从新公共管理到新公共服务再到整体性治理理论的演
变与发展
07403 刘洋长久以来，韦伯的官僚制和科层制牢牢占据着公共管理的核心理论地位，但随着社会的迅速发展和科学理论的不断进步，韦伯的理论在应对层出不穷的新事物、科技的新成果和公民不断变化的新需要上便显得有些捉襟见肘。新的公共管理理论的出现势在必行。尤其是近半个世纪以来，理论界的创新成果频出，新公共管理理论，新公共服务理论，以及现在十分流行的整体性治理理论都取得了一定的成果，但与此同时，也未免让人感到眼花缭乱，无从下手。本文参考大量此方面的理论文献，来梳理新公共管理到新公共服务再到整体性治理理论的演变与发展。
一、新公共管理理论
1，背景与产生。第一，西方国家摆脱困境的需要。二战后，西方国家的发展经历了一段黄金时期，然而到了20 世纪60 年代末，发展的高峰跌入危机的深谷，面临一系列困境。这些困境主要有：(一)政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满；(二)经济衰退和财政压力的加剧；(三)社会问题与政府不可治理性增加。第二，科技革命和全球化浪潮。科技革命和全球化是公共管理学产生和发展的重要推动力。第三，政府管理和民主制度方面的矛盾。以韦伯官僚制思想为基础的传统行政体制难以适应时代的要求，而西方国家民主的现状也难以满足民众的“民主需求”。
20世纪70年代末以来，西方发达资本主义国家实行的政府改革，引起了极大的社会反响，“重塑政府”“运动企业型政府”“政府新模式”“市场化政府”“代理政府”“国家市场化”“国家中空”等理论相继出现，他们打破了单向的等级指挥关系，建立了互动交流和导向管理，努力发挥市场机制在公共服务领域中的作用, 积极借鉴私营管理的技术和方法, 不断提升政府的管理能力和公共服务能力。这一时期出现的这些理论便都被划为新公共管理理论。而这其中由以奥斯本和盖布勒提出的重塑政府理论最为著名。
2，主要理论概论。“重塑政府”运动的积极倡导者奥斯本和盖布勒总结美国改革地方政府和联邦政府的经验，宣扬政府管理的新范式1。新公共管理的理论概要便是他们提出的重塑政府的十大基本原则：（1），起催化作用的政府: 掌舵而不是划桨；（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3），竞争性府: 把竞争机制注入到提供服务中去；（4），有使命感的政府: 改变照章办事的组织；（5），讲究效果的政府: 按效果而不是按投入拨款；（6），受顾客驱使的政府: 满足顾客的需要, 不是官僚政治的需要；（7），有事业心的政府: 有收益而不浪费；（8），有预见的政府: 预防而不是治疗；（9），分权的政府: 从等级制到参与和协作；（10），以市场为导向的政府: 通过市场力量进行变革。2
英国著名公共管理学家胡德(C. Hood) 将新公共管理的特质归纳为: 公共部门管理专业
1【美】戴维·奥斯本、特德·盖布勒《改革政府——企业精神如何改革公营部门》【M】上海市政协编
译组等译。上海：上海译文出版社
2【美】戴维·奥斯本、特德·盖布勒《改革政府——企业精神如何改革公营部门》【M】上海市政协编译组等译。上海：上海译文出版社
化, 让公共管理者承担管理责任；设定明确的目标和绩效测量标准, 并严格进行绩效测量；重视实际成果甚于关注过程或程序的；对公共部门进行拆分与重组, 破除部门间藩篱; 引入市场竞争机制, 降低管理成本, 提高服务质量; 强调吸收和运用私营部门管理方法和风格；重视资源的有效利用和开发。3
3，评价与批判。首先，新公共管理强调管理层级减少而控制幅度扩大，专业化和分权化有助于提高行政人员的积极性，但面临组织协调不力的我困境；其次，新公共管理服务提供者的竞争提供多样性和高质量的公共服务，却忽视了部门之间的合作与协调，造成碎片化的制度结构4；再次，公共部门分散化阻碍公共政策的制定和执行，直接影响公共服务的供给效率；第四，新公共行政理论削弱了公共价值观，使公共部门的目标偏离了公共利益的方向，这也是新公共服务理论对其的主要攻击点。
二、新公共服务理论
1，背景与产生。由于受新公共管理的影响，市场化、个人至上似乎是必然的事情，而美国由于9·11 事件遭受到的恐怖袭击，使人们长期被压制的理念诸如公民意识、政府责任、公共利益和公共精神得以觉醒5。新公共管理理论在其风靡欧美等西方国家之际也遭到了来自多方面的质疑，有不少学者对作为其思想精髓的企业家政府理论提出了尖锐的批评。如，福克斯在《作为后现符号政治的政府再造》一文中就提出了新公共管理理论内在地存在着矛盾；沙赫特在《再造政府还是再造我们自己》一书中也对新公共管理理论所倡导的价值观提出异议：还有人提出新公共管理理论所倡导的公共企业家精神以及特里所谓的“新管理主义”很可能会损害诸如公平、正义、代表制和参与等民主和宪政价值。这些批评和意见从不同的侧面揭示了包括企业家政府理论在内的新公共管理的局限性，但没有进一步提出任何可替代的新理论模式。
基于对“新公共管理”运动的总结与反思, 以及对“新公共管理”的各种质疑的理性思考, 美国亚利桑那州立大学的罗伯特·V·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特于21 世纪初提出了一个全新的管理模式和管理理念——新公共服务理论。丹哈特夫妇指出: “所谓新公共服务, 指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念”6。
2主要理论内容阐释。（1）政府职能应是服务而非掌舵。政府协助公民表达并实现共享的公共利益, 推动社会向重要方向发展。政府要和各社会力量协同行动, 寻求社会问题的解决方案。（2）公共利益是追求的目标而非副产品。政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能真诚地进行对话的环境中, 共同商讨社会发展应该选择的方向并确保公共利益居于主体地位。（3）思想战略性, 行动民主性。符合公共需要的政策和计划, 通过集体努力和协作的过程, 能够最有效地、最负责任地得到贯彻和执行。（4）服务于公民而非顾客。公共人员回应的是公民需求而非仅仅是顾客, 而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。（5）责任非单一。公务员不应仅关注市场, 亦应关注宪法和法令, 关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。（6）重视生产率更要重视人。公务员所参与组织的公共组织与网络, 如果能在尊重所有人的基础上来运作, 它们最终就更有可能获得成功。（7）重视公民权。如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献, 那么公共利益就会得到更好的实现。
3周敬伟，新公共管理运动的困境【J】。学术界, 2007（1）
4胡佳，整体性治理：地方公共服务改革的新趋向【J】。公共行政，2009（10）
5柳云飞，周晓丽。传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论之比较研究【J】。前沿，2004（4）
6冯太学，新公共管理与新公共服务——理论概述与比较研究【J】。九江职业技术学院院报，2009（3）
3对新公共服务的思考与质疑。新公共服务理论的首要价值取向就是公民和公共利
