力的政策，在公共管理部门权限范围之内的，可直接公布执行；不属于自己法定职权范围内的，还需要在上级公共管理部门审批后方能够执行。如果不转化为“政策”，仅是解决个案性问题的行政措施或行动方案，则需要在自己的职责和职权范围内作出，有的还需要经相关权威部门通过一定程序加以确认或批准。
如果是非政府的公共组织制定的公共政策，在一般情况下只要是不违背国家法律、法规和社会公德，原则上将就可以直接获得“合法”地位。无论是任何性质和形式的政策方案，在获得形式上的“合法性”后还需要动员、宣传等形式，提高公共政策在社会大众中的认可度和接受度，减少政策执行的阻力。
二、公共政策制定过程中的主要政治力量
(一)西方国家公共政策制定过程中的主要政治力量
一般来说，西方国家公共政策制定是由议会、行政部门和司法部门完成的，但是它们只是在政策制定周期中最后阶段的“直接决策者”，而参与和影响公共政策制定的还有其他各种力量和角色，例如企业界、金融界、法律界、基金会、大学、新闻界、文化机构以及民间组织(妇女、种族、民族团体、工会等)，等等。而且，“直接决策者”主要处于政策制定的合法化阶段，“各种社会力量和社会机构则积极参与前两个阶段，并且发挥重要的乃至决定性的作用。”①因此，要了解西方国家公共政策制定的过程，必须全面了解西方社会中的各种政治力量。
1．政府机构和社会机构的权力精英
按照戴伊在《谁掌管美国》的研究，在里根年代的1980～1981年，对美国社会最有影响的7314个职位被政府机构和社会机构的掌权优秀人物占据，他们往往成为美国公共政策的直接或间接的制定者，其中政府的最上层领导人则是“直接决策者”。他们占据立法、行政、司法部门的关键职位以及军队中的要职；他们控制着美国工业资产的一半，交通运输和公用事业的全部资产的一半，银行总资产的一半和保险业总资产的2／3；他们领导着华尔街最大投资公司，控制着电视网、有影响的通讯社和各大报系；他们控制基金会的资产近40％；领导纽约和华盛顿最有名望的律师事务所和全国最主要的民间组织和文化组织。而且，由于这两类人物具有相同的社会和经济背景，职位经常互换的背景，加上垄断资本与政府的密切联系，使他们能够结成相对稳定和统一的权力结构，在总体上构成美国统治阶级的核心，也是美国公共政策制定中最核心的主导力量。实际上，由于公共管理的复杂性、技术性和专业性，政府机构的精英人物往往成为公共政策制定的直接主宰者。
2．利益集团
按照杜鲁门的解释，利益集团是指“一个持有共同态度、向社会其他集团提出要求的集团。如果它通过向政府的任何机构提出其要求，它就变成一个政治性利益集团。”西方社会是多元化的社会，各种利益集团尤其是政治性利益集团的广泛存在是公民参政的一个重要通道。正鉴于此，有人说西方国家的公共政策是由政府、政党和利益集团共同作出的。
随着当今西方社会政党影响力的削弱，利益集团对公共政策的影响增加了。利益集团影响公共政策制定的手段是多种多样的，包括合法的手段和非法的手段。就合法的手段而言，主要有：直接向国会议员、政府官员接触，或出席有关委员会或小组委员会的听证会，陈述其立场、观点，进行游说，以影响公共政策；由于许多西方国家的法院拥有司法审查权，如果利益集团没有阻止国会或政府管制部门通过的不符合自身利益的法案或政策，它可以种种理由向法院提出诉讼，以改变或削弱不利于自己的政策行为；基层的利益集团通过影响选民，形成舆论压力，来间接影响公共政策的制定；利益集团还通过向公职候选人捐助竞选费，影响选举结果，为今后的直接游说打开通道，或者通过评议国会议员来间接影响选举。当利益集团利用上述温和手段未能达到目的时，还常常采用抗议、示威等手段，来影响公共政策的制定。当然，由于各种利益集团力量的差别悬殊，它们影响公共政策的能力也有显著差异。而且，有一个利益集团存在，往往同时就有一个或几个“抵消的力量”，即抵消其影响的利益集团存在。在通常的政治生活中，利益集团只对与其利益相关的公共政策问题感兴趣。因此，在实际的公共政策制定过程中，“参与的利益集团数目的多寡，视每个议案而不同。如果是有争议的议案，参与的集团就会多一些。如果这个议案在公众的日程表不占优先地位，参与的集团数就会少一些”。
3〃政党与选举及其对公共政策制定的影响
“政党是通过选举，组织人民来决定政府构成的公认的重要工具。同时，政党通过制定党纲、党内政策辩论、议会党团一致性表决、参加竞选、’组织公众舆论、协调各利益集团、综合党内外各种改革要求，来主导或影响公共管理部门的公共政策制定。西方国家一般实行两党制或多党制，那些在竞选中获胜的政党往往成为组织政府的执政党，它们利用国家政权
的力量制定社会发展的计划或通过公共政策调整，来推行反映本阶级或阶层利益。而那些沦为在野的反对党，也可以利用国会和自己控制的新闻媒体，来影响或直接参与公共政策的制定。因此，政党对公共政策制定的影响，往往是伴随着选举(包括总统选举和议会选举)体现出来的。由于不同政党往往有不同的政策倾向，因此，执政党的更替往往伴随着相关公共政策的变动。当然，政党更替并不一定必然导致公共政策的调整，政党对公共政策制定的影响更主要体现在议会中的党派较量。政党的组织性、凝聚力及其在社会中的权威性，往往影响政党对公共政策制定过程施加影响的能力。
4．舆论与大众传媒
舆论是指公众对国家的政治、公共政策、公共问题及处理这些政策和问题的人们公开表示的意见。舆论往往通过民意调查来反映。政治活动家和政府的精英人物无不重视舆论，并把舆论作为他们制定政策的依据之一。反过来，他们又总是力图引导和影响舆论，使其政策得到公众的支持或改变不利于其政策的舆论。因此，舆论往往是公共政策的来源，同时也是公共政策的反映，并对公共政策制定过程产生影响。在西方国家，政党、利益集团、民意测验机构、大众传媒往往是舆论的动员者和组织者，尤其是大众传媒对舆论的导向至关重要。大众传媒对公共政策制定过程的影响主要体现在：决定什么是“新闻”，即报道什么和不报道什么，引起社会公众对某些事项的关注，从而导致公共政策的改变或调整；按照它们的立场和倾向解释新闻，来影响或制造舆论，从而给公共政策的决策部门施加影响。
5．公民的政治参与
在代议制民主制度下，公民政治参与是指公民个人通过一定的渠道和形式表达意见、愿望和要求，以影响政治进程和政府政策，监督政府的政治活动。公民政治参与对公共政策制定过程的影响，主要体现在如下方面：参加选举投票，决定议员和政府最重要官员的去留，来表达其要求并促使公共政策发生变化；；通过写信、打电话、发电子邮件、专访、递交请愿书等形式，直接同议员或政府官员接触提出对某些政策问题的看法、愿望和要求；参加一定的利益集团，来间接影响公共政策的制定；通过全民公决，来决定特别重大的公共政策制定；通过抗议、示威、罢工等激烈方式，来对公共政策直接施加影响。
(二)中国公共政策制定过程中的政治力量
相对于西方国家的党派斗争、议会争夺、三权分立、庞大的利益集团、新闻自由、多渠道的公民政治参与等复杂的政治体系而言，我国公共政策制定的政治过程有自己的特点。就中国的政治现实而言，公共政策制定过程中的政治力量主要体现在处于政策决策核心层的党政系统、处于第二层次的参政的民主党派，以及对公共政策制定有重要影响的工青妇等机构、社团和公民。
1．中国共产党
中国共产党作为中国的执政党，对社会发展和政治生活实行政治领导、思想领导和组织领导。中国共产党依靠其先进性、严密的组织性和自上而下的组织体系(各级党委)以及在公共部门任职的广大党员干部，对中国的公共政策制定进行动议、规划和组织实施。因此，中国共产党及其各级党委是中国公共政策制定过程中最主要的政治力量。中国共产党在公共政策制定过程中的主导作用，具有如下三个主要特点：①贯彻集中制的组织原则和群众路线，对社会公众的利益进行综合，以便使制定的各项政策符合人民群众的利益要求；②中国共产党在各个阶层、各种职业、各种利益群体、各个地方、各个民族、各种社团乃至各民主党派中都有自己的成员，能够广泛地实现利益表达和利益综合，平衡不同利益之间的冲突，聚合更多的社会利益；③各级党组织的领导人物对政策制定具有直接的影响，有时甚至起决定作用。
2．各级人民政府及其部门
各级人民政府及其部门是公共管理主体中最主要的部分，因而也是公共政策制定过程直接的、重要的参与者。各级人民政府及其部门在各级党委的领导下，依据全心全意为人民服务的基本要求，在各自的法定职权范围内对有关的社会公共管理问题进行政策制定并负责政策的执行。中国政府部门制定的公共政策是在充分发扬民主、征求群众意见并在有关部门问充分协商的基础上，以各级行政首长作出最终的决定。因而，行政首长的政策素质和政策能力对于政策的质量和成败，具有重要影响。
3．各民主党派
中国实行中国共产党领导下的多党合作和政治协商的政治制度，八个民主党派都代表一定的阶层利益，它们接受中国共产党的领导，也是重要的参政党。民主党派参与公共政策制定过程的方式主要有三种：“一是民主党派的成员直接进入各级政府机关及人大机关；二是通过各级人民政治协商会议；三是通过中共中央的各级党委召开的民主党派和无党派人士座谈会。”①
4．半官方的社会政治团体。
在当代中国，半官方的社会政治团体主要是指工会、共青团、工商联、妇联、文联、科协、侨联等组织，它们有全国性的机构，规模也比较大，类似于共产党和国家机构，政治地位比较高，其全国性的领导机构的负责人一般还由党和国家级领导人兼任，因而对公共政策的制定有重要影响，甚至直接参与有关公共政策的制定。
5．其他非政府公共组织及公民个人
这里的其他非政府公共组织，主要是指城市中的居民委员会、农村中的村民委员会等自治组织，以及一些宗教团体、福利团体、各种协会、商会、个协、私协、民间学术团体等民问社团，也对公共政策的制定有一定影响。其影响或参与公共政策制定的方式主要是：其领导人直接进入人大或政协，通过行使投票与表决权或通过与政府部门的政治协商、对话、沟通，参政议政；接受政府部门的委托或授权，充当政府部门政策制定的助手；或对自己所属的社会经济活动事项依法直接作出决策。公民个人参与或影响公共政策制定的方式，主要体现为：参加选举投票；通过书面建议、打电话、发电子邮件等形式，向公共权威部门提出自己的看法、愿望和要求。
第三节公共政策制定过程的社会化
所谓公共政策制定过程的社会化，简单讲是指在公共政睬制定过程中提高公民、法人、思想库、利益集团等民间利隘表达主体参与政策议程、政策规划的深度与广度，使制定的公共政策决策能够更好地反映社会公共利益。从本质上讲，公共政策制定过程的社会化，是公共政策民主化的重要体现，也是提高公共政策科学性的一个重要保证，同时也是公共管理模式不同于传统公共行政模式的一个重要特征。当然，由于我国公共政策制定中有效的社会参与和社会利益表达机制尚待完善，不能适应当前社会经济发展和政治结构变动的客观形势。因此，探讨公共政策制定过程社会化的发展途径，非常重要。‘
一、公共政策制定过程社会化的必要性
(一)目前公共政策制定过程中社会化水平还很低
从总体上看，由于长期实行党政不分、高度集权的一元化政治经济体制，中国目前公共政策制定过程中的社会化水平是比较低的，这主要体现在如下方面。
1．公共政策制定过程中参与主体主要集中于各级党委的魅力与精英
中国共产党作为执政党必须领导政府机关，负责制定国家社会发展的大政方针和政策。但是，在过去党的一元化领导下，各级党委处于行政工作的第一线，直接管理政府的公
共事务，“把本来属于政府行政机关的权力不适当地集中于各级党委。各级党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记。”这是“造成和助长一言堂、家长制、个人凌驾于组织之上的一种重要原因。”①在现实中，也造成公共政策制定的非理性局面：“执政党包办太多，政府公共政策主体地位不突出，难以充分发挥其公共政策制定中的主动性；人民代表大会和政治协商会议参与公共政策过程不够深入，公共政策的审议、监督和评价不到位；民间思想库、法人组织、利益集团和公民个人，在公共政策参与中难以找到自己的位置。”
②因此，在当代中国公共政策制定过程中，共产党各级领导分子占了重要位置。相对而言，社会力量对公共政策制定的影响力较弱，因而中国的公共政策制定模式带有一定的精英决策色彩，同时也受一定人格化权力结构的影响。
2．社会公众参与公共政策制定机制的匮乏
公共政策涉及社会各方利益的调整和分配，只有一整套完整的利益表达、提取、吸纳、协调等政策规则和程序才能确保各种利益主体参与公共政策制定过程的有序性。目前，中国共产党的基本政策规范是群众路线和民主集中制的原则规定，至于具体的公共政策制定主体是否听取或是否认真听取群众意见和建议，社会公众在一定程度上还处于“被动”地位。而且，对社会群众参与公共政策制定的具体方式与途径也缺乏法定化的程序，公共政策制定过程的哪些环节必须公开也没有明确规定，社会公众是否参与公共政策制定过程以及参与的程度，还取决于各级党政领导人的政治素质和偏好，从而使公共政策制定过程中公众的参与呈现某种随意性、偶然性、非连续性，公共政策的失误还时常发生。
3．社会参与公共政策制定过程的渠道匮乏
目前，中国社会公众参与公共政策制定，主要有三种可以利用的正式渠道：①通过选举人大代表和推荐政协委员，以他们的政治活动来间接参与公共政策制定。由于人大和政协在公共政策制定过程中的功能还远没有充分发挥，从而限制了公民利益的充分表达和实现。②党政部门中设立的信息反馈部门收集群众意见和建议。但由于采取层层上报的信息反馈方式，往往受工作人员素质能力及领导人重视程度的影响，因此其功能也有一定限制。③党政部门的领导通过政策决定前举行的各种座谈会、听证会、调查研究收集决策信息。而这种方式传递的信息和表达的意见与要求则是极为分散的。可见，社会公众直接、主动、集中表达自己的意见、愿望、要求的渠道尚不完善。在缺乏准确、全面、及时信息收集与畅通信息反馈机制局面下，很难确保制定的公共政策具有较高的质量，也很难保证制定的公共政策能够真正反映民意和社会需求。这势必降低公共政策应有的合法性和权威性，同时也增加了公共政策执行的阻力和难度。
（二)提高公共政策制定过程中社会化水平的必然性
自改革开放以来，中国社会进入了全面转型的发展时期。市场经济的发展促进了社会利益的急剧分化，同时也激活了人们的权利、利益观念；社会开放性程度的提高以及民主政治的发展，公民的政治参与意识和参与能力都在不断增强；社会信息化水平的提高和政策科学研究的不断发展，在客观上要求公共政策制定必须能够反映社会需求，并实现社会利益的有效整合。这是提高公共政策制定过程社会化水平第一个层面的客观必然性。而另一方面，随着公共管理环境的复杂化和变动不拘，以及公共管理活动的综合化、专业化、战略化，任何一项政策的决策系统都难以胜任复杂决策的发展形势，必须加强与广大社会公众的联系，并充分利用社会的各种专家、学者和咨询力量，来提高公共政策的质量与水平。这是提高公共政策制定过程社会化水平第二个层面的客观必然性。由于目前理论界关于第二层面的论述较多，这里主要对第一个层面的客观必然性，进行简要分析。
1.市场经济催生的利益多元化，要求公共政策制定过程必须有多元化的参与主体
市场经济是利益经济。市场经济的发展，打破了传统计划经济体制下“一大二公”的利
益分配体制，也改变了“利益无差别”的利益格局。新的产权关系的出现和个人对“单位，，依附关系的松动，还造就了一些新的利益群体。有的学者研究，当代中国的主要社会利益群体包括：产业工人、官员、知识分子、农业劳动者、军人等传统型的社会利益群体以及个体私营者、乡镇企业职工、“三资”企业职工、大学生、企业家、“白领”等新兴社会利益群体。
①尤其是“权力资本群体、实业资本群体、自由职业群体、白领工薪群体、新工人群体、城乡绝对贫困群体、社会异己力量群体(黑社会及社会游离群体)”②等新兴利益群体，他们更关注公共政策对自身利益实现的影响。尽管绝大多数社会群体的利益在总体上与国家利益、党的利益是一致的，但是在具体领域却有着多元化的利益要求。我国目前正处于改革和调整时期，一方面不合理的利益分配格局依旧存在，另一方面社会各阶层和各群体之间的利益大差距越来越大，社会各利益群体之间的利益矛盾和利益冲突越来越凸显。当利益独立的社会阶层和利益群体在自己的利益意识崛起之后，必然要求过问和参与和自身利益关系密切的公共政策的制定，甚至就某些利益关系的重大问题向公共管理部门讨价还价，施加压力。如果没有制度化、程序化的政策制定参与机制，以及充分的利益表达渠道来协调和整合社会各方面的利益，势必造成社会各阶层利益的失衡和社会矛盾的加剧，并可能危及社会的安定和政治的稳定。
2．社会民主化的发展，促进了公民对公共政策制定过程参与的要求
社会开放和政治民主化进程的加快，使人们越来越认识到：自己是国家和社会的主人，应当通过各种途径来充分地表达自己的意愿和要求，争取、维护和实现自己的利益。如果缺乏制度化的有效参与机制，公民的利益得不到表达，长期如此就会危及政权的合法性。就短期而言，也会降低公众对公共政策的认同度，人们对待公共政策的态度可能是选择逃避的温和方式，或采取对抗的极端冲突方式。如目前在一些地方基层选举中出现的“贿选”、下岗工人围攻政府部门、负担过重的农民上访以及与政府部门的暴力对抗等，就是非正当政治参与方式的体现。
3．政策科学在中国的快速发展，为促进公共政策制定过程的社会化提供了理论支持近年来，中国政策科学的发展迅速，取得了一批显著的科研成果，形成了一支数量可观的专门从事政策科学研究和应用的队伍。这些官方或民间的政策研究机构、决策咨询机构对公共政策制定过程的参与越来越频繁，作用也越来越重要，尤其是在提供政策信息咨询、参与政策方案论证、政策分析等方面。的影响日益突出。今后，要进一步加大政策研、政策咨询机构，以及专家、学者对公共政策制定的参与，以提高制定的公共政策的科学性。
4．网络信息技术的发展，为共政策制定过程中的社会参与提供了技术支持、
近年来，中国的互联网发展迅速。由于网络信息技术在公共管理部门和社会公众中的普及与广泛使用，使公共管理部门与社会公众之间可以实现跨越时空限制的交互式的信息互动，不仅可以使公共决策部门收集有关社会问题信息的深度和广度以及时效方面空前改进，而且为社会公众低成本、大范围、匿名性、直接参与公共政策制定过程提供了技术保障和支持。社会参与公共政策制定能力的提高和技术手段的完善，无疑将有助于提升公共政策制定的社会化水平。
二、公共决策过程社会化的发展途径
鉴手目前中国公共政策制定过程中社会化水平较低的现状已不适应社会发展的客观需要，因此探讨提高中国公共政策制定社会化水平的途径；就显得尤为重要。就中国政治体制和政治结构而言，一些方面还需要调整和改进，以提高对社会各阶层意见的吸纳和整合能力；应大力建立、完善制度化的公民参与政策制定的机制与方式？增加公民参与公共政策制定的机会与渠道；应通过推行政务公开、转变决策观念等，为社会参与公共政策制定营造一个良好的环境。此外，有些直接与公民利益相关的政策制定，则可通过转变政府职能、权力下放
等，直接转归或委托各种非政府公共组织部门自行依法作。
（一）完善政治体制和政治结构，提升对社会各阶层意见吸纳和整合能力
1、理顺党政关系.