益导向。服务于公民而不是顾客：公共利益就是共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。因此，公务员不是要仅仅关心“顾客”的需求，而是要着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系。追求公共利益：公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。新公共服务理论的第二个价值取向是公民权和民主导向。重视公民权胜过重视企业家精神：致力于为社会做出有益贡献的公务员和公民比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益。新公共服务理论的第三个价值取向是服务和以人为本导向。服务，而不是掌舵；重视人，而不只是重视生产效率。7但是仍有一些问题需要考虑：（1）政府真的是服务而非掌舵吗？（2）服务于公民而不是顾客吗？（3）企业家精神不重要吗？（4）公民的需求是公共利益吗？（5）政府能提供满意的服务吗？（6）政府与公民如何达成共同的价值取向?8
三、整体性治理理论
1，背景与产生。首先是新公共管理因其过分强调效率、市场、分权和竞争，引发了不平等、公共价值缺失、碎片化等问题，导致其日渐式微。其次，新公共服务理论更强调的是价值观的宣传与贯彻，而并没有提供一套切实可行的管理方法，这固然是理论上的突破和完善，但在实务领域并无太多建树。第三，信息技术的迅猛发展，为各级政府及政府各部门加强沟通联系创造了硬件基础，也使其与外部的沟通更加顺畅，并能够做到更好的回应性。第四，经济全球化的扩展和网络社会的崛起，也要求公共管理理论的数字化变革，来达到整体治理的要求。
登力维等人在总结新公共管理的弱点和弊端后，提出了整体性治理理论，或称“整体政府”理论。在整体性治理改革中，改革的重点从结构性分权、机构减裁和设立单一职能机构转向整体政府。它与新公共管理和新公共服务理论争论的焦点在于：思想传统上的宪政主义和管理主义之分；组织模式上的官僚制和市场制之辩；管理手段上的专业化和整体化之论等一系列问题。9
2整体性治理的主要内容和中心思想。西斯克认为，整体性运作的一个中心的、正式的目标就是更有效的处理公众最关心的一些问题，因此，考虑四个关键层面——政策、顾客群体、组织和机构——的每一个层面的目标是有益的。10西斯克认为整体性治理最重要的是责任感。整体性治理理论的主要思想是1，重新整合。（1）逆部门化和碎片化（2）大部门式治理（3）重新政府化（4）回复或重新加强中央过程（5）极大的压缩政府成本（6）重塑一些具有公务支撑功能的服务提供链，以实现由较新的信息技术提供的生产力的提高（7）集中采购和专业化（8）以“混合经济模式”为基础的共享服务（9）网络简化。2，整体性治理（1）互动的信息搜索和提供（2）以顾客为基础和以功能为基础的组织重建（3）一站式服务提供（4）数据库（5）重塑从结果到结果的服务（6）灵活的政府过程（7）可持续性。在组织中建立信任是整体性治理所需的一种关键性整合。为此要考虑一下几个方面。（1）确立一种信息基础、信息系统和信息分类（2）为跨边界运作留出空间（3）建立相互理解和信任（4）与其他机构对话及考虑其他机构的运作（5）产生新的领导人和英雄（6）跨边界运作在无法确定安全系数的情况下蕴含了风险，管理者需要高度容忍不确定性（7）没有控
7谭静、冯琳，新公共管理与新公共服务理论比较【J】。学术园地，2009（2）
8赵一飞，公共行政的新公共服务：反思与困惑【J】法制与经济，2007（7）
9陈水生，新公共管理的终结与数字时代治理的兴起【J】公共行政，2009（8）
10希克斯，整体性治理的运作灵魂【M】上海译文出版社
制的管理（8）建立承诺（9）建立具有分散的团队的分散的结构，采用激励机制（10）在专业、职位和支付方面，需要采用一些非正式的方法来鼓励一些从事跨边界工作的人（11）培训。11
3评价及展望。整体性治理理论着眼于政府内部结构和部门的整体性运作，，这是与英国在改革过程中的机构化导致的碎片化相关的。在登力维看来，数字化时代的治理的核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。西斯克认为，整体性治理背后隐藏着三个假设。第一，如果政府机构的文化、结构以及能力是问题取向，更能解决民众关心的问题；第二，公众有一些需要合作解决的问题，也就是说，政府并不是完全按照他的功能来解决问题的；第三，为解决一些问题，政府各部门、专业、层级以及机构之间的整合式必要的。12
菲利普·库伯说，今天，公共管理者是在垂直的权威模式和平行的协商模式相互交叉的情况下运作的。这就意味着，在整体治理下，必须要解决好网络结构与官僚制等级结构的矛盾与冲突。整体性治理在相当程度上是取决于信息技术的发展的，电子化改革要在网络技术基础上进行三种整合，即不同政府层级的整合，不同机构单位的整合和不同政府网站的整合。我们有理由相信，随着网络的日益发展和普及，以网络技术为基础的整体性治理会日益发展完善，并指导新一轮的政府改革，以适应社会和人民的发展和需要。
由以上的整理和分析，我们可以看出公共管理理论始终是根据时代发展的需要而不断的修正、突破，推陈出新的。公共管理的目的不仅仅是提高效率，作为一个公共部门，公正、公平以及公共利益必须作为核心的价值观来指导理论和实践。社会还在不断地发展，当然还会有新的理论出现，这是一个学科生命力的表现和社会文明进步的标志。对于不同的理论，我们应摒弃门户之见，虚心学习各种理论的精华与优点，取长补短，用以指导我国的行政管理改革与发展。
11竺乾威，从新公共管理到整体性治理【J】公共行政，2009【10】
12韦海明，区域政府间合作的理论基础分析【J】公共行政，2009【6】
《新公共服务：服务，而不是掌舵》阅读报告 一、本书对我国公共管理的意义 《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书的中文版是在包括中国在内的世界各国充满巨大机遇、变革和挑战的时代印行的。构成本书理论核心和实质的有两个主题：一是促进公共服务的尊严和价值；二是将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。虽然，在公共行政与公共管理领域，并不存在放之四海而皆准的行政准则，但以开放的思想对待国际的经验，通过比较、鉴别、有选择的吸收，发展中国自己的公共行政与公共管理理论，并积极致力于时间，却是非常必要的选择。 本书所提出的以人为本的价值取向、公共利益至上的服务理念、为民执政的服务宗旨和民主参与的服务方式，对致力于行政体制改革、构建和谐社会的当今中国具有积极的指导意义。行政体制改革的核心是转变政府职能、建设服务型政府，构建和谐社会的最终落脚点是实现人的全面发展与社会的和谐发展，而这些与新公共服务理论所提倡的人本精神、责任意识和服务理念的基本内涵是相统一的，最终，我们需要的是一个服务于公共利益的政府，他们以尊重人的个性、确认人的价值、推进人的发展为使命，最终实现人与社会的进步与发展。 “新公共服务”理论是在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，它本质上是对“新公共管理”理论的一种扬弃，它试图在承认“新公共管理”理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值，同时在摈弃“新公共管理”理论，特别是“企业家政府”理论的固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。当前，包括我国在内的世界各国政府无不在一定程度上重新审视着自己的角色定位和行为方式，而实践中我们对政府“公共服务”的基本内涵和方式仍然存在着一定的认识误区，这就影响到我们对政府职能的正确认识和对政府角色的准确定位。“新公共服务”理论的理念和原则对于我们澄清创建“服务型政府”的理论认识，无疑是有着积极的指导意义的。 当然，就目前我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的现实国情而言，新公共服务理论在我国的实践应当有保留地应用，即服务并且掌舵。 二、本书的基本理论内涵
管理学的发展史 关键字：管理理论泰勒法约尔工人个人战略管理 摘要：本文介绍了西方管理学的发展历史，从19世纪到现在，管理理论的发展和一些科学的管理理论。 自古以来，管理活动伴随着人类社会活动的始终。有例为证，被誉为古代世界七大奇迹之一的巴比伦空中花园闻名于世，同样闻名于世的还有《汉穆拉比法典》，当时的古巴比伦国王汉穆拉比在法典中，针对各种职业﹑各种层面上的人员，从责﹑权﹑利等方面出发，制定了282条法律，作为管理国家的制度。内容涉及人民生产生活的许多方面。这使得巴比伦成为当时管理最完善的帝国。而公元前5世纪的《孙子兵法》则因为探索战略的一般规律被认为是最早、最系统的战略管理学著作。古埃及﹑古罗马﹑古希腊﹑古代中国都创建出了管理体系管理制度，总结出管理智慧。 第一次工业革命以后，机器劳动代替手工劳动使得社会生产力得到了空前的发展，伴随着组织运作所要求的连续性﹑规范性﹑精确性导致的管理难度逐渐加大，管理成本上升，管理不善导致企业倒闭的例子的增多，一些人开始真正重视管理理论的研究，但主要局限于工厂内部的运作问题，并没有全面推广，直到美国铁路的大兴修建，这种情况才发生变化。 19世纪40年代末，美国铁路企业因为铁路的建设的热潮而成长起来，为了满足庞大的资金需求，股份制的出现使企业规模突破了个人资本量的限制，企业规模日益扩张，内部结构日益复杂，现代职业经理阶层应运而生。在19世纪末期和20世纪初期，美国人泰勒开始思考如何使用秒表研究来提高工作效率，同时法国人法约尔也在思考组织管理活动的普遍性和独立的规律，这标志着传统管理学的诞生。在过去的这100年中，管理已经从一种虚幻的的非正式的活动，发展成为一个独立的科学目录，人们不仅认识到管理活动几乎存在于所有的人类组织和人类有组织的活动中，而且从各种可能的角度、采用各种可能的方法对管理活动和问题进行规范分析和研究。由于管理科学知识被广泛地用于指导管理实践，从而管理效率被大幅度地提高，管理科学化进程不断被推进，管理学的知识体系不断地扩张发展。所以很多人说，刚刚过去的20世纪是管理的世纪。经过整整一百年的发展，管理学已经发展成为具有庞大知识体系和复杂分支的学科，在人类文明进程和智慧宝库中占有了不可或缺的地位。 在管理学快速发展的过程中，管理理论经历了从古典管理理论阶段（早期管理阶段）、到行为科学阶段（传统管理阶段），再到管理理论阶段，出现了许多不同的学派，例如社会系统学派、决策理论学派、管理过程学派、系统管理学派、经验主义学派、管理科学学派、经理角色学派、权变理论学派等，完善了庞大的
课程名称：公共管理改革与发展 一、考试的总体要求 掌握公共管理改革与发展的基本概念、基本原理，综合运用公共管理改革与发展的基本理论、观点和方法分析和评价西方国家行政改革具体实践，分析我国行政管理体制改革理论与实践。 考试的学科范围主要包括：西方行政改革的基本概念、基本原理、西方主要国际行政改革的主要内容，西方国家行政改革主要模式，西方国家行政改革的理论对中国的启示，中国行政改革的历史过程、主要特征，中国行政管理体制改革主要措施和经验。 二、考试的内容 1.基本概念：行政改革、机构改革、公共选择、新公共管理、治理、市场配置、非市场配置、新公共服务、官僚制、公共服务的民营化、市场化政府、解制政府、企业家式政府、重理政府、公共服务的市场化、弹性化政府、参与式政府、政府再造、服务型政府、内源式行政改革。 2.行政改革的基本理论：公共选择理论，公共选择理论的作用和缺欠，新公共管理理论，政府治理理论，公共服务理论，后现代行政理论，公共行政的民主化，公共行政的民营化，公共服务的企业化，公共服务的市场化，公共服务的信息化，西方政府改革与政府创新，西方政府改革的主要模式，政府再造的主要内容，服务型政府的主要内容，当代行政改革的主要内容和趋势，行政改革发生的国际原因和国内原因，行政改革的主要类型，能政府的主要特征和内在矛盾，
政改革的基本原则，行政改革的目标和方式，计划经济时期政府职能配置的主要特征，市场经济条件下政府的主要职能，公共服务及公共服务市场化的内涵和特征，公共服务市场化的现实意义，发展中国家行政不善的主要表现和原因，内源式发展的主要内容和内源式的行政改革，现代公共行政的基本价值定位，现代公共行政价值观的载体，政府职能的合理定位与职能结构的调整，我国政府职能的重新设计，政府职能市场化与社会化的涵义，电子政务对政府管理的影响和作用，中央与地方关系基本模式。 3.结合行政管理的基本理论分析中国的改革实践。处理中央与地方关系的基本原则、主要内容和机制。联邦分权制中央与地方关系模式的共同特点，转型期我国中央与地方权力分配存在的主要问题，处理转型期中央与地方权力分配应该坚持的基本原则。新公共管理理论对中国行政改革的启示，新公共服务对中国政府改革的启示，西方改革实践对我国公共服务生产模式再造的启示，西方公共服务市场化对我国公共服务的启示，我国现代公共行政的基本价值定位，现阶段我国政府职能配置存在的主要问题，加快政府职能转换的基本思路与框架。 三、考试题型考试的题型 名词解释简答题论述题
西方管理理论的发展历史对我们的启示 李雪妮10108086003 在西方管理理论的发展历史中，有两点转变特别值得我们注意，一是管理理论的人性假设基础，也就是说在管理理论所研究的管理对象是什么样的人，一是文化，包括企业文化、民族文化、潮流文化等，尤其是民族文化在西方管理理论的发展历史中所起到的关键作用。鉴于此，本文将西方管理理论对我们的启示分为两个大板块：人性假设的演变历史对我们的启示以及中西方的文化差异所启发的管理创新。 启示一：以人为本——西方管理理论中人性假设的演变及其启示人性假设是西方管理思想的发展基石和演化线索，我们可以从西方管理理论的发展历史中人性假设的演变里获得一些启示。 西方管理思想史上先后出现了六种主要的人性假设，即“工具人”、“经济人”、“社会人”、“自我实现人”、“复杂人”和“道德人”。 1.“工具人”假设。前泰勒时代，生产的社会化程度不高，管理范围往往只限于家庭或手工业作坊。与之相适应，这一时期形成了一种基于“工具人”假设至上的管理模式，这种管理模式以主要用暴力取得绝对集权、组织结构简单、经验管理、以维护自身的权威与地位的稳定为管理的首要目标。 2.“经济人”假设。“经济人”假设起源于享乐主义哲学和劳动分工的经济理论，认为人的一切行为都是最大限度地满足自己的私利，为了争取最大的经济利益，工作动机就是为了获得经济报酬。 3.“社会人”假设。“社会人”又称社交人，是人际关系学家埃尔顿·梅奥根据霍桑实验的结果于1933年在其发表的《工业文明的人类问题》一书提出的。“社会人”假设理论认为人是有感情的社会性动物，是社会关系的产物，人不仅是经济的，还是社会的，满足人的社会需要比满足人的经济物资需要更能调动人的生产积极性。 4.“自我实现人”假设。这种人性假设是于20世纪四五十年代由美国心理学家马斯洛提出。该假设认为所谓自我实现是指人都需要发挥潜力，表现自己的才能，只有人的潜力充分发挥出来，人才会感到最大满足。 5.“复杂人”假设。随着社会的进步，在新的管理环境下，原有的管理理论