中国共产党作为中国的执政党；在公共政策制定过程中主要起政治导向作用，规定制定公共政策的基本价值，确保制定的各项公共政策能够体现人民利益，以实现党的全心全意为民服务的宗旨。在宏观方面，共产党主要负责国家基本路线、方针、政策的制定，并通过法律形式把党的意志上升为国家意志；在微观方面，各级党委应改变行政化的运作方式，改变权力过分集中的状况，确保各级国家行政部门能够按照法定职责和法定权限依法制定政策。这就要求减少各级党委对政府部门自主范围内政策制定的直接干预。同时加强对各级政府是否按照社会公共利益的价值准则进行政策制定的监督。
2．强化各级人大对公共政策制定的动议权、审批权、审查权和监督权
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是汇总、聚合社会各方面意见、实现人民当家作主的主要方式。宪法赋予各级人大机构和人大代表在制定公共政策过程中享受议案的提议权、制定或修改法律权、重大政策议案的审议权和政府制定的公共政策是否合法的监督权。因此，各级人大及其代表应当广泛了解和听取民众意见、建议、愿望和要求，把反映民意的议案纳入公共政策议程，有时还把重要公共问题的解决方案转化为法律；对于政府部门制定的政策方案要加强审查棚监督，依法撤消、纠正政府部门制定的超出法律授权范围、或者是与法律或自己的决议相抵触的政策规定；尤其是对出于政府部门利益制定的政策和行政措施要严格审查并加以纠正；制定各社会力量和公共管理部门参与公共政策制定韵规则，规范各项公共政策制定过程中的参与行为，确保政策制定参与的有序性。
当然，更主要的是要改进各级人大代表的产生方式，确保各级人大的代表具有广泛的代表性，并且这些来自社会各阶层的代表能够真正代表其所在阶层的利益，从而通过人大代表的政治活动能够表达和实现他们的愿望和意志。这将是一个复杂的政治改革过程。在当前而言，实现政府及其部门对重大事项的决策权向人大的转移，是理顺人大与政府关系的一项重要内容。
3〃各级政府及其部门是公共政策制定“直接作用者”，要加强对其政策制定过程的监督除了政治决策和重大事项的决策外，在一般性的政策事项中，各级人民政府及其部门是公共政策制定最重要的主体，理所当然应处于意见综合并进行政策创议、政策规划和政策合法化以及政策方案操作执行设计的最关键部位。为此，应当确保宪法和组织法规定的政府行政部门的各项行政立法权、依法制定社会发展规划和计划的权力、依法制定各项公共政策和采取各项行政措施的权力。同时，由于行政机关实行行政首长负责制，即使依据民主原则进行决策，政府部门制定公共政策时也并不完全一定遵循少数服从多数的原则，因此，应加强对行政机关政策制定过程的监督，尤其是通过完善决策责任追究机制(包括政治责任、法律责任、行政责任、道德责任)，来监督和控制各级政府及其部门行政首长对决策权的滥用。
4进一步发挥各级政协在公共政策制定过程中的利益表达功能
政治协商会议既是共产党领导的多党合作和政治协商的组织形式，也是各民主党派、各人民团体、各界爱国人士参与公共政策制定的重要途径。由于政协委员具有较明显的社会利益群体和知识专业背景，因而他们的活动对于提取民意、科学决策具有不可替代的功能。今后要进一步发挥政协会议和政协代表在公共政策制定过程中的建议、咨询、对话、协商等功能，同时也应强化政协委员在政协会议或向政府决策部门提出议案的功能，以表达社会各界的愿望和意志。尤其是通过政协委员．的大会发言、列席人大会议、旁听和讨论《政府工作报告》，来增强政协对社会各界的利益提取和利益表达功能。
5．增强各种社会团体在公共政策制定过程中的利益代表功能
这里的关键是要推进工会、妇联、共青团、工商联等全国性半官方组织的体制改革，淡化它们的官方色彩，确保它们真正能够代表本社会领域成员的利益，及时提出反映、维护和实现该领域成员利益的政策议案，增加对政府决策部门建议、评价、监督的能力，通过行使表决权对人大会议通过的有关法案施加影响。
(二)通过健全制度化的参与机制，增加公民参加公共政策制定的机会与渠道
1．通过立法，确定社会参与公共政策制定的基本程序
应当用法律的形式规定社会团体和社会公众参与、参加公共政策制定的机制，并使之程序化和制度化。如：对于解决重大公共问题的法案，必须按照少数服从多数的民主原则进行表决；对于涉及社会公众切身利益的政策事项，必须举行听证会或征求意见；对有些属于居民自治组织或其他非政府公共组织决策范围的事项，应明确由它们自主决策，政府不得进行具体干预，等等。在实际的公共政策制定过程中，用法律、法规和制度规定公民参与、参加的有关程序，可以防止和克服征求意见“表面化”、“走过场”的现象，使决策民主真正落到实处，从而彻底解决“公民们和集团常常感到这只是一种徒有其表的参与，是一种伪装，有时甚至为行政机构所利用，更好地掩盖它独断的决定”这类问题。
2．增强民间社会团体的利益表达功能
除了要加强工会、妇联、共青团、工商联等一些全国性半官方组织在全国重大公共政策制定过程中的影响外，还应提高民间组织如行业协会、宗教团体、企业家群体、学术研究团体以及下级政府(往往作为地区的利益代表)对公共政策制定过程的参与。尤其应增设反映和代表广大农民利益的全国性农民协会等组织(中国是一个农业大国，农民是中国最庞大的社会利益群体，至今还没有反映和代表农民利益的全国性组织。这是不可思议的也是让人难以接受的)。在西方国家，这利益组织往往能够在有关社会政策问题上形成不同的利益集团．并通过选举、投票等间接方式影响公共政策制定，通过游说、与议员或政府官员直接对话以及游行、示威、抗议等直接方式对公共政策制定施加影响。如何探讨具有中国特色并适合中国政治体制的制度化的社会团体利益表达和利益实现方式，的确是一个非常紧迫而又复杂的政治课题。目前，在中国已经采取的社会团体表达方式，主要有联名给有关党政部门写信、集体上访等。
3〃完善政策研究、决策咨询机构和专家、学者对公共政策制定过程的参与
中国目前有些官办的政策研究机构、决策咨询机构往往变成各级党政领导的“秘书班子”、领导意志和领导决定的“论证班子”，或成为安排离退休干部的“休养所”，没有发挥其在公共政策制定过程中应有的咨询、参谋作用。民间的咨询机也缺乏同党政部门进行有效沟通的机制与方式，无法有效发挥作用。为此，迫切需要改变这种智囊机构不独立和党政决策部门对政策研究、咨询机构不重视的现状。今后，应当充分发挥民间咨询机构对公共政策问题的认知、政策方案的拟定、政策方案的分析和论证等方面的咨询作用。对于一些比较复杂韵、专业性较强的政策制定，还应当吸收一部分专家、学者直接参与整个政策制定过程。
4．发挥大众传播媒介在公共政策制定中的作用
报纸、电台、电视、杂志、互联网等大众传媒是公共政策制定部门收集信息、了解情况、发现问题的重要渠道，也是普通公民直接向决策中枢表达要求的重要方式。近年来，部分大众传媒对一些基层社会问题的个案进行报道和披露，充当民众参与管道的作用日渐突出，但是还远没有充分发挥其作为政策辩论舞台、形成社会舆论、全面影响公共政策制定的功能。高级机构中群众代表的薄弱和独立传播媒体的缺乏导致信息的许多空白，因而精英对于政治将会如何发展或是基层怎样看待政治的问题所知甚少。这曾经是、并且仍将是真正的危险所在，因为决策者的信息来源主要是依靠官僚等级制，而达到最高层的是对基层情况十分间接
和有选择的表述。”因此，应当尽快制定《新闻法》，确保大众传媒依法对社会热点问题、公众关注的社会问题进行广泛报道和深度分析，完善社会信息的传播机制和民意的直接表达机制，沟通公民与政府之间的各种信息，这将是实现我国公共政策制定过程社会化的重要途径。
(三)通过推行政务公开，为社会参与公共政策制定营造良好的环境
推进公共政策制定过程的社会化，必须有一个良好的社会环境。这里最主要的是政府各级部门要积极推行政务公开。社会公众的知情权是其实现参政权的基本前提。因此，各级政府部门要积极推行政务活动的内容公开，尤其是政策制定相关信息的公开化、政策背景和资料的公开化、政策决定理由的公开化、政策所依据的法律法规公开化，以提高公共政策制定过程的透明度。同时还可以慎重地开放各级人大和政协的院外活动(如群众旁听、自由采访、举行新闻发布会等)，提高公共政策制定过程的社会参与程度。
此外，各级党政决策部门的领导者还要转变观念，改变“凭经验、拍脑门”的决策方式，确立公共政策是实现社会公正和社会公共利益的政策指导思想，自觉树立民主的决策作风，重视调查研究，关注社会舆论和民意，并善于充分利用咨询机构的力量，全面提高自身的政策素质和决策能力。
第四节案例分析
案例一：美国政府的教育政策
(一)影响政策制定的社会团体
1．公民与专业人士
公民团体主张学校属于公共机构，因此应该由地方市民透过他们的民选代表来加以管理。但是随着学校议题的日益复杂，属于公民的学校委员会愈来愈不具备专业知识，难以应对学校复杂的问题，到了21世纪，督学及其行政助理对于学校日常运作事务，行使了越来越大的控制权。理论上，督学只执行委员会的政策，但实际上却承担许多教育政策的制定。专业的教育者认为教育应当与“政治”保持距离，这意味着选举产生的学校委员会成员不应该干预教育政策，但学校委员会以及利害相关的公民，普遍应该回应社区的愿望与需要。
2．专业教育者
专业教育者可分为三个不同的团体。最大的团体(就数量而言)是学校的教师；最有力量的团体是专业的学校行政人员，尤其是学校的督学。第三个团体由师范学院及大学的教育学系所组成。
3．教师联盟