一．背景 罗伯特?B?登哈特：现任美国亚利桑纳州立大学公共事务学院教授，美国国家公共行政研究院院士并且担任美国许多州政府和地方政府在质量管理、战略规划和公共生产率等方面的咨询顾问。作为国际着名的公共行政学家，登哈特博士曾经担任美国公共行政学(ASPA)会长、中佛罗里达大学公共行政系主任、密苏里—哥伦比亚大学副校长以及密苏里州长的生产率咨询委员会主席，他还是美国公共行政学会全国公共服务运动组织的创始人和第一任主席。登哈特博士，着述甚丰，迄今为止，已经出版了16本专着，其中有代表性的着作包括：《新公共服务》，《公共组织理论》等。 珍妮特?V?登哈特：现任美国亚利桑纳州立大学公共事务学院教授，她的教学和研究兴趣主要集中在组织理论，组织行为以及领导领域。 新公共服务理论的基本内涵 （一）“新公共服务”理论的含义 1、指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。 2、是在对传统公公共行政理论和新公共行政理论进行反思和批判的基础上提出的。 3、主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济自我利益的主导行政模式。 4、是对传统公公共行政理论和新公共行政理论的一种扬弃而非全盘否定。 （二）新公共服务理论的基本观点 1、服务于公民，而不是服务于顾客 公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。因此，公务员不是要仅仅关注“顾客”的需求，而是要注重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系。 （1）传统公共行政与当事人服务 要么是服务的直接攻击，要么是对个人行为或社团行为的规制。当事人被认为迫切需要帮助并且政府中的那些人通过公共项目的事实来努力提供他们所需要的帮助。 （2）新公共管理与顾客满意和对公民的优质服务 ·为顾客提供与企业的最佳服务相同的服务，这是国家绩效评理的一个目标，民主政府的底线就是责任，而不是利润或公民满意，而且顾客服务并没有为责任提供一个练好的代表性测量标准。 2、追求公共利益 公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案，确切地说，它是要创立共同的利益和共同的责任。 （1）传统公共行政与公共利益 ·在传统公共行政中，公共服务被认为是一种价值中立的技术过程，而且行政官员的权威就是专长的权威。公务员服务于公众利益的最佳途径无疑就是着重关注中立、效率以及政治与行政的严格分离。公共利益是有民选的政策制定者来界定的，尽管行政官员在执行立法政策中解决特殊利益团体之间的冲突时需要注意公共利益，但是这种观念认为他们的裁量权应该受到限制。 （2）新公共管理与公共利益 当社会被视为一个市场的时候，那就假定个人对于商品、服务和政策具有相对固定的独立的偏好，市场模式因而就没有为我们提供任何谈论人们如何就公共利益的愿景或社会的本质而奋争的途径。人们被视为是他们自己的利益的最佳裁判，公共利益如果真的存在的话，那么它只是在（作为顾客时）的公民在一个类似于市场的场所做出的个人选择时的副产品。 （3）新公共服务与公共利益 ·新公共服务认为，政府应该鼓励公民关注更大的社区，鼓励公民致力于超越早期的利益的事情并且愿意为自己的邻里和社区中所发生的事情承担个人的责任。倡导行政官员在促进公民界定公共利益和按照公共利益行事时应该扮演一种积极的角色，新公共服务还否定公共利益能够被理解为个人自我利益的聚合，其目标是要超越自身利益进而发现共同利益，公共丽音并且按照共同利益即公共利益行事。 ·政府的角色在于确保公共利益居于支配地位，确保公共问题的解决方案本身及其产生的过程都符合正义、公正和公平的民主规范。报政府是为实现诸如公平和公正这种价值的工具，其最重要的含义之一就是政府的目标从根本上不同于企业的目标，这些差异使得那种仅仅把市场机制和关于信任的假定用作一种自利算计的观点至少是可疑的，尽管有许多特征可以将企业和政府区分开，但是，政府增进公民权和服务于公共利益的责任则是最重要的差异之一，而且它也是新公共服务的一块基石。
公共管理的发展 篇一：我国公共管理发展的历程、成就与经验教训我国公共管理发展的 历程、成就与经验教训 王海燕 02- 0078- 03 一、我国公共竹理发展的历程回顾 1980年一1988年，我国公共竹理发展的起步阶段。20世纪80年代初到80年代末，是我国公共竹理发展的起步阶段。在这一时期，公共竹理的理论研究、学科建设和体制发展得到了初步的恢复和重建。在实践方面，这一时期公共竹理的发展卞要表现为两次政府行政机构的精简和改革。1982年，中央行政体制改革开始启动，在这次行政机构改革中，国务院工作机构总数由原来的100个减少到61个，通过改革，人员编制缩减约25%，领导职数减少了67%，取消了领导十部终身制。第一次行政竹理体制改革的特点是精简机构和人员，推进十部的年轻化，但并没有提出转变政府职能的任务，所以，国务院行政机构不久又膨胀起来。鉴于第一次行政体制改革的教JIB , 1988年的行政体制改革提出了转变政府职能的要求，日标是理顺关系、转变职能、精简机构、提高效率，并着乎建立公务员制度 （二）1989年一1992年，我国公共竹理发展的过渡阶
段。由于受国内治理整顿的影响，这一时期，无论是公共竹理的理论研究还是实践发展，都处于一个过渡时期。这一时期公共竹理的发展是在建设社会卞义市场经济体制背景下进行的，并再次提出了以政企分开为核心内容的政府职能转变任务。但是，由于我国的市场经济体制刚刚建立，经济体制还带有明显的计划经济痕迹，因此，无法为政企分开和职能转变提供充分的动力，所以，这一阶段公共竹理体制的改革也很不彻底，政府行政机构改革后，国务院组成机构由原来的42个减为41个，人员编制减少了20%。这一阶段公共竹理的发展带有一定的过渡性质 1993年一20XX年，我国公共竹理发展的快速推进阶段。1993年一20XX年，是我国公共竹理研究的快速发展阶段。1992年邓小平南巡讲话，从理论上回答了长期困扰和束缚人们思想的许多重大认识问题。在这个大背景下，无论是公共竹理的理论研究还是公共竹理体制的改革都获得了快速的发展，取得了长足的进步。 从公共竹理的理论研究来看，这一时期公共竹理的研究刊物迅速增多，研究队伍逐渐壮大，研究内容日益广泛，研究方法不断改进。公共竹理理论的发展和创新推动着实践的发展和进步，这次公共行政管理体制的改革使政府职能得到进一步转变，为推动市场经济的进一步发展扫除了许多障碍。