美国国内绝大部分教师都加入了两大工会团体之一，一是历史悠久且规模较大的全国教育协会(NEA)，其成员有两百万人；另一个则是较富有战斗力，但规模较小的美国教师联盟(AFT)。这两个团体设在州与地区的分会，在大部分的州及都市学区中均已达到集体谈判的状态。这些分会关闭学校以迫使督学、委员会成员与纳税人让步，这些让步不仅包括教师薪资与津贴，而且还包括教室环境、校规与其他教育事务在内。这两个教育团体均向国会及白宫以及其他行政部门进行游说，尤其是教育部。
4．学校委员会
学校委员会的成员构成地区学校政治的另一个重要团体行为者。他们大部分由相关家长(通常和学校教师或行政人员有连带关系)，以及地区公民领袖选举产生。某些证据表明关心教育且具备学校事务知识的人士，比信息不足的公民更倾向于支持教育。
5．种族及宗教团体
全国有色人种促进会、全国天主教教育协会、美国人政教分离联合会等团体长期以来领导有关学校中种族隔离与其他种族议题，学校祷告以及阅读课程，以及教会学校的公共财务援助问题，而在联邦法院从事奋斗。以社区为基础的宗教团体经常为了重建当地学校的传统道德价值，而采取积极的行动。
(二)联邦政府在教育上的角色
传统上美国的教育责任属于州和社区。州与地方纳税人负担百分之九十的公立初级及中等教育的费用，联邦分摊的费用从未超过百分之十。同样，联邦对于高等教育的支出也未超过总费用的百分之十五。美国联邦政府通过以下方式在教育领取发挥作用。
1．早期的联邦补助
1862年莫里尔土地赠予法提供联邦土地，赠予每一州成立有关农业与技术的专门学校。1950年的全国学校午餐及牛奶计划。
1958年国防教育法中，国会提供各州及公共学区财政补助，以改善科学、数学、外文的培训。
1965年初级及中等教育法，创立了单一最大的联邦补助计划，专门为低收入户孩童服务的教育机构。
2．教育综合补助
1981年里根政府时期，合并了一些联邦补助，成为综合补助州与社区。其目的是给州与学区更多的自由裁量权。
3．启蒙教育计划
该计划创始于1960年的“反贫穷战争”，提供特殊学前教育，供贫困儿童在进入幼稚园或小学一年级利用。数年后，该计划在家长、国会议员、民主党和共和党历任总统之间大受欢迎。
(三)教育改革与家长选择
1．克林顿的教育创新方案
克林顿在阿肯色州长任内的教育政策受到普遍好评，其中泡括引进学生与教师测验措施(尽管受到州教师工会的反对)。克林顿就任总统后，其主要教育创新方案是“目标2000”教育美国法(Educate America Act)，这部法律的设计是为了推展一系列的国家教育目标，其内容有：每一位儿童皆必须就学准备学习。高中毕业比例将至少增加至百分之九十。美国学生将在数学及科学成绩上名列世界之冠。每一位成年美国人都将具备读写能力。
美国的每一间学校都将免受毒品与暴力入侵，并且将提供有助于学习的良好纪律环境。
2．家长选择改革
“选择”(Choice)是当前美国教育改革运动的关键字眼。家长就各学校间进行选择，以及所导致各学校对于注册人数的竞争，既可以改善学业成绩与毕业率，亦可增加家长的满意度和教师的士气。改革计划鼓励校长与教师与家长合作，设定明确的目标、发展专门课程、实施校规并加强要求学生。
实施家长选择的一种方式是“特许”学校(Charter sch001)，社区教育团体与他们的学区或教育当局签署“特许状”，以建立自己的学校。这些团体获得来自大部分州与学区管制规章的舍弃权(waivers)，使他们更具有创新能力，获得此弹性空间的代价，是他们承诺必须展现特定的学生学习成果。1991年明尼苏达州是第一个允许特许学校成立的州，接受有大约12个州也跟着实行。
3．私有化公共学校
有关特许学校的更激进版本，就是与私人签约的公共学。其中私人赢利性质的企业与学
公共政策制定意义 摘要：公民参与在公共政策的整个运行过程中，充分保障广大人民群 众的主人翁地位，真正贯彻公共政策的民主化原则，制定出科学、合理、公正的公共政策，以实现公共政策的有效性中的意义是极其重大 而长远的。公民参与也是民主程序的核心概念，“真正的民主，需要 通过‘公民持续的参与’，方能领略什么是民主，在心理上融会和建 立民主作风，在行为上获取民主办事的技巧和方法，这样才能够保证 社会运作是真正由人民主宰。” 随着社会主义市场经济和政治民主的迅速发展，公共政策已经成为政 府调控现代市场经济和实行社会管理不可或缺的重要手段。不过，因 为政府自身的缺陷和公共事务的复杂等因素，公共政策往往并不像人 们所想象和期望的那样有效。为了制定出科学、合理、公正的公共政策，人们持续地从多方视角、通过多种途径实行探讨及实践。本文从“公民参与”视角出发，从原因和背景、功能、争议及存有问题和对 策几个方面论述了公共政策中的公民参与，以期为公民参与乃至政策 科学的发展“添一把薪”。 一、公民参与的原因及背景解析 1.公共政策的整个运行过程都以社会民众为基础 首先，政策的需求信息来自社会民众或团体（利益集团）。任何一项 政策的实际需求总是来自社会的实际需要，代表公众实际利益和要求 的政策总是从民间社会首先萌发。且任何公共政策总是涉及广大民众的，公共政策应是以保护他们的起码利益为目的的。其次，民众也是 公共政策运行的主体，公共政策的执行常常需要施政者与影响对象之 间的密切合作。如果后者是被动的、消极的，那么政策的效果会大打 折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考虑到政策相对人的态度、利益得失，才能够制定出最符合社会需要、最能为社会公众所接受的 公共政策。
（第一章绪论）第二节公共政策的具体表现形式 一、西方国家三权分立体制下的公共政策： 1．国会立法是公共政策最基本的形式。立法者（国会议员）在政策制定过程中具有重要作用。除了其授权于行政部门的决策以及法院制定的专门政策，几乎所有的政策必须通过立法规定。国会在宪法的“授予权力”和“默示权力”的限度内行使其立法权。随着一项议案的提出、审议、听证、通过，最终成为法律，标志着一项公共政策完成其制定过程正式出台。 2．总统是强有力的直接决策者。其决定往往是通过如下途径作出的：一是在内阁（某些国家最高国家行政机关—中央政府的名称。在内阁制的资本主义国家，内阁是由议会中占多数席位的某个政党单独组成，或由议会中构成多数席位的几个政党联合组成，由国家元首任命。）决策中具有独断权。就美国情况而言，宪法把行政决策权仅仅授予总统而不是委员会。据说，有一次林肯在全体内阁成员投票反对他的决定时宣布：“七票反对，一票赞成，决定通过。” 可见总统在行政决策中的地位。二是政府各部提出的政策倡议会源源不断地汇集到总统直辖机构这个行政系统的末端。总统决策一般包括这样几种类型：（1）立法倡议：总统每年要向国会提交国情咨文（建议叫做咨文）预算咨文和经济咨文，并就国防、科技、能源、环保、民权、福利等问题提出专门咨文。这些咨文虽然不是公共政策的完成形态，但它们作为重要的立法建议，实际上决定了国会的主要议事日程并最终成为国会的重大立法。 （2）立法否决：国会通过的立法须经总统签署方能成为法律。总统可以运用否决文书或议案搁置的方式行使其立法否决权。 （3）委托立法：国会依法把立法权委托给总统行使。“委托立法权”涉及范围很广，尤以处理对外事务和紧急状态时更为突出。在总统直接行使立法权的情况下，行政决策无须履行国会立法程序而直接以公共政策的形式颁布实行。 （4）外交决策：总统在外交事务方面处于支配地位，可以行使主权国家的“固有权力”。（国家主权又称主权，指的是一个国家独立自立处理自己内外事务，管理自己国家的最高权力。主权是国家区别于其他社会集团的特殊属性，是国家的固有权利。这表现为：1，对内最高权，即国家对它领土内的一切人（享有外交豁免权的人除外）和事物以及领土外的本国人实行管辖的权力，有权按照自己的情况确定自己的政治制度和社会经济制度；2，对外独立权，即国家完全自主地行使权力，排除任何外来干涉；3，自卫权，即国家为维护政治独立和领土完整而对外来侵略和威胁
公共政策知识点
1.公共政策：是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、 达成公共目标。以实现公共利益的方案。 2.公共政策的内涵：1）是决定、决策、对策、政策的一种特殊形态 2）是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果 3）是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关 的权力意志的表现 4）三大要素：公共问题、公共目标、公共利益 5）是一种权威性的价值分配方案 6）有消极和积极之分 3.公共政策产生的条件：公共问题的形成、公共决策机关的产生、公共强制机 构的出现 4.现代的公共政策的表现：1）在公共问题的形成过程中，公民参与所起的作用 越来越大 2）现代国家和政府制度的基本理念是主权在民 3）现代国家和政府越来越注重执行社会管理职能，其目的不仅在 维护和巩固政治统治，而且是推动经济和社会自身的 发展 4)传统的公共政策的质量取决于统治者个人，而现代的公共政策的 质量取决于政策过程的科学化和民主化 5.政策类型：从内容特征上分：1）元政策（总政策、总方针）、基本政策(基本 国策、方针性政策、纲领性政策、根本政 策)、部门政策（具体政策、方面政策）
2）战略（宏观决策、运筹于帷幄之中，决胜于千里之外、一言 兴邦，一言丧邦）、策略（中观决策）、 战术（微观决策） 6.公共政策的基本功能：管制，引导，调控，引导 7.现代公共政策的规定性中起决定性作用的是：公共政策是公共权力机关为着 一定的目标而进行的社会资源的 配置和社会价值的分配 8.公共政策的基本特征：1)政治性、权威性、强制性 2）公共性与偏好性的对立统一 3）应然与实然的统一 4）回应性与普遍性的统一 9.政策工具的类型：1)一至八至更多 2)三分法：政策工具光谱依强制的有无、强弱划分为：自 愿性（非强制性）、混合性、强 制性 10.公共政策主体：1）直接主体：国家的代议机关、行政机关、司法机关、某 些政治体制内的政党和军队领导人 2）间接主体：①次国家政策行为者（地方政府、政党、利益集团、 非政府组织、公民、社会会政治运动、公共舆 论） ②跨国政策行为者（跨国公司、联盟）
1、公共政策分析的原则和方法 公共政策分析必须遵循系统性原则、预测性原则、协调性原则、信息化原则、科学性原则、民主性原 则。 公共政策分析的方法包括系统科学方法、定性分析方法、定量分析方法、预测方法等几种基本形式。 2、公共政策分析模式 （1）内容—过程分析模式 这是美国学者麦考尔与韦伯提出的分析模式。它强调公共政策分析应集中在内容与过程的分析上，主 张使用规范性分析和描述性分析两种方法。 （2）系统分析模式 这是美国行政学家沃尔夫提出的分析模式。它强调政策分析既要重视对政策制定的分析，也应加强对 政策执行的分析。 （3）信息转换分析模式 这一模式是由美国学者邓恩提出的。该模式认为，公共政策分析主要是事实、价值、规范三大问题，由此产生了经验方法、评价方法、规范方法三种分析方法。 3、公共政策体系的结构 从时间和空间两个向度来划分，公共政策体系的结构可以分为纵向结构和横向结构。 （1）纵向结构包括总政策、基本政策和具体政策。 （2）横向结构包括政治政策、经济政策、文化政策、社会政策和对外政策。 4、公共政策决策思维模式 （1）经验决策模式：最传统的决策思维模式。指决策者依据个人决策实际经验进行公共政策抉择的思 维方式。 （2）理性决策模式：二战后西方行为主义政治学家特别倡导的公共政策决策模式，又叫科学决策模式。指决策者采用科学实证的量化分析技术和严格的逻辑程序，对确定的公共政策问题作出最优的公共政策方 案设计和政策决定的思维模式。 （3）非理性决策模式：指决策者依靠直觉、信仰、意志、感情等非理性因素对公共政策作出选择和决 定的思维方式。 （4）渐进决策模式：该模式认为政策决定是人们根据政策经验，经过政治互动和渐进调试的过程，而 获得共同一致看法的政策活动
第11卷第2期（总第80期）Vol.11No.2General No.80新疆石油教育学院学报 JOURNAL OF PETROLEUM EDUCATIONAL INSTITUTE OF XINJIANG 2010年第2期NO.22010 当代中国公共政策制定过程的研究综述 洪园 （云南大学，昆明650091） 作者简介：洪园（1983—），女，广西南宁人，云南大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生。 摘要：公共政策制定过程是政府运用其所掌握的政治权力， 以公共利益为导向，对全社会价值进行权威性分配的过程。我国理论界从不同的学科视野和角度对当代中国公共政策制定做了大量有益的理论研究和实践探索。本文就当代中国公共政策制定过程的现状、问题以及对策研究进行综合论述。 关键词：公共政策；制定；研究综述中图分类号：F406.17文献标识码：A 党的十一届三中全会后，为适应改革开放的新形势，重新认识和科学总结过去重大决策的严重失误，克服决策体制的弊端、决策过程的无序性以及决策手段的落后性，公共政策制定的科学化与民主化成为现代化建设的迫切要求。所谓公共政策是指公共权威机关经由政治过程所指定和选择的为解决公共问题达成 公共目标， 以实现公共利益的方案、规范和指南。公共政策制定是公共政策过程的核心。政府作为公共权力的委托执行者， 应从确保公共利益的基本点出发来制定公共政策，加强和完善公众决策参与机制，保证公共政策制定过程更加明晰化、规范化和制度化。 一、当代中国公共政策过程的现状研究 我国理论界从不同的学科视野和角度对当代中国公共政策 制定做了有益的理论研究和实践探索，但可以发现，理论界对于公共政策制定过程的研究成果还不算很丰富。公共政策制定作为公共政策过程的首要阶段，对整个政策过程有着很大的影响，一项政策制定的正确与否往往是其实施成败的前提。许多学者认为，当代中国公民要求参与决策的意识逐渐增强，我国的公共政策体制已经向现代化的政策体制逐步迈近，譬如参与的形式逐步多样化、逐步推行政务公开等等得到了实现，但现代化的政策决策体制并未最终确立起来，其发展过程中还存在许多的不足。 经笔者梳理，就当代中国公共政策制定过程的现状研究作如下综述： 对于公众参与程度的研究，何祖洪认为，随着我国社会主义市场经济体制的完善和民主法制建设的推进，公众作为公共政策 制定主体的重要组成部分， 其参与的意识和要求也随之增强。在这种背景下，进一步明确公众参与的意义，并针对存在的问题，引 导公众有序参与公共政策的制定， 推进政策民主化、科学化，提高决策水平，已成为现代政府迫切需要解决的问题。王小玉，高沛煊，刘兰兰认为，近年来，科技不断进步使传播手段日益现代化，促进了法律知识的普及，公民的民主观念明显增强，参政自觉性 不断提高， 为公民参与公共政策制定提供了有利的内部条件。关于参与方式的研究，谭颖、颜世磊指出，目前我国公民进入政策系统的方式大致有参与选举活动、听证会、信访、社会组织活动、政党活动以及利用网络、媒体等中介工具表达意见，通过这些制度性参与和非制度性参与等形式，公民为公共政策的制定提供了有价值的信息，降低了决策风险，有利促进决策的科学化和民 主化。但是，我国公民参与公共政策制定还存在着障碍性因素。 ”梁巨龙叙述道，我国公众参与公共政策制定过程的正式渠道有两个：其一，人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策规程；其二，党和政府开设的来信来访、各种不定期的座谈会等等。 周丽君、张凤军认为，总的说来，目前我国政策制定过程呈现一种“内输入”的特点。改革开放以来，在依法治国方略的指引 下，我国公众参与公共政策制定过程的方式有了明显的变化，变 化主要表现为由政治运动式参与向分配性、 利益性参与发展，由单一的官方参与渠道向多样化民间参与渠道发展，由被动参与向 主动参与发展。实践中表现为水电涨价听证会、 公共部门绩效管理评定中的问卷调查等等，在一定程度上吸收了公众参与。中国特色的公众参与正步入健康有序的轨道。然而，我国现阶段的公众参与在其发展过程中还存在许多的不足。 二、当代中国公共政策过程的问题研究 以人为本、社会公正、和谐稳定等都是公共政策的价值目标，然而，当代中国公共政策实践过程中，还存在偏离公共政策价值目标的现象。当前我国在公共政策制定过程还存在着许多亟待解决的问题。 贾金臻指出，公共政策制定过程中存在的问题主要有，一是公共决策信息失真，偏离公共原则；二是违反程序导致决策失误，损害公共利益。我国的行政体系普遍存在着权力过大、闭门 决策的问题。没有监督和制约， 没有听证和预审，在决策制定过程中违反国家法律、法规、规章，超越权限决策，是无法保证公共 利益的。三是公共政策价值取向偏颇， 违背公正原则。一些垄断性行业，比如民用航空和电信业出台违背市场规律的垄断性政策 谋取部门私利， 还有一些地方政府以保护主义为价值取向，制定出一些损害公共利益的公共政策，这些都是公共政策价值取向偏颇，违背公正原则的客观体现。 谭颖、颜世磊分析了我国公民参与公共政策制定还存在着障碍性因素。其一，政府和公民对公民参与的认识存在误区。政府在促进公民参与的主动性不强，公民参与的热情和积极性调动不起来，甚至造成了公民心理上的政治冷漠和对政府的不信任。其二，公民组织发育不成熟。部分公民组织管理欠佳、自律性差、监督机制不健全，特别是利益表达组织化不足，公民对民间组织的认同度低，影响了公民通过民间组织参与政策过程的积极性。其 三， 制度化缺失。我国公共政策的制定是由政府精英代替人民进行利益的整合与表达，尽管很多地方政府和部门都鼓励公民参与 公共政策的制定， 但这都是以非制度化的形式出现的，并没有法律上的制度保障。 罗琳娜指出，目前我国公共政策制定存在的问题主要表现在以下几个方面：一方面公共政策系统及机构方面存在缺陷。如党 政政策的权力职责划分不甚明确， 人民代表大会及政府的政策潜力尚未充分发挥；各级各类的党政部门间的协调合作有待加强；民间的政策研究组织不仅数量少且功能不全；地方某些部门仅仅 将政策研究组织作为一种摆设， 根本不能发挥作用。二方面公共政策研究系统的软件条件落后。人员分配不合理，合理， 此外，国家对于政策研究人员不够重视也直接造成了一些优秀人才的流失。三方面公共政策的逆境研究分析不够。我国在公共政策的逆境研究中也同样遇到问题，汶川地震是对我国公 共政策在逆境下的执行的一个很好的考验， 虽然尽可能地挽回了灾区人们的生命，但其中仍旧存在一些问题值得公共政策学者研究探讨。 梁巨龙将公民政策参与的困境分为：一、主体性困境，表现为公民缺乏参与意识。二、渠道性困境。目前，我国公众参与公共政策制定过程的正式渠道有两个：其一，人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策规程；其二，党和政府开设的来 · 4·