管理学的发展历程 管理学的发展，可以简略分为三个阶段： 1）古典管理 2）现代管理 3）当代管理 1. 古典管理理论 1.1科学管理 弗莱德里克？泰勒，科学管理之父”，把管理看作科学并且强调管理者作用的第一人。 泰勒以降低成本和提高生产力为目的，分析了工作任务，并以科学的方法进行了实验，从而开创了工业管理的新纪元。 科学管理理论不仅仅促进了传统工业的发展，并且为西方的组织结构设定了一个文化基础，同时也为组织行为学研究奠定了基础。 1.1.1任务管理法 科学管理理论认为，管理者首先要做的是分析工作任务，着重解决三个问题： 1）要做什么 2）怎样去做 3）何时以及用多长时间去做。 管理者的一切努力都是为解决这三个问题，这就是为什么科学管理理论也被称为任务管理法。 1.1.2行为指导 泰勒把某一特定工作分成两个部分，被管理者要做的工作以及管理者要做的工作。为了找出管理某项工作的科学方法，泰勒需要事先调查以建立一个实施的样本，调查包含以下五个步骤： 1）找到适合完成这一特定工作的适量的工作者 2）仔细研究并分清每一个工作者的具体工作环节，以及他们完成相应环节所需使用的工具 3）用秒表记录下他们做每一个工作环节的具体时间，选择其中最快的方法 4）去掉那些错误的、节奏慢的、无用的步骤 5）最终整理出一套最快最好的工作流程和最适用的工具 泰勒的目的是让管理者努力把工作任务分成相对明确环节的同时，用可以量化的标准对各个 环节进行控制。管理工作就是监控所有的环节。 此外，泰勒注意到要了解工作者的期望值，并且要提供培训使他们适应并满足他们所做的工 作。科学管理理论的奖励机制与工作者完成的工作有关，因而工人也可以获得更高的工资。 泰勒认为，在科学管理理论下，与培训教师合作融洽的员工有机会获得个人的发展，当所有的问题由他单独面对时，他会比在没有接受训练的情况下做得好”。科学管理理论在本质 上是重新协调员工能力的一种方式。 1.1.3工作定量系统
5.方茴说：“那时候我们不说爱，爱是多么遥远、多么沉重的字眼啊。我们只说喜欢，就算喜欢也是偷偷摸摸的。” 6.方茴说：“我觉得之所以说相见不如怀念，是因为相见只能让人在现实面前无奈地哀悼伤痛，而怀念却可以把已经注定的谎言变成童话。” 7.在村头有一截巨大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普通通了。 8.这些孩子都很活泼与好动，即便吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。 9.石村周围草木丰茂，猛兽众多，可守着大山，村人的食物相对来说却算不上丰盛，只是一些粗麦饼、野果以及孩子们碗中少量的肉食。 一种行政理论的新范式 ——学习《公共管理学》心得体会 由于公共管理学是一种比较新的学科体系，在学习之前，其实我对这一学科并没有清晰的认识，以为其就是行政行政管理学或者就是管理学，可经过对《公共管理学》认真的学习和思考，我发现其实并非如此。其实公共管理学是一种行政理论的新范式，理论体系非常新，属于典型的边缘学科，且整个学科体系还处于不断丰富发展之中，争论也十分激烈。虽然如此，并且学起来有一定难度，但我仍然觉得很有必要学习这门学科，因为公共管理学在现代生活中发挥着很重大的作用。经过学习，我觉得自己在这一学科知识上的收获的确不少，也纠正了许多看法上的错误！下面我就简单谈谈关于《公共管理学》学习中的一些心得体会吧！ 首先，我弄明白了什么是公共管理学，公共管理学到底是研究什么的学科即公共管理学的研究对象是什么。 记得第一次上课的时候，老师就出了一个问题写在黑板上：公共管理学是一门研究______________ 规律的学科,它是在______________ 的基础上发展起来的。并问我们你们理解的公共关系学是什么样的呢？ 我思考了良久，都不知道如何回答，公共管理不就是管理学吗？经过仔细认真的学习，我才知道，原来公共管理学是将一种客观的社会活动的公共管理及其过程作为自己的研究对象，具体点说，也可以理解为政府和公共组织对公共事务进行管理的规律。这门课程不同于一般的管理或者行政学就在于，公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。 那么公共管理学的主要内容应该包括哪呢？首先离不开的自然是公共事务管理的主体——公共组织，特别是政府组织的结构、功能及其与环境的关系；其次就是研究如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等公共管理活动的过程及其环节也不容忽视；第三是研究如何应用具体地解决公共事务的管理问题，来便能够使政府及其他公共组织更有效地提供公共物品。 1.“噢，居然有土龙肉，给我一块！” 2.老人们都笑了，自巨石上起身。而那些身材健壮如虎的成年人则是一阵笑骂，数落着自己的孩子，拎着骨棒与阔剑也快步向自家中走去。
第二章当代公共管理发展的历史背景 2.1 学习要求 要求学生了解西方国家公共管理发展的动因。掌握我国公共管理发展的原因。理解公共选择理论的出发点。了解政府失效的表现和原因。掌握寻租的概念和关于寻租活动后果的分析。掌握创租和抽租的涵义。 2.2 内容简述 20世纪70年代之后，特别是80年代以来，整个世界开始发生根本性的变化，呼唤着新的公共管理模式。同时，在理论上也出现了一些新的进展，为公共管理的发展提供了理论支持。 2.2.1 当代公共管理学发展的社会背景 20世纪70年代末80年代初开始，发达国家先后进行了公共行政管理的改革。这一改革的根本动因来自于两个方面。 1、西方国家陷入严重的社会经济危机。20世纪60年代末期开始，西方国家从发展的高峰一下跌入危机的深渊，表现出一系列深刻的矛盾。其一，经济滞涨。经济发展停滞不前，通货膨胀不断提高，政府宏观调控难以奏效。其二，严重的福利病。战后广泛的社会福利政策的实施，不仅造成社会效率的损害，而且加重政府的财政负担，使政府力不从心。其三，政府失灵。面对长期的不景气，以及政府调控政策上两难选择的现状。 2、科层制陷入严重困境。20世纪70年代以来，社会经济、政治所引起的变化，给传统的科层制迎头一击，使它的先天性不足和时代发展的不适应性日渐暴露出来。首先，科层制对法律制度的过度推崇已难以应付政治、经济、社会个性化的发展要求。其次，强烈的专业技术崇拜和固定的专业化分工使政府功能日益衰退。再次，责任保障机制日渐丧失。 3、科学技术的新发展正在深刻改变着人类社会。20世纪80年代，世界的科学技术发展出现了新的特点，信息技术呈加速度发展的趋势，新技术和新发明层出不穷，同时，信息技术对社会经济的影响日益增强，信息技术的广泛应用正深刻地改变着人类社会的各个方面。这种根本性的变化对政府的运作和管理提出了全新的要求，政府必须更加灵活、更加高效；政府必须具有较强的应变力和创造力；政府必须积极响应公众的意愿，使公众更多地参与社会公共事务的管理。 20世纪80年代，我国也开始了行政管理制度改革和公共管理发展的进程。虽然，其中也有西方国家变革相似的一些原因，但是，从深层因素来看，根本的动因来自于市场取向的经济体制改革。经过20多年的经济体制改革，我国社会经济在许多方面出现了根本性的转折和变化。 第一，利益结构多元化。改革开放以后，社会的整体性利益结构开始崩解，首先，利益源泉多元化，打破了公有制一统天下的呆滞局面，社会利益源泉迅速涌现，一些利益意识觉醒较早的人们毅然决然地告别大锅饭铁饭碗，到充满机遇和风险的广阔天地谋求发展。其次，利益单元个体化。改革开放使社会的利益单元迅速从集体性的组织缩小到能切实感受利益得失的家庭和个人，尤其是个人利益主体地位的确认，使社会利益单元因获得个人逐利本性支持而充满活力．这是一个社会经济发展所必不可少的最强大最根本的内源动力。再次．逐利行为公开化。伴随着利益意识的觉醒，人们的逐利行为日趋公开化，人们开始勇敢地、正当地追求利益，即使最正统的人，也开始承认君子爱财，只不过要取之有道。最后，利益关系