精心整理 公共政策环境对公共政策的影响 公共政策环境包括：结构环境、社会环境、经济环境、政治环境、文化环境。公共政策环境对塑造、决定和制约公共政策，起决定和基础作用。公共政策影响和改造政策环境，具有反作用。 公共政策制定是政策过程的的首要阶段和关键环节，是政策科学研究的核心内容。在公共政策实践中，对影响政策制定的各类要素进行分析，对于提高政策制定的科学化、民主化和法制化有着重要的现实意义。社会公众、新闻与网络媒体是两个不可忽视的重要因素，它们以不同的力度影响着公共政策的制定。 （一）社会公众的影响?。公众诉求成为影响公共政策制定的基本社会因素，不得民心的政策，不管多么符合政党、利益集团，政策制定者的愿望和利益，从长远看也是不成功的。所以在制定公共政策的过程中，应该充分考虑到社会公众的要求、心理等方面的因素，处理好各种矛盾和冲突，保持社会稳定。?如在城区规划中，涉及到居民房屋拆迁这一重要问题，它关系到公民的切身利益，必须妥善处理。所以政府和相关部门应该从公众角度出发，完善拆迁机制，认真贯彻国家和省对房屋拆迁工作的法规，切实解决好居民的拆迁安置工作，积极争取政法部门和舆论的支持，创造既维护拆迁居民的合法权益，有依法服从拆迁，服从城市建设大局的社会氛围。?（二）新闻与网络传媒的影响?。新闻与网络传媒的出现和发展给民意的表达带来了新的平台，打破的传统媒体对信息发布的舆论的垄断地位，在政策制定过程中产生了越来越重要的影响。新闻与网络传媒通
精心整理 过制造和传播社会舆论对公共政策的影响表现为：提高政策问题的认知度，扩大政策诉求群体，扩大公众参与等。???综上所述，社会公众、新闻与网络传媒是公共政策制定过程中不可忽视的影响因素，这些影响存在与政策制定的整个过程始终。处理好它们与公共政策制定之间的关系，对于推动公共政策的科学化、民主化和法制化有着重要的意义。 :|
第三章公共政策系统与决策体制 一、公共政策系统的构成 公共政策系统由信息系统、智囊系统、决断系统及监控系统构成。这些子系统各有分工、相互独立，又密切配合、协同一致，促进公共政策大系统的运行得以顺利展开。 1、信息系统 信息是管理活动中各种消息情报、数据指令、密码、符号、文字、语言等讯号的总称。是否及时得到准确而有用的信息，并对其进行及时处理，是进行有效公共决策活动的必要前提。 （1)信息系统的职责 信息系统的职责主要有：①有计划、有规律、经常性地收集、整理、分析和贮存社会发展各个领域、各个方面的历史和现实的情况与数据，以保证公共政策能够及时获得适用、准确和充足的情报信息资料。②有意识地收集、整理政策实施过程及结果等方面的情况、数据，并及时向决策者反馈。③研究分析政策执行结果中存在的问题，发现政策的偏差或失误，并及时向决策者反馈。 （2)信息系统的构成 公共政策的信息系统由信息流程体系和信息组织体系两大部分构成。其中信息流程体系包括信息收集、信息传递、信息加工、信息贮存等基本环节。 信息组织体系，从我国的情况看，主要有四种类型：①专业性的社会统计系统；②政策执行机构和监督检查机构的信息反馈系统；③政策智囊机构设置的信息系统；④政策中枢机构设立的信息系统。 2、智囊系统 （1）智囊系统在公共政策中的作用 ①参与公共决策，提高决策的科学性；②为政策主体提供咨询服务，开阔政策主体的视野和思路；③对政策问题进行“会诊”，找出问题的症结。 （2）智囊系统的构成 根据与政策主体的不同关系，智囊系统主要划分为政府和政党组织体系之内的官方智囊机构，和非官方的政策研究机构两个部分。前者在体制上隶属于政策主体，在研究工作中向政策主体负责；后者主要有三类：①由政府资助和管理的专门研究机构；②各种独立的、民间的研究机构；③大学。它们在体制上不隶属于政府。 3、决断系统
影响公共政策的主要因素 按照系统论的观点，可以把公共政策看成是一个开放的系统。影响政策的除决策制度、决策方法外，还有其直接的工作环境，以及更广阔的如社会、经济、文化、法律等一般环境。 一、政治制度与决策制度 政治制度一般指统治阶级用以统治国家的方式和方法，如政体制度、国家结构形式、政党制度、选举制度、官吏制度、决策体制与程序等。而决策制度是指党和国家制定政策法令所采用的方式方法，涉及到最高决策权是什么，最高决策者是谁、决策需经过什么样的合法程度、需要遵循什么原则等。它们都对政策具有重要影响。从本质上说，不同的政治制度以及相应的决策制度对政策的影响，主要是通过决定谁是最高决策者、什么是最高决策权体现出来的。并且，由于决策制度还涉及到决策程序和原则的问题，而决策程序和原则又决定了所采用的决策形式和决策方法，因而政治和决策制度还会通过这一系列的传递作用影响到所制定政策的质量，即政策的科学性、有效性和可行性。 二、直接决策者 直接决策者是指依据法律或传统在决策机关中占有决策职位因而直接参与决策的人，一般包括执政党组织、各级政府中有关的立法、行政、司法人员等。正是由于直接决策者直接参与政策的制定，因而他们对政策具有最为重要和明显的影响。作为个人，不同的决策者其眼界、主，以及他们的政治和业务素质，必然会对政策的制定与执行产生很大影响。 三、人民大众 从根本上说，人民大众是公共政策制定和执行的基础。在现代国家它表现得更为明显。首先，人民可以通过选择直接决策者而间接地影响政策。其次，人民大众可以通过对政策的接受与否来影响政策。第三，人民群众可以通过各种信息渠道向政府反映自己的意见和要求，从而影响政策。第四，人民可以通过自己的代表间接参与政策的制定。第五，人民大众有权对政策的执行情况进行监督、评估。总之，人民大众作为间接决策者，在政策过程的各个阶段都对政策发生着重大影响。 四、利益集团与政党 政党作为一种层次更高、组织更严密更正规、肩负的责任更大也更有影响力的政治组织，是最重要、对政策的影响最大的代表一定社会阶级、阶层、集团根本利益的团体。 利益集团对政策的影响方式，首要的是通过代表本集团利益的直接参与决策的人员提供政策备选方案、支持或反对某个政策方案等途径直接影响政策；其次是影响公众舆论，利用大众传媒宣传鼓动民众支持自己的主；第三，在资本主义国家里，还通过形成"压力集团"，通过游说等方式说服直接决策者或对他们施加压力，以影响公共政策。 值得注意的是，在我国这样的社会主义国家，由于人民群众根本利益的一致性，因而不存在资本主义国家那种相互争权夺利的利益集团。但现阶段我国也存在着国家利益、集体利益和个人利益之间的矛盾，也还有在各地区、各行业、各部门之间的利益分配问题，因而不同群体之间利益的差异也是客观存在的，所以客观上也存在不同?quot;利益集团"。他们也要通过各种方式表达和争取自己的利益，同样也会对公共政策产生重大影响。我国的党派对共产党和政府的各项政策也具有重大影响 。 五、大众传播媒介（社会舆论） 社会舆论可以促使大众所关心的重大问题及时进入政策议程，它表达和反映人民群众的愿望、呼声和要求，对政策制定起到一种中介推动作用，因而对政策具有十分重大的影响。但社会舆论要通过大众传播媒介的广泛传播才能形成。这些信息载体，潜在的却是深刻地影响着人们的价值观，影响着人们对外部世界的认知，因而也影响着人们的判断与选择，影响着社会舆论乃至整个社会的行动。 大众传播媒介对公共政策的影响主要是通过对直接决策者和间接决策者的影响来实现的。 六、经济制度 经济制度是整个社会制度的基础，它规定着社会生产中人与人之间的关系，规定着社会的生产、分配、交换以及消费的形式，规定着生产资料的所有制形式。经济制度通过作用于政治制度和决策制度对政策发
第五章政策制定及合法化 主要内容 政策问题的产生与确认 政策议程的建立 政策规划 政策合法化 中国政策制定过程的特点与经验 政策制定（policy-making）:是政策过程的首要阶段，是政策科学的核心主题。 广义的政策制定，（德罗尔）理解为整个政策过程，把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段。——部分 狭义的政策制定，理解为政策形成或政策规划，指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。——普遍、本课件 政策制定过程包括三阶段：政策议程建立/政策方案规划/政策方案合法化 第一节社会问题与政策问题 一、社会问题的产生 1、社会问题的涵义 社会问题就是达到的状态与观察到的状态之间的距离。 2、社会问题基本特征
客观性、主观性、价值相关性、社会性、过程性、系统相关性 3、社会问题的分类 1）过失性社会问题：这类社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为。 2）结构性社会问题：是指社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。 4、社会问题产生 只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况是社会问题时，它才是社会问题，其中权力因素起着非常关键性的作用。另外，人们的主观认识、思想信仰、生活态度等价值因素在社会问题的形成过程中具有决定性的影响。 二、政策问题的确认 1、政策问题的确认指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。 问题察觉是指某一问题被人们发现并引起政府关注的过程； 问题界定是指对问题进行特定解释的过程，需要通过一定的方法对问题进行必要的分类，目的是把问题情境转变为实质问题； 问题描述是指运用可操作性语言对问题进行明确表述的过程。 2、政策问题确认与政策决策者的分离是现代公共政策制定的基本特征。 政策问题确认的原则： 第一，问题描述应做到真实详尽，切忌人为夸大或缩小；第二，尽量缩短报告链条，减少报告层次。总之，以客观代替主观，以直接代替间接。
公共政策制定中的纳什均衡——从博弈论视角看政府治理的合理性 [ 关键词 ] 公共政策/博弈论/纳什均衡/政府治理/合理性 [ 内容摘要 ] 政府治理的合理性问题日益为人关注。本文从博弈论的立场探讨 作为政府治理基础的公共政策制定，结合奥斯本与鲁宾斯坦的博弈论思想提供了几 种政策博弈纳什均衡的解释。文章列举热点政策问题的纳什均衡，论述如何在公共 政策制定中更好地运用博弈论思想，试图说明公共政策制定的博弈论分析是实现合 理化政府治理的有效手段之一。 公共政策是政府治理的一个基本条件，它作为包括政府在内的公共管理组织对社会的公共事务进行治理的相对法律而言更为具体、明确的指导原则和行为准则，必然地应当注重合理化问题，惟其如此，政府治理的合理性才有根本保证。这里，作者试图运用博弈模式描述公共政策制定的分析过程，讨论公共政策制定中的纳什均衡，旨在从博弈论的立场对政府治理的合理性作出一些探讨。 一、公共政策制定博弈的实质 公共政策是政府实施治理的基础，公共政策的合理与否将直接影响到政府治理效果。坦率地说，我们一直重视政府实施治理后的反馈分析，以此修正我们所实施的公共政策，但在制定公共政策、进行方案选择之时，就缺乏合理有效的前瞻性分析，造成政府治理成本过大的现实。 考虑到公共政策制定过程中方案选择对合理化政府治理的关键性、现实性作用，本文讨论博弈论立场上的合理化政府治理，主要将就政策博弈的分析展开。 所谓博弈(Game)，按照莱不尼兹的观点，是指人们在策略相互依存情况下相互作用的一种状态，个人所取得的成绩取决于与别人策略的对比。博弈具备了局中人(players)、战略(strategies)、信息(information)、支付(pay off)、均衡(equilibrium)、行动(actions or moves)和结果(outcome)等要素，博弈论分析存在着一个极为重要的前提：博弈的参与者进行的是理性行为选择（行为主体均是利润或效用最大化的追求者），也即意味着存在多人选择的情况下，人们将依据对手的策略做出有利于自己的选择。由此，我们可以将政策博弈界定为：参与政策博弈的局中人在宪法、法律、行政机关决定、习惯与传统等框架或规则范围内，利用他们所掌握的信息，在充分比较各种可能情况下自身支付大小后，采取相对应对的行动以获得满足效用最大化结果的行为选择过程。政策博弈用于指导作为政府治理基础的公共政策制定，主要探讨政府作为局中人的行为选择，政
第三节公共政策执行的原则 一、忠实执行与灵活运用相结合 公共政策是具有合法性与权威性的行为规范，因此，政策在贯彻时，必须保持必要的严肃。政策实施的组织和人员必须认真、全面地理解政策的内容，坚决瞄准政策所确定的目标，分阶段地组织实施。即使发现实际情况原定的政策措施、手段有一定的差距，也必须经过适当调整，让政策最终得到落实。能否忠实执行已经制定的政策，关系到社会能否有序的发展、关系到社会资源能否得到合理配置、关系到执政党和政府能否取信于民的大问题。 因此，在政策执行中，必须坚决反对那些对政策采取不严肃、不负责任的态度。有的部门，有的地方，有些人，往往从个人私利出发，从地方本位出发，从小团体利益出发，对上级政策各取所需，合意的就执行，不合意的就不执行或拖着不执行；对上级政策任意曲解，借口特殊性，搞对策，搞土政策。凡此种种，都是违背执行原则的。但是，忠实执行决不是不动脑筋的死搬硬套。因此，要忠实地执行政策，就必须采取灵活运用的原则。对政策的灵活运用，突出地表现在贯彻政策时，能善于变通。这种变通是指不偏离政策的精神实质，只是对实现目标的方式、时间、阶段结合现实情况进行合理调整。 二、实事求是与开拓创新相结合 在实施政策时，必须遵循实事求是的原则。在政策执行上讲实事求是，就是要从政策过程中的规律出发，处理好政策实施中宣传、计划、调整、评估、终止等各个环节、步骤的关系。在贯彻政策时遵循实事求是的原则，还要求实施政策的组织和人员，能时刻从政策执行时的具体环境、可能的条件、可以获得的资源以及各种现实的技术、手段出发，量力而行。决不可贪大求全，弄虚作假，搞一些不切实际的“摆架子”和人为地制造各种“泡沫”效应。 但是，实事求是的执行政策不等于无所作为。在执行政策中提倡创新，就是要将旧状态、旧政策与新政策、新局面加以对照，以新的精神面貌去思考问题，以新的思路、新的措施去理解政策，并以创造性的方法去争取有利条件，克服不利条件，以保证政策落实到实处。 三、迅速果断与注重效益相结合 任何公共政策都是依据一定的客观形势制定的，时间是政策系统中极为重要的因素。一旦超过了一定的时间、空间，即使是科学、合理的政策也会变得无效。因此，抓住时机，迅速果断地贯彻政策是一条重要原则。 要做到不失时机地实施正确的政策，就必须快速地理解政策，快速地组织机构和人员落实政策；一旦执行中发现问题，果断地调整政策。要迅速果断地实现政策，关键在于事先周密地准备、事中合理地调配、事后及时地总结。严格按科学程序办事、坚决实行制度化管理，从而保证政策实施的高效率。 但是，政府之所以要花费各种力量制定、实施政策，其目的最终还是为了达到预期效果即解决社会问题，使公众利益得到平衡、协调，整个社会公正、稳定。因此，实施政策还必须遵循注重效益的原则。有时，为了争取效益，就需要抓住机会，快速实施政策。有时，也同样为了力争更多的效益，就需要冷静思考、脚踏实地、稳扎稳打。如果在执行政策上，一
公共政策分析简答题
简答题（50题） 1、简述公共政策的含义及其基本特征 含义：公共政策是政府社会等社会公共权威为实现社会目标、解决社会问题而制定的公共行动计划、方案和准则，具体表现为一系列的法令、策略、条例和措施等。 基本特征： 1、阶级性：反映统治阶级的意志和愿望、政治倾向和利益追求 2、目标性：为实现经济社会目标 3、强制性：具有约束性和强制力 4、相对稳定性：一定的稳定性，相应的政策调整 2、简述公共政策的基本功能。 1、分配社会资源。将社会公共资源合理有效地在它所服务的公众中加以分配，协调社会中的各种利益关系。 2、规范社会行为。规范各种行为，将各种社会行为纳入到统一的、明确的目标。 3、解决社会问题。公共政策的制定与执行，其目的在于解决社会问题。 4、促进社会发展。实现社会公平与效率的价值目标，促进社会发展。 3、简述公共政策学的创立者拉斯韦尔所揭示的这门学科的特点。 （1）政策科学是关于民主的学问 （2）政策科学的目标是追求政策的"合理性" （3）政策科学是一门对时间和空间都非常敏感的学问 （4）政策科学具有跨学科的特性 （5）政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问 （6）政策科学必须具有"发展概念"，必须建立动态模型 4、简述公共政策直接主体的政策角色。 公共政策直接主体，是指直接参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体和组织，包括以下几种：立法机关、行政机关、司法机关、政党。
立法机关为国会、议会代表会议一类的国家权力机构，如我国则主要是指全国以及地方各级的人民代表大会及其常务委员会，它的主要任务是立法；行政机关为掌握国家行政权力、运用公共政策对国家公共事务进行管理的机构，是立法机构所确立的国家意志的执行者，如国务院；地方各级人民政府，负责执行政策，参与政策的制定；司法机关行使司法权的国家，狭义仅指法院，广义还包括检察机关，参与政策制定；政党代表一定阶级、阶层或集团的利益，旨在执掌或参与国家政权以实现其政纲的政治组织，负责提出政策议程，制定政策。 5、简述公共政策客体包含的内容。 1、公共政策问题。包括社会问题，不仅是一种客观存在的状况，而且是人们主观构造的产物，按照社会生活领域的不同，分为政治、经济、社会（狭义）和文化等领域的问题。 2、公共政策目标群体，指那些由于政策的强制性而必须对自身的行为模式重新进行调适的群体，它是政策的作用对象，直接关系到政策目标能否实现。 3、社会利益关系，指人与人之间的利益关系，这是公共政策根本目的公共政策所要解决的核心问题。 6、简述公共政策研究组织的特征 （1）政策研究与政策分析的针对性； （2）研究人员构成的多学科性； （3）研究活动的相对独立性； （4）研究方法和研究技术的先进性。 7、简述社会环境对公共政策的影响： 1、经济环境。经济环境因素是制定、实施公共政策的基本出发点；是政策制定和实施的基本物质条件；影响公共政策的经济目标和方向；社会物质经济利益的分配调节，是经济社会政策得以确立的主要依据。 2、体制或制度条件。包括政治体制、经济体制、文化体制、教育体制、科技体制。
第七套 一、单项选择题（本大题共20小题，每小题1分，共20分）在每小题列出的四个选项中只有一个选项是符合题目要求的，请将正确选项前的字母填在题后的括号内。 1、下列选项中不能作为政策终结对象的是（）。 A、权力 B、政策功能 C、政府 D、责任 2、由第一印象所引起的心理倾向属于下列选项中的（）。 A、光环效应 B、首因效应 C、定型效应 D、反衬效应 3、下列选项中属于政策议程的内在引发机制的是（）。 A、战争 B、生态变迁
C、国际冲突 D、武器技术的重大进化 4、下列对美国政党政策的叙述中正确的是（）。 A、执政党的政策方针可以直接转化为公共政策 B、在野党的政策方针可以直接转化为公共政策 C、不论是执政党还是在野党，其政策方针都不能直接转化为公共政策 D、在野党对公共政策制定过程不具影响力 5、理性优化模型对人的前提假设是（）。 A、经济人 B、社会人 C、复杂人 D、道德人 6、公共政策的广义合法性是指（）。 A、公共政策符合宪法 B、公共政策符合法律