战略管理理论的发展历史 了解+评价观点和核心思想 初次提出 战略管理一词最初是由美国学者安索夫于1976年在其所著《从朕略计划走向战略管理》一书中提出的。 早期战略思想阶段——迈克尔波特的竞争战略理论 在此阶段,虽没有出现完整的战略理论体系,但已产生了很精彩的战略思想,美国哈佛大学的迈克尔·波特教授对此作了精辟的概括,。 主要观点/主要内容 波特的竞争战略波特的竞争战略理论可以从五个方面理解：五力模型、三大战略、价值链、钻石体系、产业集群。 1、五力模型在其经典著作《竞争战略》中，他提出了行业结构分析模型，即所谓的“五力模型”，认为决定企业获利能力的首要因素是“产业吸引力”，企业在拟定竞争战略时，必须深入了解决定产业吸引力的竞争法则。竞争法则可以用五种竞争力来具体分析：行业现有的竞争状况、供应商的议价能力、客户的议价能力、替代产品或服务的威胁、新进入者的威胁。这五大竞争驱动力，决定了企业的盈利能力，并指出公司战略的核心应在于选择正确的行业，以及行业中最具有吸引力的竞争位置。 2、三大战略迈克尔·波特教授的竞争战略理论，企业的利润将取决于五力模型共同作用的结果。波特总结出了三种具有卓越成效的通用战略，即成本领先战略、差异化战略、业务聚焦战略，并指出了三大战略与五种竞争力量的关系，为企业制定战略提供了线路。 3、价值链价值链就是一套分析优势来源的基本工具。它可将企业的各种活动以价值传递的方式分解开来，借以了解企业的成本特性，以及现有与潜在的差异化来源。企业的各种活动既是独立的，也是互相联结的。企业应该根据竞争优势的来源，并透过了解组织结构与价值链、价值链内部的联结，以及它与供应商或营销渠道间的联结关系，制定一套适当的协调方式，而根据价值链需要设计的组织结构，有助于形成企业创造并保持竞争优势的能力。 4、钻石体系在企业竞争的成功上，国家扮演了重要的角色。因此，波特将他的研究更延伸到了国家竞争力上。针对这个主题，波特提出“钻石体系”（又称菱形理论）的分析架构。他认为可能会加强本国企业创造竞争优势的速度。包括：1、生产要素2、需求状况/3、企业的战略、结构和竞争对手/4、相关产业和支持产业表现。 钻石体系是一个动态的体系，它内部的每个因素都会相互拉推影响到其它因素的表现，同时，政府政策、文化因素和领导魅力等都会对各项因素产生很大的影响，如果掌握这些影响因素，将能形成国家的竞争优势。 5、产业集群区域的竞争力对企业的竞争力有很大的影响，波特通过对10个工业化国家的考察发现，产业集群是工业化过程中的普遍现象，在所有发达的经济体中，都可以明显看到各种产业集群。产业集群是指在特定区域中，具有竞争与合作关系，且在地理上集中，有交互关联性的企业、专业化供应商、服务供应商、金融机构、相关产业的厂商及其他相关机构等组成的群体。不同产业集群的纵深程度和复杂性相异。许多产业集群还包括由于延伸而涉及到的销售渠道、顾客、辅助产品制造商、专业化基础设施供应商等，政府和其他提供专业化培训、信息、研究开发、标准制定等的机构，以及同业公会和其他相关的民间团体。因此，产
政府在公共管理中的地位与作用 作为一门独立的学科，公共管理诞生于20世纪初的发达资本主义国家，现已有上百年的历史。在中国，公共管理仍是一个正在发展中的新兴学科。随着社会的进步和科学的发展，公共事务越来越多，社会对公共服务的需求越来越大，公共管理学研究的领域和发展空间也越来越大，越来越发达。但就对公共管理、政府在公共管理中的地位与作用，以及公共管理未来发展模式的认识而言，无论在学术界还是在社会上都存有很多争论。作为我国首届MPA学员，笔者在系统接受MPA教育和对公共管理进行理性思考的基础上，就上述问题提出个人理解，供商榷指正。 一、公共管理的内涵 自公共管理学科在我国出现以来，在学术界关于公共管理的界定始终是众说纷纭，莫衷一是。不过，综合各种学术观点可以看出，我国学术界在对公共管理的认识上至少已经形成3个方面的共识：第一，任何社会都存在着大量的社会公共事务和公共管理活动。这些事务和管理活动直接涉及到社会成员的切身利益。 第二，随着社会的发展，政府会把更多的社会和公共管理职能交给各种社会中介组织承担。 第三，在公共管理发展的历史进程中，政府管理只是历史发展的阶段性产物。 基于以上共识，笔者认为：公共管理是公共管理者为有效实现和维护公共利益，根据法律的规定，采取各种方式和手段，以提供公共产品和公共服务为主要形式，对涉及公众利益的社会公共事务所进行的、不以营利为目的的一切管理活动和过程。 这个定义的一个关键点是公共管理以实现和维护公共利益为目的。可以认为，公共利益是基于社会成员个人利益产生，并从多种多样的具体的个人利益中抽象出来，具有普遍性、共享性和社会性的利益。由于个人利益是现实的，所以公共利益并不是虚无的。同时，个人利益又必然是具有差异性的，公共利益难以体现这种具体的差异性，甚至有时会因这种差异性的存在而造成与个人利益的冲突和抵触，所以，公共利益
公共管理学得发展趋势 回顾历史，就是为了更好地展望未来。诚如陈振明老师指出得“当今社会科学在经历了长期得专业化分化与初步交叉、融合之后，已大踏步地向杂交、综合与整体化方向发展”（陈正明，1999），但就是作为公共管理学得主流研究模式——实证研究模式——将不会随着这种整体化趋势得发展而被彻底转变，与之相伴得就是诠释研究与批判性研究成果得不断累积与丰富。本报告此节将以上述得三种研究模式、以及达尔所提出得“公共行政科学得三个问题”为视角而简单探讨公共管理学理论得发展趋势。 （一）三种研究模式 1986年，美国公共行政学者怀特（Jay·D·White）在《公共行政评论》杂志发表《公共行政得知识增长》一文指出公共行政学研究有解释性研究（positive，即实证研究）、诠释性研究（interpretive）与批判性研究（critical）等三种研究模式。 1、解释性研究 解释性研究属于“对自然科学与社会科学得逻辑与方法论都有着深远影响得实证主义哲学传统”，试图构建解释与预测自然与社会事件得理论框架。一般来说，自然科学与主流社会科学都就是典型得解释性研究，遵循解释得演绎模式与归纳模式。 实证研究在公共管理（行政）学得历史进程具有重要得地位，至本世纪初，实证研究仍然在公共管理学扮演重要角色。国内有学者总结了西方公共行政学理论得前沿性研究成果，并认为交易费用研究、委托-代理理论、哈默尔与古德塞尔关于官僚制度得争论、街头官僚理论、官僚重塑模型、公共管理中得领导、新公共管理、公共预算理论均以实证研究为主，这些模式将会继续在公共管理（行政）学领域得研究中发挥重要作用。 当今，交易费用研究备受推崇，威廉姆森与奥斯特罗姆于2009年共同获得了当年得诺贝尔经济学奖，进一步激发了交易成本研究得热情，该领域已经吸引了许多公共选择学者得注意，如奥斯特罗姆夫妇。以威廉姆森、埃莉诺·奥斯特罗姆为代表得学者，运用制度经济学得相关理论，深入研究公共管理（行政）学得相关问题。 与交易费用研究一样，公共行政（管理）学中得委托-代理理论也源于经济学，90年代之后，获得长足进步。委托-代理理论与交易费用研究、官僚研究存在一定重合，但侧重不同。之前得官僚研究主要集中于历史与规范分析，经常运用定性得评估，而委托-代理理论在更加抽象得水平上，运用统计分析与实验方法检验相关假设。不仅如此，公共行政学得委托-代理理论还发展了经济学得委托-代理理论，更多地强调层级制结构、政治制度设计得作用，有助于加强公共行政学得制度分析研究。需要指出得就是，威廉姆森将复杂多变得经济关系简化为合同，委托代理理论则将其简化为委托代理关系，这种简化如果在经济领域尚算合理得话，那么将其运用于公共行政学研究得政府官僚制机构又有多大得适用性？这就是需要理论家们深入反思得问题。 哈默尔与古德塞尔关于官僚制度得争论、街头官僚理论、官僚重塑模型都就是以官僚制与官僚人员为核心进行得讨论。官僚制及相关问题一直就是公共行政学、管理学甚至社会学研究得重点。
西方管理思想的发展历程与 人类的管理活动具有悠久的历史，形成了丰富的管理思想。西方管理思想是人类管理思想不断发展的结晶，在管理思想史上 具有重要的地位。考察西方管理思想的演变历程，有利于我们从中正确地吸收和消化西方先进的管理思想，实现我国管理科学的 跨越式发展。 1传统管理阶段 人类最早的管理活动是从原始家庭组织开始的，随着人类实践活动的不断扩展，社会组织结构也从简单到复杂不断发展，管理活动也随之扩展到社会各个领域。18世纪60年，以英国为 代表的西方国家开始了第一次产业革命，人们开始把科学思想运 用到管理过程中，出现了一批卓有贡献的思想家、经济学家和管理学家，进入了传统管理阶段，其代表人物有亚当斯密、查尔 斯巴贝奇和罗伯特欧文等。 (1)亚当斯密的劳动分工观点和经济人观点。斯密在17 7 6年发表《国富论》，认为劳动分工能带来劳动生产率的提高，并提出了经济人观点，认为人们在经济行为中追求的完全是私人利益。 (2)查尔斯巴贝奇的作业研究和报酬制度。巴贝奇183 2年发表《论机器与制造业的经济》，认为要提高工作效率，必须仔细研究工作方法，同时还提出了一种工资加利润的分配制度，为现代劳动工资制度的发展和完善做出了重要贡献。
(3)罗伯特欧文的人事管理。欧文提出要缩短工人的劳动 时间、提高工资、改善住房，并在自己的企业进行改革试验证明：重视人的作用、尊重人的地位可以使工厂获得更大利润。 在传统管理阶段，管理基本上处于积累经验阶段，为后来泰勒等人创立科学管理体系打下基础，开始从经验管理向科学管理的过渡。 2古典管理理论阶段 古典管理理论产生于19世纪末至20世纪20年代，该学派把管理分为三个主要职能———计划、组织、控制。古典管理理论主要包括科学管理理论和古典组织理论。 2．1 科学管理理论 这个管理学派认为可以从“科学”的观点去分析所干的工作和对劳动进行监督，通过客观事实分析并利用从经验中得到的数据应能找到进行工作的最好办法。 (1)泰勒的科学管理理论。泰勒1911年出版《科学管理原理》，奠定了科学管理理论的基石。其理论主要包括以下6 个方面：确定合理的工作标准；工作方法标准化；合理配备工人；差别计件工资制；实行职能工长制；例外管理。 (2)莉莲吉尔布雷思和弗兰克吉尔布雷思简化工作的原则。吉尔布雷思夫妇在动作研究和劳动简化方面取得了重大突破，并总结出了劳动中许多特征不同的分动作，提高了劳动效率。 3) 甘特工作计划的原则。甘特的贡献主要有：甘特图表、任务 奖金制度、非金钱因素论。甘特还认为，提高效率的最重要源泉是管理人员的工作方法而不是劳动者。
新公共管理理论对政府行 政改革的启示 Last revision on 21 December 2020
新公共管理理论对我国政府行政改革的启示 摘要： 从上世纪70年代末，我国就开始了改革开放的伟大历史进程，而西方各国相继掀起了政府改革的浪潮。几十年来，我国行政改革步伐不断加快，取得了重大进展，西方的改革则使支配了20世纪大部分时间的以官僚制为基础的传统行政管理模式转变为以市场为基础的新公共管理模式，并取得了极大的成效。本文重点分析了新公共管理理论的观点以及西方的成功经验，以期从中寻找适合我国国情并具有借鉴意义的观点，为我国进一步推进公共管理提供理论依据，从而进一步深化我国政府改革。 关键词： 新公共管理理论西方国家行政改革 一、新公共管理理论 新公共管理作为一种新的管理模式，它的产生是传统行政管理模式的理论危机以及现实实践过程中的挑战双重合力所导致的结果。他们贯彻“人首先是一个经济人”的经济学理论假设，认为市场可以取代政治或行政成为管治社会的主导机制，只有将“经济效率”奉为最高标准，通过市场这只“看不见的手”的作用，应用交易费用分析来节约交易成本，使代理成本最小化，才能使众多自利的个体走到一起，增加社会福祉，强调政府公共管理应当像企业管理那样，将效率放在首要位置。 其主要思想为：（1）政府的管理职能应是掌舵而不是划桨；（2）新公共管理把一些科学的企业管理方法；（3）政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理；（4）政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验；（5）政府应在公共管理中引入竞争机制；（6）政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量；（7）政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制；（8）公务员不必保持中立。 二、我国政府行政改革存在的部分问题和缺陷 1、行政改革在决策过程中存在的部分问题和缺陷 我国政府在干预选择失当，不合理的限制性规章制度过多过细，公共产品生产的比重过大；对各种政策工具选择及搭配不适当，过多地运用行政指令性
西方行政学理论的发展历程 美国学者W·威尔逊1887年发表的《行政学之研究》标志着西方公共行政学的诞生，西方行政学至今已有百余年的历史。在这一个多世纪的发展和演变过程中，西方行政学者针对复杂多变的社会现实与行政现象，提出了不同的观点和主张，形成了众多的理论流派，行政学也发展成一门具有高度理论综合性和最具实践性的学科。一百多年来，行政学发展迅速，内容庞杂，流派众多，但在其发展中却始终贯穿着一条深层的主线——合法性和合理性的趋向。西方行政学主要有三个基本阶段。 西方行政学发展的第一阶段。 从19世纪末到20世纪三四十年代，其主要代表人物是威尔逊、古德诺、韦伯、法约尔和怀特等人。这一时期的主要贡献是确立了行政学的学科地位并使其理论化和系统化。这一时期的行政学家继承了早期行政学的基本信念，认为“真正的民主与真正的效率是统一的”，经济和效率是行政管理的基本准则。将官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试着为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系。泰勒的科学管理理论和法约尔的行政管理理论以及韦伯的官僚制理论、都在行政学理论体系的形成过程中起到了重要作用。 威尔逊：行政学创始人，《行政学研究》，主张政治与行政分离，建立一门独立的行政学科；? 古德诺：美行政学家，《政治与行政》，对政治与行政的分离理论作了进一步发挥；法约尔：法管理学者，〈一般管理原理〉，提出了一般管理的一些基本原理（十四管理原则） 韦伯，官僚制理论的奠基人，〈论官僚制〉；