C、公共政策符合行政规章 D、公众对公共政策的认可和接受 7、定型化政策不同于下列哪种政策（）。 A、程序性政策 B、例行政策 C、反馈政策 D、常规政策 8、具体政策最典型的特征是（）。 A、稳定性 B、变动性 C、合法性 D、合理性 9、“取法乎上，仅得乎中，取法乎中，风斯下矣。”这句话体现了下列（）的观点。 A、传统理性模型 B、有限理性模型
C、渐进模型 D、小组意识模型 10、我国企业利改税的政策属于政策终结形式中的（）。 A、替代 B、合并 C、分解 D、缩减 11、政策执行程序的核心要求是（）。 A、执行的灵活性 B、执行的协调性 C、执行的有序性 D、执行的时限性 12、孔多塞标准又可以被称作（）。 A、两两对比法 B、博尔达计数 C、正负表决法
公共政策的设计、执行与评估 （一）公共政策的设计 ----是政府为了解决公共问题，采取科学方法，广泛收集各种信息，设定一套未来行动选择方案的动态过程。 公共政策问题（公共政策问题的提出、问题的分析、公共政策议程） 公共政策制定过程 1.公共政策问题 （1）公共政策问题形成： 社会问题---公共问题---公共政策问题 社会问题----是指由社会的现实状态与社会公众期望之间的差距而引起的矛盾或冲突。 公共问题----是指社会成员在公共生活中共同受到广泛影响，具有不可分性，与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。 特性：影响的广泛性 影响的不可分性和?°社会共享性?± 公共问题的类型 按地域和行政区划分 全球性或国际性公共问题；全国性公共问题 地区性公共问题；社区性公共问题 按公共问题的性质划分 管制性公共问题；基础性公共问题 服务性公共问题；保障性公共问题 公共政策问题是被列入政府议程的公共问题。 公共问题只有当通过个体或团体向政府有关部门提出，而其该公共问题又属于该部门的管理权限范围之内，政府又尝试采取干预的手段去解决时，才有可能列入政府议程。 公共政策问题的发现与提出的途径： 公共组织在公共管理过程中发现问题的存在，并加以注意。 各利益集团通过政治途径反映问题。 部分公民、民间组织或媒体通过呼吁或请愿的方式提出问题，引起有关公共决策机构的关注。 专家、学者通过发表学术研究论文的方式提出社会问题和解决这些问题的建议。判别和确定公共政策问题的准则： 公共政策问题应是具有公共性的公共问题 公共政策问题应是影响程度大的问题 公共政策问题应是社会公众普遍关心、强烈要求解决的问题。 公共政策问题应是政府及其公共组织职权范围内的问题 （2）公共政策问题分析 一般程序包括：思考问题---划定问题边界的轮廓---收集整理有关数据资料---列出目标---界定政策适用范围---概算成本与收益---检查并确认问题。 （3）公共政策议程 ----就是将公共政策问题列入公共部门的议事日程，公共部门经过讨论，将其纳入公共决策阶段的过程。
期末作业考核 《公共政策分析》 满分100分 一、概念题（每题5分，共30分） 1.政策调整： 答：在政策评估与监测所获得的有关政策执行的效果的反馈信息的基础上，对政策方案、方案与目标之间的关系等进行不断地修正、补充和发展，以便达到预期政策效果的一种政策行为。 2.政策终结： 答：指公共决策者通过慎重的政策评估之后，采取必要措施，终止那些过时、多余、无效或失败的公共政策的过程。政策终结发生在政策评估之后，是人们主动进行的，是提高政策绩效的一种政策行为。它不仅代表就政策的结束，还象征着新政策的开始。政策使命的结束，失误政策的废止和稳定的长效政策转化为法律这三种情况都可以看作政策终结。 3．评估目标： 答：政策评估是指评估主体依据一定的评价标准，通过相关的评估程序，考察公共政策过程的各个阶段，各个环节，对政策产出和政策影响进行检测和评价，以判断政策结果实现政策目标的程度的活动。 4.建议： 答：建议,通常是针对一个人或一件事的客观存在，提出自己的见解或意见，使其具备一定的改革和改良的条件，使其向着更加良好的、积极的方面去完善和发展。 5.指标： 答：指标，指的是衡量目标的单位或方法。 6．政策执行的法律方式： 答：政策执行的方式有：行政方式，法律方式，经济方式，思想诱导方式。其中法律方式有较高的强制性、稳定性和较普遍的制约性。 一、简答题（每题10分，共50分） 1.公共政策的性质是什么？ 答：公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案，其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。
一、名词解释 1．决策权力2．集权制3．分权制4．公共政策监控系统 1.决策权力，一种法律权力，或者是在一系列可能行动中做出选择的权力，或者是影响政策主体、推动其选择自己所偏好的某一行动的权力。 2.集权制是指权力集中于上级决策组织，上级组织包揽较多的决策事务，下级只能依照上级指令行事的决策机制。 3.分权制是指各级决策组织在各自管辖的范围内享有决策权，上级无权干预下级决策活动的决策体制。 4.公共政策监控系统是指由政策系统之外的人员和机构组成，对政策行为、政策方案的内容和执行，进行监督和控制的机构。 二、单项选择题 1. 决策权力角逐的核心问题是（A ）,因为政治权力是实现经济利益的手段。 A. 权力 B. 利益 C. 关系 D. 制度 2. 个人决策模式包括个人专断式和（B ）两种具体形式。 A. 个人不负责制 B. 个人负责制 C. 个人与集体共同负责制 D. 集权者 3. 决策中的各种智囊组织经常被称为决策者的（ D ）。 A. 秘书 B. 助手 C.领导者 D. 外脑 4. 决策权力的横向分化反映在政治结构中立法、司法、（C ）权力的分化，以及行政部门的分化。 A. 利益群体 B. 压力集团 C. 行政 D. 社会团体 三、多项选择题
1. 公共决策体系包含着（ABCD ）等子系统。 A. 监控 B. 智囊 C. 决断 D. 信息 2. 外部监控体系是由（BCD ）等组成。 A. 政党 B. 人民群众 C. 新闻舆论 D. 社会团体 3、决断系统在公共政策及其运行中的作用（ABCD ）。 A.界定政策问题 B.确定政策目标 C.设计政策方案 D. 选择政策方案 四、问答题 1.简述公共政策系统的构成。 答：公共政策系统由信息系统、智囊系统、决断系统及监控系统构成。是否及时得到准确而有用的信息，并对其进行及时处理，是进行有效公共决策活动的必要前提。智囊系统在公共政策中的作用在于填补当代领导职责与其能力之间的差距，为领导服务。决断系统是由拥有公共决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是公共政策活动的组织者，领导政策的全过程。公共政策的决断系统是整个公共政策体制的核心和中枢系统。在公共政策过程中，决断系统不仅拥有决定权，而且还统帅其它子系统的活动，为信息系统指明收集信息的方向，为智囊系统确立拟定备选方案的目标，指导政策方案的实施活动；但信息、智囊等其它系统或机构却不能取代决断系统的地位。对政策过程的监控，既有助于公共政策的合法化，也有助于政策方案的贯彻实施与评估，是实现既定目标的有力保障。这四个系统各有分工、相互独立，又密切配合、协同一致，促进公共政策大系统的运行得以顺利展开。
简答题（50题） 1、简述公共政策的含义及其基本特征 含义：公共政策是政府社会等社会公共权威为实现社会目标、解决社会问题而制定的公共行动计划、方案和准则，具体表现为一系列的法令、策略、条例和措施等。 基本特征： 1、阶级性：反映统治阶级的意志和愿望、政治倾向和利益追求 2、目标性：为实现经济社会目标 3、强制性：具有约束性和强制力 4、相对稳定性：一定的稳定性，相应的政策调整 2、简述公共政策的基本功能。 1、分配社会资源。将社会公共资源合理有效地在它所服务的公众中加以分配，协调社会中的各种利益关系。 2、规范社会行为。规范各种行为，将各种社会行为纳入到统一的、明确的目标。 3、解决社会问题。公共政策的制定与执行，其目的在于解决社会问题。 4、促进社会发展。实现社会公平与效率的价值目标，促进社会发展。 3、简述公共政策学的创立者拉斯韦尔所揭示的这门学科的特点。 （1）政策科学是关于民主的学问 （2）政策科学的目标是追求政策的"合理性" （3）政策科学是一门对时间和空间都非常敏感的学问 （4）政策科学具有跨学科的特性 （5）政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问 （6）政策科学必须具有"发展概念"，必须建立动态模型 4、简述公共政策直接主体的政策角色。 公共政策直接主体，是指直接参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体和组织，包括以下几种：立法机关、行政机关、司法机关、政党。 立法机关为国会、议会代表会议一类的国家权力机构，如我国则主要是指全国以及地方各级的人民代表大会及其常务委员会，它的主要任务是立法；行政机关为掌握国家行政权力、运用公共政策对国家公共事务进行管理的机构，是立法机构所确立的国家意志的执行者，如国务院；地方各级人民政府，负责执行政策，参与政策的制定；司法机关行使司法权的国家，狭义仅指法院，广义还包括检察机关，参与政策制定；政党代表一定阶级、阶层或集团的利益，旨在执掌或参与国家政权以实现其政纲的政治组织，负责提出政策议程，制定政策。