怀特：撰写第一本行政学教科书〈行政学导论〉； 古利克：从分工与整合、全体与部分关系入手提出了分工的局限性和工作协调的重要性，对公共行政作综合研究； 厄威尔：对行政管理的原则进行了归纳和概括，与古利克合着〈行政科学论文集〉；福莱特：创立了动态管理理论，为正统行政学向行为主义行政学的过渡架设了桥梁。 西方行政学的产生和发展是与西方的科学管理运动密切相关的，在某种意义上说，正是科学管理运动的兴起，才促成了西方行政学的形成和兴盛。可见，西方行政学在提出和创立阶段就具有科学化和合理化的因素。1912年泰勒出版了着名的《科学管理》一书，在书中他强调应当实施新的科学化的管理方法和制度，“向管理要效率”并进而提出了着名的科学管理理论。因此，我们说，在某种意义上，正是泰勒的科学管理理论在西方行政学上的运用，“使其在一开始就具有了科学化和合理化的色彩”。然而，理论总是在发展变化的，迟早会与时代和生产力的发展显现出不相适合的地方。尽管泰勒的科学管理理论具有科学性和合理性的一面，但是因其研究的是作业现场的操作效率问题，这就使其理论不可避免的缺乏“一般性”的特征。 继泰勒之后，法约尔受到科学管理原理思想的影响，同时又改进了泰勒看待管理问题的角度，进一步将管理定义为“就是实行计划、组织、指挥、协调和控制”，他还确定了14条管理原则和管理五要素说。其理论不仅是用于企业界，而且被政府管理机关所普遍采用，正因为法约尔理论具有的“一般性”，使他成为“直到本世纪上半叶为止，欧洲贡献给管理运动的最杰出的人物”。但是，他在“管人”的问题上，同泰勒一样主张以纪律进行经常性的监督，所以他的组织理论也没有摆脱“机械模式”。 20世纪三十年代德国的社会学家马克斯·韦伯创立了官僚制的组织理论，这使他
公共管理学 第一章绪论：公共管理（学）的视野 四、简答 1、市场经济国家的政府公共管理的模式有哪些？ 答：主要有以下几种模式：1）英美的市场主导模式2）欧洲或莱茵模式3）东亚的政府主导型模式。 2、计划经济条件下政府公共管理有哪些弊端？ 答： 1)政企不分,政资不分；2)机构臃肿,效率低下； 3)权力过于集中； 4)政治民主化,科学化,制度化薄弱。3、入世后，我国各级政府的行政管理面临哪些严峻的挑战？ 答：1）入世对政府管理方式的冲击2）入世对政府管理的法制化提出了相当高的要求3）入世对公务员素质与能力提出了更高的要求。 五、论述题 1、公共管理与私人管理的区别？ 答：第一，公共管理与私人管理的使命不同。第二，与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。第三，与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。第四，就人事方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统，比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格的多。第五，与私人部门的管理不同，公共管理包括广泛而复杂的政府活动，因此它具有明显的政治性或公共性的特点。
2、市场经济条件下的政府公共管理与其它体制不同点有哪些？答：１）在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的：（１分） a，２０世纪３０年代以前，各主要的西方市场经济国家都奉行自由经济政策，（１分）奉行三个原则：私有财产神圣不可侵犯原则、契约原则、自我负责原则（３分）b，由于爆发经济危机，二战以后，凯恩斯主义成为主流，各主要的西方市场经济国家普遍采用了干预主义政策（１分）c，２０世纪７０年代以后西方市场经济国家出现“滞涨”现象，西方新自由主义思潮由此兴起（１分） d，８０年代以后西方的政府管理改革在相当程度上是按照新自由主义理论和新公共管理的思路来进行的（１分）２）由于经济发展水平、政治文化和历史传统等方面的差别，各市场经济国家的政府公共管理的模式也是不同的：（１分）英美的市场主导模式（１分）；欧洲或莱茵模式（１分）；东亚的政府主导模式（１分） 3、案例分析： 温州市政府的“无为与有为” 保护民营经济发展的无为温州民营经济的发展，有着自身的动力和内因，而政府的“无为”为之提供了重要的外部环境。温州市市长曾说：“在温州，凡理论和实践发生矛盾时，先服从于实践。”于是个体工商业、服务业、家庭工厂、挂户经营、雇工经营、买卖合同、长途运输等，只要上面不管，就都让它发展。 1984年在平阳县钱库镇出现了私人钱庄。当时中国人民银行要求坚决取缔，而温州各级政府因为考虑到钱库镇当时经济发展的需要，并没有强制取缔，而是在争取钱库镇的银行和信用社率先实行
新公共服务理论对我国建设服务型政府的启示 唐晓阳王巍 党的十七大报告提出要"加快行政管理体制改革，建设服务型政府"。而党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》进一步提出，要"按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为全面建设小康社会提供体制保障。"可见，建设服务型政府是当前我国深化行政管理体制改革的一项重要任务。而要建设服务型政府，除了要搞清楚什么是服务型政府、它的本质和内涵是什么之外，还必须要搞清楚如何建设服务型政府的问题。对于什么是服务型政府的问题，学术界已从公共产品供给、行政改革策略、行政价值观等多个角度进行过认真的探讨。但是，我们认为，服务型政府的本质在于，政府公共管理的现实运作要以人民群众的根本利益为核心。"所谓‘服务型政府'就是体现了"服务行政"的理念，具有很强的公共服务能力，能够坚持以人为本，努力为公众、企业及其他各种社会组织提供优质服务的政府。"[1]同时，建设服务型政府的路径是多元的，可供借鉴的理论知识也不少。但从公共行政学的理论发展脉络来看，以登哈特夫妇为代表的新公共服务学派的理论成果可以为我国服务型政府的建设提供更多有益的启示。 一、新公共服务理论的发展背景 （一）新公共服务理论是对传统公共行政的一种超越
在官僚制理论指导下发展的 "传统公共行政"可以被看作是"政治家的公共 管理理论"。传统的行政学研究怀抱着十足的"贵族气质"，既有的理论学说甚至可以被看作是政治精英的治世技术学。如何降低政治决策实现过程中的代理成本；如何更有效地管理公共事务，维护统治秩序；如何通过技术方法的变革实现管理成本的压缩等等一直是行政学不孜不倦思考的核心问题。政治-行政二分法，其本意就在于使一般的公共行政执行性事物从纷繁芜杂的讨价还价的政治领域中独立出来。二分法所秉承的理性公共利益理论设想民主政治应有的公平价值可以在议事层面上合法地实现，那么，经济、效率命题也就自然的转嫁到次级的公共行政系统当中。自此，效率便成为公共行政学永恒的一个价值探索主题。西蒙在《行政管理格言》一文中也曾认为："行政管理理论命题关注组织应当怎么建构和运作，以便有效地完成自身任务。"[2]与其说，传统公共行政的目标在于最大限度地实现经由环视民主模式和高层政治精英所厘定的体现公共利益的政治决策，还不如认为，它是执政的统治集团为了防止立法波动从而捍卫自己长期利益，稳定集团政策旨意的一套执行制度。而且，官僚制确立了公共行政过程中唯一的权力核心和稳定的行为规则，这从根本上保证了高层决策稳定而且是持续性地贯彻和落实。登哈特夫妇提到，"政治与行政的分离位居传统公共行政的责任表现形式的中心，按照这种责任观，被任命的行政官员要对自己的政治主人负责--而且只有通过他们才能对公民负责。"[3]穆雷·霍恩建构了一个以交易费用理论为基础的且以立法者和政治家为行动主体的制度选择模型，认为，"公共部门的制度结构是为那些设计这些制度的立法者服务的。"[4]因为，政治市场同样可被看作是一个"非零交易成本"社会场域，那么"最有可能维持其权力的立法者，就是那些能够最成功地解决这些交易费用的人。"[5]所以，公共部门的制度结构的性质决定于立法者面临的交易问题。稳定，体现价值中立精神的行政管理制度可以最大限度地保证执政利益集团的长久利益，不至于因为政权的轮换而遭致后续的否决和替换。传统公共行政理论从规则和独立合法权威的角度来看待政府和公共行政过程。所以，威尔逊"把行政过程与大众利益分离开，进而防止公众参